RESEÑAS

REFLEXIONES SOBRE LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA EN AMÉRICA LATINA
Guillermo O'Donnell, Osvaldo lazzetta y Jorge Vargas Cullell (comps.). Ediciones HomoSapiens, Rosario, 2003, 357 páginas.

Durante los años 1998 y 2001 se desarrolló en la República de Costa Rica la Auditoría ciudadana sobre la calidad de la democracia, bajo el auspicio de la Dirección Regional para América Latina y el Caribe del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (DRALC-PNUD); el cual ha venido apoyando un conjunto significativo de actividades sobre la temática en cuestión. Este libro discute los alcances y proyecciones de esta experiencia en base a dos trabajos realizados en el marco del taller Calidad de la democracia y desarrollo humano en América Latina llevado a cabo en Heredia, Costa Rica, durante el mes de febrero de 2002. En esa ocasión se debatieron dos documentos: "Desarrollo humano, derechos humanos y democracia" de Guillermo O'Donnell y "Auditorías ciudadanas sobre la calidad de la democracia: reflexiones sobre su potencial cívico y académico" de Jorge Vargas Cullell. A estos textos centrales se le articulan los trabajos de trece expertos sobre la democracia reconocidos internacionalmente. De esta forma, este libro no sólo constituye una acertada selección de trabajos sino que simultáneamente conforma un diálogo continuo inserto, tanto en el debate teórico, como en la orientación política hacia el fortalecimiento de la democracia con un contenido sustentable y plena vigencia de los derechos humanos; en suma, una democracia de "calidad", que vale la pena "ser vivida".

Los trabajos, acordes a los temas abordados, se pueden clasificar en tres grupos. Los que indagan sobre la problemática de la democracia más allá del régimen político; aquí contamos con los artículos de Gabriela Hipólito, Norbert Lechner, Pablo Da Silveira, Lawrence Whitehead, Terry Lynn Karl y Juan Méndez. En segundo término podemos mencionar a los que se centran en los problemas metodológicos de la medición de la calidad de la democracia con los aportes de Manuel Alcántara Sáez, María Herminia Tavares de Almeida, Osvaldo lazzetta y Catherine Conaghan. En el tercer grupo se pone énfasis en los alcances y limitaciones de la auditoría ciudadana en Costa Rica, también haciendo hincapié en los aspectos metodológicos del estudio en cuestión; nos encontramos con los estudios de Sebastián Mazzuca, Michael Coppedge y Gerardo Munck.

El trabajo presentado por O'Donnell reviste una importancia central en torno al debate democrático en la región. Con la agudeza conceptual y el carácter innovador que lo caracteriza, O'Donnell realiza una construcción analítica a partir de los conceptos de Estado y de régimen político complementarios a la tradición weberiana y a sus conocidos aportes junto a Philippe Schmitter. Pero más allá de esta "caja de herramientas" fundamentales, O'Donnell no pierde el horizonte de situar a los procesos en su dimensión histórica y así contribuir a la política comparada siguiendo la tradición de los comparativistas europeos como Rokkan, Lijphart, Sartori o Morlino. El autor nos ofrece una definición clara y no minimalista de la democracia, al sostener que: "en un régimen democrático, las elecciones son competitivas, libres, igualitarias, decisivas e inclusivas, y aquellos que votan son los mismos que tienen derecho a ser electos: son ciudadanos/as políticos/as. Si las elecciones son competitivas, los individuos enfrentan al menos seis opciones: votar por el partido A, votar por el partido B, no votar, votar en blanco, emitir un voto inválido o adoptar algún procedimiento que determine al azar cuál de las precedentes opciones realizar. Además, los (al menos dos) partidos que compiten deben tener la posibilidad razonable de hacer conocer sus pociones a todos sus (reales y potenciales) votantes. Para ser una elección democrática, ella debe ser también libre, en el sentido de que los ciudadanos no deben sufrir coerción, al menos al tomar su decisión de voto y al votar. Para que la elección sea igualitaria, todos los votos deben pesar lo mismo, y deben ser contados de ese modo sin fraude, independientemente de la posición social, de la afiliación política o de cualquier otra característica de cada uno. Por último las elecciones deben ser decisivas, en varios sentidos. Primero, los vencedores pasan a ocupar los puestos gubernamentales que disputaron. Segundo, esos gobernantes, basados en la autoridad atribuida a esos puestos, pueden de hecho tomar las decisiones que un sistema democrático legal/ constitucional normalmente autoriza. Tercero, esos gobernantes terminan sus mandatos en los términos y/o bajo las condiciones estipuladas por ese mismo sistema" (40). Pero un régimen democrático que se precie de tal requiere de un proceso de institucionalización, y por lo tanto convertirse en una práctica esperada, continua y efectiva. Es en este proceso donde el sujeto político se constituye en ciudadano, quien, en calidad de agente, posee un conjunto de derechos subjetivos y márgenes de libertad de acción. Es así como el concepto de agencia cobra lugar permitiendo un despliegue analítico que en los casos históricos concretos estructuran los procesos democráticos. De esta forma, la democracia política "es el único tipo de régimen que es resultado de una apuesta institucionalizada, universalista e inclusiva" (45).

En su estudio sobre la auditoría democrática en Costa Rica, Jorge Vargas Cullell, con la colaboración de Evelyn Villareal Fernández y Miguel Gutiérrez Saxe, realiza una aguda reflexión sobre lo que implica, tanto analítica como conceptualmente, la auditoría y sus consecuencias políticas; pretendiendo ésta plasmarse en procesos concretos de "más" y "mejor" democracia. Este trabajo se fundamenta en la experiencia concreta costarricense. Entre las virtudes analizadas en el estudio los autores señalan "las principales fortalezas de la democracia costarricense están concentradas en su régimen político. La auditoría documentó el respeto al Estado de derecho en las campañas electorales y el amplio acceso del público a la información para valorar las ofertas electorales. Una revisión de la documentación electoral en el período 1990-1998 no encontró ninguna denuncia, legal o en medios de comunicación colectiva, de un candidato(a) por amenazas a su integridad física y patrimonial o a su dignidad (PEN, 2001b: 190-1994). También se verificó la creciente participación de las mujeres en puestos de representación popular, producto de la reforma al Código electoral de 1996 (...). Existe una protección constitucional eficaz a los derechos ciudadanos y se aplican normas democráticas en la aprobación de las leyes y reglamentos administrativos. La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ejerce un control sobre los actos de los poderes legislativos y ejecutivos y ha declarado inconstitucionales, por vicios de procedimiento o por el fondo, leyes, decretos y reglamentos administrativos (...). A nivel subnacional, y producto de investigaciones específicas, se identificaron buenas prácticas democráticas en la gestión de algunos gobiernos locales. Estos municipios han creado mecanismos de consulta y participación ciudadana en asuntos relevantes para sus comunidades y rinden cuentas por sus acciones (187-188).

Esta descripción a su vez posee su contracara en un conjunto de debilidades: "la auditoría ciudadana encontró áreas de baja calidad democrática. En el país existen fuertes indicios de trabas al ejercicio de la organización sindical en el sector privado, pese a que Costa Rica ha suscripto los convenios con la Organización Internacional del Trabajo (OIT). En 2001 sólo funcionaban 42 sindicatos en el sector privado costarricense donde median relaciones obrero-patronales (tasa de afiliación menos al 5%) (...) La auditoría logró encontrar evidencias sobre extendidas prácticas de maltrato de las instituciones públicas a las personas -situaciones en las que se afecta los derechos a la dignidad de las personas en el curso de una gestión en una oficina pública-. En la encuesta aplicada se logró determinar que a una de cada seis personas le han pedido una coima para gestionar su caso ante una institución pública y cerca de una cada cuatro manifestó haber sido discriminada en razón de su condición por un funcionario público (...). Algunas instancias creadas carecen de independencia frente a los jerarcas institucionales; otras, como el Ombudsman, con un marco legal que le garantiza independencia y define competencias específicas en esta materia, no tienen medios para hacer vinculantes sus resoluciones (189).

Posiblemente, las recomendaciones constituyen el laudo más destacado de esta experiencia innovadora, construyendo un humilde contexto de aplicación orientado hacia la mejora efectiva de las prácticas democráticas. La auditoría en Costa Rica constituye un modelo histórico replicable, con las modificaciones que cada caso requiera, al resto de países de la región. Estos estudios y sus debates consiguientes no sólo permiten el desarrollo del conocimiento, sino que a su vez actúan en forma reflexiva sobre los propios procesos que intentan analizar. Es así como lo social se crea y recrea en un proceso constante de estructuración históricamente situado. En la Argentina se realizó un intento similar al costarricense, con un lamentable desenlace del cual debemos también aprender apelando a la ya mencionada reflexividad. O'Donnell lo pone de manifiesto de la siguiente manera: "Hubo un primer tropiezo cuando varias reparticiones estatales se interesaron y enviaron «representantes» a un par de reuniones en las que se discutió la integración de un equipo que. pronto amenazó configurarse con un gran número de "asesores/as", casi todos con otros empleos (en algunos casos más de uno), y los consiguientes sueldos, en el Estado. Ante mi protesta frente algo que se asemejaba demasiado a prácticas que veía por todas partes y que garantizaba el fracaso de la auditoría, a lo que se agregó que debí volver a Notre Dame a reasumir mis obligaciones docentes, el proyecto entró en una impasse que se fue prolongando por las cada vez más salvajes internas del gobierno (que se reproducían con asombrosa tenacidad en el mini-mundo de este nonato proyecto), así como por la ineptitud y el empleísmo (dos categorás por cierto no mutuamente excluyentes) de algunos. Pronto quedó claro que este proyecto, que ni siquiera llegó ser tal, había sido devorado, como tantas otras cosas más importantes, por las crisis, las divisiones y, en general, la incompetencia de ese gobierno" (26-27).

Este es un libro abierto, de múltiples lecturas e interpretaciones. Es un libro polémico sobre nuestras propias prácticas, tanto políticas como académicas, el cual reaviva esa extraña circularidad de la que nos hablaba Norberto Bobbio, al plantear los sinuosos y misteriosos vínculos entre la política y los intentos que realizan los politólogos al momento de analizarla.

Pablo Bulcourf