REFLEXIÓN

Más allá del presidencialismo y el parlamentarismo

 

por María Matilde Ollier*

* Doctora en Ciencia Política (Universidad de Notre Dame). Profesora/Investigadora de la Escuela de Política y Gobierno de la Universidad Nacional de San Martín. Directora de la Revista Textos. E-mail: Maria.Ollier@unsam.edu.ar

 

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Resumen

Luego de presentar, de manera escueta, los avances de la polémica en torno a los peligros del presidencialismo y los supuestos beneficios del parlamentarismo para la región, estas notas formulan algunas advertencias en torno a esta polémica, discutiendo sus supuestos y planteando sus deudas en la explicación de la inestabilidad presidencial reciente. La reflexión apunta a alertar sobre los riesgos de un nuevo determinismo.

Palabras clave: Instituciones ; Presidencialismo ; Parlamentarismo ; Determinismo ; Inestabilidad presidencial

Abstract

This report begins by describing the development of the controversy surrounding the dangers posed to the region by presidentialism, as well as the supposed benefits of parliamentarism. The author goes on to describe the ideas among both sides of the controversy, discussing their proponents' assumptions and findings. Furthermore, the author points out faults in these explanations of the region's recent presidential instability. These reflections aim to warn against the risks of a new determinism.

Key words: Institutions ; Presidentialism ; Parlamentarism ; Determinism ; Presidential instability

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Instaurado en América Latina al iniciarse la década del noventa, un nuevo fenómeno de inestabilidad ha reemplazado a los antiguos golpes de Estado encabezados por las fuerzas armadas¹. Estas salidas anticipadas de presidentes, sin haber cumplido el mandato constitucional, trajo a la luz el antiguo debate sobre los "peligros" del presidencialismo y los supuestos beneficios del parlamentarismo para la región. La persistencia de la inestabilidad confiere, sin duda, vigencia a la pregunta sobre sus causas, cuya respuesta todavía constituye una incógnita.

Los avances

Es ampliamente reconocido que Juan Linz, explorando las razones de los quiebres democráticos, lanzó el desafío acusador hacia el presidencialismo latinoamericano y su escasa compatibilidad con la democracia². El corazón de la impugnación residía en la división e independencia de dos poderes (ejecutivo y legislativo) con igual legitimidad y mandato fijo. Esta contextura de la democracia presidencialista, como se la denominó luego, acarreaba una serie de inconvenientes que se alimentaban mutuamente. La independencia y legitimidad similar, convertida en pugna de poderes, y la rigidez, resultante del mandato fijo, conducían al bloqueo (o empate) entre el ejecutivo y el legislativo. Ambos rasgos (independencia y naturaleza del mandato) promovían una baja tendencia a la cooperación en un doble sentido. No fomentaba la colaboración entre los poderes, en tanto los legisladores no ligaban su destino al del presidente y viceversa. Pero tampoco entre los partidos. Estos carecían de incentivos para armar coaliciones, pues el diseño constitucional impulsaba que el ganador se lleve todo. Frente a semejantes acechos, la matriz constitutiva del parlamentarismo, definida por la mutua dependencia de poderes y la legitimidad del voto popular sólo para el parlamento, (en cuyas manos recae el nombramiento y destitución del primer ministro), ocasionaba indiscutibles beneficios a favor de la estabilidad. Las ventajas se resumían en dos: flexibilidad e incentivos para la cooperación.
La provocación linziana forzó a profundizar en el funcionamiento del presidencialismo, que resultó en una importante fuente de conocimiento de la política y las instituciones. En un reconocimiento a ellos, no exento de críticas teóricas y metodológicas, Munck (2004) realiza una excelente puesta al día de tales trabajos, tributarios del institucionalismo³. En los dos párrafos siguientes expongo, con trazo grueso, esos avances analizados por el autor, citando algunos de los textos más representativos a que él alude para fundamentar el desarrollo del conocimiento producido. Un punto de llegada novedoso fue el descubrimiento de la existencia de diferentes tipos de presidencialismo que impedían hablar en nombre de uno solo. En este campo, dos líneas de análisis enriquecieron el debate sobre los motivos que impactaban en el vínculo ejecutivo-legislativo. Una se centró en los poderes constitucionales del presidente, enfatizando una distinción entre los poderes legislativos (veto, decretos e iniciación) y los "no legislativos" (formación del gabinete y disolución de la asamblea)⁴. Dentro de los primeros una división entre reactivos (para mantener el status quo) y pro-activos (para cambiarlo) (Mainwaring y Shugart 2002), dio lugar a hallazgos que demostraron las diferentes estrategias con que cuenta un presidente frente al parlamento (Cox y Morgenstern 2002).
La otra línea de análisis se centró en los poderes partidarios del presidente, entendidos como el respaldo legislativo capaz de permitirle pasar las leyes que precisa para gobernar (Coppedge 2003, Mainwaring y Shugart 2002). El conjunto de estos estudios nos permiten concluir que la naturaleza del sistema de partidos (al poner en juego su número, la proporción de bancas correspondientes a la fuerza del presidente, la proximidad ideológica y la disciplina partidaria) establece diferencias en el modo de funcionamiento del presidencialismo⁵. Sin embargo, el resultado arrojado por las investigaciones distó de ser unánime, pues diferentes razones explicaron el bloqueo. Una tendencia hizo hincapié en los bajos poderes partidarios del presidente, deduciendo que la combinación entre multipartidismo fragmentado y presidencialismo atentaba contra la estabilidad y la democracia. La otra, en cambio, subrayó que el empate no sólo era tributario de las preferencias partidarias sino de los incentivos institucionales producto del sistema electoral (Cox y McCubbins 2001, Shugart y Haggard 2001).
Si bien descartar la homogeneidad del presidencialismo dio lugar a fructíferos aciertos, la idea básica de Linz sobre la naturaleza problemática de la democracia presidencialista se mantuvo, aunque, como advierte Munck, introdujo dos revisiones: por un lado, des-enfatizó el amplio contraste entre el presidencialismo y el parlamentarismo⁶, y en consecuencia los obstáculos de la estabilidad democrática dejaron de ser atribuidos al presidencialismo per se y, por el otro, descubrió que al resaltar una variable, la extrema fragmentación partidaria, limitó la contribución a un reducido grupo de democracias presidencialistas⁷. De aquí en más los avances han continuado enriqueciendo el conocimiento (Cox y Morgenstern 2002), desmintiendo que se dé una tendencia débil a la formación de gobiernos de mayoría y que exista inhabilidad de los gobiernos minoritarios para armar coaliciones legislativas mayoritarias⁸. Dos defectos atribuidos al presidencialismo, gran número de gobiernos minoritarios y escasas concertaciones inter partidarias, no se sustentaban en los datos.
Ahora bien, si tomamos los componentes mencionados que intervienen en el funcionamiento del presidencialismo y observamos la inestabilidad acaecida desde los noventa, encontramos la presencia de las combinaciones más diversas antes que un único patrón. Han padecido la nueva inestabilidad naciones con disímiles configuraciones partidarias (desde el hegemónico Partido Colorado paraguayo hasta el multipartidismo brasileño), con distintos poderes constitucionales y partidarios del presidente (Argentina, Perú, Brasil, Bolivia, Venezuela y Paraguay) y con una desigual participación de las fuerzas armadas. Así mientras en la Argentina (2001), Brasil (1992) y Bolivia (2003) los militares no jugaron ningún rol, en cambio se vieron involucrados en el proceso que terminó en el alejamiento de Cubas Grau en Paraguay (1999). En Venezuela contribuyeron a desestabilizar al Presidente Pérez y en Perú respaldaron a Fujimori en su golpe contra el poder legislativo y en cambio nada hicieron cuando éste fue desalojado del gobierno⁹. También resultaron víctimas de la inestabilidad las soñadas coaliciones (Argentina, Bolivia, Brasil). Si cada caso encuentra un "pero" es preciso revisar algunos supuestos.

Las advertencias

Las polémicas fructíferas como éstas dejan algunas advertencias a tener en cuenta. La primera aconseja, una vez más, sobre los riesgos de cierto tipo de comparaciones cuando, además, no se fundan en suficientes y consistentes relevamientos empíricos. Partiendo, como lo hacen, del punto de referencia del investigador/a pueden confundir la relevancia ó el desempeño de las variables puestas en juego. Varios analistas critican que se juzgó al presidencialismo vernáculo en comparación con el estadounidense, que a su vez se estudió en paralelo con el parlamentarismo inglés. El hecho descubre un nexo entre la formulación del problema y el contexto político-institucional y académico de los investigadores. El vínculo existente entre subjetividad académica y realidad política debe servir para evaluar previamente la pertinencia de los puntos de partida y sus posibles sesgos así como la "objetividad" de nuestra disciplina. Si el punto de mira es prejuicioso todos los números se incluirán en él¹⁰.
Llega entonces la segunda advertencia. Aparte de basarse en una comparación hipotética -en América Latina no se desarrolló el parlamentarismo- dos supuestos que legitiman la preferencia por el parlamentarismo son "hipotéticamente" discutibles. El primero es la creencia en la estabilidad del preferido, puesta en duda e incluso refutada (Cheibub 2005, Lanzaro 2003)¹¹. El segundo, las bondades de la flexibilidad que significaría el cambio hacia el parlamentarismo, no evalúa el impacto de una mayor elasticidad en relación a uno de los meollos de la política doméstica: el desapego a la ley. Los países de la región necesitan acostumbrarse a funcionar conforme a reglas. Una mayor flexibilidad lejos de convertirse en un beneficio puede encerrar la tentación de ceder a permanentes variaciones normativas y legales capaces de llevar a las instituciones a una invalidación y descreimiento mayores. La "contraproducente" rigidez quizás impone un límite a la violación de la norma. El punto merece alguna especulación al menos.
La tercera advertencia plantea los riesgos de un nuevo determinismo.
Dada la larga tradición que padecemos de hallar soluciones sencillas para problemas que se pretenden complejos, vale la pena preguntarse ¿son las instituciones per se determinantes de la inestabilidad? Si las instituciones distan mucho de funcionar como tales, es decir conforme a reglas, y son fácilmente manipulables por los actores políticos, ¿pueden constituir la variable independiente? Resulta atinado entonces esperar que sea la dinámica política centrada en las disputas de poder la que defina su funcionamiento¹². En contextos de baja institucionalización, cualquier lectura sobre conflictos entre el ejecutivo y el legislativo no puede pasar por alto este hecho, nada menor, si pretendemos conferirle tal capacidad explicativa a las instituciones.
Esta advertencia se ve sustentada en el análisis realizado por Perez Liñán (2003a) que incluye 45 crisis presidenciales (definidas como el mutuo desconocimiento de legitimidad entre los dos poderes y la apelación a los militares de uno contra el otro) en 18 países latinoamericanos entre 1950 y 2000. Luego de analizar distintos resultados, el autor destaca que los críticos del presidencialismo han permanecido ciegos frente a la inversión del flujo causal entre inestabilidad y bloqueo; pues abundan los ejemplos en los que la crisis de régimen detonó en pugna de poderes y no a la inversa: Argentina en 1976 (Serrafero 1997), Brasil en 1955 (Dulles 1970), Paraguay en 1954 (Seiferheld 1987). Cheibub (2005) atribuye la inestabilidad latinoamericana a la preponderante influencia militar en la región.
El tener en cuenta la debilidad institucional debe extenderse a los partidos políticos. Pues su rol, sin duda central, en relación al presidente y al congreso obliga a incorporar dos cuestiones. Una, en buena parte de nuestras democracias los partidos distan de ajustarse a un funcionamiento institucionalizado (Mainwaring y Scully 1995, Cavarozzi y Abal Medina 2002); más aún, probablemente se hallen en un proceso de cambio, producto de la metamorfosis que sufre la representación en todo el mundo (Manin 1992). Dos, diferentes instituciones y actores (los gobernadores en los países federales, los sindicatos, los militares y los indígenas, para nombrar algunos) poseen capacidad para inclinar la disputa política a favor de uno u otro partido o facción.
La presencia de "fuentes extrapartidarias" del poder partidario ocasiona una cuarta advertencia. El supuesto descalificador según el cual el presidencialismo no fomenta la cooperación (un juego de suma cero donde el ganador se lleva todo) ha sido parcialmente refutado por un hallazgo: la existencia del federalismo acota el poder presidencial (Mainwaring y Shugart 2002). Sin embargo, la política latinoamericana no siempre se atiene a lo esperable, planteando una paradoja: cuando hay más de un ganador no suele primar la cooperación sino el conflicto. El federalismo otorga poder a otros actores (los gobernadores) capaces de jaquear ó condicionar al presidente. La quinta advertencia la formulan los estudios sobre la calidad democrática que, quizás sin proponérselo, cuestionaron algunas presunciones. Gobiernos estables pueden serlo a expensas de la calidad democrática. Un presidente que pasa leyes a cualquier precio da lugar a una democracia delegativa (O'Donnell 1994) ó a una insuficiente rendición de cuentas (Mainwaring y Shugart 2002), aun cuando sea estable. Pero además, el uso abusivo de tales poderes -contradiciendo las predicciones- no necesariamente favorece la estabilidad, como lo prueban las caídas de Collor y De la Rúa¹³. Por lo tanto, tal vez debamos ir a la búsqueda de una definición para la expresión "estabilidad democrática". En una palabra, al haberse ensanchado el campo de análisis, introduciendo diferentes componentes que inciden en la pugna de poderes, lejos de alcanzarse una respuesta única al problema, éste se ha complejizado. He aquí uno de sus mayores méritos.

Las deudas

Un camino para continuar con esfuerzos tan fructíferos podría pasar por colocar las instituciones en las dinámicas políticas -centradas en las disputas por el ejercicio del poder- que las atraviesan. Allí aparecen otras dimensiones concurrentes que nos advierten sobre las deudas pendientes. Valenzuela (2004) propone investigar la presencia de dos dinámicas -una de naturaleza económico- social y otra de índole política- que estarían conduciendo a las partidas anticipadas de varios presidentes latinoamericanos desde mediados de los años ochenta¹⁴. Los trabajos de Pérez Liñán (2002, 2003a, 2003b), que recogen las investigaciones de diferentes autores en varios episodios de inestabilidad, invitan a explorar el vacío explicativo para dos fenómenos que se reiteran ante cada salida presidencial: los escándalos mediáticos y las movilizaciones sociales¹⁵.
Surge entonces la primera deuda: la protesta social necesita una interpretación que vaya más allá del hartazgo ó del espontaneísmo. Necesitamos lecturas capaces de dar cuenta del nexo entre los actores sociales que protagonizan la indignación popular, los partidos y los medios. Una segunda deuda podría ligarse a ésta. Sería conveniente considerar la doble presión, interna (las demandas ciudadanas) y externa (las ligazones con los organismos multilaterales de crédito, y su monitoreo constante), en el diseño y el manejo de la política económica, y en consecuencia, su incidencia en el funcionamiento de las instituciones económicas locales. Varias destituciones presidenciales fueron precedidas por la insatisfacción ciudadana ante la falta de respuesta a los reclamos económico-sociales, insatisfacción reflejada en la pérdida de popularidad del presidente.
Llegamos entonces a la tercera deuda: la carencia de estudios sistemáticos sobre los liderazgos presidenciales latinoamericanos. Del texto de Cox y Morgenstern (2002) se desprende que el presidente cuenta con opciones frente a los diferentes tipos de legislatura. Se abre allí un camino que debe seguir explorándose. Países con tradición presidencialista y autoritaria requieren formalizar instrumentos para analizar y contextualizar la figura presidencial. El bajo nivel de institucionalización confiere al presidente un ancho margen para definir la dinámica política. Por lo tanto, liderazgos democráticos y con capacidad de ejercer el poder pueden constituir un recurso capaz de ayudar a institucionalizar la democracia.
El avance político ocurrido -esto es, el recambio presidencial en reemplazo del antiguo colapso de régimen- se dio en el marco de los presidencialismos realmente existentes. Por lo tanto, no radicaba en ellos el componente intrínseco que conducía al quiebre de la democracia. Quedan, sin duda, por ver sus fortalezas y desventajas para la nueva inestabilidad regional. Pero ambas deben pensarse e investigarse junto a las otras problemáticas que afectan a la democracia latinoamericana (calidad, representatividad, accountability).

Notas

¹ Los estudiosos lo denominaron nuevo patrón de inestabilidad política (Pérez Liñán 2002: 177-178), caídas presidenciales (Hochstetler mimeo: 2), crisis con salvataje (Bosoer 2003: 5), presidencias interrumpidas (interrupted presidencies) (Valenzuela 2004: 7) e inestabilidad presidencial (Ollier 2004).

² Linz (1978) argumentó por primera vez las diferencias entre el parlamentarismo y el presidencialismo. En 1984 circuló el artículo "Democracy: Presidential or Parlamentary. Does it Make a Difference?". En Linz (1990) extendió su difusión y en Linz (1994) incorporó los comentarios producidos desde el inicio.

³ Los institucionalistas sostienen que "that actors make choices in response to institutional incentives" y enfatizan "the causal import of institutions" (Munck 2004: 438).

⁴ Carey y Shugart (1998), Payne et al. (2002), Shugart y Carey (1992), Mainwaring y Shugart (2002) (versión ampliada de la original publicada en 1997).

⁵ Alcántara y Freidenberg (2001), Coppedge (1998, 2001 y 2003), Mainwaring (1999), Mainwaring y Scully (1995). Hubo un creciente énfasis en ver la capacidad de los líderes partidarios en el parlamento para conseguir los votos (Carey 2002, 2003, Mainwaring y Shugart 2002, Morgenstern 2003, Shugart y Carey 1992).

⁶ Más todavía, la desgracia en que había caído el presidencialismo en la consideración académica se ha visto menguada. En una compilación sobre los presidencialismos latinoamericanos, Lanzaro (2003) argumenta cómo se han incrementado las razones a favor del presidencialismo.

⁷ Según Munck (2004), el primer quiebre con la perspectiva de Linz sobre el impacto de las relaciones ejecutivo-legislativo sobre la performance del legislativo en Brasil en 1995, fue el trabajo de Figuereido y Limongi (2000).

⁸ Munck ubica como textos claves a Cheibub (2002), Cheibub et al. (2002) y Saiegh (2002).

⁹ Perez Liñán (2002: 183) tipifica la diferente participación militar en nueve crisis presidenciales en los años noventa y Valenzuela (2004: 8-9) en 14 casos entre 1985 y 2004.

¹⁰ Huneeus y Berríos (2005), en un estudio sobre el congreso chileno (con comparaciones con el argentino y el brasileño), explicitan la necesidad de estudiar el tema desde la realidad latinoamericana, considerando que los congresos latinoamericanos han recibido poca atención y no han sido comprendidos (ver también Morgenstern y Nacif 2005).

¹¹ Bolivia ingresó en 1989 en una modalidad de "presidencialismo parlamentarizado" donde el congreso nombra al presidente entre los dos candidatos más votados en las urnas "con la libertad efectiva de no nombrar al que salió primero en la consulta ciudadana directa" (Lanzaro 2003: 33). Sin embargo, la inestabilidad presidencial azotó al país entre el 2003 y 2005 de manera clara (destituciones de Sánchez de Losada y de Mesa).

¹² En el caso argentino, no fue la Corte Suprema y la norma imperante la que impidió que Menem se saliera con la suya para ser candidato del PJ para un tercer período sino la derrota que sufriera a manos de su principal adversario interno, Eduardo Duhalde, en el congreso partidario. La decisión de la Corte siguió al resultado de la disputa política (Ollier 2001).

¹³ Respecto al uso de los poderes legislativos de Collor, ver Mainwaring (2002), y de De la Rúa, ver Mustapic (2005).

¹⁴ Ollier (2003) al estudiar la salida anticipada de De la Rúa, encuentra la convergencia de dos razones: la fragmentación del sistema político-institucional y la extrema dependencia de la economía del crédito externo.

¹⁵ "Al menos en el corto plazo, el principal desafío para la gobernabilidad latinoamericana no parece estar dado por la pugna entre el Ejecutivo y el Legislativo, sino por la amenaza del alzamiento popular en un contexto de insatisfacción con el funcionamiento de las nuevas democracias" (Pérez Liñán 2003b). Hochstetler (mimeo) sostiene que el factor más importante en determinar las caídas presidenciales desde 1978 en América del Sur fue la protesta callejera.

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