ANÁLISIS E INVESTIGACIÓN

La diversidad institucional de los poderes judiciales provinciales en Argentina desde una perspectiva histórica

por Andrea Castagnola^*

* Doctora en Ciencia Política (Universidad de Pittsburgh) y Profesora investigadora de Flacso-México. E-mail: andreacastagnola@yahoo.com.

Resumen

El presente trabajo analiza la evolución en la normativa provincial respecto al funcionamiento de las Cortes Supremas provinciales de Argentina (como por ejemplo la duración del mandato, el tamaño de las cortes, las garantías constitucionales de los jueces y los mecanismos de designación y remoción). El principal objetivo es determinar de qué forma el diseño institucional condiciona la relación entre los poderes del Estado. El estudio se basa en un relevamiento exhaustivo de todas las constituciones provinciales vigentes desde 1983 hasta 2009, así como también de la normativa provincial de esos años. Los principales resultados de la investigación revelan que los cambios en el diseño institucional relacionados con el funcionamiento de las Cortes Supremas generalmente han incrementado el grado de vulnerabilidad del accionar de dichas instituciones frente a los otros poderes del Estado.

Palabras clave: Argentina; Federalismo; Provincias; Separación de poderes; Cortes Supremas.

Abstract

This research presents the historical analysis of the rules and norms that regulate the functioning of the argentine provincial Supreme Courts (such as the tenure system, size of the courts, justice's constitutional rights, and the appointment and removal system). The objective of this research is to analyze to what extent the institutional design can condition the relationship of the Judiciary branch with the other branches of government. For this purpose it was created a genuine dataset that gathers all the provincial constitutions and rules that were in force between 1983 and 2009. The main finding of this research is that the changes in the intuitional settings have often increased the degree of vulnerability of the Cortes vis-à-vis the other branches of government.

Key words: Argentina; Federalism; Provinces; Separation of powers; Supreme Courts.

Uno de los principios fundamentales de las democracias es garantizar la independencia del poder judicial de los otros poderes del Estado. La separación de los poderes del Estado es un requisito necesario de las democracias ya que, como señala Hamilton, si los tres poderes se concentran en una sola persona es probable que el gobierno devenga en tiranía (Madison et al. 1982). La esencia de la independencia judicial radica básicamente en que los jueces no sean influenciados o controlados por el gobierno en sus decisiones (Fiss 1993). Cuando los jueces obtienen esta insularidad política pueden convertirse en actores con capacidad efectiva de control de los otros poderes del Estado; mientras que cuando el poder político manipula a los jueces surge el descrédito de los jueces y del sistema de justicia. Tal como establece Luigi Ferrajoli (1997), la labor judicial es una garantía de todos los ciudadanos frente a su gobierno. Es por ello que es imprescindible que la justicia sea imparcial e independiente para poder garantizar el respeto de las leyes y la legalidad de los actos.
Lamentablemente, el poder judicial en Argentina (y el de la mayoría de los países de América Latina) se caracteriza por la falta de independencia y por una fuerte sumisión a los otros poderes del Estado (Verner 1984, Helmke 2005, Iaryczower et al. 2002, Scribner 2004, Chávez 2004, Castagnola 2010, Larkins 1996, Pellet Lastra 2001, Verbitsky 1993, Bercholc 2004, Oteiza 1994, Smulovitz 1995, Abiad y Thieberger 2005, Centro de Estudios Sociales y Legales 2002, 2003, 2004, 2005, 2007). Es por ello que durante los procesos de democratización en Argentina y en la región los poderes judiciales se convirtieron en los principales destinatarios de las reformas implementadas por los gobiernos nacionales y por las agencias internacionales de cooperación con el fin de revertir el déficit institucional (Domingo y Sieder 2001, Jarquin y Carrillo 1998, Finkel 2008, Méndez y O'Donnell 1999, Domingo 1999, Frühling 1998, Gargarella 1997b, Hammergren 1998, Stotzky 1993, Sieder y Costello 1996, Domingo y Sieder 2002, Fuentes Hernández 1999, entre otros). Uno de los ejes principales de la reforma en Argentina fue la implementación de cambios en el diseño constitucional de las Cortes Supremas Nacional y provinciales así como también la incorporación de los Consejos de la Magistratura a los poderes judiciales.
Si bien la Constitución y la legislación son concebidas como herramientas de protección contra los posibles abusos de poder por parte de las autoridades, las sucesivas reformas constitucionales en el país, a nivel nacional y provincial, demuestran que en realidad los políticos han sabido manipular dichas reglas institucionales para poder maximizar su poder en el gobierno (como por ejemplo la incorporación de la reelección presidencial en la reforma constitucional de 1994). Tal como sostiene Douglass North (1990), cuando los políticos tienen la capacidad de reformar las instituciones lo harán de forma tal que beneficie sus intereses políticos. Frente a esta situación se inscribe el presente trabajo, que tiene por objetivo analizar cómo fueron evolucionando los diseños constitucionales en materia de regulación del funcionamiento de las Cortes Supremas provinciales¹ desde 1983 hasta 2009, tomando como referente la Corte Suprema Nacional. El estudio de los cambios constitucionales permite entender más comprensivamente la relación entre los poderes del Estado así como también de qué forma el poder político ha influenciado en el funcionamiento de las Cortes Supremas del país.
Argentina ha adoptado como forma de gobierno la representativa, republicana y federal. El aspecto federal de la forma de gobierno establece que las provincias son autónomas y conservan todo el poder no delegado al gobierno nacional (Bielsa y Graña 1999). Es por ello que las provincias dictan sus propias constituciones (respetando las garantías y leyes establecidas en la Constitución Nacional) y diseñan sus propias instituciones de gobierno. Como resultado de esto, los Poderes Judiciales provinciales se diferencian unos de otros y, por ende, las reglas para su funcionamiento no necesariamente siguen el mismo patrón. Es por ello que a nivel subnacional existe una gran heterogeneidad en los diseños institucionales de las Cortes Supremas provinciales, lo cual genera un campo fértil de estudio.
Durante los últimos años ha aumentado el interés en la academia y en las organizaciones civiles por la justicia en las provincias No obstante, salvo el reciente trabajo publicado por Castagnola (2010a)², no existe un trabajo que nos permita entender la evolución institucional de los poderes judiciales provinciales en forma comparativa e histórica. El Centro de Estudios Legales y Sociales publicó una serie de informes anuales en donde se abordan los problemas coyunturales en las provincias más afectadas (2002, 2003, 2004, 2005, 2007). La asociación Abogados y Abogadas del Noroeste Argentino en Derechos Humanos y Estudios Sociales (ANDHES 2007), por su parte, ha publicado una serie de trabajos en los que estudia de forma sistemática los mecanismos de designación de los jueces provinciales en la actualidad, pero no como fueron en el pasado. Existe otro grupo de trabajos que se centran en analizar la problemática de la justicia en algunas provincias (Fundación Crecer San Luis et al. 2007, Participación Ciudadana y ANDHES 2007, Centro de Estudios Nelson Mandela 2008). El Foro de Estudios sobre la Administración de Justicia (FORES) ha realizado un trabajo sobre la justicia en las provincias que va hasta 1999, en donde analiza comparativamente indicadores de la justicia (FORES y Colegio de Abogados de Buenos Aires 1999) y la organización Unidos por la Justicia ha realizado trabajos similares pero más contemporáneos (Garavano 2006; Gershanik 2003). Liliana Clement (1995) publicó un trabajo que estudia comparativamente el funcionamiento de los poderes judiciales pero solamente con énfasis en la situación de ese momento. A su vez existen trabajos que abordan la problemática de la justicia en alguna de las provincias pero sin el aspecto comparativo (Ramonet 2007, Abiad y Thieberger 2005, Carreras 2001, Enz 2001, Wickström 2008, Montilla Zavalía 2007a, 2007b, Córdova 1994, Herrero 2005, Asociación por los Derechos Civiles 2006). Este trabajo se ha beneficiado en gran medida del material existente y construye a partir de sus contribuciones.
El trabajo se encuentra estructurado en 5 secciones. Las primeras cuatro secciones analizan separadamente los cambios más relevantes en el diseño de las Cortes Supremas provinciales desde 1983 hasta 2009 en materia de: (1) composición de las cortes, (2) garantías de independencia de los ministros de la Corte, (3) sistema de nombramiento y (4) de remoción de los jueces. Dichas secciones a su vez abordan el impacto político que han generado los cambios en el funcionamiento de la justicia y su independencia con los otros poderes del Estado. Para el análisis se creó una base de datos original que contiene toda la normativa provincial (constituciones, leyes y decretos)³ disponible en Lexis-Nexis y en el Sistema Argentino de Información Jurídica del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos (SAIJ)⁴. La última sección presenta las conclusiones de la investigación.

I. Composición de las Cortes Supremas

Si bien la Constitución Nacional de 1853 (artículo 91) establecía que la Corte Suprema se conformaría con nueve jueces y dos fiscales, la reforma constitucional de 1860 eliminó dicha referencia. La imprecisión en esta regla, en democracias en proceso de consolidación, es generalmente asociada con diseños institucionales altamente vulnerables a la manipulación política debido a que el número total de miembros de la corte puede ser modificado por una ley. La literatura norteamericana denomina esta situación como court-packing,ya que los políticos tendrían la facultad de "rellenar" la corte con jueces. En 1983, con la vuelta a la democracia, las provincias de Buenos Aires, Corrientes, Tucumán y Misiones (18%) seguían el modelo nacional, pero para 1986 se agregó a dicho grupo la provincia de Salta (21%). Desde entonces dichas provincias han mantenido en sus textos constitucionales una imprecisión en el número de miembros.
Un segundo modelo adoptado es aquel que, contrariamente al modelo nacional, establece explícitamente en la Constitución el número total de miembros de la corte. En este caso, la especificidad en la regla traería resultados positivos para la independencia y estabilidad del poder judicial ya que solamente por medio de una reforma constitucional podría modificarse el número total de miembros. Con la vuelta a la democracia, las constituciones de las provincias de Córdoba, Salta, San Juan y Santiago del Estero (17%) restringían la capacidad de court-packing, pero para 1986 solamente la provincia de Córdoba mantuvo dicha regla ya que el resto de las provincias pasaron adoptar modelos más imprecisos. Salta abandonó este segundo modelo y pasó adoptar el modelo nacional, mientras que las provincias de San Juan y Santiago del Estero establecieron en sus textos constitucionales un número mínimo de miembros. La adopción de reglas imprecisas en los textos constitucionales de estas tres provincias permitió que en años posteriores se modificara el número total de los miembros de las cortes (ver Tabla 1). Si bien para fines de 1995 Córdoba era la única provincia con una clara regulación en el número total de miembros, la Ciudad de Buenos Aires adoptó dicho modelo cuando promulgó su constitución en 1996. Las provincias de La Rioja y Neuquén se unieron a este cambio cuando en sus reformas constitucionales de 2008 y 2006, respectivamente, decidieron pasar de un modelo de imprecisión a uno con clara regulación. Actualmente el 16 por ciento de las entidades federativas se encuentran en este segundo modelo.

TABLA 1
Cantidad de veces que las provincias modificaron el tamaño de las cortes entre 1983 y 2009

El tercer modelo implementado por las provincias, y el que ha tenido mayor adhesión, es aquel que fija un número mínimo de jueces. Esta regla, al igual que la adoptada por el gobierno nacional, es también vulnerable a la manipulación política debido a que los políticos podrían incrementar el número de miembros de la corte (la lógica de court-packing). A comienzos de 1983 las provincias de Catamarca, Chaco, Entre Ríos, Formosa, La Pampa, Mendoza, Neuquén, Río Negro, Santa Cruz y Santa Fe (45%) adoptaron este modelo. Río Negro en 1988 fue el primero en abandonarlo pero, contrariamente a la salida de Neuquén, en este caso la provincia pasó a estipular un número mínimo y máximo de miembros, con lo cual la potencial capacidad de manipular la conformación de la corte se vio un poco afectada. Además de la incorporación en 1986 de las provincias de San Juan y Santiago del Estero a este modelo, Jujuy pasó a conformar este grupo en 1986 y Tierra del Fuego en 1991 (cuando fue promulgada su constitución). Para fines de 2009 exactamente la mitad de las provincias establece en sus textos constitucionales solamente un número mínimo de jueces.
El cuarto modelo adoptado por las provincias se basa en establecer un número mínimo y máximo de miembros en la Corte. Este modelo permitiría a los políticos manipular levemente la conformación de las Cortes. No obstante, todas las provincias que adoptaron esta regla modificaron el tamaño de sus cortes. En 1983 las provincias de Chubut, Jujuy, La Rioja y San Luis (18%) pertenecían a este modelo. Como fue mencionado, las provincias de Jujuy (en 1986) y La Rioja (en 2008) lo abandonaron mientras que Río Negro se incorporó en 1988. En 2009 solamente las provincias de Chubut, Río Negro y San Luis (13%) forman parte de este grupo.
El recuento en la evolución institucional permite entrever que, si bien a lo largo de los últimos 27 años siete provincias han modificado su regulación respecto al tamaño de las cortes, no ha habido significativos cambios en la representación proporcional de los modelos. A comienzos de 1983 el 63 por ciento de las provincias no establecían claramente en sus textos constitucionales el número de miembros (primer y tercer modelo) mientras que para fines de 2009 dicho grupo ascendía al 71 por ciento. Evidentemente, desde 1983 los políticos provinciales han preferido no tener una clara regulación en sus constituciones, posibilitando así la manipulación en la conformación de la corte, y dicha preferencia se fue intensificando con el correr de los años.
Si bien la mayoría de las provincias adoptaron modelos imprecisos, ¿cuántas de ellas han efectivamente modificado el tamaño de las cortes? La Tabla 1 muestra cuántas veces las provincias han modificado el número de miembros desde 1983 hasta fines de 2009. El 68 por ciento de las provincias (14 en total) han modificado la conformación de las Cortes Supremas: siete de ellas lo han realizado una vez (Buenos Aires, Chubut, Córdoba, Entre Ríos, La Pampa, San Juan y Santa Cruz); cuatro provincias y la Nación han modificado dos veces el tamaño de las Cortes (Río Negro, Salta, San Luis y Santiago del Estero); dos provincias tres veces (Formosa y La Rioja); y una, Misiones, cuatro veces. Dentro de las diez provincias que no modificaron el tamaño de sus cortes se encuentran la Ciudad de Buenos Aires y Tierra del Fuego, que ingresan tardíamente a la muestra (1996 y 1991 respectivamente), al crear sus poderes judiciales.
Un dato interesante que revela la Tabla 1 es que si bien durante los últimos 26 años hubo un total de 27 cambios en el tamaño de las cortes (lo que nos llevaría a esperar en promedio un cambio de corte por año), la estrategia de modificar el tamaño de las cortes no se ha vuelto excesivamente más frecuente a lo largo de los años. De las 27 modificaciones, seis de ellas ocurrieron entre 1984 y 1989, diez durante la década de los noventa y las once restantes entre 2000 y 2009. Si bien existen diferencias entre las provincias es posible sostener que la capacidad de ampliar y reducir el número de miembros ha sido una estrategia frecuentemente utilizada por los políticos provinciales para manipular el control de las Cortes Supremas.
Hasta ahora los datos demuestran que la mayoría de las provincias ha adoptado constituciones que no fijan claramente el número de sus miembros y, a su vez, que más de la mitad de las provincias ha modificado por lo menos una vez el tamaño de sus cortes. Entonces cabe preguntar, ¿cuál es el impacto que tienen las reglas institucionales en la variación de las conformaciones de las cortes? La hipótesis central es que a mayor imprecisión en el diseño institucional, mayor probabilidad que haya cambios en el tamaño de las cortes. La forma de responder a dicho interrogante es identificar qué regla institucional existía en cada provincia al momento en el que se originó el cambio. Por un lado, en el 64 por ciento de los casos de las provincias que no especificaban claramente el número total de jueces se produjeron 1 o más cambios en el tamaño de sus cortes, mientras que en el 36 por ciento restante no se presentaron cambios. Por otro lado, en el 67 por ciento de los casos en donde las provincias especificaron claramente el número total de miembros de la corte no se produjo ninguna modificación, mientras que en el 33 por ciento restante hubo 1 o más modificaciones. Estos resultados confirman la hipótesis que a mayor imprecisión en la regla constitucional, mayor probabilidad que varíe la cantidad de miembros de la corte. El coeficiente Gamma para dicha relación es de 0.55 e indica una asociación moderada entre ambos factores. Evidentemente, existen otros factores, de índole político, que contribuirían a explicar la relación entre ambas variables. Las modificaciones en el tamaño de las Cortes Supremas provinciales, tanto las ampliaciones como las reducciones, han estado signadas en torno a fuertes controversias políticas en las que la oposición cuestionó duramente dichos cambios, ya que se debían a motivaciones políticas⁵. Innegablemente, los intereses políticos partidarios también tienen un rol importante en explicar las modificaciones en la conformación de las cortes y en los incentivos políticos para cambiar las reglas institucionales.

II. Garantías de independencia de los ministros de las Cortes

Si bien las constituciones establecen que los ministros permanecen en el cargo mientras dure su buena conducta, la mayoría de las constituciones provinciales incorpora resguardos adicionales para poder proteger la independencia de los jueces del poder político. Las garantías de independencia para los jueces son la inamovilidad o estabilidad del ministro en el cargo (independientemente del tipo de mandato que tenga), la intangibilidad de las remuneraciones y, para ciertas provincias, la existencia de inmunidades para los jueces. Si bien la figura de la inmunidad es propia de los legisladores, algunas provincias también la incorporan para los jueces a fin de garantizar una mayor independencia. Una de las particularidades de las constituciones provinciales es la existencia de una diversidad de tipos de mandatos para los jueces de las Cortes Supremas provinciales ya que no todos los jueces son designados de forma vitalicia. A continuación, primero, examinamos los diferentes mandatos y cómo fueron evolucionando a lo largo de los años, para luego analizar las garantías de independencia.

Tipos de mandato de los jueces

Desde 1983 hasta la actualidad existieron básicamente 4 tipos de mandatos en las provincias (más sus variantes): mandato vitalicio, mandato fijo sin reelección, mandato fijo con reelección y mandato fijo a prueba. Estudiar el tipo de mandato, especialmente para las provincias con mandato fijo, es relevante debido a que puede revelar información acerca de los intereses políticos de las otras ramas de los poderes del Estado. Por ejemplo, si el mandato del juez coincide con el mandato de las autoridades que lo designaron, entonces esta regla puede generar situaciones de abuso hacia los jueces; mientras que si la duración del mandato es lo suficientemente largo, el tipo de mandato se vuelve irrelevante (Madison et al. 1982). Como veremos a continuación, si bien casi todas las provincias actualmente establecen el mandato vitalicio para sus jueces, algunas de ellas incorporan restricciones a la estabilidad del juez en el cargo (relacionadas con regulaciones jubilatorias).
Las constituciones nacionales de 1853 y 1994 fijan el mandato vitalicio para los jueces de la Corte Suprema Nacional, y dicho modelo ha sido adoptado por la mayoría de las provincias. A comienzos de 1983, las provincias de Catamarca, Jujuy, La Rioja, San Juan, Salta y Tucumán (27%) se apartaban de la norma del mandato vitalicio para sus jueces. La Constitución de Catamarca de 1966 (artículo 195) establecía el mandato fijo a prueba de 4 años con reelección automática, mientras que la Constitución de La Rioja de 1933 (artículo 98) establecía el mandato fijo a prueba de 1 año con reelección. En ambos casos, cuando los jueces eran reelegidos se volvían inamovibles en el cargo. En el caso de las provincias de San Juan (Constitución de 1927, artículo 113) y Salta (Constitución de 1929, artículo 150) ambas establecían mandato fijo de 6 años con posibilidad de reelección e inamovilidad una vez reelecto. En Jujuy (Constitución de 1935, artículo 112) el mandato fijo era también por 6 año con posibilidad de reelección; mientras que la provincia de Tucumán fijaba un mandato de 10 años sin posibilidad de reelección. En 1986 La Rioja adoptó el sistema de mandato fijo de 6 años con posibilidad de reelección (Constitución de 1986, artículo 130). Las provincias de Jujuy y San Juan adoptaron el sistema vitalicio en la reforma constitucional de 1986, mientras que Catamarca en su reforma de 1988 y Tucumán en 1991. Para fines de 1991 solamente las provincias de La Rioja y Salta no poseían mandatos vitalicios para sus jueces. En la reforma constitucional de La Rioja en 1998 cambiaron al mandato vitalicio, dejando a Salta como la única provincia con mandato por un período fijo. Asimismo, en la reforma constitucional en Salta en dicho año eliminaron de la Constitución la posibilidad que los jueces adquirieran la inamovilidad del cargo una vez reelecto.
Los mandatos de período fijo de prueba pueden socavar la independencia de los jueces así como también la legitimidad de sus decisiones. Más aún, dicho tipo de mandato puede ser interpretado como un mecanismo de seguridad para las autoridades en caso que las designaciones de los ministros no resulten favorables a sus intereses. Según los datos proporcionados por el poder judicial de Catamarca, durante 1984 y 1988 (años de mandato fijo a prueba) solamente el vocal Dr. Mario Alejandro Guzmán completó el mandato adquiriendo la inamovilidad en el cargo. En lo que respecta a La Rioja, en base a los datos proporcionados por el poder judicial de la provincia de La Rioja, todos los jueces que fueron nombrados bajo el mandato de 1 año a prueba fueron reelectos. No obstante, cuatro de los cinco jueces presentaron su renuncia al cargo cuando se reformó dicho artículo de la constitución en 1986. Con la modificación del tipo de mandato, el período fijo de los jueces se incrementó a 6 años con posibilidad de reelección. Entre 1986 y 1998 once jueces fueron nombrados en la corte y cinco de ellos completaron sus mandatos, de los cuales dos de ellos (Dr. Domingo Tulián y Dr. Vicente Miguel Delonardi) fueron reelectos. Es decir que menos de la mitad de los jueces completaron sus mandatos y en promedio los jueces permanecieron en la corte por 3,7 años (menos de lo que dura un legislador en la provincia). Si bien a partir de 1998 la provincia adoptó el mandato vitalicio, el promedio de años de los jueces en la corte desde 1998 hasta el 2009 aumentó a 5,8 años.
De las provincias que adoptaron un mandato con período fijo con posibilidad de reelección, Jujuy, Salta y San Juan, la tasa de reelección fue muy baja, mientras que en el caso de Tucumán, donde no existía la reelección, ninguno de los jueces logró finalizar el mandato de 10 años estipulado en la Constitución. En el caso de Jujuy ninguno de los jueces logró terminar el mandato de 6 años. Por su parte, la provincia de San Juan tenía hasta 1986 un sistema de designación de jueces a prueba por un período de 3 años, pasado el cual adquirían la inamovilidad. Ésta fue la única provincia de la República Argentina que con el regreso de la democracia a fines de 1983 no removió a ninguno de los integrantes de la Corte Suprema de Justicia que habían sido designados durante el régimen militar, debido a que el mismo gobernador Leopoldo Bravo los designó cuando fue él gobernador de facto. Por lo cual, para 1984 uno de los jueces (Dr. Eduardo Aguiar Aranciva) ya había adquirido la inamovilidad y los dos restantes (Dr. Carlos Graffigna Latino y Dr. José Héctor Baistrocchi) la obtuvieron en 1985. Salta es la única provincia que en la actualidad mantiene el mandato fijo de 6 años. Según datos proporcionados por la biblioteca de la Corte Suprema de Justicia de Salta, entre 1984 y 2008 se designó un total de 32 jueces, de los cuales doce finalizaron su mandato (37,5%). El Dr. Urtubey, el Dr. Posadas y la Dra. Garros Martínez fueron reelectos una vez y el Dr. Vicente dos veces. De los jueces reelectos, solamente el Dr. José Rodolfo Urtubey obtuvo la inamovilidad en el cargo, ya que el resto de las reelecciones se realizó con posterioridad a la reforma constitucional de 1998. Durante todo este período, los jueces de la Corte Suprema de Salta han permanecido un promedio de 4,8 años en el cargo, pero si excluimos de la muestra aquellos ministros que finalizaron sus mandatos, el resto ha mantenido un promedio de 3 años en el cargo, es decir, la mitad de los años estipulados por la Constitución. Estos datos demuestran que la estabilidad o inestabilidad de los jueces en el cargo no puede ser explicada por las reglas institucionales.
En resumen, la mayoría de las provincias argentinas adoptaron el mandato vitalicio para sus miembros y aquellas provincias que tuvieron mandatos fijos o mandatos a prueba fueron gradualmente cambiando al sistema vitalicio, con excepción de Salta. Los datos revelan que en la mayoría de los casos los jueces no lograban terminar el mandato al que fueron asignados y la tasa de reelección, cuando era permitida, era extremadamente baja. Con excepción de la provincia de Tucumán, donde el mandato era de 10 años, en el resto de las provincias se estipularon mandatos cortos, con los que se podían generar potenciales abusos para la manipulación debido a la posibilidad de una sincronización del mandato de los jueces con el de las autoridades que los designaban.

Inamovilidad en el cargo

El principio de inamovilidad garantiza a los jueces que no serán removidos del cargo por sus decisiones en los fallos⁶. Es por esto que el principio de inamovilidad aísla a los jueces de la injerencia o presión de los poderes políticos y asegura su independencia, lo que constituye un pilar fundamental de las democracias. En la reforma de la Constitución Nacional de 1994 se incorporó el inciso 4 en el artículo 99, que establece que los jueces de la Corte Suprema Nacional, al cumplir los 75 años de edad, requerirían de un nuevo nombramiento y acuerdo del Senado para permanecer en el cargo por 5 años más (confirmación que podría ser repetida infinitamente)⁷. Asimismo, la cláusula transitoria undécima de la constitución establecía que la modificación entraría en vigencia a los 5 años de sancionada la reforma, es decir en 1999. Evidentemente, la reforma constitucional incorporó una clara restricción al principio de inamovilidad. Las restricciones a la inamovilidad de los jueces por razones de edad se encontraría asociada a restricciones a la independencia de los Poderes Judiciales, dado que son sometidos a una nueva evaluación y aprobación por las legislaturas locales⁸.
El contexto político en el que se desarrolló la reforma constitucional de 1994 estuvo signado por el Pacto de Olivos, en el que los radicales apoyaron la reelección presidencial a cambio de mayores controles para el Poder Judicial y el retiro de tres jueces de la Corte Suprema Nacional (Página 12,1/12/1993). Al momento de la reforma constitucional, únicamente el juez de la Corte Suprema Carlos Fayt se encontraba afectado por la modificación del texto. Recién en 1999, cumplido el plazo de los cinco años, Fayt interpuso una acción meramente declarativa para resolver la incertidumbre sobre la existencia y alcance de la garantía de inamovilidad de la Constitución Nacional (artículo 110 de la Constitución Nacional de 1994) (Hernández 2001). El Juzgado en lo Contencioso Administrativo Federal Nº 7 declaró la nulidad de la reforma del artículo 99, inc. 4⁹, debido a que dicho inciso no había formado parte del núcleo de coincidencias básicas de la reforma constitucional. La Sala III de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal revocó la sentencia de primera instancia concluyendo que la reforma constitucional no era nula sino inaplicable al caso Fayt, pero sí para los magistrados nombrados en adelante¹⁰. Frente a esta resolución, el Procurador General interpuso un recurso extraordinario ante la Corte y meses más tarde ésta resolvió declarar la nulidad de la reforma en el artículo 99, inc. 4¹¹. Carlos Fayt, de 91 años de edad, aún permanece en la Corte Suprema de la Nación.
En lo que respecta al nivel provincial, las constituciones de las provincias de Catamarca y Santa Fe vigentes en 1983 ya incluían limitaciones a la inamovilidad de los jueces. La Constitución de Catamarca de 1966, artículo 195, estipula que la inamovilidad de los jueces de la Corte Suprema dura hasta los 65 años de edad, mientras que la Constitución de Santa Fe de 1962, artículo 88, establece que la inamovilidad de los magistrados cesa a los 65 años de edad si están en condiciones de jubilarse. Las restricciones a la inamovilidad de los jueces en estas dos provincias es, evidentemente, más restrictiva que la regla estipulada en la Constitución Nacional, dado que la edad límite es 10 años menor y la reelección no es contemplada. Luego de la reforma constitucional de 1994, y a pesar de las críticas generadas a la restricción del principio de inamovilidad, las provincias de Chaco, La Rioja y Santiago del Estero incluyeron limitaciones a la inamovilidad de los jueces de las Cortes Supremas¹². La Constitución de 1994 de Chaco, artículo 154, establece que el magistrado pierde la inamovilidad a los 70 años, cuando está en condiciones de obtener la jubilación. Si bien la constitución contempla la reelección en el cargo, deja un vacío legal acerca de cuántos años más el juez puede permanecer en el cargo y si es posible la reelección. La provincia de La Rioja en 1998 introdujo limitaciones a la inamovilidad de los jueces del Superior Tribunal de Justicia¹³, pero fueron eliminadas en la última reforma constitucional de 2008. Santiago del Estero fue la última provincia en incorporarse a este grupo ya que en la reforma de 2005 introdujo una cláusula similar a la Constitución Nacional, reduciendo en 5 años el límite para acceder a la jubilación.
Si bien las restricciones al principio de inamovilidad de los jueces, por razones de edad, son justificadas en base a la necesidad de evaluar si un juez aún mantiene el mismo nivel de productividad y capacidad laboral con el correr de los años, la gran disparidad en el límite de la edad genera sospechas sobre cuáles son los usos políticos que le darían los gobiernos. El rango de edad varía entre los 65 y los 75 años. Para fines de 2009 se duplicó el número de provincias que limitan la inamovilidad de los jueces respecto a 1983. Otra forma en que se ha vulnerado el principio de inamovilidad de los jueces ha sido mediante la sanción de leyes de jubilación anticipada y obligatoria, como se hizo en Tierra del Fuego (Ley 460), donde todos los miembros de la Corte y varios jueces de la Cámara de Apelaciones debieron dejar su cargo¹⁴.

Intangibilidad de las remuneraciones

El principio de intangibilidad supone que las remuneraciones de los jueces (y también magistrados y funcionarios del Poder Judicial) no pueden ser disminuidas mientras permanecen en el cargo. Esto supone que ninguno de los poderes puede modificar arbitrariamente la remuneración de estas personas, ya que sería una forma (indirecta) de ejercer presión sobre ellos y, por ende, podría inducir -entre otras consecuencias- a las renuncias de los miembros del Poder Judicial. Es por eso que el objetivo de este principio es preservar la independencia e imparcialidad de la justicia frente a los posibles abusos de los otros poderes del Estado.
La Constitución Nacional ha garantizado desde sus comienzos el principio de intangibilidad de las remuneraciones para los ministros de la Corte Suprema (Constitución de 1853, artículo 96 y Constitución de 1994, artículo 110). A nivel subnacional, desde 1983 la mayoría de las provincias también ha incorporado en sus textos la defensa de este principio, salvo las provincias de Buenos Aires, que no lo prevé en ninguno de sus textos constitucionales ni leyes orgánicas, y San Luis, que la incorpora recién en 1987. Sorprendentemente, ninguna normativa de la Provincia de Buenos Aires vigente desde 1983 hasta la actualidad (constituciones, leyes orgánicas, leyes provinciales o decretos), prohíbe la disminución de los salarios de los jueces de la Corte Suprema local. Si bien los convencionales constituyentes provinciales de 1870-1873 habían previsto una cláusula que preservara dicha garantía, la propuesta no fue incorporada en el proyecto final (Paolini 2000). Una situación similar ocurrió con los convencionales constituyentes de 1934. Frente a este vacío legal, los jueces y funcionarios provinciales han decidido ampararse en la normativa nacional para defensa de sus garantías de independencia, más precisamente en el artículo 110 de la Constitución Nacional y en el fallo del 28 de febrero de 2000 de la Corte Suprema Nacional¹⁵. En lo que respecta a la provincia de San Luis, la Constitución de 1962 garantizaba la intangibilidad de las remuneraciones a los camaristas y jueces de primera instancia; recién en la reforma constitucional de 1987 se incorporó a los jueces del Supremo Tribunal de Justicia dentro de dicho grupo.
Aunque el principio de intangibilidad de las remuneraciones es un requisito fundamental para garantizar la independencia de la justicia, el monto del salario del juez es también relevante ya que salarios bajos desmotivarían a las personas más calificadas para aceptar dichos cargos. Las provincias de Catamarca, Corrientes, Jujuy y San Luis son las únicas que han establecido en sus constituciones una escala de remuneraciones para los jueces de sus Cortes Supremas. Las constituciones de 1966 y 1988 de la provincia de Catamarca, artículo 198, establece que los sueldos de los jueces de la Corte de Justicia no pueden ser inferiores a los que perciban los ministros del Poder Ejecutivo y los jueces inferiores, y la diferencia de remuneración entre los ministros y los jueces inferiores no podrá ser superior al 10 por ciento Por su parte, la Constitución de Corrientes de 1960 especificaba que los sueldos de los jueces del Superior Tribunal de Justicia no podían ser inferiores a las retribuciones que percibían los secretarios del Poder Ejecutivo (artículo 143), y en la reforma de 2007 se estableció que los salarios de los jueces no podían ser inferiores a los de los ministros secretarios del Poder Ejecutivo (artículo 184). En lo que respecta a Jujuy, el artículo 171 de la Constitución de 1986 dispone que las retribuciones de los jueces del Superior Tribunal de Justicia deben guardar equitativa y ajustada relación con las de los ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Por último, San Luis incorporó en la Constitución de 1987 en su artículo 192 que la remuneración de los ministros del Superior Tribunal no puede ser superior al la del gobernador ni inferior a la del funcionario mejor remunerado (exceptuando al gobernador).
Si bien el principio de intangibilidad de los salarios es un avance significativo para la preservación de la independencia de la justicia, existen casos en los que dicha garantía ha sido violada. El caso más emblemático es el de la provincia de San Luis. La Ley 5.062 del 29 de diciembre de 1995 dispuso la reducción de las remuneraciones de los magistrados y funcionarios del Poder Judicial, claramente en contra de la intangibilidad¹⁶. A su vez, la falta de indexación de los salarios de los miembros del Poder Judicial, que afecta a la mayoría de las provincias, puede ser considerada como una forma indirecta de violación del principio de intangibilidad de los salarios ya que la ausencia de ajustes salariales representa una disminución del salario real.

Inmunidades

Los miembros de la Corte Suprema gozan de inmunidad de opinión, es decir que los jueces no pueden ser acusados ni interrogados por las opiniones o votos que emitan durante el ejercicio de sus funciones, e inmunidad de arresto, que supone que los jueces no pueden ser arrestados durante el ejercicio de sus funciones, salvo en caso de delito in fraganti. La concesión de inmunidades representa otro reaseguro más para que los jueces actúen independientemente, pero principalmente que no sean penalizados por sus decisiones en los fallos. Las inmunidades son concesiones reconocidas para todos los legisladores nacionales y provinciales, mientras que para los miembros del Poder Judicial solamente algunas provincias han incorporado dichas garantías a sus textos constitucionales.
En el caso del gobierno nacional, las inmunidades para los miembros del Poder Judicial no se encuentran establecidas ni en la Constitución ni en la Ley Orgánica de la justicia nacional, sino que son una creación jurisprudencial originada con los fallos Trotti (116:409), Irurzum (317:365) y Marder (320:1129). En lo que respecta a los gobiernos provinciales, en 1983 las provincias de Buenos Aires, Chaco, Chubut, La Pampa, Mendoza, Misiones y Salta (32%) garantizaban en sus textos constitucionales la inmunidad de arresto y opinión para los miembros del Poder Judicial. En las primeras reformas constitucionales de Córdoba (1987), Formosa (1991)¹⁷ , Jujuy (1986), La Rioja (1986), Río Negro (1988), San Juan (1986) y Santiago del Estero (1986) incorporaron las inmunidades de arresto y opinión, exceptuando las provincias de Córdoba y Santiago del Estero que solamente contemplaron la inmunidad de arresto. Santa Fe no tuvo reforma constitucional durante el período de estudio del presente trabajo, no obstante en la Ley Orgánica del Poder Judicial Nº 10.160 de 1988 introdujo la garantía de inmunidad de arresto y opinión. Para fines de 1991 más de la mitad de las provincias (el 64%) contemplaban en sus textos constitucionales garantías de inmunidad para los miembros del Poder Judicial. En 1996 la Ciudad de Buenos Aires se incorporó a dicho grupo de provincias mientras que en 2002 Santiago del Estero eliminó dichas garantías de su Constitución y las volvió a incorporar en la última reforma constitucional de 2005. A finales de 2009 el 62 por ciento de las provincias otorgaba inmunidad a los miembros de sus poderes judiciales. Las provincias de Catamarca, Corrientes, Entre Ríos, Neuquén, San Luis, Santa Cruz, Tierra del Fuego y Tucumán, al igual que la Nación, no han incorporado en sus constituciones ni en sus leyes orgánicas inmunidades para sus jueces¹⁸. Si bien esta ausencia no implica de ningún modo que los jueces puedan ser acusados ni perseguidos por sus decisiones (ya que no es causal de juicio político), produce una carencia de una herramienta legal más para garantizar su independencia.

III. Mecanismos de designación

En Argentina, tanto a nivel nacional como subnacional, los jueces de las Cortes Supremas se designan de manera indirecta. Es decir que el Poder Judicial es el único en el cual sus miembros no se eligen democráticamente por el pueblo, lo cual podría generar problemas de legitimidad en la toma de decisiones (Gargarella 1997a). El sistema de designación predominante es el adoptado por el gobierno nacional, no obstante existen variantes interesantes en varias provincias. La Constitución Nacional de 1853, y la reformada de 1994, establece que los jueces de la Corte Suprema Nacional son designados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado¹⁹.
En 1983 cuatro provincias, Chaco, Córdoba, Formosa y Neuquén, tenían un sistema de designación diferente al nacional. A fines de 2009 sólo tres de ellas lo mantuvieron, dado que Córdoba adoptó en 1987 el sistema de designación nacional. En el caso de Chaco, el Consejo de la Magistratura propone una terna de candidatos, y el Ejecutivo elige a uno de los candidatos. El Consejo se compone por dos jueces del Superior Tribunal de Justicia, dos legisladores, dos abogados en el ejercicio de la profesión y el Procurador (Constitución de 1957, artículo 173, Constitución de 1994, artículo 166). En Córdoba, Formosa y Neuquén el Ejecutivo propone la terna y el Legislativo la aprueba y a su vez designa formalmente al candidato en la Corte Suprema. La diferencia de este sistema con el sistema que rige en el gobierno nacional es que la legislatura, y no el Poder Ejecutivo, es quien hace el nombramiento del candidato. De las cuatro provincias, Córdoba es la única que modifica su sistema de nombramiento y pasa a adoptar en 1987 el sistema nacional.
Conforme fueron pasando los años, algunas de las provincias que tenían el sistema nacional de nombramientos pasaron adoptar otros modelos diferentes. Las provincias de La Rioja en 1986 y Santa Cruz en 1994 se unieron al sistema de designación imperante en las provincias de Formosa y Neuquén, mientras que Río Negro y San Juan adoptaron modelos diferentes. En 1991 la provincia de Tierra del Fuego replicó el modelo de la provincia del Chaco, mientras que en 1996 la Ciudad de Buenos Aires adoptó el modelo nacional de designación. En el caso de Tierra del Fuego, su Consejo de la Magistratura está compuesto por un miembro del Superior Tribunal de Justicia, dos abogados con matrícula de la provincia que reúnan las condiciones para ser miembros del Superior Tribunal, el Procurador, dos legisladores y un representante del Poder Ejecutivo (Constitución de 1991, artículo 160). En lo que respecta a Río Negro, en la reforma constitucional de 1988 la provincia estableció que la designación de los jueces estaría a cargo de un Consejo creado especialmente para dichos efectos. En este caso el Consejo se compondría del gobernador, tres abogados representantes de la circunscripción judicial y tres legisladores. El gobernador tiene un rol preponderante en el Consejo no sólo porque es quien lo convoca y preside, sino porque es quien decide en caso de empate en la votación (artículo 204). El escaso número de miembros del Consejo junto con el rol dominante del gobernador, incrementa los riesgos de que la selección de los candidatos se realice de forma discrecional. En el caso de San Juan, la reforma constitucional de 1986 estableció un sistema de designación en donde el Poder Ejecutivo está ausente. En este caso los jueces son nombrados por la Cámara de Diputados a propuesta de una terna elevada por el Consejo de la Magistratura. Para fines de 2009 el 33 por ciento de las provincias tienen sistemas de designación diferentes al nacional.
Si bien algunos estudios sostienen que cuando el Poder Judicial forma parte del proceso de nombramiento de los jueces se reduce el espacio de los políticos para manipular las designaciones (Ríos-Figueroa 2006), en las cuatro provincias en las que participan los Consejos de la Magistratura no se observa lo argumentado. En Río Negro y Tierra del Fuego, cuatro de los siete miembros del Consejo (57%) son políticos, mientras que lo son tres de los siete (43%) en el Chaco y dos de los cinco (40%) en San Juan. En las primeras dos provincias es difícil suponer que los intereses políticos no estén en juego durante el proceso, dado que los políticos representan más de la mitad de los miembros del Consejo (y consecuentemente de los votos). En el caso de la provincia del Chaco es importante destacar que si bien el Consejo de la Magistratura fue uno de los primeros en el país, tuvo una lenta inserción en la vida judicial de la provincia ya que comenzó a funcionar recién en 1994. Para las designaciones previas a la implementación del Consejo (aquellas entre 1983 y 1994) se utilizó el mismo sistema que existe a nivel nacional dado que las Constituciones del Chaco de 1957 (artículo 164) y 1994 (artículo 158) prevén que "en caso de desintegración del Consejo de la Magistratura, los miembros del Superior Tribunal de Justicia y el procurador general serán designados por el Poder Ejecutivo con acuerdo de la legislatura". Las primeras designaciones por medio del Consejo de la Magistratura se produjeron en 1994 y la selección de los postulantes pasó a ser por concurso público de antecedentes y oposición (Constitución de 1994, artículo 167 inc. 1), regulación que, según las organizaciones sociales de la provincia, no fue respetada para las designaciones de los Dres. Ricardo Franco, Ramón Ávalos (ex secretario del ex gobernador Ángel Rozas) y Rolando Toledo (ex ministro coordinador del ex gobernador Ángel Rozas) (Centro de Estudios Nelson Mandela 2008). Las organizaciones judiciales y el Centro de Estudios Nelson Mandela han presentado innumerables reclamos a la justicia local a través del Foro por la Justicia Independiente sobre la inconstitucionalidad de los nombramientos de los últimos tres ministros del STJ; dichos reclamos aún no han sido solucionados²⁰.
Otro aspecto relevante del proceso de nombramiento de los jueces es el tipo de mayoría requerida para las nominaciones. La importancia de este aspecto radica en el hecho que cuanto mayor sean las mayorías requeridas para el acuerdo, mayor legitimidad y consenso tendrá el candidato. Si un partido político no logra obtener el total de los votos necesarios, entonces tendrá que negociar con los otros partidos políticos de la legislatura, lo cual resultaría en la elección de un candidato apoyado por varios partidos políticos y no solamente por uno. Las mayorías son simples o calificadas, y a su vez las mayorías pueden ser del total de los legisladores de la cámara o de los legisladores presentes. Por lo tanto, existen 4 tipos de mayoría: simple del total de los miembros, simple de los miembros presentes, calificada del total de los miembros y calificada de los miembros presentes. La gran mayoría de las constituciones provinciales no establecen de forma explícita el tipo de mayoría, para dichos casos la costumbre establece que es mayoría simple del total de los miembros presentes (ya que de otra forma debería estar explicitado).
La Constitución Nacional de 1853 establecía mayoría simple de los miembros presentes pero con la reforma de 1994 la mayoría pasó a ser calificada de los miembros presentes. El objetivo de la reforma fue incrementar el número de votos necesarios para la aprobación del candidato con el fin de aumentar el consenso entre los legisladores y, por ende, la legitimidad de los nuevos jueces de la Corte. Para fines de 1983 gran parte de las provincias (86%) fijaron en sus constituciones el tipo de mayoría más laxa posible para el acuerdo, es decir la mayoría simple del total de los miembros presentes, salvo Chaco, Misiones y Tucumán, que incrementaron el nivel de dificultad para el acuerdo. Chaco y Misiones (Constitución de 1958, artículo 116 inc. 10) requerían de mayoría calificada del total de los miembros (del Consejo de la Magistratura para Chaco y de la Legislatura para Misiones), mientras que en Tucumán (Constitución de 1907, artículo 115) la mayoría era calificada del total de los miembros presentes. Con el paso de los años algunas provincias incrementaron el nivel de dificultad para las mayorías, como Buenos Aires, Chubut y Neuquén, mientras que otras lo redujeron, como Tucumán. En 1990 Tucumán adoptó el sistema nacional vigente por entonces, es decir mayoría simple del total de los miembros presentes, lo cual generó que la legislatura tuviera un menor grado de conflictividad al momento de producir el acuerdo parlamentario para la nominación. En 1994 las provincias de Buenos Aires y Chubut decidieron incrementar el nivel de consenso en los nombramientos, Buenos Aires de manera moderada y Chubut de forma más contundente. La Constitución de Buenos Aires de 1994 (artículo 175) fijó mayorías simples del total de los miembros de la legislatura mientras que Chubut (Constitución de 1994, artículo 166) mayoría calificada del total de los miembros de la legislatura. Neuquén fue la última provincia que amplió los votos necesarios para la aprobación, ya que en la reforma de 2006 su artículo 239 estipuló la mayoría calificada de los miembros presentes, y a su vez permitió que las votaciones sean en sesiones públicas y no secretas como decían las constituciones de 1957 y 1993.
En resumen, si bien la mayoría de las provincias (75%) en la actualidad requieren de mayorías laxas para las nominaciones, a lo largo de los años se ha evidenciado un leve cambio hacia un incremento de mayorías y consensos necesarios. No obstante, la legislación revela que los partidos políticos no han deseado moderar la presencia partidista de las nominaciones, y de allí el alto grado de politización que se genera en torno a estos procesos.

IV. Mecanismos de remoción

La Constitución Nacional de 1853 y la de 1994 adoptaron un modelo similar al norteamericano de juicio político para remover a los jueces de la Corte Suprema (Sabsay 2004). En este modelo, la remoción está a cargo exclusivamente del Congreso, actuando la Cámara de Diputados como acusatoria y la de Senadores como juzgadora²¹. Si bien la mayoría de las provincias adopó dicho modelo de remoción, algunas de ellas establecieron los jurados de enjuiciamiento. La principal diferencia entre ambos sistemas radica en que en el primero el Poder Legislativo es el único órgano interviniente mientras que en el segundo se crean comisiones mixtas. La conformación mixta de los jurados de enjuiciamiento no altera la naturaleza del juicio, ya que la finalidad sigue siendo la destitución del funcionario implicado, por lo que el juicio sigue siendo político (Camps 2000).
En 1983 la mayoría de las provincias (82%) adoptó el mismo sistema de remoción que el gobierno nacional, a excepción de La Rioja, San Juan, San Luis y Santiago del Estero que tenían los jurados de enjuiciamiento. La Rioja y San Juan cambiaron al sistema nacional en sus reformas constitucionales de 1986, mientras que Santiago del Estero lo hizo en 2002. El sistema de remoción de La Rioja contenía aspectos similares al sistema nacional dado que la legislatura local estaba a cargo de la acusación contra los jueces mientras que una comisión especial actuaba como jurado. Esta comisión estaba compuesta por el Presidente del Superior Tribunal de Justicia, el presidente del Consejo de Educación, el intendente municipal de La Rioja, el Fiscal del Gobierno, cuatro abogados de la matrícula que reunieran los mismos requisitos que los jueces del STJ, y cuatro ciudadanos afincados y expectables (Constitución de 1933, artículo 117). El juicio por jurados de enjuiciamiento en San Juan y Santiago del Estero era llevado a cabo exclusivamente por dichos jurados. En San Juan (Constitución de 1927, artículo 133) el jurado estaba compuesto por cinco miembros (tres legisladores y dos miembros de la Corte de Justicia) mientras que en Santiago del Estero (Constitución de 1960, artículo 136, Constitución de 1986, artículo 186) por un total de nueve miembros (tres legisladores, tres abogados de la matrícula que reúnan los mismos requisitos que los miembros del Superior Tribunal de Justicia, tres magistrados judiciales y el Presidente del Superior Tribunal de Justicia). En 1991 Tierra del Fuego se unió al grupo de provincias que por entonces tenía un sistema de jurados de enjuiciamiento (San Luis y a Santiago del Estero), en el que el jurado de enjuiciamiento es el Consejo de la Magistratura (Constitución de 1991, artículo 161 inc. 5).
El caso de San Luis representa un caso interesante dado que, si bien siempre mantuvo el mismo sistema de remoción por jurados de enjuiciamiento, la conformación de dichos jurados fue variando en el tiempo. En 1983, el jurado estaba conformado por doce miembros de la legislatura, seis de ellos con título de abogado (Constitución de 1962, artículo 123). En la reforma constitucional de 1987 el jurado se compone de nueve miembros: el Presidente y dos miembros del Superior Tribunal de Justicia, tres diputados y tres abogados de la matrícula que reunieran los mismos requisitos que los miembros del Superior Tribunal de Justicia (Constitución de 1987, artículo 224). La conformación política del jurado cambió radicalmente ya que en 1983 todos sus miembros eran políticos mientras que en 1987 lo eran solamente tres de los nueve. Si bien este cambio en la conformación del jurado indicaría un cambio positivo en la reducción de la politización de los juicios a los miembros del Poder Judicial local, organizaciones locales revelan que el proceso sigue siendo altamente politizado dado que los miembros no políticos del jurado son generalmente personas allegadas al gobierno local.
Otro aspecto relevante para analizar en los mecanismos de remoción, además de las autoridades participantes del juicio, es el tipo de mayoría requerida para la destitución del juez. Al igual que en el sistema de designación, existen cuatro tipos posibles de mayoría. La Constitución Nacional de 1853 y 1994 establecen que los jueces serán destituidos por el voto de los dos tercios de los senadores presentes, forzando a generar un mayor acuerdo al estipulado para las designaciones antes de la reforma de 1994. A nivel subnacional, la mayoría de las provincias adoptaron mayorías más amplias para destituir a los jueces que para nombrarlos.
En 1983 el 41 por ciento de las provincias (Catamarca, Chaco, La Pampa, Mendoza, Salta, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe y Tucumán) establecía la misma mayoría que el gobierno nacional, mientras que el 36 por ciento (Chubut, Corrientes, Formosa, Jujuy, La Rioja, Misiones, Neuquén y Río Negro) fijaba una mayoría más escrita, los dos tercios del total de los miembros de la legislatura. El resto de las provincias (Buenos Aires, Córdoba, Entre Ríos y Santiago del Estero) fijaban mayoría simple del total de los miembros presentes, salvo la provincia de San Juan que lo requería del total de los legisladores. Si bien la mayoría de las provincias establecía mayorías más amplias para la destitución que para la designación, a medida que fue pasando el tiempo tres provincias (Córdoba, San Juan y Santiago del Estero) adoptaron mayorías más consensuadas, mientras que San Luis una mayoría más laxa. En la reforma constitucional de San Juan de 1986 (artículo 226) se incrementó el nivel de consenso de los legisladores a su máximo, adoptando mayoría calificada del total de los legisladores; mientras que en la reforma de San Luis de 1987 la mayoría se redujo a simple del total de los miembros presentes. La provincia de Córdoba también modificó en 1987 su mayoría requerida, pero en este caso la amplió a los dos tercios de los miembros presentes (artículo 120) y para la reforma del 2001 al total de los miembros de la legislatura (artículo 121). Santiago del Estero fue la última provincia en modificar su mayoría requerida, ya que en la Constitución de 2002 (artículo 172) estableció la mayoría calificada del total de los miembros presentes. En la Constitución de 1991 de Tierra del Fuego se estableció la mayoría simple del total de los miembros presentes mientras que en la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires de 1996 (artículo 94) la mayoría calificada de los dos tercios de sus miembros. Para fines de 2009, el 83 po ciento de las provincias establecen mayorías calificadas (tanto del total de los presentes como del total de los miembros) quedando solamente Buenos Aires, Entre Ríos, San Luis y Tierra del Fuego con mayorías simples.
Evidentemente, las provincias han adoptado sistemas más rigurosos para remover a los jueces de las Cortes Supremas que para designarlos. Esto implica la necesidad de formar consensos más amplios para la remoción de los jueces. Es llamativa esta diferenciación en el tipo de mayoría requerida dado que entrar a la Corte Suprema debería ser igual de difícil que ser removido de ella. No obstante, los datos evidencian que los políticos han creado reglas institucionales que facilitan el acceso a la Corte pero no la remoción de los jueces. Un reciente trabajo ha mostrado que los gobernadores provinciales han utilizado mecanismos no institucionales de remoción de los jueces de las Cortes Supremas, lo cual estaría explicando por qué a los políticos les interesaría más una mayoría laxa para la designación y no tanto para la remoción (Castagnola 2010). Mayorías más amplias en las designaciones de los jueces reducirían la certidumbre de los políticos sobre qué candidatos serían elegido para el cargo, lo cual a su vez podría socavar la motivación de los políticos de modificar las conformaciones.

V. Conclusiones

El presente estudio revela que el fortalecimiento del Poder Judicial en el país continúa siendo un tema pendiente en la agenda de los políticos. La falta de claridad en las reglas o la ausencia de éstas han actuado en detrimento de la labor de la justicia y han contribuido al descrédito del Poder Judicial y sus integrantes en la sociedad. En 1984, el 57 por ciento de la población tenía una imagen positiva de la Justicia en el país; en 1991, solamente la tenía el 27 por ciento, y para el año 2000, sólo el 18 por ciento (Poder Judicial de la Nación Argentina 2004). Para 2001 la imagen positiva ascendía al 25 por ciento, en 2004 descendió al 22 por ciento, en 2006 ascendió al 26 por ciento, y para fines del2008 se redujo al 22 por ciento (CIMA 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007). En promedio, los argentinos han tenido desde 2000 hasta 2008 una mejor imagen de la Iglesia (58,5%) y los medios de comunicación (46,5%) que de la Justicia (23%) (CIMA 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007). Evidentemente, diversos factores contribuyen a que en la sociedad exista una falta de credibilidad en la Justicia, y las reglas institucionales que establecen su funcionamiento son una parte fundamental de dicha respuesta.
La independencia de la Justicia de los otros poderes del Estado, así como también de los intereses políticos en la sociedad, está garantizada principalmente por las reglas institucionales que les aseguran a los jueces la estabilidad en el cargo, la intangibilidad de las remuneraciones y las inmunidades. Si bien dichas garantías de independencia son fundamentales para el funcionamiento de la Justicia, la presente investigación evidencia que además existen otras reglas institucionales que pueden condicionar el funcionamiento de los jueces de las Cortes Supremas provinciales.
La capacidad de court-packing de los poderes ejecutivos provinciales, es decir de aumentar el número de miembros de las Cortes, puede tener una incidencia significativa en las decisiones de los altos tribunales, ya que al nombrar más jueces se altera el equilibrio ideológico de sus miembros. Algo similar ocurre cuando los gobernadores deciden reducir el número de miembros, como sucedió en La Rioja en 2002, donde se removieron inconstitucionalmente a los jueces problemáticos para el gobernador. Lo llamativo de esta estrategia es que desde 1983 hasta la actualidad el 68 por ciento de las provincias ha modificado por lo menos una vez la conformación de las Cortes, y la justificación que se ha dado para variar el número de jueces ha sido la misma: necesidad de agilizar la justicia. Por un lado, la incorporación de jueces a los tribunales tendría el efecto de agilizar los tiempos de resolución de los casos dado que habría más jueces para trabajar en las sentencias. Por otro lado, la reducción del número de jueces en los tribunales traería aparejado una justicia más ágil y expeditiva dado que son menos jueces los que deben decidir sobre los mismos temas. La investigación revela que a mayor imprecisión en las reglas que hacen a la capacidad de court-packing de los gobernadores, mayor probabilidad de que las Cortes de dichas provincias sufran variaciones. Este resultado corrobora el argumento de North (1990) que sostiene que cuando los políticos tienen la capacidad de reformar las instituciones lo harán de forma tal que beneficie sus intereses políticos. Evidentemente, la manipulación política en las conformaciones de las Cortes Supremas contribuye a socavar la imagen positiva de la justicia en la sociedad.
Las constituciones provinciales y la Constitución Nacional han garantizado el principio de inamovilidad en el cargo durante los últimos 26 años. Si bien en los comienzos algunas provincias habían diseñado un sistema de designación por mandato fijo, a lo largo de los años la tendencia se fue consolidando hacia mandatos vitalicios, y en la actualidad Salta es la única provincia que posee mandatos fijos para los ministros de la Corte Suprema. Con excepción de Tucumán, el resto de las provincias que poseían mandatos fijos se caracterizaban por tener breves mandatos de los jueces que se correspondían con el mandato de las autoridades que los designaban. El hecho que los jueces sean designados de forma vitalicia refuerza el principio de independencia e imparcialidad, ya que los ministros no se encuentran atados a la influencia de quienes aseguran su permanencia en el cargo. No obstante, desde mediados de los noventa comenzó a surgir una tendencia que socava la inamovilidad de los ministros en su cargo. En la reforma de la Constitución Nacional de 1994 se condicionó la inamovilidad del juez a su edad, estableciendo que a a la edad de 75 años deben contar con un nuevo nombramiento. Las provincias de Chaco, La Rioja y Santiago del Estero siguieron la regulación nacional e incorporaron en sus textos constitucionales limitaciones similares. Otra manera en la que se ha vulnerado la garantía de estabilidad en los últimos años ha sido por medio de leyes obligatorias y anticipadas de jubilación, como sucedió en Tierra del Fuego a fines de 1999.
El estudio sobre los mecanismos de designación y remoción de los jueces de las Cortes Supremas ha dejado al descubierto las diferentes formas bajo las cuales se pueden filtrar los intereses políticos. Las provincias que han adoptado sistemas de designación y remoción alternativos al sistema nacional no han necesariamente reducido el nivel de injerencia política en dichos procesos. La mayoría de los Consejos de las Magistraturas están compuestos por un gran porcentaje de representantes del poder político. En lo que respecta a las mayorías requeridas para nombrar y remover, se descubre que son diferentes, garantizando un menor consenso para elegir a los jueces que para removerlos. Es llamativo que la selección de los candidatos no requiera el mismo consenso y legitimidad que los jueces que serán removidos.
La vuelta a la democracia en Argentina revela un panorama diferente al que se predecía a fines de 1983. Las grandes expectativas de la sociedad por una Justicia imparcial e independiente se fueron socavando con el correr de los años, de ahí la caída llamativa en la imagen de la Justicia. La Justicia como institución política aún continúa sujeta a los intereses políticos y requiere cambios en las reglas institucionales que garanticen su independencia.

Notas

¹ Las provincias argentinas han adoptado diferentes denominaciones para sus altos tribunales, como por ejemplo Corte Suprema, Tribunales Superiores de Justicia o Superior Tribunal de Justicia, entre otros. En este trabajo se menciona de forma colectiva a los altos tribunales de justicia provinciales como Cortes Supremas, salvo en los casos en donde se esté examinado a uno de los tribunales provinciales en particular, en los que se utilizará su denominación original.

² Algunos de los resultados de dicho trabajo se encuentran reproducidos en este artículo.

³ Si bien las constituciones son la ley fundamental de cada provincia, muchas de las regulaciones del funcionamiento de las Cortes Supremas provinciales se encuentran establecidas en las leyes orgánicas de los poderes judiciales. Es por ello que en este trabajo la normativa analizada consta de constituciones, leyes y decretos. Es llamativo el excesivo vacío de las constituciones en temas claves que hacen a la garantía de independencia de los ministros de la Corte, ya que son precisamente en dichos vacíos en donde puede surgir la manipulación por parte del poder político.

⁴ Juan Manuel Benvenuto, Maximiliano Cerra, Gabriela Rendón y Jacqueline Goldszer han realizado una excelente tarea de recopilación de la normativa provincial y sistematización de datos. Es importante aclarar que ha sido muy difícil encontrar leyes promulgadas antes de 1990 y más aún las leyes que en la actualidad se encuentran derogadas. Las bibliotecas de los Poderes Judiciales provinciales y las oficinas de Ceremonial y Protocolo han sido de gran ayuda para complementar la búsqueda de la normativa, y sin la ayuda de ellas hubiese sido complejo resolver las dificultades de los vacíos legales que encontramos en las bases de datos.

⁵ Para un análisis resumido del contexto político en el que surgen todas las modificaciones en las conformaciones de las Cortes Supremas provinciales, ver Castagnola (2010a).

⁶ Algunas de las constituciones provinciales también consideran la inamovilidad del juez de su sede, tanto en relación a traslados como a los ascensos. Este tipo de garantía de inamovilidad es más relevante para los jueces federales que para los ministros de las Cortes Supremas.

⁷ Es importante aclarar que la restricción a la inamovilidad de los jueces fue introducida dentro de las atribuciones del Ejecutivo y no dentro de la sección que hace a la naturaleza y funcionamiento del Poder Judicial. Más aún, gran parte de las críticas a la reforma de esta norma se centró en el hecho de que este aspecto no fue introducido en el núcleo de coincidencias básicas de la convención constituyente y, por ende, se cuestionaba la validez de dicha modificación.

⁸ Otra forma en la que se ha vulnerado, indirectamente, el principio de inamovilidad de los jueces ha sido mediante la sanción de leyes de jubilación anticipada. El caso de la provincia de Tierra del Fuego es el más alarmante debido al carácter obligatorio de dicha ley de jubilación (Ley 460). Como consecuencia de la ley, los tres miembros del Superior Tribunal de Justicia fueron desplazados junto con varios integrantes de la Cámara de Apelaciones y jueces de primera instancia (Ramonet 2007). Las provincias de Misiones, Entre Ríos y Neuquén han implementado sistemas de jubilación anticipada y, por ende, logrado cambios en las Cortes Supremas. Para más información sobre estos casos, ver Castagnola (2009, 2010).

⁹ Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal Nº 7, "Fayt, Carlos S. c. Estado Nacional", sentencia de 30/04/1998. L.L. 1998-D, 573.

¹⁰ CNACAF, Sala III, "Fayt, Carlos S. c. Estado Nacional", sentencia de 19/11/1998. L.L. 1999-C, 219 – L.L. 1999-D, 134; DJ 1999-2, 1192.

¹¹ CSJN "Fayt, Carlos S.", sentencia de 19/08/1999. Fallos: 322:1616. L.L. 2000-C, 543; L.L. 1999-F, 33; L.L. 1999-E, 65; DJ 2000-1, 201.

¹² En la reforma constitucional de Salta de 1998 se incorporó una cláusula (artículo 156) que limita la inamovilidad de los jueces, pero no los jueces de la Corte Suprema provincial.

¹³ En la Constitución de 1998, el artículo 130 estipulaba, al igual que la Constitución Nacional, que los magistrados del Superior Tribunal que cumplieran 75 años debían obtener un nuevo acuerdo para permanecer en el cargo por cinco años más y que dicho procedimiento podría repetirse indefinidamente.

¹⁴ Para mayor información sobre este caso y otros similares en las provincias argentinas, ver Castagnola (2009, capítulo 3).

¹⁵ Ver fallo de la Corte Suprema de la Nación del 28 de febrero de 2000, Hortel, Eduardo C. y otro v. Provincia de Buenos Aires s/ amparo (323:629).

¹⁶ Para un análisis detallado del caso ver Castagnola (2009, capítulo 7).

¹⁷ La Ley Orgánica del Poder Judicial Nº 521 de 1985 ya contemplaba la inmunidad de arresto y opinión para los miembros del Poder Judicial que fue incorporada en la reforma constitucional de 1991.

¹⁸ Información corroborada con las bibliotecas de los poderes judiciales provinciales.

¹⁹ Para las legislaturas provinciales unicamerales son todos los miembros quienes aprueban la votación.

²⁰ Para mayor información, ver los documentos publicados en www.centromandela.com.ar.

²¹ Las provincias unicamerales implementaron variantes a este modelo. Por ejemplo, en Chubut, Córdoba, Río Negro y La Rioja la legislatura se divide en dos mitades y una de ellas actúa como sala acusadora y la otra como juzgadora. En La Pampa y Tucumán, la legislatura crea dos comisiones con legisladores asignados a cada una de ellas, mientras que en Formosa la Legislatura crea solamente una comisión para acusar a los jueces y el resto de los legisladores actúan como juzgadores en el juicio. Es importante aclarar que las comisiones respetan la misma proporcionalidad de los partidos políticos que existen en su legislaturas.

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