TEORÍA

Profesionalización de las elites parlamentarias en Bolivia, Colombia y Perú

 

por Lina María Cabezas Rincón*

* Candidata a Doctor del Programa de Procesos Políticos Contemporáneos de la Universidad de Salamanca. E-mail: lmcabezas@usal.es.

 

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Resumen

El objetivo de este trabajo es analizar la profesionalización de las elites parlamentarias de Bolivia, Colombia y Perú entre los años 1997 y 2010. Para ello se propone un Índice de Profesionalización de los Diputados (IPD), compuesto por dos dimensiones: la experiencia política y la especialización en el trabajo legislativo. La idea de fondo es que la forma en que los diputados desarrollan sus carreras determina el nivel de profesionalización. Es por esto que en este índice se tienen en cuenta variables como la trayectoria política y el trabajo en comisiones. A partir de los resultados se indaga sobre las diferencias y semejanzas existentes entre los países estudiados, así como los cambios acaecidos en materia de profesionalización de los parlamentarios en la región.

Palabras clave: Carreras políticas; Poder legislativo; Bolivia; Colombia; Perú

Abstract

The aim of this study is to analyze the professionalization of the parliamentary elite of Bolivia, Colombia and Peru, between 1997 and 2010. At this respect, I propose a new index of professionalism of MPs. This index is defined by two dimensions: the political experience and the expertise in legislative work. The underlying idea is that the way in which Members of Parliament develop their careers determine the level of professionalism. That is the reason why this paper takes into account variables such as political career and work in committees. From the results, I analyze the differences and the similarities between the studied countries, as well as those identify changes in terms of professionalization of parliamentarians in the region.

Keywords: Political careers; Legislative; Bolivia; Colombia; Peru

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Introducción

El objetivo de este trabajo es analizar la profesionalización de las elites parlamentarias de Bolivia, Colombia y Perú, entre los años de 1997 y 2010, entendiendo por profesionalización el proceso mediante el cual un político desarrolla su actividad política, de tal forma que dicha actividad se convierte en una práctica habitual, en su fuente exclusiva (o al menos principal) de recursos y en su ámbito de especialización. Específicamente, se busca indagar sobre el grado de profesionalización de los diputados, las diferencias y semejanzas existentes entre los países estudiados, así como los cambios acaecidos en materia de profesionalización de los parlamentarios en la región.
La razón principal que motiva esta investigación es el interés por comprender la transformación en los perfiles de los políticos que conforman la elite parlamentaria andina. Dicha transformación ha estado acompañada por fenómenos políticos recientes, como lo son el declive de las organizaciones partidistas tradicionales y la creación de nuevas formaciones políticas, la transformación de los sistemas de partidos y la emergencia de nuevos liderazgos. Esta situación precisa repensar el papel de los políticos como actores individuales en el funcionamiento de los sistemas políticos y en el rendimiento de la democracia.
En este contexto, la profesionalización de los políticos es un proceso que pese a recibir escasa atención en América Latina, constituye un elemento clave para la comprensión de transformaciones políticas más amplias. En los casos analizados este hecho es contrastable: en los últimos quince años los perfiles de los diputados en términos de profesionalización han variado en un contexto de crisis de representación (Mainwaring, Bejarano y Pizzaro 2008), y de un aumento acelerado del proceso de personalización de la política¹ (Molina 2009).
Para llevar a cabo los objetivos propuestos, este artículo se dividirá en siete partes. En la primera se expondrá el papel de los políticos y de la profesionalización en la investigación politológica en América Latina. En la segunda parte se analizará la profesionalización de los políticos y se identificarán las implicaciones de la política como profesión en los sistemas democráticos actuales. En el tercer apartado se repasarán algunos de los principales índices e indicadores usados para medir la profesionalización legislativa. Posteriormente, se lleva a cabo una propuesta de medición de la profesionalización de los diputados teniendo en cuenta las dimensiones que la definen. En la quinta parte, con el fin de conocer las unidades de análisis, se realiza un perfil socio demográfico e ideológico de los diputados. En la sexta parte se aplica el índice a los casos estudiados y se analizan los resultados. Finalmente, en la séptima parte se esbozan las principales conclusiones.
Los datos utilizados en el presente trabajo pertenecen al Proyecto de Elites Parlamentarias en Latinoamérica (PELA) del Instituto de Iberoamérica de la Universidad de Salamanca². En total se tienen en cuenta 8 períodos legislativos distribuidos en los tres países analizados, tal y como se observa en la Tabla 1. En dichos períodos se han encuestado un total de 745 diputados, pertenecientes a 25 partidos políticos que han obtenido más del 5 por ciento de los escaños y a otros pequeños partidos con menos del 5 por ciento de los escaños de la legislatura analizada.

TABLA 1
Legislaturas analizadas

Asimismo, se tienen en cuenta las normas y las leyes que regulan el ingreso y el comportamiento de los diputados, así como datos relativos al trabajo de los parlamentarios en el Congreso. Estos datos permitirán, además de definir los perfiles de los diputados, establecer el grado de profesionalización de los mismos.

I. El estudio de la profesionalización de las elites parlamentarias en América Latina

El estudio de la clase política ha sido abordado desde diversas perspectivas, como los estudios legislativos, los partidos políticos y las elites políticas. Sin embargo, el estudio de la profesionalización de los políticos no ha recibido igual atención (Borchert 2003), pese a que ya desde principios del siglo XX Max Weber trazó la primera definición del político profesional. En contraste con este hecho, abunda literatura sobre el liderazgo, la institucionalización de los ámbitos de acción de los políticos, la elaboración de políticas públicas, la ambición política, la calidad de los representantes, las carreras políticas, y más específicamente, los procesos de reclutamiento de las elites (Uriarte 1997, 2000).
En lugar de existir un cuerpo teórico definido, hay varios estudios que analizan algunos aspectos de la profesionalización y se circunscriben al terreno legislativo, mientras que los ámbitos local o regional han quedado relegados. Esto ha imposibilitado la creación de teorías sólidas e investigaciones empíricas que profundicen en la forma en que se desarrollan los procesos de profesionalización, así como en el impacto que esto tiene en el sistema político.
Esto se explica por la dificultad en su misma conceptualización, ya que el uso indiscriminado del concepto así como su carácter ambiguo y cambiante dificultan su operacionalización. Asimismo, la escasez de datos biográficos o de tipo longitudinal imposibilita profundizar en los procesos de profesionalización y llevar a cabo trabajos más amplios que permitan establecer comparaciones a lo largo del tiempo, o en niveles diferentes o entre países y regiones distintas. Además de esto, el predominio de una perspectiva vinculada al estudio de las instituciones ha opacado el papel de los políticos como actores individuales.
América Latina no escapa a esta situación pese al papel que ha tenido la clase política dentro de los sistemas políticos, sobre todo tras la caída de los gobiernos autoritarios y el consecuente establecimiento de regímenes democráticos. Como señala Martí (2001), estos procesos de cambio en América Latina fueron estudiados desde la perspectiva neoinstitucional³. Esto se tradujo en el análisis de las decisiones estratégicas de los actores involucrados en los procesos de transición, en la manera en que éstos definieron las nuevas reglas de juego, en fenómenos como el liderazgo, y en las restricciones institucionales y estructurales que condicionaban el comportamiento de dichos actores. No obstante,  los actores que predominaban eran los actores colectivos tales como los partidos políticos, las Fuerzas Armadas, la sociedad civil, el movimiento obrero o la élite política.
Con la instauración de la democracia en la región, el interés académico se centró en el estudio de su consolidación y en la manera en que dichas democracias funcionaban. En este contexto, el estudio de los políticos como actores individuales quedó relegado a un segundo plano ya que las miradas se centraron en los partidos políticos, los sistemas de partidos, los sistemas electorales y las relaciones ejecutivo-legislativo (Munck 2007). Posteriormente, una vez instaurados los sistemas democráticos y tras demostrar su operatividad a lo largo de más de tres décadas, las inquietudes en torno a la democracia en América Latina han girado hacia su calidad⁴. Pese a la insatisfacción con los políticos y su continuo cuestionamiento, estos estudios se han interesado poco en utilizarlos como unidad de análisis, dando mayor cobertura a los factores de tipo institucional y estructural. De esta forma, la relación entre los políticos y el funcionamiento de la democracia en América Latina es un tema aún pendiente en la agenda de investigación de la ciencia política.
Esta falta de interés contrasta con la importancia que los políticos han adquirido en el contexto de la crisis de representación en la región⁵, la cual es atribuida a la desafección con la democracia, los partidos y las legislaturas, a las continuas rupturas de mandatos presidenciales; al debilitamiento de los partidos, a la aparición de outsiders y a la realización de golpes de Estado a gobiernos democráticamente elegidos (Mainwaring, Bejarano y Pizarro 2008). Esto ha conllevado a un aumento acelerado del proceso de personalización de la política⁶, el cual tiene como eje principal el predominio del político como actor individual sobre las instituciones⁷.
En este contexto, resulta relevante abordar el tema aquí investigado, ya que como se puede observar en la región, las transformaciones políticas de los últimos años han afectado directamente a la clase política y a la profesionalización de los políticos, tal como se podrá observar a lo largo de la presente investigación.

II. La profesionalización de la política y la política como profesión

La profesionalización es un proceso a través del cual una ocupación se transforma en una profesión. Entendiendo por profesión aquella ocupación técnica a tiempo completo que se ejerce de forma lucrativa, y en la que también intervienen factores como el compromiso vocacional y la idea de servicio a la sociedad  (Guillén 1990). En este sentido, las profesiones están configuradas por aspectos estructurales, tales como la existencia de un conocimiento especializado con una base técnica —no necesariamente científica—⁸, el establecimiento de ocupaciones a tiempo completo, la existencia de asociaciones profesionales y de un mercado en el cual operan y disputan el monopolio de aquellos conocimientos susceptibles de ser aplicados. Y también por aspectos actitudinales como la creencia en el servicio a la comunidad, en la autorregulación y en la autonomía (Guillén 1990, Rodríguez y Guillén 1992). Otro aspecto fundamental en las profesiones lo constituye el conjunto de valores que definen cuerpos normativos que las regulan (Wilensky 1964, Black 1970, Guillén 1990, Rodríguez y Guillén 1992, Beaton 2010).
En el terreno político, la profesionalización se refiere al proceso mediante el cual las personas dedicadas a la política convirtieron dicha actividad en una práctica habitual, en su fuente exclusiva (o al menos principal) de recursos y en su ámbito de especialización. Este proceso comenzó a configurarse cuando los príncipes expropiaron el poder a los actores estamentales y lo concentraron en sus manos⁹. Como señala Weber (2007), a partir de ese momento aparecieron los primeros políticos profesionales, los cuales se caracterizaban por no querer gobernar por sí mismo sino que actuaban al servicio de los jefes políticos. Más adelante, con la consolidación de los estados modernos, se llevó a cabo la expansión de una burocracia profesional cuyas características eran la posesión de conocimientos especializados adquiridos a través de una larga formación y un sentido del honor muy desarrollado, que poco a poco fue ganando autonomía del príncipe. Posteriormente, el desarrollo del Estado liberal y la instauración de la dinámica parlamentaria y del sufragio universal hicieron viable la política como profesión haciendo necesaria la especialización de quienes querían dedicarse parcial o completamente a ella. De esta forma aparecieron nuevos políticos profesionales, especialmente periodistas y funcionarios de partido, los cuales asumieron tareas a tiempo completo y percibieron salarios fijos (Weber 2007).
La política como profesión comparte dos rasgos fundamentales con el resto de profesiones: la dedicación en términos de tiempo y la remuneración que se recibe por dedicarse a dicha actividad. En la actualidad, la política ha aumentado los requerimientos en términos de tiempo para quien lo ejerce. De esta forma, hablar de profesionalización de la política es hablar de un proceso en el cual la variable temporal cobra especial relevancia (Alcántara 2008a). Quien se dedica a la política y la convierte en su profesión, hace de ella una práctica permanente, que se sostiene en el tiempo y que exige una dedicación exclusiva. Esta permanencia se traduce en experiencia que dota de habilidades y destrezas que no se adquieren estudiando carreras afines a la política; además, facilita el establecimiento de contactos y de redes que pueden servir para mantenerse, para ascender o simplemente para desarrollar el trabajo político (Straus 2002).  Asimismo, la profesionalización de la política implica que el político, además de dedicarse de forma habitual a esta actividad, viva de ella. La remuneración que por su labor política recibe se convierte en su principal —si no única— fuente de ingresos. Esta característica es la que distingue a los políticos que viven de la política de los que viven para la política (Weber 2007).
Otro componente importante de la política como profesión es la formación de conocimientos técnicos especializados. En política se valoran tanto los conocimientos técnicos que permiten desarrollar a los políticos sus funciones, como también los conocimientos en cuanto a la manera de gestionar el poder, "de la dinámica de la política, es decir, de aspectos como lo son el proceso de toma de decisiones políticas, el logro del consenso con otras fuerzas políticas y sociales, las relaciones con los medios de comunicación, la comunicación con los ciudadanos, etc." (Uriarte 2000: 119-120).
Respecto al aspecto actitudinal, las motivaciones son un componente importante de la profesionalización de los políticos y hacen referencia al sentido de compromiso y servicio a la sociedad que poseen los políticos (Uriarte 2000), a la ambición política¹⁰, y a los recursos tangibles y no tangibles que ofrece la política. Entre los primeros se encuentra el acceso a dietas, coches, la posibilidad de distribuir cargos, entre otros; mientras que los segundos se refieren al estatus y prestigio que adquieren, sobre todo cuando se considera que la situación actual es mejor de la que tenía antes y mejor que otras alternativas posibles (Rosenziweig 1957).
Como se puede observar, la política comparte con otras profesiones algunos rasgos característicos. Sin embargo, también posee algunas especificidades como profesión, como lo es el acceso a los cargos vinculados con la representación popular, ya que depende más que de la cualificación y de los conocimientos y la destreza demostrados¹¹, de los requisitos legales para ejercer el derecho al sufragio pasivo, y sobre todo, ser seleccionado dentro de un partido para competir y ganar las elecciones.
Igualmente, aquellos políticos que no ocupan cargos de elección popular deben contar con el apoyo de los partidos o de los líderes partidistas para ocupar puestos de designación. El funcionamiento interno del partido constituye un primer filtro para los políticos, la forma en que se seleccionan los candidatos, la manera en que se ejerce el liderazgo por parte de los directivos, la forma en que el partido integra a las bases y se relaciona con los electores, son factores que obstaculizan o facilitan el camino del político.
La continuidad en el cargo es otro rasgo distintivo de la política como profesión. La permanencia de los políticos no depende del nivel de productividad de su acción o del desempeño correcto de sus funciones. Primero porque la permanencia puede estar condicionada legalmente ya sea mediante el establecimiento de un número límite de mandatos permitidos, o del diseño del sistema electoral. Segundo, porque el carácter "correcto" depende de las percepciones y la interpretación que los distintos actores dan a las acciones del político; y tercero, porque los parámetros con los que se evalúa el comportamiento y rendimiento del político no son fijos ya que pueden cambiar si el escenario en el que se mueve varía¹². De esta forma, la permanencia del político depende de diversos factores, entre ellos de su posición dentro del partido, del capital político¹³ que logre crear y mantener durante su trayectoria, y de las normas legales que regulan la vida del político. Finalmente, otro rasgo característico de la política como profesión es la inexistencia de colegios profesionales u otro tipo de organización que regule la actividad política, ya que cualquier ciudadano puede ejercerla (siempre y cuando cumpla con los requisitos mínimos según la legislación), y no se exige una cualificación específica como en otras profesiones.
Estas singularidades de la política como profesión no permiten analizar el proceso de profesionalización del mismo modo en que se analizaría para las profesiones liberales o de mercado. Sin embargo, teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto se podría decir que un político profesional es aquel que dedica la mayor parte de su tiempo a su labor política, que recibe a cambio una remuneración, que cuenta con una trayectoria política larga y que posee un conocimiento especializado que le brinda herramientas para el desarrollo de su labor¹⁴.

III. Midiendo la profesionalización en el ámbito legislativo

Pese a la existencia de estudios empíricos que analizan la profesionalización de los políticos en el ámbito local (Black 1970, Reiser 2003, Johnson 2005), la mayor parte de las investigaciones se han centrado en el estudio de la elite legislativa (Eliassen y Pedersen, 1978; Squire, 1992; Fiorina, 1994; Meinke y Hasecke, 2003; Burns et al., 2005; Fiato, 2008). A partir de la década de 1970 el interés de los académicos se orientó a la definición de las dimensiones constitutivas del concepto, a la vez que se crearon los primeros índices o indicadores de medida de la profesionalización legislativa.
Los primeros esfuerzos para definir un índice se orientaron a establecer la capacidad de los legislativos para elaborar políticas (Squire 2007). Los principales indicadores para medir la profesionalización eran la remuneración de la labor legislativa, la dedicación al cargo y el personal de apoyo de los legisladores. En este sentido, la profesionalización era asumida como un proceso que afectaba a la institución legislativa más que a los miembros que la componían. Eliassen y Pedersen (1978) asumían la profesionalización como un proceso de transformación de la elite legislativa como consecuencia de los cambios de la estructura social y política (emergencia de los partidos, aumento de las demandas sociales),  y de los cambios del rol de los legisladores (incremento de las funciones, de la complejidad del proceso legislativo y su consecuente aumento en la demanda de tiempo para el trabajo legislativo). En este sentido, la profesionalización política comenzaba cuando el status social daba paso al status político en el reclutamiento de las elites, es decir, cuando la adscripción social era remplazada por la experiencia y los logros políticos como criterio de base para el reclutamiento de las elites. De esta forma, estos autores identificaron como indicadores de profesionalización el porcentaje de nuevos legisladores con títulos académicos, el número de nuevos diputados que ocuparon cargos en organizaciones políticas antes de ser electos, y el número de diputados que ocuparon cargos en los gobiernos locales y/o nacionales, ya que consideraban que eran espacios ideales para la práctica política y para el desarrollo de la ambición política. La dedicación en términos de tiempo al cargo también era un indicador de la profesionalización política.
Por su parte, Squire (1992, 2007) logró establecer la relación entre los indicadores arriba señalados (remuneración, dedicación y personal) y el grado de profesionalización de los legisladores. Para este autor, el salario aumentó los incentivos de los legisladores para permanecer en sus cargos; el aumento de la dedicación al cargo, además de evitar que el legislador se viera en la necesidad de tener otra ocupación, permitió incrementar la experiencia y las habilidades en el trabajo legislativo; y finalmente, el personal y demás recursos permitieron ampliar la influencia en la elaboración de políticas, al facilitar la obtención de información por parte del diputado, y acrecentar las posibilidades de reelección, ya que el rendimiento legislativo permitía ofrecer mayores servicios a su electorado. De esta forma, el índice propuesto por Squire (2007) incluye entre sus indicadores: la remuneración, que contempla el salario anual más los beneficios laborales (seguridad social, dietas y rembolsos de gastos). Un segundo indicador es la dedicación a la labor legislativa, medida a través del cálculo de los días legislativos, es decir, los días en que se reúnen las comisiones o el pleno. Y finalmente, el tercer indicador, el personal de apoyo, lo conforma el personal que trabaja durante el período legislativo. La media de estas tres dimensiones constituye la medida final de profesionalización. Los tres componentes tienen el mismo peso.
Por su parte, Borchert (2003) identifica cuatro niveles de profesionalización claramente diferenciados y estipula para ellos indicadores de medida específicos. Para este autor la profesionalización de los legisladores no es lo mismo que la del parlamento. En este sentido, la diferencia entre el actor individual y la estructura en la que actúa es clara. El primer nivel identificado por Borchert es el individual, en el cual un individuo se convierte en político. Los indicadores usados para medir el grado de profesionalización son: los ingresos que se derivan de la política y los años en está el político en el cargo. El segundo nivel es la profesionalización del cargo, y hace referencia al puesto en sí mismo más que a la persona que lo ocupa. Los indicadores son: los ingresos derivados del cargo y el tiempo que dedica al trabajo político (en el caso de los legisladores esto se traduce en salarios y tiempo dedicado a las sesiones). El tercer nivel es la profesionalización de la institución, que se refiere al grado de profesionalización de sus miembros y a la existencia de una estructura interna diferenciada, de procedimientos claramente establecidos y de un presupuesto adecuado. Finalmente, el cuarto nivel es la profesionalización del sistema como un todo e implica que un gran número de posiciones o cargos están profesionalizados respecto al tamaño de su población. Los indicadores son la existencia de trayectorias políticas claramente estructuradas y de recursos suficientes para la financiación de partidos y campañas.
Otras medidas de profesionalización en el ámbito legislativo han sido trabajadas por Burns et al. (2005) quienes contemplan varios aspectos de la profesionalización, dejando en evidencia la enorme complejidad del concepto. Las dimensiones establecidas son: la práctica legislativa, la experiencia política y laboral de los legisladores, y la organización del trabajo legislativo. De esta forma, un primer grupo de indicadores utilizados para medir el grado de profesionalización en el ámbito legislativo son: a) el tiempo de servicio en la cámara, medido a través del porcentaje de legisladores que ocupan por primera vez un escaño, de aquellos que llevan más tiempo y la media de años de servicio, b) la dedicación al cargo, medida a través de la auto-percepción de los diputados como legisladores profesionales a tiempo completo y de la información biográfica respeto a su vida laboral, c) la experiencia laboral previa, teniendo en cuenta si ocupó cargos en algún nivel de gobierno, o si se dedicaba a profesiones relacionadas con la ley como el derecho. Estas medidas son complementadas por otra serie de indicadores propios del trabajo legislativo como son la duración en días del período de sesiones, el salario medido en relación al ingreso per cápita, y el personal de apoyo para la redacción de los proyectos de ley. Un tercer grupo de indicadores lo constituyen aquellos que hacen referencia a la práctica legislativa y a la distribución de poder dentro de la cámara. Por ello, por una parte los autores analizan la forma en que se reparten las presidencias de las comisiones, y por otra identifican las comisiones en las cuales se concentra el mayor porcentaje de legisladores expertos.
Por su parte, Fiato (2008) analiza la profesionalización legislativa y utiliza la clasificación hecha por la National Conference of State Legislatures, que agrupa los congresos estatales estadounidenses en cinco categorías según tres criterios principales: dedicación al cargo, remuneración, y personal a su disposición¹⁵. En este sentido, la profesionalización legislativa tiene dos formas de medirse: la primera, a través de los incentivos individuales otorgados a los diputados para que puedan desempeñar sus funciones. Y la segunda, mediante los incentivos colectivos que se ofrecen a todos los miembros de una cámara como medio de promover la estabilidad institucional.
Como se ha observado, los índices o indicadores usados para medir el grado de profesionalización en el ámbito legislativo se han centrado más —en palabras de Borchert— en la institución y el cargo, que en el nivel individual. De esta forma, teniendo en cuenta los objetivos de esta investigación, el índice propuesto hace énfasis en las características propias del diputado que determinan su grado de profesionalización más que en las condiciones en las cuales desempeña su labor legislativa. En el siguiente apartado se explicará el Índice de Profesionalización de los Diputados propuesto.

IV. Índice de Profesionalización de los Diputados (IPD): una propuesta de medición

Como se ha podido observar, la profesionalización de los políticos comporta diversos factores, tales como la dedicación a la actividad política, la remuneración que se percibe por la misma, la experiencia política que se tenga, y los conocimientos especializados que se adquieran. Estos aspectos definen la forma y el grado de profesionalización de un político.
En el caso de los diputados la profesionalización se refiere a dos esferas claramente diferenciadas. La primera, de tipo político, hace referencia al carácter habitual de la práctica política, entendida en términos de exclusividad y permanencia en el ámbito político. "El ámbito temporal configura un continuo cronológico definido por el tiempo que se está en la política. La ecuación es clara en ambos aspectos: cuanta mayor exclusividad y cuanto mayor tiempo de dedicación a la política, mayor desempeño de actividad habitual en la política" (Alcántara 2010: 21). La segunda, de tipo técnico, la constituye el grado de especialización que adquiere el diputado en su labor parlamentaria. Como se señaló anteriormente, para que una ocupación pase a ser una profesión debe existir un conocimiento especializado.
Para clasificar los diputados según su grado de profesionalización, en el presente trabajo se plantea una propuesta de índice, la cual recoge estas dos dimensiones que agrupan un total de ocho variables (ver Gráfico 1). La primera dimensión hace referencia a la experiencia política, es decir, a la práctica política prolongada en el tiempo. La segunda se refiere al nivel de especialización que tiene el diputado, es decir, a los conocimientos que adquiere el político en su labor legislativa. El índice varía de 0 a 1. En los valores próximos a 1 se sitúan los diputados más profesionalizados, mientras que en los valores cercanos a 0 se ubican los menos profesionalizados. Como se puede observar, el índice no recoge información acerca de la dedicación de los diputados a su labor política, ni tampoco datos sobre la remuneración percibida por cada uno de ellos. La razón fundamental para no integrar estas dos variables es que dado que el objeto de estudio son diputados esta información no aporta variabilidad, ya que todos los diputados están sujetos a las mismas reglas sobre remuneración y régimen de dedicación. Estos datos tendrían sentido si el análisis comparara diversos perfiles de políticos, los cuales estuviesen sujetos a diferentes normas al respecto¹⁶.

GRÁFICO 1
Índice de profesionalización de los diputados

En cuanto a la primera dimensión, los indicadores utilizados son los años que el diputado ha estado en política, los años de militancia, el número de legislaturas que ha estado en el Legislativo y los cargos políticos de representación popular ocupados según el nivel territorial. Estos indicadores se extraen de las entrevistas realizadas en el marco del Proyecto de Elites Parlamentarias de Latinoamérica de la Universidad de Salamanca. Cada uno de estos indicadores tienen un valor que oscila de 0 a 1, en donde 1 es el máximo de tiempo dedicado a la actividad política. A continuación se describirá cada uno de los indicadores:
Años en política: Como se señaló anteriormente, el tiempo en política importa. Un político que logra mantenerse ocupando diversos cargos, ya sea de representación, designación o dentro del partido, adquiere conocimientos relacionados con la dinámica del poder, accede a un mayor flujo de información  y crea redes sociales importantes para su actividad política (Straus 2002). Esta variable se mide sobre la base de la pregunta: ¿en qué año inició Ud. su trayectoria política? Las respuestas de los diputados fueron clasificadas en tres categorías: a) las trayectorias largas las constituyen los diputados que han permanecido en política de 21 o más años, a ellos se les asigna un valor de 1; las trayectorias medianas son aquellas que van de seis a 20 años y les corresponde un valor de 0,66; mientas que los diputados con trayectorias cortas son aquellos que llevan menos de 5 años en política y su puntuación es de 0,33.
Años de militancia: la militancia en los partidos brinda a sus miembros recursos de poder importantes que intervienen en la relación de los partidos y de los políticos con sus seguidores (Panebianco 2009). Asimismo, el pertenecer a una organización partidista posibilita al político mantenerse en política ya que en caso de no ganar las elecciones puede aspirar a ocupar otros cargos dentro del partido o del Estado y así continuar con su carrera. Esta variable se mide de igual forma que los años en política: militancia larga es aquella de más de 21 o más años (1); militancia media ocupa un rango de seis a 20 años (0,66); y militancia corta es la de menos de 5 años (0,33). La pregunta realizada a los diputados fue: ¿en qué año comenzó Ud. a militar en un partido político por primera vez?
Número de legislaturas: esta variable mide la permanencia de los diputados en los parlamentos. Autores como Straus (2002) consideran que el ámbito legislativo es el más potente de aquellos en donde se compite electoralmente, ya que permite establecer importantes redes sociales, contribuye a crear pozos de conocimiento y brinda una mayor visibilidad al político, mientras que en el ámbito local la visibilidad se reduce al igual que los conocimientos adquiridos. De esta forma, los diputados que han estado en el Congreso tres o más legislaturas obtienen una puntuación de 1; aquellos que han estado dos veces 0,66; y finalmente quienes sólo han estado en el Legislativo una vez 0,33. Esta variable se mide sobre la base de la pregunta: ¿Es ésta la primera legislatura en la que Ud. ha sido elegido diputado?, ¿me podría decir durante qué años ha sido Ud. diputado?
Otros cargos de representación popular: esta variable recoge información acerca de los cargos de elección popular anteriormente ocupados por los diputados. En este sentido, se asume que la trayectoria política también se forja ganando elecciones y ocupando puestos de poder (Barrie y Gibbins 1989). En este punto se tienen en cuenta dos criterios: el número de elecciones ganadas y el nivel territorial en que se gana. De esta forma los diputados que han ganado tres elecciones obtienen una puntuación de 1, los que han ganado dos 0,66 y los que han ganado una elección 0,33, aquellos que no han ganado elecciones aparte de la que los llevó al Congreso puntúan 0. En cuanto a los niveles, el nivel nacional tiene un peso de 1, el regional de 0,66 y el local de 0,33. Así, el máximo valor posible es 3 (aquellos que han ganado 3 elecciones nacionales) y el mínimo 0,33 (quien ha ganado una elección local), no obstante para darle el mismo valor que al número de cargos se convierte a la escala de 0 a 1. El promedio del número de cargos y los niveles constituyen la medida de esta variable.
Respecto a la segunda dimensión, la especialización, los indicadores utilizados se refieren al trabajo de los diputados dentro del Legislativo, específicamente a su participación en las comisiones y en la mesa directiva de la Cámara o Congreso. Las comisiones constituyen el ámbito de especialización por excelencia en el parlamento ya que su organización se rige por un criterio temático que además de promover una mayor eficiencia en la labor legislativa, permite que el diputado dedique la mayor parte de su tiempo a temas de su interés o del interés de su partido (Mattson y Strøm 1995, García 2009). En el índice de profesionalización propuesto en el presente trabajo se toman en consideración únicamente las comisiones permanentes, ya que éstas permiten observar el comportamiento de los diputados a lo largo del tiempo que dura el período legislativo.
Por su parte la mesa directiva de la cámara es otro componente fundamental de la estructura organizativa de los congresos (Alcántara, García y Sánchez 2005). En ella recaen varias funciones importantes como lo son la toma de decisiones para la mejora de la organización interna, el control de la ejecución del presupuesto de la Cámara y el funcionamiento de las comisiones, y la coordinación del trabajo legislativo del pleno. Los diputados que la integran acceden a importantes recursos de poder; además se presupone que quienes llegan a ella muestran  habilidades políticas para ocupar puestos de poder.
Al igual que en la primera dimensión, en la segunda los valores oscilan de 0 a 1, donde 1 es el máximo grado de especialización alcanzando por el diputado y 0 el mínimo. Cuatro son las variables que componen esta dimensión, las cuales se miden de la siguiente manera:
Participación en comisiones: como se señaló anteriormente las comisiones son ámbitos de especialización. Esto quiere decir que el diputado que participa en ellas adquiere una mayor profundidad en los conocimientos en ciertos temas de política pública. Sin embargo, la participación en un mayor número de comisiones reduce dicha especialización ya que el tiempo dedicado a cada una de ellas es menor (Mattson y Strøm 1995). De esta forma, el subíndice de participación se obtiene promediando el número de comisiones en las que participa durante cada período legislativo sobre el máximo número posible comisiones a las que puede pertenecer un diputado. Con el fin de homogeneizar las medidas con los demás indicadores se establece una equivalencia entre los valores máximos y mínimos (1 mayor especialización, 0 menor especialización).
Presidencias de comisiones: este indicador se calcula promediando el número de presidencias de comisiones ocupadas por el diputado durante el período legislativo sobre el número de comisiones que integra el mismo. De esta manera, los diputados que ocupen un mayor número de presidencias obtendrán valores cercanos a 1.
Permanencia en las comisiones: la especialización de los diputados depende además de la participación en comisiones, del tiempo que permanecen en las mismas. Este aspecto resulta relevante ya que determina que un diputado pueda o no profundizar en una materia. De esta forma, a menor rotación en las comisiones mayor grado de especialización. Para calcular esta variable se toman las repeticiones en comisión sobre el total de comisiones en las que el diputado ha participado en los dos períodos analizados.
Participación en la mesa directiva: esta variable se calcula según la pertenencia a la mesa directiva y la presidencia de la misma. De esta forma, el diputado que ha presidido la mesa obtienen un valor de 1, aquellos que han sido miembros de la mesa aunque no la hayan presidido se les asigna un valor de 0,5, mientras que los que no han pertenecido obtienen un 0.

El promedio de las dos dimensiones, experiencia política y especialización en el trabajo legislativo, es el resultado final del índice. Su aplicación permitirá clasificar a los diputados según su grado de profesionalización. En el siguiente apartado se realizará un perfil de los diputados de los países analizados, para posteriormente aplicar el índice y proceder a la clasificación de los mismos.

 

V. Elites parlamentarias en Bolivia, Colombia y Perú

Como se señaló anteriormente, en América Latina el interés por el estudio de los políticos ha sido escaso si se compara con otro tipo de campos de investigación. Pese a ello, los políticos han desempeñado un importante papel, primero en los procesos de transición democrática, y posteriormente en el proceso de rutinización democrática (Alcántara 2008b). En los últimos años los políticos han ocupado un lugar relevante dentro del debate político debido a la insatisfacción ciudadana que los identifica como parte de los problemas que existen en la región, más que de su solución.
Es en este contexto el Congreso se convierte en un espacio privilegiado en donde se observan los cambios acaecidos en los últimos años. En términos generales se puede decir que durante el período analizado, los parlamentarios andinos han sido predominantemente hombres, con una edad media de 44 años y con un nivel de estudios alto: más del 80 por ciento de los diputados son universitarios. Bolivia es el país con menos diputados con postgrado (34 por ciento) y con más legisladores con un nivel de estudio secundario (14 por ciento), pese a ello el nivel educativo es alto (ver Tabla 2).

TABLA 2
Perfiles de los diputados de Bolivia, Colombia y Ecuador (1997-2010)

Ideológicamente los diputados de los tres casos se ubican en el centro del continuo ideológico. Un importante porcentaje de diputados tiene familiares en política y la mayoría han comenzado su carrera política en un partido político. Las asociaciones estudiantiles también son espacios importantes en el inicio de la carrera política. Finalmente, los perfiles profesionales más frecuentes son los abogados, empresarios, sindicalistas y los que se definen a sí mismos como políticos.
Si se analiza cada caso en el tiempo se pueden observar algunas diferencias en los perfiles de los diputados. Por ejemplo, en términos de edad, en Bolivia y Perú los legisladores jóvenes aumentan en el tiempo, mientras que en Colombia se reducen y aumentan los diputados con edades entre los 50 y 60 años (ver Anexo 1). Respecto al nivel educativo las diferencias más notables se dan entre Bolivia y Colombia (ver Anexo 2). En el primer caso los diputados con un nivel de estudios alto han bajado considerablemente (del 45 al 28 por ciento) a la vez que los diputados con estudios secundarios han aumentado; mientras que en Colombia los diputados con postgrado han aumentado de manera considerable en las últimas legislaturas (del 50 al 59 por ciento).
Respecto a la ideología sobresale en el caso boliviano el alto porcentaje de diputados que se autoubican en la izquierda del espectro ideológico, lo que además muestra una tendencia al aumento a través del tiempo. Contrario a lo que podría pensarse, en Colombia ha habido un aumento de los diputados que se autoubican en el centro izquierda, aunque la mayoría se define como de centro. Mientras tanto en el Congreso peruano no se observan cambios relevantes en la auto ubicación ideológica de los diputados, cuya mayoría se ubica en el centro y en el centro izquierda (ver Anexo 3).
En cuanto a los familiares en política, tanto en Colombia como en Bolivia los diputados que han tenido algún o algunos familiares en política han disminuido (del 60 al 49 por ciento en el primer caso, y del 56 al 46 por ciento en el segundo). Por el contrario, en Perú ha habido un aumento considerable pasando del 57 al 73 por ciento de diputados que tienen familiares en política. Respecto a las profesiones sobresale la disminución de abogados en los legislativos colombiano y peruano en la última legislatura (ver Anexo 4). Asimismo, en Bolivia han aumentado su participación los agricultores y campesinos.
Finalmente, un indicador importante que permite observar el cambio en los perfiles de los diputados a través del tiempo en cada país es el tipo de organización en que comenzaron su trayectoria política. En el caso boliviano se puede observar claramente el aumento de legisladores provenientes de organizaciones sociales en detrimento de aquellos que iniciaron su carrera política en el seno de movimientos estudiantiles (ver Anexo 5). En Colombia, en la última legislatura disminuyeron los diputados que comenzaron dentro de partidos políticos y aumentó el porcentaje de aquellos que lo hicieron dentro de los movimientos estudiantiles y de organizaciones sociales; pese a este dato, más de la mitad de los representantes colombianos iniciaron su trayectoria en un partido político. Finalmente en Perú en 2006 hubo un aumento en el porcentaje de diputados que ingresaron en política a través de los partidos. Estos datos se corresponden con los cambios que se han llevado a cabo en los legislativos de estos países; mientras que en Bolivia y Colombia los partidos tradicionales han perdido fuerza, en Perú en 2006 el APRA recuperó parte de los apoyos que había perdido durante el período fujimorista.
Como se ha podido observar, en los últimos años la elite parlamentaria de los casos analizados ha cambiado. En términos generales, Bolivia es el país en el cual los perfiles de los diputados han variado en mayor medida, lo que resulta coherente con el declive de los partidos tradicionales y la irrupción del Movimiento al Socialismo liderado por el actual presidente Evo Morales. En el caso peruano y colombiano, los cambios han sido menos fuertes. Esto se podrá observar más claramente en el siguiente apartado, donde se aplicará el índice de profesionalización y se analizará cada una de las dimensiones que lo componen.

VI. Profesionalización de los diputados: Bolivia, Perú y Colombia

Como se observó en el anterior apartado, los perfiles de las elites parlamentarias han cambiado a través del tiempo. Esto puede observarse de una mejor manera si se tiene en cuenta la baja tasa de reelección en países como Bolivia y Perú (ver Gráfico 2). De hecho Bolivia es el país con la tasa de reelección más baja de la región en las cámaras bajas. Perú también se encuentra en los últimos puestos, mientras que Colombia  pese a ubicarse en la mitad superior de la tabla guarda una distancia de más de 30 puntos porcentuales con el primero —Chile—.

GRÁFICO 2
Tasa de Reelección en las Cámaras Bajas de América Latina (1995-2008)

Fuente: Observatorio de Instituciones Representativas (OIR). Instituto de Iberoamérica, Universidad de Salamanca. http://americo.usal.es/oir/legislatina/reeleccion.htm

La alta rotación en las cámaras tiene efectos directos en términos de profesionalización puesto que muestra la brevedad de la experiencia parlamentaria de los diputados y a su vez imposibilita la especialización del mismo. Antes de abordar cada una de las dimensiones antes descritas, conviene  establecer las normas que rigen el trabajo de los diputados en dos aspectos importantes de la profesionalización: la dedicación al cargo y la remuneración.
Las constituciones políticas y los reglamentos internos de los legislativos de los países analizados contemplan la dedicación exclusiva al cargo con algunas excepciones. Pese a los cambios normativos que se han llevado a cabo en los cuatro países andinos, la regulación de la dedicación al cargo no ha variado y las principales limitaciones pueden resumirse en dos: la primera consiste en la prohibición de ejercer otros cargos públicos, y la segunda se centra en la  imposibilidad de desempeñar cargos en el sector privado, sobre todo en aquellas empresas que contraten con el Estado. En todos los casos se contemplan algunas excepciones como la cátedra universitaria, y en el caso colombiano esta excepción se amplía al sector salud, siempre y cuando no se ejerza de manera lucrativa. Pese a estas regulaciones, en los países analizados algunos diputados compatibilizan su trabajo parlamentario con otras actividades. En el período analizado, el 78 por ciento de los diputados declararon haberse dedicado exclusivamente a su labor parlamentaria, mientras que los demás diputados compatibilizan su trabajo legislativo con otras actividades. Si se analiza cada uno de los países puede señalarse que los diputados colombianos han sido los que se han dedicado en mayor medida a sus labores como representantes de manera exclusiva (82 por ciento), sin embargo, en la última legislatura hubo un aumento en el porcentaje de diputados que contabilizaban su trabajo en el parlamento con otra actividad. En los casos de Perú y Bolivia sólo una cuarta parte de los congresistas ha tenido una actividad paralela (ver Tabla 3).

TABLA 3
Porcentaje de diputados que se dedican de manera exclusiva a la labor legislativa

 

En cuanto a la remuneración, la legislación nacional de cada país también estipula un salario, dietas y en ocasiones algunos recursos adicionales para el desarrollo del trabajo parlamentario (ver Tabla 4). La idea de fondo es que una remuneración adecuada permite que los diputados dediquen toda su atención a sus funciones como representantes. Además, estimula a personas con perfiles diversos a ingresar a la política ya que alguien que no cuente con suficientes ingresos, pero que le interese la política, tendrá suficiente estímulo para dejar su ocupación anterior e ingresar a la política. Asimismo, una persona que goza de comodidades y tiene un puesto bien remunerado puede ingresar a la política porque los costes no serán muy altos. Y, finalmente, una remuneración adecuada sirve de incentivo para que los políticos eviten incurrir en actos de corrupción al condicionar sus decisiones a intereses económicos.

TABLA 4
Normativa acerca de la remuneración de los diputados en la Región Andina

De esta forma, en los casos analizados se cumplen las dos condiciones básicas de la profesionalización: se da una regulación en cuanto a la dedicación, privilegiando los regímenes de exclusividad (con algunas excepciones) y se garantiza una remuneración estable. En términos generales, puede decirse que en la región hay un nivel medio en términos de profesionalización de la elite parlamentaria. A nivel general, Colombia es el país con la elite parlamentaria más profesionalizada en el periodo analizado (0,55), seguido por Bolivia (0,42) y finalmente Perú (0,38) ¹⁷.
Estos resultados se entienden mejor si se analiza cada uno de los indicadores que componen el índice de profesionalización (ver Tabla 5). Por un lado, los diputados colombianos poseen una mayor experiencia política en cuanto al número de legislaturas que han estado en el congreso y a los otros cargos de elección popular que han ocupado. Asimismo, el promedio de diputados con trayectorias largas, es decir, con más de 20 años en política, ha estado siempre por encima del 40 por ciento de la cámara, mientras que los diputados con menos de 5 años en política no llegan el 6 por ciento en las tres legislaturas analizadas.

TABLA 5
Índice de profesionalización de los diputados según dimensiones (1997-2010)

Por otro lado, Bolivia es el país que posee los índices más bajos en los cuatro indicadores de trayectoria, destacando el bajo índice de militancia partidaria y la escasa experiencia de los diputados en otros cargos de elección popular. Finalmente Perú ocupa un lugar intermedio, en este caso pese a que los diputados cuentan con trayectorias medias, la presencia de los diputados en otros cargos de elección popular es baja.
Sin embargo, las diferencias entre los casos analizados se observan de manera más clara en la dimensión de especialización. En este punto resulta clave la regulación del trabajo legislativo que hay en cada país. De esta forma, el bajo índice de Perú se explica por el funcionamiento de las comisiones del Congreso. A diferencia de Bolivia y Colombia, en donde los diputados pertenecen a una sola comisión, en Perú los diputados participan en un máximo de cinco comisiones que cambian cada año. En todos los países existe la reelección, de forma tal que los diputados que quieren especializarse en un tema pueden hacerlo. Pese a que tanto en Bolivia como en Colombia los diputados sólo pertenecen a una comisión¹⁸, los períodos de vigencia de la composición de las comisiones cambian. En Colombia los diputados se adscriben a una comisión permanente durante los cuatro años que dura el período legislativo, de ahí que en este país el índice de volatilidad en las comisiones es 1, mientras que en Bolivia pueden cambiar cada año. Esto explica la igualdad en el índice de participación en comisiones y las diferencias en términos de volatilidad.
Si se observan los datos a través del tiempo puede observarse cómo en todos los casos los niveles de profesionalización disminuyen, en unos casos de manera más significativa que en otros (ver Tabla 6). En la última legislatura aquí recogida Colombia tuvo un leve descenso en el nivel de profesionalización, sobre todo en cuanto al ingreso de diputados con trayectorias más cortas¹⁹. Esto podría explicarse en parte por la consolidación del "uribismo" a través de la articulación de diversas fuerzas con gran potencial electoral a nivel regional; también debe tenerse en cuenta el consecuente debilitamiento del que fue durante décadas el partido mayoritario en Colombia, el Partido Liberal Colombiano (PLC). Como señala Pérez Guevara (2010), si durante la legislatura 2002-2006 se llevó a cabo el reacomodamiento de las elites en el seno de la Cámara de Representantes²⁰, en 2006-2010 se asentó el cambio de manera oficial.

TABLA 6
Índice de profesionalización de los diputados en Bolivia, Colombia y Perú (1997-2010)

El caso que mayores variaciones ha tenido ha sido el boliviano. En este país, durante la década de 1990 se mantuvo la tradición pactista que caracterizó al sistema político en el período postransicional, no obstante, poco a poco este modelo se fue desgastando, hasta que en 2002 la irrupción de nuevas fuerzas, sustentadas en un discurso etnicista, cambiaron el panorama político y el sistema de partidos²¹.  Este proceso se confirmó en 2005 con la llegada al poder del actual presidente Evo Morales y del partido que lo respalda, el Movimiento al Socialismo (MAS). En esta legislatura ingresaron personas con nuevos perfiles políticos y, sobre todo, sociales al Legislativo: diputados con trayectorias cortas²², con una menor experiencia en otros cargos de elección popular²³, sin experiencia legislativa previa²⁴ y de una procedencia sociológica muy diferente a la anterior²⁵.
Finalmente, en Perú hay una continuidad en el nivel de profesionalización de los diputados²⁶. La poca variación en este caso se presenta debido a que el período analizado coincide con una etapa de transición en el sistema de partidos en el que su apertura significó el ingreso de antiguas fuerzas como el Partido Aprista Peruano (PAP) —que pasó de tener 7 diputados en el Congreso en 1995 a 36 en 2006—, pero también de nuevas fuerzas políticas como el Partido Nacionalista Peruano (PNP) que en alianza con Unión por el Perú (UPP), logró 45 escaños en 2006. Esto se tradujo en la coexistencia de perfiles más experimentados con lo que desde la literatura se denomina políticos diletantes o no profesionales²⁷.
Determinar qué factores y en qué medida determinan la profesionalización de los diputados requiere una investigación a fondo que va más allá de los objetivos planteados en este trabajo. Sin embargo, teniendo en cuenta lo que ocurre en los casos analizados, se puede señalar algunas variables explicativas. Por una parte, como lo muestra el caso peruano, los arreglos institucionales tales como las normas de selección de candidatos en los partidos, las reglas electorales o, como en los casos analizados, las reglas que definen el funcionamiento de los parlamentos, afectan la profesionalización de los diputados. Por otra parte, factores de contexto como la transformación de los sistemas de partidos y de los partidos políticos mismos pueden incidir en ello. Finalmente, también habría que indagar en las variables propias de los diputados como la edad, el nivel de estudios o los procesos de socialización, ya que esto podría explicar por qué un diputado decide adoptar sus estrategias para desarrollar su carrera política, así como su trabajo en el Congreso.

VII. Conclusiones

Como se ha señalado a lo largo del trabajo, la profesionalización de los diputados es un concepto multidimensional que comporta diversos aspectos de su carrera política y de las condiciones en que ejercen su trabajo representativo. En este trabajo se ha realizado una exploración a las dimensiones de experiencia política y especialización, a través de la medición de ocho variables que dan cuenta de la trayectoria política de los diputados y de su trabajo en el seno de la cámara. Estas dimensiones, recogidas en una medida única, conforman el índice que mide el grado de profesionalización de los diputados. La razón principal para crear esta herramienta de medición es la necesidad de avanzar en la realización de estudios comparados y empíricos que permita estudiar a los políticos de manera individual, observando la forma en que desarrollan sus trayectorias y cómo su entorno tiene efectos sobre ellas.
En cuanto a los casos analizados, destacan Colombia y Bolivia en sentidos opuestos, sobre todo en lo referido a la trayectoria política. Mientras que en Colombia existe una tendencia a la reducción de perfiles con poca o casi ninguna experiencia previa en el ámbito legislativo, en Bolivia ocurre lo contrario; además en este país ha aumentado de manera considerable el número de diputados que han ingresado por primera vez al congreso. Además de esto, en la Cámara de Representantes colombiana ha habido más políticos con cierta experiencia en otros niveles de competición, mientras que en Bolivia y Perú cada vez se reduce más el porcentaje. Finalmente, Perú es el caso más complejo, ya que el proceso de transición que está atravesando imposibilita establecer una tendencia clara en términos de profesionalización de los diputados.
En cuanto a la especialización, queda clara la importancia de las reglas que rigen el trabajo parlamentario. Por una parte, dichas reglas determinan los límites del trabajo de los diputados, y, por otra, los obliga a modificar sus estrategias de cara a darle continuidad a su carrera política. En Colombia y Bolivia el diseño institucional favorece la profesionalización de los diputados, mientras que en Perú va en contra de ello, al estipular la participación de los diputados en un máximo de cinco comisiones por año y un mínimo de una. La dedicación en tiempo y la creación de conocimientos técnicos es fundamental para la profesionalización del diputado. Como señala Sartori (2002: 204) los diputados no sólo deben representar sino también deben "hacer", por ello se espera de ellos "una competencia ratione materiae que les capacite para controlar la calidad y la esencia de la legislación de la que son responsables". Por ello, a menor número de comisiones y a mayor permanencia temporal en las mismas aumentan las posibilidades de especialización.
En conclusión, los diputados aquí analizados tienen un nivel de profesionalización medio. Sin llegar a definirlo como una tendencia, los datos muestran que en los últimos años han ingresado al Legislativo perfiles políticos nuevos, caracterizados por tener una carrera política menos vinculada a los partidos, es decir, políticos no formados en el seno de una organización partidista; y por tener una menor experiencia en el ámbito parlamentario y electoral. 

ANEXO 1
Porcentaje de diputados según rango de edad (1997-2010)

ANEXO 2
Porcentaje diputados según nivel de estudios (1997-2010)

ANEXO 3
Porcentaje diputados según ideología (1997-2010)

ANEXO 4
Porcentaje diputados según tipo de la ocupación antes ejercida (1997-2010)

ANEXO 5
Porcentaje diputados según tipo de organización en la que comenzaron su trayectoria política (1997-2010)

 

Notas

¹ Molina (2009: 4) señala que "a partir de 1990, ha ido avanzando un procesos de des-institucionalización del sistema de partidos, y del surgimiento cada vez más notorio de líderes personales dominantes, que en algunos países como Costa Rica copan sólo parte de la escena electoral (personalización parcial de la política);  pero en otros son ya característicos tanto de la oposición como del gobierno llegando a una personalización total de la política  (Venezuela, Ecuador, Guatemala)".

² En el marco de dicho proyecto cada vez que se renueva el Congreso (o las cámaras bajas en el caso de los congresos bicamerales), se realizan entrevistas personales a los diputados y diputadas de los países de América Latina, que abordan diversos temas sobre el funcionamiento de la democracia en cada país y sobre sus trayectorias políticas.

³ Anteriores estudios enmarcados en las teorías de la modernización se habían interesado por los factores culturales y estructurales que determinaban los procesos de cambio en las regiones en donde se habían llevado a cabo. La preocupación fundamental era el establecer valores y consolidar instituciones que evitasen situaciones de inestabilidad política. El enfoque culturalista buscaba establecer relaciones entre la cultura política de un país con el grado de estabilidad y consolidación democrática; mientras que el enfoque desarrollista centró su interés en los procesos de crecimiento económico y en la creación y expansión de las clases medias como mecanismo para lograr la modernización de las sociedades en cambio. Por su parte, desde una perspectiva histórica la teoría de la dependencia cuestionó las premisas de las teorías de la modernización poniendo el énfasis en las relaciones centro-periferia a las que atribuía la imposibilidad de  establecer sistemas democráticos (Martí 2001).

⁴ Siguiendo a Levine y Molina (2007), cinco son las dimensiones de la calidad de la democracia: la decisión electoral, la participación, la respuesta a la voluntad popular, la responsabilidad, y la soberanía. Igualmente existen índices como el Índice de Desarrollo Democrático Latinoamericano IDD-Lat, que mide la calidad de la democracia a través de la evaluación de 31 indicadores agrupados en 4 dimensiones que miden: la "legalidad del régimen democrático", el "respeto de los derechos políticos y libertades civiles", la "calidad institucional y el grado de eficiencia política" y el "ejercicio de poder efectivo para gobernar" (ver www.idd-lat.org). 

⁵ La idea fundamental que hay detrás de estos diagnósticos es que existen una considerable insatisfacción y un rechazo creciente de la ciudadanía hacia el funcionamiento de algunas instituciones representativas como los partidos políticos o  el congreso. Como lo muestran estos estudios, esta situación se acentúa en los países andinos en donde los niveles de confianza en dichas instituciones se sitúan debajo de la media regional, la volatilidad electoral muestra índices muy por encima de otros países y regiones, y se han producido algunos derrumbes de los sistemas de partidos.

⁶ Estos procesos han estado apoyados en la creación de nuevos espacios de interacción política a través del uso de las nuevas tecnologías, y en algunos casos, mediante el establecimiento de relaciones directas con los votantes. Esta práctica está vinculada con la forma en que los políticos ejercen su liderazgo. Los casos más representativos son los de Hugo Chávez con sus programas de radio "Aló Presidente" y "De repente con Chávez"; Rafael Correa con su "gabinete itinerante" y con "Diálogo con el Presidente"; Álvaro Uribe con los consejos comunitarios, Luiz Inácio Lula da Silva con "Café con el Presidente"; Álvaro Colom con "Despacho Presidencial"; y José Mujíca con "Habla el Presidente".

⁷ Esto no quiere decir que los partidos han dejado de existir o de desempeñar sus funciones, ya que la representación política se lleva a cabo de manera mayoritaria a través de éstas organizaciones. Asimismo, funciones tradicionales como la formulación de objetivos, la articulación de intereses, la movilización y la formación y reclutamiento de élites, pese a ser cuestionadas, siguen siendo desempeñadas por ellas.

⁸ Como señala Wilensky (1964), el ministerio religioso, pese a no tener una base científica como la medicina, puede considerarse como una profesión ya que posee unos estándares de conocimiento definidos, doctrinas bien codificadas y sistematizadas, lo cual provee de una base técnica para la práctica, menos segura que la de la medicina pero suficiente para entrar dentro de la definición.

⁹ Hasta entonces el centro del poder residía en la aristocracia nobiliaria que mantenía vínculos de vasallaje con el rey (Bouza-Brey 2005).

¹⁰ La ambición política se constituye en una importante motivación para que los políticos conviertan su actividad política en una profesión, ya que el interés por ocupar cargos políticos hace que los políticos dediquen su tiempo a la política y proyecten a largo plazo su carrera. Como señala Martínez Rosón (2009), los propósitos de la carrera de un político pueden variar a lo largo del tiempo, entre otras razones porque se ven afectados por el contexto en el que los políticos desarrollan sus carreras. Pese a esto, la ambición política se constituye en un factor relevante de las carreras políticas.

¹¹ Estudios como el de Rosenzweig (1957) en la década de 1950 atribuían a la facilidad en el ingreso a la política (al no exigir una cualificación formal) el hecho de que muchos políticos optaran por esta profesión y no por otra que tuviera más prestigio.

¹² Hay ocasiones en las cuales se puede considerar la actuación correcta del político en cuanto al grado de cumplimiento de sus promesas electorales, sin embargo, en determinadas circunstancias el incumplimiento de dichas promesas puede ser lo más conveniente.

¹³ Por capital político se entiende "those organizational memberships, networks, structural positions and attitudes that explicitly build opportunities and capacities to participate in politics" (Fush, Minnite y Shapiro 1998: 12).

¹⁴ Para más sobre la clasificación de los políticos, ver Weber (2007), Sartori (2002), Panebianco (2009), Straus (2002) y Alcántara (2010).

¹⁵ Las cinco categorías son: legislaturas rojas (altamente profesionalizadas, compuestas por miembros que cuentan con salarios, recursos, personal y tiempo para su labor legislativa); legislaturas rojas claras (profesionalizadas pero levemente por debajo de aquellos valores situados en el límite superior de la escala); legislaturas blancas (son sistemas híbridos que combinan elementos de las legislaturas más y menos profesionalizadas); legislaturas azules y azules claras (legislaturas de ciudadanos, están compuestas por políticos que compatibilizan su labor legislativa con otras actividades, ganan menos sueldo que los de las legislaturas rojas y acceden a menos recursos).

¹⁶ El universo de los políticos está compuesto por diversos perfiles, entre ellos están los que ocupan puestos de confianza y libre remoción en la administración pública, los que ocupan cargos en el seno de un partido político, o aquellos que compiten en la arena electoral (alcaldes, concejales, gobernadores, diputados, presidentes).

¹⁷ Como se señaló anteriormente, el índice de profesionalización de los diputados varía de 0 a 1, siendo más profesionalizados los diputados que alcanzan valores cercanos a 1.

¹⁸ En el caso boliviano el diputado puede participar en más comisiones pero sólo con voz, no con voto.

¹⁹ En la legislatura 2006-2010 aumentó el porcentaje de diputados con trayectorias políticas de menos de 10 años (pasó del 12 por ciento en 2002 al 19 por ciento en 2006).

²⁰ Entre 2002-2006 se presentó el mayor número de renuncias de senadores y representantes debido al reacomodamiento de las fuerzas uribistas. El 67 por ciento de los senadores y el 40 por ciento de representantes cambiaron de partido en este período (Pérez Guevara 2010).

²¹ La dinámica de pactos aseguró en Bolivia cierta estabilidad, sin embargo, fue esta misma dinámica la que degeneró en palabras de Mayorga (2004) un panorama antipolítico y antipartidario. Las elecciones de 2002, evidenciaron una tendencia hacia la reconfiguración de las fuerzas políticas: descenso de los tres partidos más importantes —ADN, MNR, y MIR—, hundimiento de los partidos populistas CONDEPA y UCS quienes tuvieron cierta relevancia a lo largo de la década de 1990, y emergencia del MAS y del MIP como fuerzas relevantes. Todo ello en un contexto alta polarización.

²² El porcentaje de diputados con menos de 10 años en política pasó del 11,5 por ciento en 1997 al 41 por ciento en 2005.

²³ En la legislatura de 1997-2002 el 41 por ciento de los diputados había ocupado previamente cargos de representación popular, este porcentaje se redujo al 21 por ciento en 2005.

²⁴ En 2002, 92 por ciento de los diputados encuestados estaba en el congreso por primera vez.

²⁵ Alcántara y Martínez Rosón (2011).

²⁶ Desafortunadamente no existen datos que permitan la integración de la legislatura de 1995-2000 al análisis. Esto hubiese enriquecido los resultados del estudio ya que justamente en esa etapa el congreso peruano seguía estando controlado por Cambio 90, el partido del ex presidente Alberto Fujimori, el cual representaba el arribo de nuevos políticos al escenario legislativo.

²⁷ El contraste entre los diputados de estas dos formaciones es claro. En términos de militancia, en 2006 más del 70 por ciento de los diputados del APRA contaban con más de 20 años, mientras que los diputados de UPP eran líderes comunitarios que fueron invitados a presentarse a las elecciones legislativas sin necesidad de ser militantes, de ahí que casi el 60 por ciento de los diputados electos tenía menos de 10 años de militancia. Asimismo, en cuanto a los años en política, tres cuartas partes de los diputados del APRA tenían más de 20 años mientras que en UPP el 50 por ciento había estado en política menos de 10 años. Finalmente, el 97 por ciento de los diputados de UPP ocupaban por primera vez un puesto dentro del Legislativo, y en el APRA este porcentaje se reducía a 68 puntos.

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Datos

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Biblioteca Luis Ángel Arango, Archivo General, Bogotá.

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Portal Peruano Sociedad y Parlamento, Congreso de la República del Perú (www.congreso.gob.pe/organizacion/Comisiones.asp).

Documentos oficiales

Constitución Política de Bolivia,  2009.

Reglamento Interno del Congreso de Bolivia, 1997.

Constitución Política de Colombia, 1991.

Reglamento Interno del Congreso de la República de Colombia de1992.

Reglamento interno del Congreso de la república del Perú, actualizado a 2009