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versión On-line ISSN 1851-9601

Postdata vol.17 no.2 Ciudad Autónoma de Buenos Aires dic. 2012

 

ANALISIS E INVESTIGACIÓN

Partidos políticos Argentinos y Mercosur. Tratados Fundacionales y Comisión Parlamentaria Conjunta(1991-2006)

 

Hugo Daniel Ramos*

* Licenciado en Historia, doctorando en Relaciones Internacionales (UNR), becario Conicet, docente en UNL. E-mail: ramoshugo78@yahoo.com.ar

 


Resumen

El artículo intenta ofrecer algunas claves para el análisis de la relación entre partidos políticos argentinos y Mercosur centrando su atención en la esfera parlamentaria, ya sea a nivel nacional con la consideración de las discusiones de los "tratados fundacionales" de este proceso de integración, o a nivel regional con la exposición de elementos vinculados al trabajo desarrollado por la Comisión Parlamentaria Conjunta del Mercosur. En ambos casos se presta especial atención a la pertenencia partidaria de los legisladores, identificando su afiliación política y el posicionamiento que sustentan a lo largo del período bajo análisis.

Palabras clave

Mercosur ; Partidos políticos; Comisión Parlamentaria Conjunta; Integración regional; Argentina

Abstract

This article intends to offer some key points for the analysis of the Argentinian political parties and Mercosur relationship, mainly focusing on the parliamentary sphere, either at a national level, considering the discussions on the "foundation treaties" of this integration process, or at a regional level, through the presentation of elements related to the work developed by the Joint Parlamentary Commission of Mercosur. In both cases, special attention is paid to the legislators' party membership by identifying their political affiliation and the positioning they support throughout the analyzed period of time.

Key words

Mercosur ; Political parties; Joint Parliamentary Commission; Regional integration; Argentina


 

Introducción

En el presente trabajo abordamos la relación entre partidos políticos y Mercosur mediante un análisis que intenta identificar los alcances de la participación de los partidos políticos argentinos en el proceso de integración1. Partimos por establecer, en primer lugar, la posición de los partidos en relación con la integración al momento de discutir en el ámbito parlamentario los tratados fundacionales del Mercosur2. Nos centramos en la acción partidaria en el marco de la Comisión Parlamentaria Conjunta del Mercosur (CPCM) identificando la filiación partidaria de sus miembros a lo largo del período 1991-2006. Por último abordamos los alcances de la CPCM en el marco de la integración regional, atendiendo a los temas tratados y las propuestas presentadas a otros órganos del Mercosur, vinculando su devenir con la pertenencia partidaria de los actores que participaron en ella.
Como es sabido, no es posible encontrar una plasmación institucional específica a nivel del Mercosur donde los partidos políticos de los estados miembro interactúen, institucionalicen sus vínculos y construyan una visión política regional en torno a la integración. En este sentido, la "dimensión partidaria" es el resultado de una mirada particular sobre el proceso de integración y parte de corroborar que tanto las élites gubernamentales como los legisladores que participaron de la instancia parlamentaria del Mercosur, la CPCM, pertenecían también a organizaciones político-partidarias. Desde nuestra perspectiva entonces, la dimensión partidaria alude a la participación de los partidos políticos en el Mercosur a través de los miembros de los partidos que ocupan cargos en el gobierno, ya sea como partido gobernante o como partidos de oposición. En nuestro caso nos centraremos solamente en aquellos miembros que ocuparon cargos en el Congreso Nacional durante el período bajo estudio3. En relación con los partidos, nos centramos principalmente en los casos del Partido Justicialista (PJ) y la Unión Cívica Radical (UCR), por las razones que indicamos a lo largo del trabajo, señalando la especificidad del caso argentino en relación con los otros países del Mercosur4.

I. Partidos políticos y tratados fundacionales del Mercosur

Como se recordará, el Mercosur tiene como antecedentes inmediatos los tratados de integración entre Argentina y Brasil de la segunda mitad de los años 805. De acuerdo a la lógica política que guiaba la integración en aquellos años, Liliana De Riz (1991: 3-4), en un trabajo ya clásico, se permitía afirmar: "La construcción de una visión política regional ha sido crecientemente enfatizada como un aspecto clave del proyecto de integración de América Latina (...) [esa] es una tarea que recae, principalmente en los partidos políticos (...) En cualquier proceso de integración tienen un papel muy importante como interlocutores por la gran cantidad de temas a discutir y legislar y como vehículos para la agregación de intereses regionales e institucionalización de los vínculos con sus equivalentes de otros países".
La experiencia de casi veinte años de integración nos muestra claramente que no fue ése el derrotero que siguieron los partidos políticos en relación con el Mercosur. De acuerdo a lo que plantean algunos autores (Dávila 1998) el fuerte sesgo comercialista y promercado de la integración latinoamericana de los 90, sumado al impacto de la "crisis de representatividad" que afectó duramente a los partidos desde esta época —como consecuencia directa de la drástica modificación de las relaciones Estado-sociedad-mercado— son factores que coadyuvaron para condenar a los partidos políticos a la marginalidad en relación con la integración regional.
Frente a esta situación, en este apartado nos detenemos en el posicionamiento de los partidos políticos al momento de discutirse en el seno del Congreso Argentino la aprobación de los Tratados fundacionales del Mercosur. El objetivo es dilucidar cómo concibieron a la integración regional y el interés que manifestaron en relación con esta temática. El presupuesto de partida fue que partidos políticos fuertemente interesados en relación con el
Mercosur establecerían un debate que permitiría identificar distintas posiciones políticas en el marco del Congreso, en particular en lo que refiere al modelo de integración6 puesto en práctica a partir de 1991.

El Tratado de Asunción (1991)

Contrariamente a lo que puede suponerse, la aprobación del Tratado de Asunción (TA) no generó demasiado interés en los legisladores argentinos, inmersos en la vorágine de la crisis económica que experimentaba Argentina en ese entonces7. En los Diarios de Sesiones, tanto de la Cámara de Senadores8 como de Diputados9, se hizo expresa mención a la "lamentable necesidad" de que el Tratado sea aprobado en una sesión común y no en una especial, lo que hubiera permitido la participación de un mayor número de legisladores en el debate, dado el contexto económico del país. En este sentido en ambas cámaras los debates contaron con una asistencia mínima, de tal forma que fue necesario solicitarles a los presidentes de bancada que llamen a los legisladores que se encontraban fuera del recinto para poder alcanzar el quórum necesario para votarlo10. Aunque escasos, en los debates participó una amplia variedad de partidos, si bien en Diputados la mayoría de los oradores pertenecieron al PJ mientras y en Senadores a la UCR11.
De un análisis detallado de las exposiciones de los legisladores surgen las siguientes conclusiones provisorias: en primer lugar, que la integración regional fue apoyada por todos los partidos políticos aún cuando algunos expresaron ciertas dudas puntuales. La expresión más contundente de este apoyo fue la aprobación unánime en ambas Cámaras. En segundo lugar, y en la misma línea, si bien el "discurso integrador" atravesó transversalmente a todos los partidos, también se pudieron observar diferencias en los modos en que cada partido entendía la integración y en particular los beneficios y,
los costos de la misma. En tercer lugar los diferentes posicionamientos sobre la integración dieron cuenta de fracturas intrapartidarias y de la coexistencia bajo el mismo partido de corrientes heterogéneas que se resistieron a quedar subsumidas en la "concepción oficial" del partido al que pertenecían. Vamos a detenernos un momento en estos dos últimos puntos.
Es claro que el modelo de integración al que respondió el Mercosur contó con el respaldo del partido del presidente Menem. En este trabajo, a esta posición la denominamos "concepción oficial". Pero lo interesante es advertir que esa concepción trascendió ampliamente los márgenes del PJ, a la vez que fue desde el propio justicialismo desde donde se alzaron las principales voces impugnadoras.
El primer punto se advierte claramente cuando comparamos las exposiciones de los legisladores del PJ cercanos a la concepción oficial con las exposiciones de otros partidos de perfil ideológico más definido, cercanos al espectro de centro-derecha, como el PDP y la UCeDé. Así, como único orador del PJ en la Cámara de Senadores, Eduardo Menem sostuvo en defensa del Mercosur: "...significa ganar o ampliar el espacio de nuestros mercados nacionales en estos tiempos en que las economías nacionales en el orden internacional son superadas por las economías a escala" (Diario de Sesiones, Cámara de Senadores de la Nación Argentina, 24-25/07/91: 1.278). De forma similar, en la Cámara de Senadores, Corchuelo Blasco (PJ) planteó: "Esta integración poblacional, territorial y de recursos económicos se basa en una voluntad política común que entiende que el mundo marcha hacia una estructura de grandes espacios regionales y de grandes estructuras económicas que permitirán a los países que las integren competir" (Diario de Sesiones, Cámara de Diputados de la Nación Argentina, 15/08/1991: 2.424). Por su parte, el diputado Natale (PDP) advirtió que "Si nos dejamos atrapar por los constantes reclamos de muchos productores argentinos que se habituaron a vivir del estrecho mercado nacional, el Mercosur será una ilusión" (Diario de Sesiones, Cámara de Diputados de la Nación Argentina, 15/08/1991: 2.430). De igual manera el diputado Clérici, portavoz de la UCeDé, sostuvo que "ésta es una realidad muy distinta —absolutamente distinta— a la que vivieron aquellos representantes políticos dentro de un país encerrado en sí mismo, con muros altísimos" (Diario de Sesiones, Cámara de Diputados de la Nación Argentina, 15/08/ 1991: 2.432). Consideramos que los fragmentos de estas exposiciones dan cuenta de los núcleos esenciales de la "concepción oficial": la integración entendida principalmente como ampliación del mercado en un contexto de,
globalización inevitable; la apertura comercial y la liberalización de la economía como instancias de "aprendizaje" (y disciplinamiento) para la competencia en el mercado regional y global de los actores productivos argentinos hasta entonces acostumbrados a la protección estatal.
En contraposición pero también desde el seno del PJ se alzaron las voces más críticas, en particular de la mano de uno de los dirigentes históricos del partido, Antonio Cafiero: "Esta integración que se nos plantea a través del Mercosur nos lleva a preguntarnos cuál es el tipo de integración y cuál es el resultado al que vamos a llegar", y más adelante afirma: "Una integración que no piensa en el problema social es renga (...) El adelgazamiento de los estados latinoamericanos que integran el Mercosur les quita un atributo central que es el de ser distribuidores de la actividad económica (...) Se sigue delegando en los mercados la posibilidad de [la] distribución [de recursos]" (Diario de Sesiones, Cámara de Diputados de la Nación Argentina, 15/08/1991: 2.428-2.429).
En el seno de la UCR también se observaron claras diferencias internas. Así, mientras el senador Gass desechó toda referencia a la cuestión económica, centrándose en el "espíritu pacifista y democrático que inspira al TA" para justificar su voto positivo, el senador Lafferriere se lamentó afirmando que "siento que a veces damos un tinte demasiado economicista a nuestros esfuerzos integradores; le damos un tinte que pareciera reducirse al comercio de mercancías" (Diario de Sesiones, Cámara de Senadores de la Nación Argentina, 24-25/07/1991: 1.285).
Por razones de espacio no podemos extendernos más en este punto pero sí resaltar entonces que en relación a la integración vía Mercosur lo que discuten subrepticiamente los partidos políticos no es la integración en sí misma, sino el modelo de integración. Esa discusión, sin embargo, no alcanza a romper el consenso tácito, nacido de circunstancias internas y externas, de que "es el único camino" que se puede seguir, lo que explica la unanimidad en el voto al Tratado. Por otro lado, las diferentes posturas en torno al modelo deseable de integración no están ancladas en partidos específicos, si bien los partidos de derecha y centro-derecha son más uniformes en este sentido. Por el contrario, las diferencias se manifestaron más claramente en el interior de los grandes partidos mayoritarios, la UCR y el PJ, que aglutinan un amplio espectro de posiciones ideológicas.

El Protocolo de Ouro Preto (1994)

A semejanza del TA, el Protocolo de Ouro Preto (POP) generó un interés mínimo en el Congreso Argentino con el agravante de que si en el primer caso el Tratado fue debatido en el recinto de ambas Cámaras, en el segundo apenas si mereció la atención de tres intervenciones en la Cámara de Senadores. En la Cámara de Diputados, en tanto, se votó sobre tablas en general y en particular12.
En relación con las intervenciones en la Cámara de Senadores13, es interesante destacar las palabras del senador Antonio Cafiero. En efecto, y en concordancia con lo que había manifestado tres años atrás, el legislador volvió a recordar la necesidad de reformular la integración, rescatando la noción de supranacionalidad y el rol que debería ocupar el Congreso: "Si hubiera una mínima dosis de supranacionalidad (...) dificultades como las que recientemente hemos tenido con el Brasil, respecto del régimen automotriz, no hubieran existido", y continuaba "convendría hacer saber a los gobiernos que integran los órganos supremos del Mercosur que nuestro parlamento no sólo quiere ayudar y coadyuvar a las iniciativas que llegan a su consideración sino que además quiere hacer de la Comisión Parlamentaria Conjunta un órgano de debate y análisis previo. Debemos ser consultados obligatoriamente antes de que se confeccionen los proyectos de ley que hacen al funcionamiento del Mercosur" (Diario de Sesiones, Cámara de Senadores de la Nación Argentina, 05/07/1995: 2.475)
De manera similar, el senador por la UCR Mario Losada expresaba "No existen dudas de que estamos absolutamente adscriptos a la filosofía del Mercosur en lo que respecta a la integración de nuestros países. Pero esa integración debe significar —aunque parezca redundante— la integración de nuestros países y no —como lo están viendo el común de los argentinos— la integración de las metrópolis o el negocio de las multinacionales" (Diario de Sesiones, Cámara de Senadores de la Nación Argentina, 05/07/ 1995: 2.476).
Luego de casi cuatro años de iniciado el proceso de integración, legisladores de los dos partidos políticos históricos de Argentina advertían claramente los límites del modelo de integración adoptado: la necesidad de pensar la integración a partir de cierto nivel de supranacionalidad para evitar las medidas unilaterales por parte de los estados más fuertes14; la importancia de la participación de los Congresos en la formulación de las normas Mercosur, ya que de otra manera se estaba avanzando sobre potestades propias de los Poderes Legislativos; y las desigualdades en términos de oportunidades para los actores domésticos internos que planteaba un Mercosur pensado únicamente desde el libre comercio y el regionalismo abierto15.
Sin embargo, las intervenciones no generaron réplicas: la unanimidad en la votación indica en todo caso que el Congreso estaba refrendando negociaciones efectuadas en otros ámbitos, no solo a nivel regional entre los estados miembros, sino entre los actores domésticos, en particular los partidos políticos que avalaron los dictámenes favorables de las comisiones de Relaciones Exteriores y Culto de ambas cámaras. En el caso del dictamen de la Cámara de Senadores, firmaron legisladores pertenecientes a tres partidos: PJ, UCR y Liberal de Corrientes; en el caso de la comisión homóloga de Diputados, avalaron la aprobación del Protocolo cinco partidos: PJ, UCR, UCeDé, Movimiento Popular Neuquino y el Partido Conservado Popular de Buenos Aires.
Al igual que en caso del Tratado de Asunción entonces, es claro que los partidos políticos, mayoritariamente, acompañaron el modelo de integración propuesto desde el Ejecutivo, como también lo es la presencia de posiciones minoritarias que ante la constatación de que no podían modificar ese modelo, apoyaron la "concepción oficial", tal como lo demuestra nuevamente la votación unánime a favor del Protocolo.

El Protocolo de Olivos (PO) y el Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur (2002 y 2005)

Cabe mencionar que si bien ambos protocolos fueron firmados y aprobados en circunstancias diferentes16 tuvieron en común su objetivo de modificar la estructura institucional del Mercosur, lo que habilita su tratamiento en conjunto. Como ya mencionamos, mediante el primero se suplantó el anterior sistema de solución de controversias por uno nuevo que implicó la creación de un Tribunal Permanente de Revisión17; a través del segundo Protocolo, en tanto, se suplantó la CPCM por un Parlamento del Mercosur. Ambas modificaciones respondieron a iniciativas de los Ejecutivos del momento, pero eran reclamadas —en particular el Parlamento Regional— por otros actores involucrados en el proceso de integración. Sin embargo, más allá del interés previo, lo cierto es que al momento de su tratamiento por el Congreso Argentino, los dos protocolos fueron aprobados rápidamente y sin intervenciones de los legisladores.
En el caso del PO, tanto en la Cámara de Senadores como en la Cámara de Diputados el Protocolo fue aprobado en forma unánime, sin disidencias y sobre tablas18. El dictamen de las comisiones19 de la Cámara
de Diputados solamente planteó que "han aceptado el espíritu de la sanción del Honorable Senado, así como el de su antecedente, el mensaje del Poder Ejecutivo y acuerdan que resulta innecesario agregar otros conceptos" (Dictamen de las Comisiones de Relaciones Exteriores y Culto y la Comisión del Mercosur, Sesiones Ordinarias, Orden del Día 952: 11). El escueto mensaje del Poder Ejecutivo se limitó, sin embargo, a describir el instrumento, sin ningún tipo de consideración política en relación con la integración regional.
En el caso del PCPM20 la Cámara de Senadores, aunque también lo votó sobre tablas, incorporó en la misma sesión los discursos de tres senadores pertenecientes al PJ que intentaron rescatar la importancia de la ley que se estaba aprobando. En este sentido, Graciela Bar reflexionó: "Los tiempos actuales nos imponen la integración regional como condición básica para lograr mayor inserción en el mercado mundial y mantener la competitividad de nuestras economías. Y creo que este Parlamento será una herramienta clave para ello, ya que entre sus objetivos se encuentran: asegurar la participación de los actores de la sociedad civil; y promover un marco institucional equilibrado y eficaz, que permita crear normas que sean efectivas y que garanticen un clima de seguridad jurídica y previsibilidad" (Diario de Sesiones, Cámara de Senadores de la Nación Argentina, versión taquigráfica previsional, 30/08/2006, s/n).
En la misma tónica, y con un discurso pretendidamente más ajustado a las competencias reales del Parlamento del Mercosur, el senador Carlos Reutemann afirmó que "conforme las clásicas funciones de los Parlamentos que son las de representación, legislación y contralor, podría afirmarse que el Parlamento Mercosur cumplirá decididamente con todas ellas de forma gradual" (Diario de Sesiones, Cámara de Senadores de la Nación Argentina, versión taquigráfica previsional, 2006, s/n).
Por último, y dentro de la misma línea pero marcando los retos de la integración, Elida Vigo planteó que "desde un espacio común, el Parlamento del Mercosur deberá reflejar el pluralismo y la diversidad regional con transparencia y legitimidad social, que facilite una sociedad más justa, con una distribución equitativa de la riqueza, para que sus pueblos se sientan orgullosos del lugar en que habitan, defiendan sus tradiciones y sentimientos de solidaridad y los valores de una identidad cultural nacida y amasada a partir de la fusión de culturas y razas diferentes" (Diario de Sesiones, Cámara de Senadores de la Nación Argentina, versión taquigráfica previsional, 30/ 08/2006, s/n).
Como puede deducirse de estos breves extractos, los discursos —que no fueron leídos sino incorporados en el proyecto de ley— no buscaban precisamente plantear un debate, sino que repitieron lugares comunes, sin precisiones y marcando "el horizonte futuro" de la integración regional desde una perspectiva poco anclada en los avances concretos del Mercosur.
En efecto, y contrariamente a lo manifestado por el senador Carlos Reutemann de la lectura atenta de las competencias del Parlamento, se deduce que:

a) no posee competencias legislativas propias; en los casos en que se prevé su participación ésta depende en primer lugar de la decisión que en este sentido tome el Consejo del Mercado Común (CMC); si el Parlamento manifiesta su disconformidad con un proyecto de norma, el CMC puede aprobarla igual; si el Parlamento aprueba un proyecto de norma, su aprobación definitiva sigue dependiendo de los Parlamentos nacionales,

b) posee escasas competencias de control: efectuar pedidos de informes a las demás instituciones (pero sólo a aquellas reconocidas por el Protocolo de Ouro Preto); recibir los informes de la Presidencia pro tempore al inicio y al final de cada semestre y recibir el informe de la ejecución presupuestaria de la Secretaría Administrativa del Mercosur (SAM). Las competencias de control, por otro lado, no están sostenidas por ningún poder efectivo de sanción por incumplimiento,

c) sus competencias ejecutivas no son políticamente relevantes como para influir decisivamente sobre el proceso de integración. Sin ser exhaustivos, podemos mencionar: elaborar un informe anual sobre la situación de los derechos humanos en el Mercosur; recibir, analizar y canalizar hacia los órganos decisorios peticiones de particulares; proponer proyectos de normas, pero que luego deben ser elevados al GMC; estudiar proyectos para armonizar las legislaciones nacionales; celebrar convenios de cooperación con otras instituciones.
En definitiva, si bien el Parlamento representó un cambio institucional importante, en su formato actual no es demasiado diferente a la antigua CPCM. Su composición, por otra parte, seguirá siendo hasta el período 2010-2014 —cuando se lleven a cabo las primeras elecciones directas de representantes— decidida en el seno de los parlamentos nacionales. Por último, y de acuerdo al propio PCPM, no está claro en qué medida se puede plantear que, aún en un futuro lejano, el Parlamento "cumplirá decididamente" con las funciones propias de los parlamentos nacionales.
No es nuestro interés refutar los mensajes de los legisladores, sino remarcar que cumplieron otras funciones diferentes a las esperadas previamente en relación con un posible debate en torno a las posiciones políticas de los partidos. En relación con quienes firmaron los dictámenes de las comisiones, el PO y el PCPM contaron con el apoyo de un amplio arco partidario, que comprendió a los partidos históricos, como el PJ y la UCR, tanto como a los partidos "nuevos" surgidos a mediados o a fines de los años 90, como el FG (Frente Grande), el PRO (Partido para una República con Oportunidades) y Proyecto Sur.

Revisando la postura de los partidos políticos

Del análisis realizado cabe deducir entonces un conjunto de conclusiones provisorias: a) la integración regional, al menos en lo que refiere a los tratados fundacionales registrados en este trabajo, no suscitó controversias ni amplios debates entre los partidos políticos, aún cuando era de esperar que el proceso que se inició en 1991 tuviera efectos importantes sobre la economía doméstica; y b) asumiendo que la integración contaba con amplios consensos intrapartidarios, es claro, al menos al inicio de la integración, que existían distintas posturas en relación con el modelo deseable de integración regional. Esas posturas, sin embargo, no estuvieron ancladas en partidos específicos, con la probable excepción de aquellos partidos más cercanos al espectro ideológico de centro-derecha, que apoyaban la liberalización comercial que suponía el Tratado de Asunción. En este marco, los indicios de existencia de modelos "contestatarios" a la "concepción oficial" se registraron principalmente en el seno de los grandes partidos históricos, el PJ y la UCR, que también fueron los partidos que pusieron en práctica el modelo basado en el regionalismo abierto.
Por otro lado, a medida que nos acercamos a la segunda década de existencia del Mercosur queda más claramente en evidencia que la política integracionista está en manos de los Poderes Ejecutivos, sin que se generen instancias de interpelación desde el Congreso Argentino en relación con el futuro de la integración regional. Atendiendo a los casos del Protocolo de Olivos y del PCPM, el Poder Legislativo se limitó a cumplir con los requisitos formales establecidos por la Constitución Nacional, sin que se planteara aunque sea un mínimo debate en torno al camino emprendido por el Mercosur a partir de 2003, luego de las fuertes crisis experimentadas por sus estados miembro en el período 1999-2002. Esta ausencia cobra más relevancia en el marco de discursos que plantean la fundación de un "nuevo Mercosur" desde esa fecha y que interpelan constantemente a "la mayor participación de la sociedad civil" en el proceso de integración21.
En este sentido, aunque se observan modificaciones relevantes en la orientación y en la estructura institucional del Mercosur a partir del año
2003, "los mismos actores [siguen concentrando] las decisiones tanto en 1991-1994 como en 2003-2006. El cambio político (...) no alteró la estructura fundamental del proceso de toma de decisiones. En otro sentido, lo que sí se ha modificado es la cantidad de actores sociales involucrados en el proceso: de un Mercosur prácticamente limitado a los sectores empresariales y a los sindicatos que veían peligrar la posición relativa de sus afiliados frente a la creación de un mercado interno regional pasamos a un Mercosur que ha interpelado a la práctica totalidad de los actores sociales internos de los Estados Parte. Sin embargo, interpelación y participación son dos cuestiones diferentes" (Ramos, 2010: 157).

II. Los partidos políticos en el marco de la CPCM

La CPCM tuvo un origen más bien modesto: apenas el último artículo del TA. De acuerdo a este artículo "con el objetivo de facilitar el avance hacia la conformación del Mercado Común se establecerá una Comisión Parlamentaria Conjunta del Mercosur. Los Poderes Ejecutivos de los Estados Parte mantendrán informados a los respectivos Poderes Legislativos sobre la evolución del Mercado Común objeto del presente Tratado" (Tratado de Asunción, Art. 24). Como puede deducirse de esta enunciación el Tratado consagró la predominancia de los Poderes Ejecutivos (PE) en el proceso de integración regional, en particular al concentrar la capacidad de decisión en el Consejo del Mercado Común y el Grupo Mercado Común, instituciones integradas por funcionarios gubernamentales con estrecha relación o dependientes de los PE. Recién en el año 1994 con la firma del POP22 se consagró a la CPCM como institución "regional"23. Mientras tanto, su existencia dependió de hecho de la voluntad de un reducido grupo de legisladores que lograron su progresiva institucionalización. Su influencia sobre el proceso de integración sin embargo, fue escasa. Luego del POP la CPCM emprendió un proceso encaminado a optimizar su funcionamiento y a lograr un mayor peso en el marco institucional de la integración regional. Dos aspectos que señalan el camino —en este sentido— emprendido por la Comisión son los acuerdos con otras organizaciones internacionales, en particular con la Comisión Europea y el Parlamento Europeo, que permitieron la creación de una Secretaría Administrativa Parlamentaria Permanente (SAPP) hacia fines de los 90; y el reiterado énfasis de la CPCM en la necesidad de crear un Parlamento regional, que se tradujo en estudios, seminarios y publicaciones colectivas encaminadas a concientizar a los negociadores regionales de los PE.
En relación con nuestro tema es importante advertir que hasta el momento los análisis en torno a la CPCM se han centrado casi exclusivamente en su posición institucional y en el carácter intergubernamental que caracterizó su funcionamiento. En efecto, el formato de funcionamiento de la CPCM la asemejó más a un foro de discusión intergubernamental que a una auténtica institución "comunitaria". Al estar dividida en cuatro "Secciones Nacionales", una por cada Estado Parte, y con un sistema de toma de decisiones por consenso, más que representar ideas políticas o perspectivas ideológicas en relación con la integración, la CPCM representó los intereses de sus respectivos estados24 y, en ocasiones, los intereses de los respectivos PE25.
En este apartado intentamos relacionar la acción de los legisladores miembros de la CPCM ya no con su pertenencia a un Estado Parte sino con su adscripción partidaria26. Un paso en este camino es identificar la pertenencia partidaria de esos legisladores en el período 1991-2006.

Adscripción partidaria de los miembros de la CPCM

Como mencionamos al inicio del trabajo, luego de la aprobación del TA y la puesta en marcha de la CPCM, no se creó ninguna otra instancia institucional donde pudieran participar los partidos. La propia CPCM era un ámbito de representación parlamentaria, no partidaria. Aún así es posible indirectamente hipotetizar en torno al interés de los partidos en la integración analizando la pertenencia partidaria de los asistentes a las reuniones de la Comisión27.
La CPCM se reunía en dos formatos básicos de reuniones: las Reuniones Plenarias u Ordinarias, donde se esperaba la asistencia de la totalidad de los legisladores miembros y las Reuniones de Mesa Ejecutiva o Di
rectiva, donde se reunía el equipo de conducción de cada Sección Nacional28. Posteriormente se añadieron otras formas de reunión29 pero las dos mencionadas siguieron siendo las más importantes, en particular por la cantidad de miembros que se congregaban.
A lo largo del período 1991-2006 la CPCM mantuvo XXVIII Reuniones Plenarias. Para nuestro análisis consideramos a esas Reuniones, a las cuatro Reuniones de Parlamentarios de los años 1991 y 1992 (de carácter plenario, pero con otra denominación30) y la única Reunión Plenaria Extraordinaria del año 2005. No consideramos a los miembros en sentido estricto, sino a los "asistentes" y eso por varias razones: en primer lugar, porque la composición de cada Sección Nacional se decidía en el seno de cada Parlamento. Esto implicaba que, en general, la composición de la CPCM reflejaba el equilibrio de fuerzas políticas dentro de cada Congreso Nacional. De esta manera considerar a los miembros sólo nos remite al lugar que cada partido ocupa en la escena política interna y no al interés del partido en la integración regional. En segundo lugar, porque ser miembro de una determinada comisión no garantiza automáticamente la participación del legislador en las tareas de la comisión respectiva, como pudimos comprobar en nuestra investigación. Considerar a los asistentes nos brinda un primer indicio de la importancia que tenía la integración para el partido al garantizar, en un contexto de escasos recursos, la participación de sus legisladores.
La primera constatación, luego de relevar la asistencia a las reuniones, es que la CPCM nunca logró congregar a la totalidad de sus miembros. Considerando a las cuatro delegaciones, las asistencias varían entre un máxi
mo de cincuenta y dos legisladores y un mínimo de catorce. El promedio de asistencias del período alcanza los veintidós legisladores por reunión, pero se observan importantes variaciones temporales, como puede observarse en el Gráfico 1, donde se visualizan las asistencias de la Sección Nacional Argentina durante todo el período. La ausencia de datos para algunas de las reuniones consideradas nos impide comparar subperíodos completos, pero aún así es claro que si tomamos la asistencia a las reuniones como indicador del interés de los partidos por la integración regional, a medida que avanzamos en el tiempo ese interés fue disminuyendo. En ese sentido, si tomamos los primeros cuatro años de existencia de la CPCM, desde el TA hasta el POP, el promedio de asistencia de los legisladores argentinos fue de nueve legisladores por Reunión. En cambio, si tomamos los últimos cuatro años de existencia de la CPCM (2002-2006), ese promedio se redujo a seis31.


GRÁFICO 1 Asistencia a las Sesiones Plenarias de la CPCM (1991-2006)
Fuente: Elaboración propia en base a la documentación disponible de la CPCM. En el eje X, los símbolos I, II, III y IV corresponden a las Reuniones de Parlamentarios (años 1991 y 1992). Para las Sesiones Plenarias 8º, 10º y 13º no se identificó el número de asistentes por la pérdida o ausencia de archivos en la Secretaría del Mercosur, en la actual Secretaría Parlamentaria del Parlamento del Mercosur y en las oficinas correspondientes del Congreso Nacional. En las Sesiones Plenarias 11º y 12º sólo se registra a los presidentes de las Secciones Nacionales. La Sesión Plenaria 18º no se realizó por coincidir con los sucesos del 19 y 20 de diciembre en Argentina.

 

En términos partidarios, en tanto, y considerando los años completos, observamos un claro predominio del PJ, seguido en segundo lugar por los legisladores de la UCR, tal como puede observarse en el Gráfico 2. De acuerdo a estos datos entonces, el 86 por ciento de los legisladores pertenecieron a los dos grandes partidos históricos. El predominio abrumador del PJ (casi el triple de los legisladores de la UCR) creemos que se explica por varias razones: a) por un lado, por el propio avance del partido en el sistema político argentino, traducido institucionalmente en el incremento del número de sus legisladores durante casi todo este período, con la excepción de los años 1997-2001; b) por otro lado, porque el Mercosur y el modelo de integración que subyacía al proyecto iniciado en los años 90, fue fuertemente impulsado por el entonces presidente Carlos S. Menem (1989-1999), miembro del PJ. A partir de este último año, si bien se observa una rotación en el partido a cargo de la presidencia —que se tradujo en una mayor presencia de legisladores de otros partidos en la CPCM— es claro que se siguieron sosteniendo los lineamientos principales de las políticas aplicadas por su antecesor, incluyendo al Mercosur32. Luego del 2003, y ante una nueva presidencia justicialista, se volvió a impulsar el Mercosur, aunque ahora con nuevos contenidos. En definitiva, si nos atenemos a estos datos el PJ ha sido el partido clave en lo que al Mercosur se refiere, ya sea en sentido positivo o negativo (o, en otros términos, en clave profundización-estancamiento de la integración regional).


GRÁFICO 2 Asistencia a las Sesiones Plenarias de la CPCM, por partido
Fuente: Elaboración propia en base a los datos de asistencias a Sesiones Plenarias disponibles en la documentación de la CPCM.

La UCR, como ya mencionamos, fue el partido con el segundo mayor número de asistentes, lo que indica también que la integración regional ocupó un lugar significativo en la agenda partidaria. Comparando la asistencia de legisladores de los dos partidos obtenemos los resultados que se muestran en el Gráfico 3. Como puede observarse allí, a excepción de los años 2002 y 2003 cuando la titularidad del PE estaba en manos del justicialismo pero la mayoría de los asistentes son de la UCR, en el resto del período la mayor o menor presencia partidaria se vincula al partido del presidente. Esto permite suponer que la participación en la CPCM se vincula con el interés de profundizar los distintos modelos de integración que llevan a cabo los PE en las negociaciones regionales, articulando la dimensión parlamentaria de la integración regional con las políticas generales llevadas a cabo en las otras instituciones regionales por parte de esos mismos PE. Más allá de esta hipótesis, lo cierto es que el control de asistencias a las reuniones de la CPCM revela que el resto de los partidos tuvo una presencia apenas marginal en el plano regional33.


GRÁFICO 3 Asistencia a las Sesiones Plenarias de la CPCM, por partido, por año (1991-2006)
Fuente: Elaboración propia en base a los datos de asistencias a Sesiones Plenarias disponibles en la documentación de la CPCM. En los años 1999, 2000 y 2001 se agrupan los legisladores del Frepaso y la UCR.

 

Las recomendaciones de la CPCM y los partidos políticos

La CPCM se expedía a través de tres tipos de actos normativos: declaraciones, resoluciones y recomendaciones. En palabras de Bizzozero y Pastorino (2000: 89): "Además de las Recomendaciones que eleva al Consejo [del Mercado Común], la Comisión se manifiesta a través de declaraciones y de resoluciones. En tanto las primeras se utilizan generalmente para marcar posturas en común, las segundas están dirigidas al propio funcionamiento orgánico". Cada uno de estos actos tenía entonces destinatarios específicos, si bien en los primeros años esta división no estaba para nada clara. En general, los actos normativos de la CPCM se elaboraban en el seno de las Subcomisiones34 para luego ser discutidos y eventualmente aprobados en las Reuniones Plenarias.
El hecho de que los actos normativos efectivamente sancionados hayan sido fruto del consenso entre las distintas delegaciones nos impide captar las diferencias entre las posturas de los distintos partidos políticos. Cabe recordar que, previa a la discusión en las Reuniones Plenarias, el consenso se alcanzaba en el seno de cada Sección Nacional, lo que termina por difuminar cualquier posibilidad de captar posiciones políticas divergentes entre los partidos políticos, no sólo entre países, sino también dentro de cada delegación.
Sin embargo, y en tanto resultado de negociaciones y consensos, los actos normativos son indicios claros de las posturas comunes de los partidos. En efecto, sólo fueron aprobadas normas que contaban con el apoyo de todos los miembros presentes, lo que nos permite indagar en torno a la base mínima común en relación con la integración. Esta afirmación, de todas maneras, tiene límites precisos: por un lado, la escasa incidencia del accionar de la CPCM en el desarrollo del Mercosur. Por supuesto, los miembros de la CPCM eran concientes del impacto limitado de sus decisiones por lo cual bien puede suponerse que adoptaron ciertas posturas precisamente porque sabían que no iban a tener consecuencias prácticas. Desarrollamos más extensamente este punto más adelante. Por otro lado, y en tanto resultado de negociaciones intrapartidarias y entre partidos de diferentes estados, los actos normativos de la CPCM adoptaron generalmente la forma de sugerencias de carácter inespecífico, lo suficientemente amplias como para integrar visiones diferentes. Porúltimo, cabe mencionar que en ciertos temas, cuando las apelaciones de la CPCM encontraron un eco inesperadamente favorable en los Poderes Ejecutivos, que se apropiaron e impulsaron claramente sus iniciativas, algunos partidos expresaron una fuerte disconformidad e inclusive se opusieron a la puesta en práctica de medidas concretas. El caso paradigmático lo constituyó el Parlamento del Mercosur, que encontró la oposición del Partido Nacional del Uruguay35.
Considerando estas advertencias en este apartado analizamos las Recomendaciones elaboradas por la CPCM en el período bajo estudio, cen
trándonos en dos ítems: los temas abordados por la Comisión y puestos a consideración del Consejo y la recepción que el CMC y el GMC hicieron de estas Recomendaciones.
Durante los años 1991 a 2006 la CPCM sancionó 243 recomendaciones, con un promedio de 15 por año. Sin embargo, ese promedio esconde en realidad diferencias sustanciales entre los años analizados. En este sentido, si periodizamos la actuación de la CPCM obtenemos resultados mas adecuados para nuestro trabajo.
De acuerdo a nuestro criterio, pueden identificarse claramente cuatro subperíodos en los años de existencia de la Comisión: el primero abarca los años de transición hacia la Unión Aduanera (1991-1994) que en términos de la historia de la CPCM involucra desde la firma del TA hasta su reconocimiento como institución regional mediante el POP; el segundo período coincide con el auge del Mercosur (1995-1998), que se traduce en un incremento sustancial del comercio recíproco y en el reconocimiento político internacional del bloque; en términos de la CPCM es un período caracterizado por ingentes esfuerzos para ampliar su capacidad de influencia y mejorar su capacidad organizativa; el tercer período abarca los años de "crisis" y"relanzamiento" del Mercosur, que tuvieron su traducción particular en la esfera parlamentaria del bloque (1999-2002) y el último período (2003- 2006), caracterizado por las acciones tendientes a instalar el Parlamento del Mercosur y reemplazar así a la propia Comisión.
Si analizamos las recomendaciones en función de esta periodización obtenemos los resultados que se ilustran en el Gráfico 4. Las conclusiones son claras: la producción normativa de la CPCM se concentró sobre todo en el período posterior a su reconocimiento como institución regional. De igual manera, es posible observar una leve tendencia decreciente con el correr del tiempo, lo que creemos está indisolublemente ligado a la respuesta que obtuvo la CPCM por parte del Consejo a sus recomendaciones.


GRÁFICO 4 Recomendaciones de la CPCM, por período (1991-2006)
Fuente: Elaboración propia en base a la documentación disponible de la CPCM.

 

En términos temáticos, la primera conclusión de nuestro análisis es la excesiva dispersión que se observa en las Recomendaciones de la CPCM. Los legisladores, amén de establecer agendas temáticas "centrales" en reiteradas oportunidades, emitieron un conjunto de actos normativos de increíble diversidad: desde preocupaciones ligadas a la falta de avance en la concreción de la Unión Aduanera, hasta la declaración de la ballena franca austral como"ballena del Mercosur", pasando por las recomendaciones en torno a la utilización del programa ICQ para optimizar las comunicaciones entre sus miembros. Creemos que esta dispersión quitó eficacia al accionar de la CPCM, además de desperdiciar las propias especializaciones de los legisladores. En efecto, una selección de temas ligados con una visión política consensuada de la integración, y atenta a las fortalezas en términos de formación de los miembros de la CPCM hubiera facilitado una acción más concentrada y positiva. De igual manera habría aumentado las posibilidades de presión de los legisladores en relación con las iniciativas del Poder Ejecutivo.
En el Gráfico 5 desplegamos una clasificación provisoria36 de las recomendaciones, con el objetivo de identificar los ejes centrales del accionar de la CPCM. Como puede deducirse de esta presentación, el mayor énfasis de la CPCM estuvo en cuestiones institucionales37, en particular aquellas ligadas a optimizar su rol en el marco del esquema de integración, la creación de nuevas instituciones que abordaran cuestiones no consideradas en las negociaciones intergubernamentales regionales38 y profundizar la integración desde otras dimensiones. Dentro de este tópico cabe también mencionar las tempranas advertencias en torno a la necesidad de crear un Tribunal de Justicia y un Parlamento regional para mejorar el funcionamiento del bloque39. Pero
donde claramente encontramos la clave del accionar de la CPCM es en lo que podemos denominar "dimensión social" del Mercosur: políticas laborales y de seguridad social; Salud, Pymes, Defensa del consumidor y "Mercosur ciudadano" (educación, política de género, migraciones, entre otras) que concentran el 25,2 por ciento de las recomendaciones. Si consideramos dentro de este ítem a "Medio ambiente" y "Mecanismos compensadores" (destinados a enfrentar las consecuencias negativas que estaba teniendo la integración sobre ciertos sectores productivos), el porcentaje se eleva al 39,6 por ciento.


GRÁFICO 5 Recomendaciones de la CPCM, por temas (1991-2006)
Fuente: Elaboración propia en base a la documentación disponible de la CPCM.

En otras palabras, la revisión de las recomendaciones de la CPCM revela que ésta se esforzó por incorporar a la integración regional nuevos temas y cuestiones. Por el contrario, las recomendaciones directamente ligadas al Mercosur entendido en el marco de los postulados del regionalismo abierto, sólo concentran el 6 por ciento de las recomendaciones (Comercio y servicios). En definitiva, y si bien de forma no exhaustiva, nuestras observaciones indican que las acciones de la CPCM se concentraron en aspectos que no constituían el eje del proyecto de integración encarnado por el Mercosur, al menos hasta el último período.
¿Cómo se recepcionaron esas recomendaciones? Nuestras observaciones indican que en general fueron ignoradas. Si atendemos al Consejo del Mercado Común, observamos que éste se reunió 36 veces en el período analizado. La revisión de las Actas de esas Reuniones (Ordinarias y Extraordinarias) indica que se contestó a la CPCM en 19 oportunidades (53 por ciento de las veces). Sin embargo, un análisis detallado revela que: 1) en 6 oportunidades derivó las recomendaciones para su estudio al GMC; 2) en 3 oportunidades "tomó nota" de las recomendaciones, sin responder a los requerimientos de la CPCM; y 3) sólo respondió efectivamente en diez oportunidades, es decir en el 27 por ciento de los casos.
En relación con el GMC, la situación es más crítica: esta institución se reunión 97 veces en el período (Reuniones Ordinarias y Extraordinarias), pero sólo respondió a la CPCM en 21 oportunidades (el 22 por ciento de los casos). Ahora bien, si realizamos el mismo análisis que con el CMC observamos que en realidad el GMC sólo respondió efectivamente a la CPCM cinco veces (5 por ciento) ya que en el resto de los casos derivó las recomendaciones a los SGT, a otros foros de discusión y al propio Consejo del Mercado Común.
Si nos atenemos entonces a los mecanismos institucionales pautados por el propio Mercosur tenemos que concluir entonces que la CPCM ocupó
un lugar estrictamente marginal en el desarrollo de la integración regional. La revisión de las Actas de las Reuniones del GMC y del CMC confirma esta apreciación: si bien se pasa revista a la acción de todos los SGT, Comisiones, Grupos ad hoc, Foros (inclusive el Foro Consultivo Económico y Social, creado por el POP) y el estado de las negociaciones internacionales del Mercosur con otros estados, nunca se mencionan las reuniones de la CPCM, como si ésta en realidad no fuera una institución del Mercosur. En las únicas oportunidades en que se registra a la CPCM es en las escasas respuestas que, periódicamente, remiten tanto el CMC como el GMC.
¿Qué decir entonces de los partidos políticos en el marco de la CPCM? Que su especificidad en tanto organizaciones políticas quedó desdibujada, no sólo por los mecanismos de funcionamiento de la Comisión (el consenso al interior de cada delegación y entre las distintas delegaciones) sino porque las otras instituciones del Mercosur, estrechamente dependientes de los Poderes Ejecutivos, se desarrollaron al margen (e inclusive a espaldas) de la CPCM.

A modo de conclusión

En el presente trabajo abordamos algunas de las posibles aristas de la relación entre partidos políticos e integración regional, lo que nos permitió obtener algunas conclusiones provisorias. En este sentido, y en función de la discusión en el seno del Congreso Argentino de los Tratados fundacionales del Mercosur, es claro que el modelo de integración regional que se impuso en los 90 trascendía las divisiones partidarias. Sin embargo, también es claro que dentro de los partidos principales se observaron núcleos disconformes con ese modelo de integración pero que aceptaron subordinarse a la concepción oficial. A medida que avanzamos en el tiempo la posición de los partidos políticos se desdibuja, aspecto que se evidencia en la ausencia de discusión —votación sobre tablas en general y en particular, sin debate y de forma unánime— de instrumentos claves como el Protocolo Constitutivo del Parlamento de Mercosur, delineando un escenario dominado de forma contundente por el Poder Ejecutivo. Esta situación es paradójica en un contexto donde se apela precisamente a "refundar" el Mercosur sobre la base de la participación de la sociedad civil.
Si pasamos ahora a la acción de los partidos en el seno de la CPCM observamos una situación análoga. Por un lado, la mayoría de sus miembros
fueron del PJ y la UCR, precisamente aquellos partidos que en el seno del Congreso manifestaron fracturas intrapartidarias en relación con el modelo de integración. Esas fracturas sin embargo no son evidentes por los mecanismos de funcionamiento con los que ésta se dotó. El consenso y las negociaciones que se tradujeron en el Congreso en votaciones unánimes, en la CPCM se plasmaron en documentos inespecíficos y generales. Aún así, las Recomendaciones de la CPCM revelan un mayor interés y un énfasis marcado en relación con temáticos poco consideradas a nivel del esquema general de integración. Sin embargo, y al igual que en el Congreso las posiciones contestatarias fueron ignoradas y subsumidas en la "concepción oficial"; en el marco institucional del Mercosur las recomendaciones de la CPCM apenas si fueron tenidas en cuenta en contadas ocasiones, condenando a la propia Comisión a la marginalidad mientras el Mercosur marchaba sobre los caminos marcados por los Poderes Ejecutivos.
En ambos casos, son los propios actores los que facilitaron esta situación: si en el Congreso no tradujeron su posición en votos negativos, en la CPCM el desconocimiento sistemático por parte de las demás instituciones de las recomendaciones nunca se tradujo en algo más que en una mera "preocupación" que no planteó otras alternativas.

Notas

1 El artículo presenta los resultados parciales de una investigación doctoral en curso donde se analiza el posicionamiento y la participación de los partidos políticos de Argentina, Paraguay y Uruguay en relación al Mercosur en el período 1991-2006. Como podrá observase a lo largo de la exposición, el artículo presenta una fuerte dimensión descriptiva ya que constituye una primera aproximación a la problemática.

2 Entendemos que los tratados fundacionales del Mercosur son el Tratado de Asunción, por medio del cual se inicia el proceso de integración, y el Protocolo de Ouro Preto, que establece la institucionalidad que va a regir el proceso a partir de la entrada en vigencia de la Unión Aduanera incompleta. A estos dos tratados incorporamos el Protocolo de Olivos, por medio del cual se crea el Tribunal Permanente de Revisión, y el Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur (PCPM) que remplaza a la Comisión Parlamentaria Conjunta. Si bien puede considerarse justamente que estos dos últimos Protocolos no constituyen tratados fundacionales en sentido estricto, introducen modificaciones institucionales de relevancia, complementando las disposiciones de Ouro Preto y delineando nuevos horizontes para la integración

3 Cabe mencionar que abordamos la Comisión Parlamentaria Conjunta por ser la única institución regional que hasta el año 2006 representó a los Congresos Nacionales en el seno del Mercosur. De igual manera, el análisis sobre los legisladores nacionales (diputados y senadores) se justifica por la composición de la CPCM: legisladores en ejercicio, a razón de dieciséis por Estado miembro, seleccionados por sus pares.

4 En el trabajo retomamos aspectos parciales de una ponencia presentada en el IV Congreso Interoceánico de Estudios Latinoamericanos, X Seminario Argentino-Chileno y IV Seminario Cono Sur de Ciencias Sociales, Humanidades y Relaciones Internacionales, realizado en la ciudad de Mendoza entre los días 10 al 12 de marzo del año 2010.

5 Los principales hitos de ese proceso fueron la "Declaración de Iguazú" (1985) que planteaba nuevas formas de cooperación y la voluntad política de ambos estados de superar las históricamente conflictivas relaciones bilaterales; el "Acta de Buenos Aires" (1986) donde se acuerda instaurar el Programa de Integración y Cooperación Técnica y el "Acta de Amistad Argentino-Brasileña. Democracia, Paz y Desarrollo" (1986) donde se ratifica la voluntad de cooperación e integración bilateral. Este acuerdo posibilitó la firma posterior de casi treinta Protocolos que determinaban las formas de desgravación comercial recíproca además de los acuerdos sectoriales. Pocos años después se firmó el "Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo entre la Argentina y Brasil" (1989) donde se estableció un cronograma de integración bilateral para la conformación de un mercado común en el plazo de diez años. Al año siguiente se firma una nueva Acta de Buenos Aires (1990) donde se reduce el plazo a cinco años. Ese mismo año se aprueba la entrada de Uruguay y Paraguay. De forma previa a la asunción de gobiernos democráticamente electos Argentina y Brasil habían logrado establecer acuerdos relevantes de cooperación en las áreas hidroeléctrica y nuclear.

6 La noción de modelo de integración plantea algunos problemas teóricos relevantes. En primer lugar, el concepto de modelo remite a un constructo teórico que puede tener diversos objetivos, desde la descripción estilizada de un recorte de la realidad social hasta la contrastación y evaluación de teorías explicativas de esa realidad. En ambos casos son siempre las teorías las que inspiran la construcción de modelos (Plata Pérez 2008). Cuando hablamos de modelos de integración nos referimos entonces a construcciones analíticas que intentan dar cuenta de forma simplificada de ciertas características "estructurales" de los procesos de integración y que permiten describir, explicar y comparar, por ejemplo, al Mercosur con la Unión Europea. En lo referente a los modelos de integración latinoamericanos, Devlin y Estevadeordal (2001) plantean dos momentos que se corresponderían con dos modelos específicos de integración: por un lado, el "viejo regionalismo" característico del período 1950/60-1980, definido por su subordinación al proceso de industrialización por sustitución de importaciones, su carácter cerrado (de "fortaleza" del mercado regional), el rol central del Estado, los escasos avances en términos de liberalización comercial y una costosa y burocrática institucionalidad con escasos poderes reales de intervención. Por otro, el"nuevo regionalismo" o "regionalismo abierto" que se inicia entre fines de los años 80 y principios de los años 90, y en el cual se inscribió el Mercosur. En un trabajo más reciente Da Motta Veiga y Ríos (2008) plantean un tercer modelo, el "regionalismo post-liberal", propio del período actual, crítico con las políticas neoliberales aplicadas anteriormente y que enfatiza la cooperación política interregional en un contexto de politización de las agendas económicas externas e internas. En este marco, es claro que los modelos de integración se encuentran íntimamente vinculados a los modelos de desarrollo presentes en cada época histórica. En este sentido, en Argentina tradicionalmente se han distinguido tres modelos de desarrollo: el modelo agroexportador (c.1880-1930), el modelo ISI (c.1930-1970/80) y el modelo rentístico-financiero (1976-1983 / 1990-2001) (Rappoport y Spiguel 2003). En este sentido, el regionalismo abierto, encuentra sus fundamentos en un modelo de desarrollo caracterizado por la liberalización comercial y financiera, la reducción del rol del Estado y la creencia de que el mercado es el mejor asignador de recursos.

7 El TA se firmó el 24 de marzo de 1991. Pocos días después, la Argentina sancionó la Ley de Convertibilidad Nº 23.928, por la cual se fijó la paridad de la moneda nacional con el

dólar (10.000 australes = 1 dólar) sentando las bases para un cambio del signo monetario, que se verificó al año siguiente. El objetivo principal de la medida fue evitar una nueva crisis hiperinflacionaria como la que se había experimentado en 1989. Si bien se logró controlar la inflación, ese año aún alcanzó el 84 por ciento anual (Rapoport 2000).

8 El Tratado fue discutido y aprobado en la 16º Reunión, 9º Sesión Ordinaria, del 24/ 25 de julio de 1991.

9 El Tratado fue discutido y aprobado en la 30º Reunión, 9º Sesión Ordinaria del 14/15 de agosto de 1991.

10 En lo que respecta a la Cámara de Senadores, asistieron en principio 41 senadores (incluyendo al Presidente y los Vicepresidentes de la Cámara). Sin embargo, al momento de llamar a votación se encontraban presentes sólo 17 (Diario de Sesiones, Cámara de Senadores de la Nación Argentina, 24-25/07/91: 1.288). En la Cámara de Diputados, en tanto, asistieron 212 legisladores pero al momento de la votación el número era insuficiente para obtener quórum, por lo cual hubo que llamar a cuarto intermedio (Diario de Sesiones, Cámara de Diputados de la Nación Argentina, 14-15/08/91: 2.439).

11 En la Cámara de Senadores participaron oradores del PJ, la UCR, el Bloquismo, el Partido Autonomista y el Partido Liberal de Corrientes. Sin embargo, de ocho intervenciones, cuatro pertenecieron a legisladores de la UCR. En la Cámara de Diputados participaron legisladores del PJ, la UCR, el Partido Demócrata Progresista (PDP), el Movimiento Integración y Desarrollo (MID), la Unión del Centro Democrático (UCeDé) y el Partido Liberal de Corrientes. De trece intervenciones, seis correspondieron a legisladores del PJ.

12 En la Cámara de Senadores el POP fue tratado y aprobado en la 26º Reunión, 15º Sesión Ordinaria del 5 de julio de 1995. En la Cámara de Diputados, en tanto, el POP se aprobó en la 32º Reunión, 10º Sesión Ordinaria del 20-21/09/95.

13 Dos a cargo de miembros del PJ y una a cargo de un legislador de la UCR.

14 El modelo intergubernamental del Mercosur, caracterizado por un proceso de toma de decisiones donde cada Estado tiene poder de veto, garantizaría en principio que todas las decisiones se adopten por consenso impidiendo la adopción de medidas unilaterales. Sin embargo, las asimetrías estructurales que presentan los estados del Mercosur relativizan esta afirmación, en particular si comparamos a Brasil con el resto de los estados parte. De todas maneras, y más allá de los límites al unilateralismo que se pueden presentar a nivel regional, lo cierto es que a lo largo de la historia del Mercosur se han sucedido una serie de medidas adoptadas de forma inconsulta por cada uno de los estados parte que afectaron los compromisos asumidos regionalmente. En este marco, la existencia de instancias supranacionales con capacidades decisorias además de facilitar la construcción de proyectos colectivos podría atenuar las diferencias entre las capacidades de cada Estado de imponer sus propios intereses nacionales.

15 De acuerdo a la CEPAL "se denomina regionalismo abierto al proceso que surge al conciliar ambos fenómenos (...): la interdependencia nacida de acuerdos especiales de carácter preferencial y aquella impulsada básicamente por las señales de mercado resultantes de la liberalización comercial en general" (en Gaveglio y Fernández 2000: 22). En otros términos, el regionalismo abierto es la base teórica y práctica sobre la que se erigen los procesos de integración que nacen a partir de la década de los 90 en América Latina: integrarse en forma simultánea y complementaria a la imposición de reformas de mercado que abrían sus economías al mercado mundial. El regionalismo abierto, en este sentido, reforzaba la apertura económica-comercial al garantizar por medio de un tratado internacional los niveles arancelarios (cuando se establecía un AEC) y limitar así la discrecionalidad de los estados. Bajo la lógica del regionalismo abierto la agenda del proceso de integración es básicamente comercial y excluyente, aspecto que puede referenciarse perfectamente en el Mercosur y su descuido en torno a las otras dimensiones de la integración. En el ámbito institucional, en tanto, el regionalismo abierto propugnaba un bajo nivel de institucionalidad ya que era el mercado el agente que debía llevar adelante la integración. La hegemonía de esta visión impidió, de hecho, la creación de instituciones comunitarias que reforzaran, institucionalizándolo, el proceso de integración. En palabras del antropólogo Gabriel Alvarez (2000: 44) "La estructura institución [del Mercosur] crea una red de relaciones entre funcionarios de los diferentes estados que se reúnen periódicamente, reconocen sus contrapartes y tejen una complicada red inter-institucional (...) Esta interconexión entre la estructura institucional del Mercosur y las estructuras de los aparatos de Estado, junto con la inexistencia de una burocracia propia del Mercosur ha llevado a utilizar la expresión de un "Mercosur Virtual" para describir esta estructura que interconecta los aparatos de Estado de los diferentes países sin crear una burocracia supranacional (...) Cuando observamos el proceso de institucionalización del Mercosur, vemos que en lugar de crearse instituciones se crearon agendas de reuniones intergubernamentales".

16 El Protocolo de Olivos se firma a escasos dos meses del estallido político-económicosocial de la Argentina de diciembre de 2001, en el contexto de la presidencia interina de Eduardo Duhalde. Bajo el signo de la crisis y del fracaso del modelo neoliberal de los años 90, el nuevo gobierno intentaba así fortalecer el frente externo reafirmando la importancia del Mercosur para nuestro país. Por su parte la firma del Protocolo Constitutivo del Parlamento en el año 2005 se inscribe en la lógica del "nuevo Mercosur" impulsado por las presidencias de "Lula" Da Silva en Brasil y de Néstor Kirchner en Argentina.

17 En conjunto la creación del TPR representa un salto cualitativo en el sistema de solución de controversias. Su carácter permanente posibilita la conformación de jurisprudencia en relación a la interpretación de la normativa del Mercosur, además de constituirse en un referente ineludible en lo que respecta al cumplimiento de esas normas. Sin embargo, hay un conjunto de elementos que alejan la posibilidad de que el TPR pueda ser considerado como un Tribunal de Justicia al estilo del de la Unión Europea. En este sentido, es un tribunal que resuelve conflictos sólo entre estados. Por otro lado, el TPR no es un tribunal obligatorio para los países que forman parte del Mercosur. De hecho, desde el mismo Protocolo se establece que los estados gozan del derecho de "opción de foro". En otros términos, que eligen dónde presentar su demanda: ante el TPR, ante la OMC o ante un sistema de solución de controversias "de otros esquemas preferenciales de comercio de que sean parte individualmente los Estados Partes del Mercosur" (Protocolo de Olivos, art. 1 inc. 2). Esta opción dificulta en grado sumo la posibilidad de que el TPR se convierta en el Tribunal de Justicia del Mercosur y atenta contra su integridad. En tercer lugar, si bien está contemplada la posibilidad de que los Tribunales Superiores de los estados miembro soliciten opiniones al TPR en lo referente a la interpretación de la normativa Mercosur, nos encontramos nuevamente ante un caso que depende de la voluntad. En efecto, no existe la obligatoriedad de solicitar la opinión del TPR por lo cual la consulta es un decisión de cada Tribunal Superior Nacional. Esto implica en otros términos que la normativa seguirá siendo interpretada de manera diferente de acuerdo a los criterios que utilicen los tribunales que se enfrentan a un conflicto donde esté en juego alguna normativa del Mercosur. Esta situación atenta contra la conformación de un cuerpo unificado de jurisprudencia en relación con la aplicabilidad de las normas del Mercosur.

18 En la Cámara de Senadores el tratado fue aprobado en la 17º Reunión, 10º Sesión Ordinaria, del 1 de agosto del año 2002. En Diputados fue aprobado en la 30º Reunión, 15º Sesión Ordinaria, del día 9 de octubre del año 2002.

19 El dictamen se elabora de forma conjunta entre la Comisión de Relaciones Exteriores y la Comisión del Mercosur.

20 En la Cámara de Senadores, el Protocolo fue aprobado en la 20º Reunión, 18º Sesión Ordinaria, del 30 de agosto del año 2006. En la Cámara de Diputados, se convirtió en Ley en la 32º Reunión, 23º Sesión Ordinaria, del día 27 de septiembre del año 2006. En esta Cámara, el diputado Carlos Raimundi (Frente Grande) expresó antes de la aprobación del Protocolo: "Hasta ahora sólo hemos tenido avances, expresiones de consenso y políticas de Estado. Por eso, una de las aspiraciones de nuestro bloque es que esa misma representación de la pluralidad política para mantener la situación de política de Estado se exprese al momento de decidir quiénes han de ser los diputados que integrarán por la Argentina la sección nacional del futuro Parlamento del Mercosur" (Diario de Sesiones, Cámara de Diputados de la Nación Argentina, versión taquigráfica provisional, 27/09/06, s/n). Esta Cámara votó el PCPM sobre tablas y de forma unánime, con una sola abstención, la del legislador José Rubén Uñam, miembro del Partido Nuevo.

21 Para trascender el marco argentino, podemos recordar las palabras del senador de Brasil Aloizio Mercadante (2003) "la hegemonía ideológica del paradigma neoliberal en los dos países [Argentina y Brasil] tuvo como consecuencia principal un énfasis excesivo en la liberalización comercial, con prejuicios claros para otras dimensiones del proceso de integración, en el ámbito del Mercosur. Aspectos importantísimos para una integración verdaderamente exitosa, como la coordinación de las políticas macroeconómicas, la implementación de políticas de desarrollo e industriales simétricas y la reducción de la vulnerabilidad externa de las economías fueron prácticamente abandonadas a favor de la apertura comercial sin planificación y de las políticas 'amistosas para los mercados'. También la dimensión social del proceso de integración, que incluía la libre circulación de los trabajadores y la armonización de la legislación laboral fue relegada a un muy distante segundo plano". En contraposición, y luego de la victoria de Néstor Kirchner en Argentina, junto con el presidente Lula de Brasil se estaría en mejores condiciones para "el enfrentamiento de esos problemas y la recuperación de su sentido estratégico inicial. En efecto, el proceso de integración solo tendrá coherencia y dirección cuando sea basado en políticas nacionales (externa, de desarrollo, industriales, de ciencia y tecnología, etc.) que tengan como metas esenciales la reducción de la vulnerabilidad externa y el crecimiento económico sostenible a partir de variables endógenas (...) la elección de Néstor Kirchner ha creado una sinergia política entre Argentina y Brasil que debe ser aprovechada al máximo en esta coyuntura delicada. Estamos optimistas. Argentina y Brasil, unidos por un Mercosur estratégicamente relevante, tendrán, con seguridad, el destino común de crecimiento económico sostenible, desigualdades sociales reducidas e inserción soberana en el escenario internacional2 (en diario Clarín, 11/ 06/2003).

22 El POP también estableció un nuevo órgano con capacidad decisoria, la Comisión de Comercio del Mercosur.

23 El reconocimiento institucional, por otra parte, no vino acompañado de una modificación significativa en las competencias de la Comisión. Como se recordará, esta situación generó cierto grado de resistencia al interior de los Congresos Nacionales, expresados en el caso argentino mediante la intervención de Antonio Cafiero.

24 Al momento de la escritura del artículo todavía no se contaba con información obtenida mediante entrevistas. Actualmente se cuenta con información parcial, resultado de la realización de 10 (diez) entrevistas a asesores parlamentarios, funcionarios del Congreso Nacional y miembros de partidos políticos, incluyendo legisladores, que participaron de la experiencia de la CPCM. Los datos obtenidos hasta el momento permiten confirmar que en el funcionamiento de la Comisión primó una lógica de delegaciones nacionales, subordinando la pertenencia política partidaria de los legisladores.

25 De acuerdo al Reglamento Interno adoptado por la CPCM en 1991, la Comisión se dividió en cuatro secciones nacionales, compuestas a su vez por diputados y senadores en números iguales (16). La necesidad del consenso implicaba en la práctica una primera discusión a nivel interno, dentro de cada sección nacional, y una más amplia entre las cuatro delegaciones. El formato elegido dejó de lado la constitución de familias políticas que trascendieran las fronteras nacionales. La idea de crear familias de partidos, teóricamente operativas a partir de la puesta en marcha del Parlamento del Mercosur, no nació de la propia CPCM sino de instancias gubernamentales ligadas al Poder Ejecutivo (Alvarez 2000). Cada Sección Nacional, además, planteó un solitario camino en su relación con el resto de sus pares en el interior de los Parlamentos Nacionales. El excesivo énfasis en el principio de que cada Sección Nacional elegiría su propia forma de organización hizo posible que, hacia el final del período, dos de las Secciones Nacionales (Argentina y Brasil) contaran con un reconocimiento institucional interno para abordar las problemáticas relacionadas con la integración que ingresaban al Parlamento, un mecanismo que al menos aseguraba cierto seguimiento del proceso de integración. Las otras dos (Uruguay y Paraguay), por el contrario no lograron insertarse institucionalmente en los procedimientos legislativos internos. En este marco, y en particular en aquellos casos donde los Poderes Ejecutivos gozan de importantes atribuciones constitucionales, cabe preguntarse acerca de la real posibilidad de que los legisladores de la CPCM pudieran llevar adelante sus propias iniciativas en relación a la integración regional.

26 Cabe reiterar que los partidos políticos no tuvieron reservado ningún espacio institucional en el Mercosur. Creemos que esta "invisibilidad" de los partidos políticos en el escenario regional es uno de los factores que obstaculizaron la posible emergencia y construcción de redes interpartidarias subregionales. Esto no implica negar la existencia de vínculos informales y/o contactos formalizados en organizaciones y foros internacionales, tales como la COPPPAL (Conferencia Permanente de Partidos Políticos de América Latina) y el Foro de San Pablo, sino señalar la ausencia de vínculos institucionalizados exclusivos entre los partidos políticos de los estados del Mercosur orientados al (re)conocimiento mutuo y la discusión y formación política en torno a los objetivos de la integración y los medios más adecuados para alcanzar esos objetivos.

27 Como mencionamos, los datos obtenidos mediante entrevistas dan cuenta de que en el caso argentino "las banderías político-partidarias" no constituyeron un factor relevante para dar cuenta de la dinámica de la CPCM. Distinto parece haber sido el caso de las delegaciones de Uruguay y Brasil, que en distintas coyunturas sufrieron divisiones internas políticopartidarias, en particular al momento de crearse el Parlamento del Mercosur.

28 Un presidente, un vicepresidente, un secretario general y un secretario adjunto. En el año 2004 se sumó un segundo vicepresidente.

29 En particular, a medida que la idea del Parlamento regional tomó cuerpo en iniciativas específicas de los Poderes Ejecutivos. Se iniciaron así las "Reuniones de Presidentes de las Secciones Nacionales de la Comisión Parlamentaria Conjunta del Mercosur" y las "Reuniones Preparatorias del Parlamento del Mercosur". Durante los años 1994-2006 además se llevaron a cabo una serie de Reuniones Interparlamentarias, es decir con otros Parlamentos Regionales, en particular el Parlamento Europeo y el Parlamento Andino. Por último, la CPCM también mantuvo reuniones con organizaciones internacionales como la ALADI.

30 Las reuniones de legisladores se iniciaron aún antes de que el Tratado de Asunción entrara en vigencia, cuando estaba siendo discutido en el seno de los Congresos Nacionales. Por ese motivo, las reuniones se denominaron "Reuniones de Parlamentarios del Mercosur". Se llevaron a cabo cuatro de esas reuniones, tres en el año 1991 y una en el año 1992, cuando empezó a regir la denominación correspondiente a la CPCM.

31 Tendencia que se repite, por otro lado, en las demás delegaciones. 32 En las elecciones legislativas de 1997 el PJ pierde por primera vez desde 1989 una elección nacional. En 1999 la derrota se vuelve a repetir. En ambas elecciones el partido ganador era una alianza entre los dos principales partidos de oposición, la UCR y el Frepaso.

33 Aún así, la presencia de estos otros partidos nos permite inferir que el Mercosur despertó el interés de todo el arco partidario argentino, si bien es claro que en su amplia mayoría, la política integracionista llevada a cabo en el seno de la CPCM fue principalmente de carácter bipartidista

34 Desde su inicio la CPCM dividió sus tareas en varias subcomisiones, integradas por dos representantes de cada Estado parte. Las subcomisiones se estructuraron en torno a temáticas específicas y de acuerdo a su primer Reglamento Interno eran doce: Asuntos comerciales, Asuntos aduaneros y normas técnicas, Políticas fiscales y monetarias, Transporte, Política industrial y tecnológica, Política agrícola, Política energética, Coordinación de políticas macroeconómicas, Políticas laborales, Medio ambiente, Relaciones institucionales y derecho de la Integración, y Asuntos culturales. Con el correr del tiempo el número de Subcomisiones fue variando, pero nunca fue inferior a diez.

35 E inclusive presentó un recurso de inconstitucionalidad frente a la Suprema Corte de Justicia de Uruguay el 08/05/2007. Un sector del Partido Colorado y del Partido Independiente, con escasa representación parlamentaria, acompañaron la presentación.

36 La clasificación cumple una función meramente descriptiva, y está basada en la lectura atenta de la producción normativa de la Comisión. En varias oportunidades las recomendaciones abordan temáticas diferentes, por lo cual el número de recomendaciones del cuadro no coincide con el número total de recomendaciones emitidas por la CPCM. El ítem"Incumplimientos" se refiere a las recomendaciones emitidas en ocasión de desacuerdos comerciales entre los socios, en especial luego de la adopción de medidas unilaterales que implicaban a posteriori extensas negociaciones y aclaraciones para adecuarlas a la normativa Mercosur vigente. El ítem "Otros" agrupa las recomendaciones que no pueden incluirse en ninguna de las categorías seleccionadas. Los otros ítems son claramente identificables porque refieren a temas específicos.

37 Si consideramos la "internalización de normas" como un aspecto institucional, observamos que agrupan el 20 por ciento de las recomendaciones de la CPCM.

38 Recomendación 02/95: Creación de un Instituto Regional de Investigaciones Económicas y Sociales; Recomendación 08/96: La creación de un SGT sobre Salud; Recomendación 11/99: Creación de un Grupo de Trabajo destinado a elaborar un Plan Agrícola Común del Mercosur; Recomendación 12/00: Creación de una Comisión de Especialistas para que estudien la problemática de la libre circulación de bienes culturales; Recomendación 01/02: Estudiar la posibilidad de implementar la creación de un Observatorio Social del Mercosur, entre otras.

39 En la referente al Tribunal, la Recomendación 02/96. En relación al Parlamento, ya en la 1º Reunión de Parlamentarios del Mercosur, los asistentes declararon la necesidad de crear un Parlamento del Mercosur.

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Diario de Sesiones, Cámara de Senadores de la Nación Argentina (selección)

Dictámenes Comisión de Relaciones Exteriores y Culto, Cámara de Diputados de la Nación Argentina (selección)

Dictámenes Comisión de Relaciones Exteriores y Culto, Cámara de Senadores de la Nación Argentina (selección)

Dictámenes Comisión del Mercosur, Cámara de Diputados de la Nación Argentina (Selección)

Dictámenes Comisión Asesora del Mercosur, Cámara de Senadores de la Nación Argentina (selección)

Actos Normativos CPCM 1991-2006

Actas Reuniones Ordinarias y Extraordinarias Consejo Mercado Común 1991-2006

Actas Reuniones Ordinarias y Extraordinarias Grupo Mercado Común 1991-2006

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