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versión On-line ISSN 1851-9601

Postdata vol.19 no.1 Ciudad Autónoma de Buenos Aires jun. 2014

 

ARTÍCULOS

El instituto nacional de vitivinicultura: el regulador creado, intervenido y reformado

 

por Juan Jesús Hernández*

* Licenciado en Ciencias Políticas. Docente de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de San Juan. Trabaja además en la Estación Experimental Agropecuaria San Juan del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria. E-mail: jhernandez@sanjuan.inta.gov.ar.

 


Resumen

El Instituto Nacional de Vitivinicultura (INV) fue creado en 1959 por la Ley Nacional N° 14878. La forma colegiada y con representación pública y privada establecida para su conducción, fue rápidamente suspendida y el Instituto fue intervenido por el gobierno nacional por 21 años. Etapas de énfasis en el control contra la adulteración y de creación de políticas activas se alternaron con tiempos de parálisis y desfinanciación. En 1984 se normalizó su conducción, retornando a la forma colegiada y mixta en un momento de crisis de la vitivinicultura. El estudio de las políticas públicas y de las instituciones estatales es un campo promisorio para el análisis politológico porque allí se establecen relaciones de poder y se disputan recursos. El presente artículo reseña la historia del INV desde su creación hasta 1991, año en que, a través del Decreto N° 2284, se reformaron sus funciones y se suprimió su directorio.

Palabras clave: Vitivinicultura; Instituto; Ley; Conflictos; Intervención

Abstract

The Instituto Nacional de Vitivinicultura (INV) was created in 1959 by the National Law Nº 14,878. The leading forms of collegiate and established public and private representation were quickly suspended and the Institute was operated by the national government for 21 years. Stages of emphasis on control against adulteration and the creation of active policies alternated with times of paralysis and defunding. In 1984 it has been normalized and returned to the mixed and collegiate form during a crisis of the winemaking industry. The study of public policy and state institutions is a promising field for political science analysis because it is possible to establish power relations and the resources that are in dispute. This article reviews the history of the INV from creation to 1991, when through Decree Nº 2,284, its functions were reformed and its directory was deleted.

Keywords: Viticulture; Institute; Law; Conflict; Intervention.


 

I. Introducción

El Instituto Nacional de Vitivinicultura (INV) fue creado en 1959 por la Ley Nacional N° 14878, que constituyó una política pública clave para el desarrollo de la vitivinicultura nacional, en tanto cristalizó una determinada correlación de fuerzas existente en la época de creación e influyó en los conflictos y la evolución de esta agroindustria en los años posteriores. El texto de la ley permitía avizorar los enfrentamientos que se producirían en los años siguientes. La forma colegiada y con representación pública y privada establecida para la conducción del organismo fue rápidamente suspendida y en su reemplazo el Instituto fue intervenido por el gobierno nacional por 21 años. Gobiernos democráticos y dictatoriales decidieron dirigir el organismo a través de sus delegados limitando el cumplimiento de la ley.
La historia de las intervenciones demuestra cómo un mismo instrumento puede servir para diversos fines. Etapas de énfasis en el control contra la adulteración y de creación de políticas activas se alternaron con tiempos de parálisis y desfinanciación del Instituto. Luego de un año del retorno a la democracia en el país, en 1984, el INV normalizó su conducción, retornado a la forma colegiada y mixta en un momento de profunda crisis de la agroindustria vitivinícola.
El estudio de las políticas públicas y de las instituciones estatales es un campo promisorio para el análisis politológico, porque allí se establecen relaciones de poder y se disputan recursos. Las decisiones surgidas en los órganos reguladores de las agroindustrias no son simplemente técnicas, porque tienen efectos políticos y económicos que impactan en actores concretos. El presente artículo reseña la historia del INV desde su creación hasta 1991, año en que, a través del Decreto de Desregulación Económica N° 2284, el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) decidió una profunda reforma en la forma de conducción y en las funciones del Instituto.

II. La vitivinicultura nacional en los primeros años del INV

La vid se cultiva en varias provincias de la Argentina, sin embargo, por las características del clima y de los suelos, la mejor zona para su desarrollo han sido los oasis del área andina. La gran mayoría de la producción de uva se concentra en las provincias cuyanas y el principal destino de la misma es la vinificación (elaboración de vinos y mostos). La vitivinicultura durante el siglo XX fue el principal medio de inserción de San Juan y Mendoza al modelo de desarrollo nacional. Las economías de ambas provincias se especializaron en una agroindustria proveedora de bienes con destino al mercado interno. Mendoza es la provincia que posee mayor cantidad de viñedos y superficie cultivada con vid y tiene un crecimiento progresivo en su participación porcentual en el total nacional de esos indicadores. San Juan la sigue en importancia, con valores que oscilan el 20 por ciento de lo registrado en el país. Las otras provincias que poseen producción vitícola presentan en conjunto un porcentaje de viñedos y de superficie cultivada cada vez menor en relación al total a medida que transcurren los años, lo que manifiesta el proceso de concentración de la producción de uva del país en la región cuyana, en especial en Mendoza.
El modelo de Industrialización por Sustitución de Importaciones, aplicado en las décadas centrales del siglo XX, profundizó el papel "mercado- internista" de la vitivinicultura y permitió su crecimiento por el aumento del consumo de vinos a nivel nacional debido al incremento en los ingresos de la mayoría de la población. En los inicios de la segunda parte del siglo XX la superficie cultivada con vid creció en aquellas variedades comunes, tales como la cereza, de alto rendimiento y menor calidad. Las bodegas elaboraban vinos generalmente indiferenciados, baratos y en ocasiones estiraban las cantidades agregando agua o alcohol, lo que fue en detrimento de la calidad y contribuyó al exceso de oferta. Casi en su totalidad los fraccionaban en las zonas cercanas a los grandes centros de consumo, estableciendo una forma de organización de la cadena productiva que se completaba fuera de las zonas productoras de uvas y que otorgaba un poder importante a las empresas con capacidad de envasado, generalmente ubicadas en las grandes metrópolis. Entre las décadas de 1950 a 1980 inclusive, el mercado nacional de vinos se encontraba prácticamente cerrado, tanto a la importación por los altos aranceles, como a la exportación porque la industria vinícola se dedicaba casi exclusivamente al mercado interno y la deficiente calidad de sus productos imposibilitaban su competitividad internacional.
El predominio del minifundio en las explotaciones vitícolas, con gran número de pequeños viñateros y un número reducido de latifundistas, la condición de la uva de bien perecedero y la mediana cantidad de bodegas, con unas muy pocas firmas líderes, generó una asimetría en el mercado de la uva. Además los viñateros no podían adaptar rápidamente su producción a la demanda por las caracterísitcas del bien que ofrecían: los nuevos parrales tardan por lo menos cuatro años en producir y si existe una retracción en el consumo las plantas no pueden ser fácilmente erradicadas. Entonces los grandes bodegueros podían beneficiarase de las economías de escala y estaban en mejores condiciones para negociar precios y condiciones de pago.
Ante tal situación, en Mendoza el Estado provincial compró Bodegas y Viñedos Giol en 1954, lo que le permitió convertirse en un importante agente dentro del mercado1. En San Juan se creó por ley la Corporación Agrovitícola Industrial y Comercial (CAVIC) en 1964, en la cual en principio el Estado no participaba como accionista sino que eran todos los viñateros, obligados a asociarse, quienes aportaban el capital y constituían el directorio2. Estos dos entes lideraron el mercado en la segunda parte de la década del '60, comprando a los pequeños viñateros grandes volúmenes de uva a precios altos. Los grandes bodegueros disconformes con esas políticas estatales decidieron no comprar uva sino elaborar a través del sistema de maquila. Así se consolidó el mercado de vinos de traslado y perdió importancia el mercado vitícola. CAVIC y Giol durante la dictadura de fines de la década del '60 adoptaron también esta modalidad de producción y atravesaron serias dificultades de financiamiento por sus abultadas deudas.

III. La creación del INV

Hasta 1959 la agroindustria vitivinícola (AIV) estaba regida por diversas normativas, dentro de las cuales se destacaba la Ley Nacional N° 12372, sancionada en 1938, que establecía las disposiciones básicas que regirían la agroindustria y creaba como órgano rector a la "Dirección General Vitivinícola", que más adelante se transformó en la Dirección de Vinos y Otras Bebidas, conformada por funcionarios designados exclusivamente por el PEN, con sede central en Buenos Aires y dependiente del ministerio encargado de los temas agrícolas, cuya denominación fue variando en los años siguientes.
La Ley 12372 regulaba los aspectos referidos a la comercialización, control y fiscalización técnica, establecía las características de los vinos genuinos y demás productos derivados de la uva, las prácticas enológicas permitidas y las que estaban prohibidas, además de las penalidades ante las infracciones. La función de control quedaba en manos de las Oficinas Químicas Nacionales (Borcosque 2006). La ley sucesora, la 14878, conocida como Ley General de Vinos especificó las normas técnicas para el control de la genuinidad de los productos vitivinícolas, estableció sanciones a los infractores, creó al INV como sucesor de la Dirección de Vinos en su función de organismo encargado del contralor técnico y la promoción vitivinícola, y estableció una conducción para el Instituto que intentó condensar en su interior la representación de los diversos sectores de la AIV e institucionalizar sus conflictos.
La Ley 14878 fue sancionada por el Congreso de la Nación el 23 de octubre de 1959 y promulgada el 6 de noviembre del mismo año. Los artículos más importantes son los siguientes:

· Art. 1º: Objeto de la ley: "La producción, la industria y el comercio vitivinícola en todo el territorio de la Nación quedan sujetos a las disposiciones de la presente ley general de vinos y a su reglamentación".
·
Art. 2º: Crea el "Instituto Nacional de Vitivinicultura" sobre la base de la "Dirección de Vinos y otras bebidas", y vinculado al Poder Ejecutivo de la Nación por intermedio del Ministerio de Economía, "con autarquía técnica, funcional y financiera, y jurisdicción en todo el territorio de la Nación". · El INV fue creado por esta ley como "organismo competente para entender en la promoción y contralor técnico de la producción, la industria y el comercio vitivinícolas". ·
Art. 3º: Establece al INV como institución de derecho público, con capacidad para actuar pública y privadamente. ·
Art. 4º: "El INV estará constituido de la siguiente manera":
o Un presidente designado por el Poder Ejecutivo Nacional, que dura 4 años en sus funciones y puede ser reelecto. El cargo es incompatible con el ejercicio de toda otra función pública o docente y con actividades privadas relacionadas con la industria vitivinícola.
o "Un consejo directivo integrado de la siguiente forma:
- 2 representantes de la provincia de Mendoza
- 2 representantes de la provincia de San Juan
- 1 representante de la provincia de Río Negro
- 1 representante de la provincia de La Rioja
- 1 representante de los productores
- 1 representante de los industriales
- 1 representante de las cooperativas vitivinícolas
- 1 representante del resto de las provincias vitivinícolas por orden de producción
- 1 representante de los obreros vitivinícolas
- 1 representante de los fraccionadores del vino".
o Los miembros del Consejo Directivo serían designados por el Poder Ejecutivo Nacional de la siguiente forma:
- "Los representantes de los gobiernos provinciales a propuesta de sus respectivos gobiernos.
- Los restantes representantes por el Poder Ejecutivo Nacional a propuesta directa de las entidades más representativas".

La creación del INV le otorgó participación en el órgano que controla la vitivinicultura a las provincias y organizaciones involucradas en esta industria. Era un órgano con representantes del sector público y privado. Esto no ocurría con la antigua Dirección de Vinos y Otras Bebidas. Los gobiernos de las provincias con mayor producción vitivinícola son los que tendrían participación en la conducción del INV. Según la ley, los miembros del directorio que representan a los productores, industriales, cooperativas, obreros y fraccionadores, serían designados a propuesta de las entidades con mayor número de afiliados o asociados. Estas entidades, salvo la de los fraccionadores, se encontraban en 1959 en las provincias con mayor producción, en especial en Mendoza, lo que implicó que el órgano tuviera como miembros a varios integrantes de esa provincia.

· Art. 6º: Establece como sede oficial del INV a la provincia de Mendoza. Así se produjo un cambio en la ubicación del principal órgano regulador de la agroindustria vitivinícola, ya que la sede central de la Dirección de Vinos estaba radicada en Capital Federal, y se ensayó un modelo de descentralización territorial del poder en el país.
·
Arts. 7º y 8º: Establecen las funciones del presidente y del Consejo Directivo.
· Art. 9º: Establece el modo de financiamiento del INV, mediante fondos provenientes de impuestos, tasas, multas, etc.
· Restantes artículos: Contienen normas de carácter técnico que especifican modos de análisis de los vinos para su control de calidad, clasificación de los distintos tipos de vinos y otros productos derivados de la uva, prácticas lícitas y prohibidas en la agroindustria, sanciones que el INV puede aplicar y normas anteriores que quedan derogadas (Ley Nacional N° 14878).

La financiación del Instituto provendría principalmente de un impuesto al vino, comúnmente denominado "sobretasa", que varió en los primeros años del 1% al 3% del precio de venta al público, y con otros aportes estatales. La Ley 14878 fue política pública intervencionista que formó parte del modelo desarrollista aplicado mientras que era presidente de la Nación Arturo Frondizi. La cuestión que dio origen a la política estatal fue el fraude en la elaboración de vinos que se registró en múltiples ocasiones en los años anteriores a la sanción de la ley. El fraude era frecuente en la industria vitivinícola. En los meses previos a la sanción, la Dirección de Vinos a través de una serie de controles había descubierto casos de adulteración en varias bodegas del país. Los gobiernos provinciales y las entidades vitivinícolas pugnaron por dominar el organismo incluyendo a sus representantes dentro de los cargos de conducción.
Los espacios para las luchas y los conflictos quedaron determinados desde la sanción misma de la Ley 14878. La historia del INV en los años siguientes expresó el desarrollo de los enfrentamientos en torno a temas recurrentes: controles y sanciones al fraude en la agroindustria, mecanismos de financiación, intervenciones sobre el Instituto y normas regulatorias de la producción vitivinícola.

IV. El INV en acción: desde la constitución del directorio a la intervención

El primer directorio demoró en conformarse, pero cuando lo hizo fue muy activo en la creación de regulaciones y en la formulación de propuestas. Por ejemplo, financió la construcción de bodegas en la provincia de Mendoza destinadas a moler la uva de los pequeños productores y otorgó un préstamo para la ampliación de la Bodega del Estado en San Juan. Además tuvo una importante actuación en el control y sanción del fraude en la elaboración de vinos. El primer presidente fue el mendocino Luis Piccolini y los gobiernos provinciales democráticos enviaron como representantes a dirigentes afines al sector viñatero.
Los grandes bodegueros y fraccionadores manifestaron fuertes disidencias con la distribución de los cargos en el directorio y con las primeras políticas aplicadas. Ellos habían tenido una gran injerencia en la antigua Dirección de Vinos, pero empezaron a compartir el poder para regular la agroindustria con el sector viñatero y los gobiernos de las provincias vitivinícolas a partir de la creación del INV (Hernández 2010).
El Instituto del Vino durante sus primeros 4 años posibilitó la concreción de algunas aspiraciones de los empresarios vitícolas y de los gobiernos de las provincias productoras de uva, que habían sido postergadas en las décadas anteriores. Como una de las políticas de transformación de la AIV impulsadas por el primer directorio, el 20 de noviembre de 1963, el Instituto Nacional de Vitivinicultura sancionaba la Resolución N° 782 sobre fraccionamiento de vinos en origen, estableciéndolo como obligatorio para los envases superiores a un litro. La gran cantidad de plantas envasadoras distribuidas en las provincias con mayor población, lejos de las bodegas y las viñas, dificultaba las tareas de control del INV y perjudicaba a las provincias cuyanas que no podían acceder a la demanda de empleo y a los ingresos que otorgaba esta etapa de la cadena productiva. El objetivo explicitado en los considerandos de la Resolución era facilitar el control de genuinidad de los vinos. El lapso establecido para que las plantas se adecúen a la norma era de poco más de un mes, lo que significó el cierre casi inmediato de algunas de las líneas de envasado de aquellos establecimientos que fraccionaban en destino. Las firmas entonces tenían como alternativas: envasar sólo en recipientes menores, trasladar sus plantas o establecer sucursales en la zona de producción de los vinos, o comprar la materia prima exclusivamente a agentes de sus mismos territorios, lo cual era casi imposible para la mayoría de ellas.
Tras la publicación de la Resolución 782/63 los agentes vinculados a la AIV adoptaron posiciones y estrategias. Los posicionamientos de los actores dependieron de sus intereses, de los recursos que podían movilizar y de las influencias que tenían en la formación de sus voluntades. La heterogeneidad y las contradicciones del aparato estatal se expresaron claramente en esta etapa. Apoyaron la decisión del Instituto el gobernador de la provincia de San Juan, Leopoldo Bravo3, la Federación de Viñateros de San Juan4 y la Cámara de Diputados de Mendoza5, entre otros. La posición de las firmas fraccionadoras fue presentada en un cable de la Agencia de Noticias UPI publicado en el diario Tribuna el día 8 de diciembre de 1963. Allí se resume lo acontecido en una asamblea en la que participaron 400 "comerciantes fraccionadores" de la Capital Federal y de Buenos Aires y se transcriben las declaraciones de algunos de ellos, de los cuales no se indican nombres, que criticaron la Resolución del INV, sosteniendo los siguientes argumentos:

· Si la Resolución entra en vigencia, "...el vino en damajuana sufrirá un aumento de aproximadamente 10 pesos el litro".
· "Si el Instituto desea (...) ejercer un efectivo control de la calidad, no se entiende que pueda pretenderse que esa medida se cumplirá mejor en San Juan o en Mendoza que en Buenos Aires y Rosario".
· "Los fraudes descubiertos por el Instituto han sido cometidos por las propias bodegas y no en las plantas fraccionadoras".
· "La decisión del Instituto de Vitivinicultura provocará una grave situación económica a alrededor de 30 mil personas que incluye a propietarios de plantas fraccionadoras, transportistas, distribuidores y corredores que atienden la actividad de un comercio cuyo capital oscila en los diez mil millones de pesos".
· "La medida obliga (...) a un fraccionador que tenga una venta de 5000 damajuanas por día, a adquirir ahora 70.000 envases más para el recambio y reserva, envase que al precio de 100 pesos cada uno significaría una nueva inversión de 7 millones de pesos"6.

La Asociación Vitivinícola Argentina y la Asociación Coordinadora de Entidades Empresarias Libres (ACIEL) manifestaron en una declaración conjunta su oposición y protesta por la medida a la que calificaron de violatoria a la Constitución. Argumentaron además que se generarían cierres de plantas fraccionadoras de vinos en destino con la consiguiente disminución de la demanda de vinos de traslado y por parte de los consumidores y que la ubicación de las plantas no era el aspecto decisivo para lograr la genuinidad de los vinos ya que la adulteración podría realizarse en la zona de origen y el INV contaba con delegaciones en todo el país para cumplir su tarea de fiscalización7.
El gobernador de Buenos Aires, Anselmo Marini, se opuso enérgicamente a la medida, reclamando su suspensión inmediata. En una nota dirigida al Presidente de la Nación expresó su posición, argumentando que, en caso de aplicarse, la Resolución generaría el despido de miles de obreros de su provincia que trabajaban en las plantas de envasado en damajuanas, afectaría a 1.000 empresas radicadas en su territorio, provocaría una gran paralización industrial y crearía privilegios para una sola región8. Marini, apoyado por la AVA, inició una campaña de presiones al PEN solicitando la intervención sobre el Instituto Nacional de Vitivinicultura y la derogación de la Resolución 782. La Cámara de Senadores de la provincia de Mendoza, a iniciativa del bloque de la Unión Cívica Radical del Pueblo, aprobó un pedido de intervención al INV el 12 de diciembre de 19639, aunque al día siguiente sancionó una declaración en la que apoyaba la norma sobre fraccionamiento de vinos en origen10.
Otra institución que expresó similar discrepancia interna fue la Federación Económica de San Juan, organismo que nucleaba a la cámaras empresariales de esa provincia, que aprobó, por mayoría de votos de su directorio, pedir al gobierno nacional la intervención del Instituto. El sector bodeguero local impulsó tal pedido con la oposición de la Federación de Viñateros, la cual envió un telegrama al Presidente y al Secretario de Comercio de la Nación que decía: "Federación de Viñateros de San Juan ratificó en reunión del Consejo Superior de la Federación Económica, su posición de no intervención al Instituto Nacional de Vitivinicultura"11.
La controversia tuvo un desenlace: el presidente Arturo Illia decidió intervenir por decreto el INV, nombrando en el cargo de interventor al Secretario de Comercio de la Nación, Alfredo Concepción, quien desde Buenos Aires ejercería las funciones que la Ley 14878 le asignaba tanto al directorio como al presidente. La primera medida dictada por la nueva conducción fue la suspensión de las resoluciones 782 y 824. Consistió en una "suspensión transitoria" que implicaba la postergación indefinida de la fecha a partir de la cual entrarían en vigencia las resoluciones. Tal lapso de tiempo nunca concluyó.
El impacto central de la Resolución 782 no había sido previsto por quienes la promovieron. Ella fue el factor principal para que los agentes que anteriormente criticaron la forma de conducción del INV influyeran sobre el gobierno nacional para que éste dictara la intervención, lo cual significaba la modificación de hecho de una parte de la Ley 14878. Porque sin necesidad de reformarla a través del Congreso Nacional, el Estado nacional suprimió la autonomía y la representación multisectorial de intereses del directorio.
La norma sobre fraccionamiento en origen no fue el único motivo por el cual algunos agentes reclamaron y luego defendieron la intervención. La lucha contra el fraude en la elaboración de vinos, en especial contra el uso de sustancias como el monocloro acético y la incorporación de agua para aumentar volúmenes, emprendida por el INV que había llevado a la clausura de bodegas, las dificultades para aceptar la existencia y los resultados de las decisiones del directorio con representación de múltiples sectores, etc., fueron otros factores gravitantes. Los argumentos formales aducidos en el decreto de intervención dictado por el Poder Ejecutivo Nacional eran que el directorio no había cumplido con sus tareas de reglamentar la Ley General de Vinos y evitar el fraude en la elaboración, y que algunos de sus miembros ya habían presentado la renuncia atento a la pronta renovación de los representantes que debía efectuarse en marzo de 1964.

V. El INV intervenido

La intervención dejó sin efecto la autarquía funcional del Instituto que prometía la ley. Existían lógicas de funcionamiento de la agroindustria e intereses poderosos que se oponían a toda modificación en la estructura de poder, en la distribución de recursos, en la forma y tipos de producción y en los modos y firmeza de los controles contra la adulteración. La intervención se prolongó desde fines de 1963 hasta 1984. Gobiernos constitucionales y militares designaron sucesivamente a las autoridades, ya sea como interventores o presidentes, en ocasiones acompañadas por consejos asesores.
En el transcurso de esos veinte años varios interventores condujeron el INV en consonancia con los lineamientos establecidos por algún ministro o secretario del gobierno nacional. Existieron etapas de intensa actividad que dieron como fruto políticas activas de conducción de la agroindustria que promovieron la plantación de nuevas variedades de uva, el desarrollo tecnológico, el control de los excedentes, la defensa del valor de los productos vitivinícolas, la promoción de la incipiente exportación, la producción de mostos, etc. Pero algunas de esas políticas ni siquiera fueron reglamentadas en su totalidad o tuvieron cortos periodos de aplicación.
Los interventores fueron funcionarios civiles o militares, que en algunos casos tenían amplios conocimientos acerca del funcionamiento de la agroindustria, pero en otros carecían de la experiencia necesaria, lo que los volvía muy permeables a las indicaciones de consejeros que respondían a los intereses de algún sector específico. Los gobiernos de las provincias y las entidades vitivinícolas no se resignaron a esperar que el Instituto se normalizara para tener participación en su conducción, sino que se esforzaron por tener injerencia en el gobierno nacional en la elección de quién iba a ocupar el cargo de interventor y en el diseño de las políticas a aplicar sobre la agroindustria. Los empresarios propietarios de plantas de fraccionamiento y embotellado de vinos aliados al gobierno de la Provincia de Buenos Aires contaron con el poder suficiente para participar de esas decisiones y conseguir que el Instituto fuera, durante varios periodos, funcional a sus intereses. Esto ocurrió por ejemplo durante la primera intervención decretada por el presidente Illia.
Los controles contra el fraude variaron en intensidad según quién tenía el dominio sobre el organismo, los recursos disponibles y la necesidad que tenía la agroindustria de limitar la cantidad de vino existente. Un fraude recurrente fue el estiramiento de las cantidades de vino mediante el agregado de agua o alcohol en las bodegas y plantas fraccionadoras. En épocas en que el precio era alto y la cantidad de vino demandado excedía la oferta, los controles contra este tipo de falsificación se relajaban. En cambio retomaban vigor cuando el valor o el consumo del vino se reducían y existían excedentes. Este dato es importante porque indica que estos controles tenían como una de sus finalidades disminuir el exceso de vinos mediante la eliminación de aquellos elaborados en forma ilegal y con esto elevar el precio del producto. Además, los controles de genuinidad de los vinos dependían de los recursos disponibles que tenía el Instituto para pagar inspectores y desarrollar tecnologías de control de calidad. La "sobretasa al vino", fuente de financiación del organismo, fue suspendida mientras estuvo en el poder la dictadura militar que gobernó el país entre 1976 y 1983, lo que significó una profunda desfinanciación del organismo, que quedó paralizado en su capacidad de represión contra el fraude y de creación de políticas activas que condujeran el desarrollo de la agroindustria, además de transformarse en dependiente de los aportes que se le asignaban dentro del presupuesto de la administración pública nacional.
Tal como se dijo anteriormente, el primer interventor fue el secretario de Comercio de la Nación, Alfredo Concepción, quien desde Capital Federal comandó el Instituto en beneficio del sector fraccionador de las grandes urbes, con el apoyo del Gobernador de Buenos Aires. El dictado de los precios topes al vino al consumidor desde la misma secretaría motivó el enérgico reclamo de las provincias productoras12.
Al comienzo de la dictadura de Onganía se nombró a Luis Meardi como presidente y a un directorio con funciones de asesoramiento. En 1967 el INV decidió la clausura de un grupo de bodegas por el uso de monocloro acético detectado en 1962. La primera de ellas fue la Bodega Esmeralda de la localidad de Caucete en San Juan, propiedad de la familia Bustelo. La medida provocó la fuerte oposición de las Cámara de Bodegueros Exportadores, la Cámaras de Bodegueros Trasladistas, y la de las delegaciones provinciales de las organizaciones de trabajadores de CGT y FOEVA13. La Bolsa de Comercio de San Juan también rechazó la clausura mediante un comunicado: "El INV no ha cumplido sus objetivos: ha distorsionado su misión; se ha transformado en un ente voraz que fagocita ingentes sumas de dinero aportado por el pueblo consumidor. El Instituto ha fracasado y por lo tanto debe desaparecer"14. La Federación de Viñateros, mediante su presidente Alfredo Marún, criticó la clausura, pero defendió los controles y al Instituto: "Puede haber hombres equivocados dentro de este organismo, pero la ley es buena, debe defenderse y no desconocerse"15.
En julio de ese año, ante la crisis de superproducción, el Instituto decidió suspender transitoriamente la autorización para plantación de nuevos viñedos de variedades comunes, reafirmando su papel regulador de la agroindustria. La medida abarcaba a todo el país, excepto a La Rioja, Catamarca, Salta y Neuquén, y recibió una fuerte oposición de varias entidades representativas de los empresarios vitivinícolas cuyanos.
Luego se decretó una nueva intervención, nombrándose en el cargo al General Aniceto Pérez, quien reforzó el control contra el fraude en la elaboración de los vinos. El énfasis en las sanciones le permitió adquirir prestigio entre los viñateros y las más severas críticas de las plantas fraccionadoras y de los grandes industriales, que lograron presionar al Poder Ejecutivo Nacional para que en 1969 creara la "Comisión Nacional Asesora Vitivinícola" con funciones superpuestas a las del INV, y el cargo de vicepresidente del Instituto, con el fin de restarle poder a Pérez, quien renunció, tras lo cual la comisión fue disuelta y nombrado un nuevo interventor.
Los proyectos de reformas a la Ley 14878 se sucedieron pero sólo se concretaron en artículos menores referidos a procedimientos de producción, controles y sanciones, sin afectar la estructura orgánica del Instituto. De manera que la ley regía sin aplicarse completamente. La figura de la intervención se prolongó en los años siguientes.
Durante la década de 1970 se eliminaron las prohibiciones a las plantaciones de viñedos y el INV promovió la extensión de la superficie cultivada ante el aumento en el consumo de vinos. Los excedentes transitorios de oferta fueron conjurados con medidas de prorrateo de salida de vinos y los buenos precios en la mayoría de los años permitieron el crecimiento de la agroindustria, aunque en forma desordenada y sin un plan coherente de desarrollo, diversificación de los usos de la uva, calidad de los productos y exportación.
En los primeros años de la década fue Guillermo Genta el interventor. Durante su mandato se sancionó a nivel nacional la Ley de Política Vitivinícola N° 18905, que consistió en un conjunto de postulados programáticos, con muy poca concreción práctica. Mario Ceresa asumió en 1973 como interventor, a pesar de los pedidos de normalización formulados por los gobernadores de San Juan y Mendoza16. El retorno a la democracia en el país no trajo consigo el regreso a la conducción federal y colegiada del Instituto. El interventor mantuvo en 1975 un duro enfrentamiento con la Federación de Viñateros de San Juan17, pero sólo dejó su cargo luego del golpe militar de 1976, tras el cual la entidad de empresarios vitícolas pidió y consiguió el retorno de Aniceto Pérez18. El plan de Pérez consistía en hacer frente al excedente de producción vínica mediante un ajuste de las cuotas de prorrateo, la promoción del consumo de uva en fresco, el control del fraude y el aumento de las exportaciones de vinos y mostos19. Fiel a su estilo participó él mismo de controles en bodegas durante el tiempo de elaboración20.
El reemplazo del Secretario de Comercio de la Nación en abril de 1977 obligó a la renuncia de Pérez. En junio se nombró como nuevo interventor al coronel Juan Vacca, quien liberó las plantaciones de nuevos viñedos, salvo en las variedades criolla y cereza, eliminó el prorrateo y lo reemplazó por un bloqueo de vinos de mesa del 37 por ciento con la finalidad de mejorar el precio. Los viñateros e industriales sanjuaninos criticaron las medidas porque perjudicaban especialmente la producción y colocación de los vinos blancos de mesa con los cuales la provincia había ganado mercados que no registraban prácticamente excedentes. Mendoza era la gran beneficiaria por la elevación del precio, la reducción de su stock y la posibilidad de que San Juan y La Rioja tuvieran que comprarle para poder atender los mercados que habían ganado y que ahora no podían abastecer debido a que tenían bloqueada su propia producción21.
En 1979 se discutió un proyecto de reforma a la Ley 14878 para lo cual se creó un Consejo Normalizador y se pidió opinión a los gobiernos provinciales. La propuesta era que el presidente tuviera todas las funciones decisorias y fuera nombrado por el PEN, y que se constituyera un consejo con funciones de asesoramiento conformado por: 1 representante del gobierno de Mendoza, 1 del gobierno de San Juan, 1 elegido entre los gobiernos de Río Negro y Neuquén, 1 entre los gobiernos de La Rioja y Catamarca y 1 por Salta y Jujuy, además de 5 consejeros del sector privado que debían ser nombrados por acuerdo entre todas las organizaciones representativas de obreros y empresarios, para lo cual debían autoconvocarse, y si no llegaban a acordar, entonces el presidente del Instituto podría nombrarlos él mismo sin cumplir mayores requisitos22.
En 1980 el Ministerio del Interior de la Nación elaboró una nueva propuesta que le adjudicaba las mismas funciones al presidente del Instituto y creaba un Consejo Asesor conformado por los siguientes representantes: 1 de ese ministerio, 1 de la Secretaría de Estado de Comercio y Negociaciones Internacionales, 1 de los productores, 1 de los industriales y 1 de los empresarios del comercio vitivinícola. Los últimos tres nombrados también por acuerdo espontáneo de las organizaciones, o en su defecto elegidos por el presidente del Instituto23.
Ambos proyectos significaban tratar de institucionalizar por ley de un gobierno de facto lo que en la práctica estaba ocurriendo: el poder omnímodo del gobierno nacional en la regulación de la AIV, con participación secundaria de otros niveles de gobierno y del sector privado. Las dos propuestas fueron rechazadas por todas las entidades de empresarios, e incluso por los gobernadores de facto de San Juan y Mendoza24. A fines de 1980 se amplió el poder del interventor, permitiéndole actuar sin necesidad de refrendo de sus decisiones por parte de la Secretaría de Comercio de la Nación25. En 1981 tal Secretaría elaboró un nuevo proyecto de reforma que eliminaba todo tipo de directorio o consejo, transfiriéndoles sus funciones a la misma secretaría y concentrando el poder de decisión en el presidente del Instituto; además modificaba una serie de pautas de regulación de producción y comercio, permitiendo por ejemplo la importación de vinos para mezclas con caldos nacionales26. Tras el cambio de autoridades dentro del gobierno de facto nacional, este proyecto quedó desestimado.
La presencia de un poder central fuerte que nombraba a los gobiernos provinciales y la exclusión de todo tipo de mecanismo democrático en el interior de las instituciones estatales, llevó a los gobernantes de la última dictadura militar no sólo a sostener las intervenciones sino también a la búsqueda constante de suprimir todo canal futuro de debate y expresión de los intereses múltiples y contradictorios propios de la agroindustria vitivinícola. El INV fue simplemente una dependencia administrativa del gobierno nacional, sin recursos propios.
En 1980, el coronel Juan Vacca fue desplazado del cargo; el enólogo Luis Ricco lo reemplazó hasta noviembre de 1981, momento en el cual fue sucedido por Bonifacio Cejuela, que hasta entonces se había desempeñado como Ministro de Economía de Mendoza. El gobierno de San Juan criticó la designación de Cejuela y numerosos actores renovaron los pedidos de normalización de acuerdo al articulado de la ley de fundación 27 28. Debido a ello, Cejuela fue nombrado gobernador de Mendoza y al frente del INV se designó al Ing. Mario Toso, miembro de una tradicional firma bodeguera mendocina con plantas de fraccionamiento en las grandes urbes, quien venía de ocupar el cargo de interventor de las bodegas Arizú y Greco. Asumió en febrero de 1982 y recibió similar rechazo que su antecesor. La intervención mostraba claras señales de agotamiento.
El Diario de Cuyo en una editorial tomó posición: "El INV(...) de instrumento destinado a la preservación del desarrollo de la vitivinicultura ha pasado a ser un patrón omnipotente que dirige esta actividad según las órdenes que recibe de una estructura burocrática que poco y nada -más nada que poco- entiende de los problemas vitivinícolas. El Instituto nació con la misión de dar participación prevalente a las provincias productoras mediante un sistema auténticamente representativo (...) Pero la ley nunca fue reglamentada y, en el mejor de los casos, los productores y los industriales sólo podían peticionar ante interventores más interesados en ser fieles a quienes los designaron que a la región a la que debían servir (...) Ahora (...) el gobierno nacional procede a designar otro interventor (...) Los protagonistas del drama vitivinícola no han tenido la oportunidad ínfima de proponer nombres..."29.
Durante la presidencia de Toso estalló la mayor crisis vitivinícola de la historia nacional, que se prolongó por muchos años. La sobreproducción, el consumo de vinos per cápita decreciente en el país y la consiguiente reducción del precio del vino de traslado en su valor nominal30 y en su porcentaje de participación en el precio final pagado por el consumidor, obligaron a tomar medidas de control de la oferta y diversificación de los usos de la uva. A fines de la década del '70, el Grupo Grecco era el principal demandante en el mercado de vino de traslado, poseía bodegas y plantas fraccionadoras, además de inversiones en otros rubros31. Era dueño del Banco Los Andes, con el cual financiaba al resto de las empresas del grupo. Las irregularidades, en un contexto de crisis del sistema bancario y financiero del país, llevó a que el gobierno militar nacional, a principios de la década de 1980, decidiera la intervención de todo el grupo, declarando la quiebra en algunas empresas, la intervención judicial o la venta en otras y la conducción por parte del mismo Estado nacional en las restantes. El resultado de la medida fue la contracción en la demanda de vino de traslado por parte de la principal firma, con la consiguiente tendencia a la reducción general de precios.
El modo de organización y las formas de producción que había tenido la vitivinicultura en los años anteriores estaban agotados. La escasa integración en la cadena productiva de la gran mayoría de las firmas había generado conflictivos intercambios y frecuentes luchas por el excedente en los varios mercados y regiones involucrados en la AIV. La producción en grandes cantidades de vinos comunes excedía la demanda cada vez más escasa. Debido a ello se erradicaron decenas de miles de hectáreas de viñedos y se cerraron bodegas, afectando seriamente las economías de San Juan y Mendoza. Tan sólo algunas grandes firmas líderes integradas en la cadena y con capacidad de acumulación pudieron mantener su posición en los mercados32, mientras que otras se encontraron forzadas a vender sus plantas de producción y marcas a grandes agentes nacionales o internacionales.
Las luchas por el escaso excedente en la cadena productiva se agudizaron y las políticas públicas que promovieron la diversificación en el uso de la uva, las modificaciones en la estructuración de la cadena productiva y la restricción de la oferta se sucedieron33. Las difíciles decisiones, el peso de una crisis que no parecía tener horizonte de resolución inmediato, los renovados reclamos de normalización y las disidencias entre gobiernos y organizaciones cuyanos, complicaron la gestión de Toso.
En 1983 los gobiernos provinciales designaron representantes para el directorio del INV porque se esperaba una pronta normalización. La AVA también presionó para nombrar director, e incluso un vicepresidente, lo cual contó con el apoyo de Mario Toso y el rechazo de los gobiernos de San Juan, La Rioja y Mendoza34. Sin embargo, ante el próximo recambio de gobierno se decidió esperar y prolongar la intervención.
En ese año se realizaron operativos de fiscalización de la genuinidad de los vinos con fondos e inspectores provistos por el INV y los gobiernos cuyanos. Un número considerable de bodegas fueron encontradas en diversos tipos de irregularidades35. La presión sobre el mercado que generaban los excedentes vínicos aumentaba la necesidad de eliminar la oferta espuria de vinos de mala calidad o aguados. Los infractores fueron sancionados aunque luego recibieron una amnistía para evitar que se produjera una paralización de las actividades industriales.
El retorno a la democracia en el país en diciembre de 1983 renovó los pedidos de normalización y dinamizó los enfrentamientos interprovinciales por el control del Instituto. En enero de 1984, Alfonsín decidió eliminar la figura del interventor y nombrar presidente del INV a Antonio Cantón, propuesto por el gobierno de Mendoza, aunque rechazado por los gobiernos de San Juan y La Rioja36. Se inició un lento proceso de adecuación a la forma institucional establecida en la ley de creación y los diferentes agentes de la AIV propusieron representantes para el futuro directorio.

VI. La normalización y la reforma

En 1984, el Diario de Cuyo en una nota editorial se refería a la realidad del INV de la siguiente manera: "... la prolongada intervención no ha dado frutos recomendables para justificar su permanencia, sino todo lo contrario: hay un sinnúmero de sumarios administrativos, juicios y condenas por maniobras delictivas, por abusos y por maniobras de distinto tipo perpetradas durante estos últimos 20 años"37. Recién el INV se normalizó en noviembre de 1984, tras varios años de promesas incumplidas, lo que significaba el fin de casi 21 años de intervención y el retorno a la conducción colegiada con representantes del sector público y privado, tal como lo establecía su ley de creación. El directorio del INV que asumió el 19 de noviembre de 1984 estaba conformado por los siguientes representantes titulares: por el gobierno de Mendoza, Otilio Meardi y Julio Rouselle; por el gobierno de San Juan, Eduardo Baliña (ministro de economía provincial) y Fernando Juan Mó (secretario de la producción y ex presidente de la Federación de Viñateros); por Río Negro, Rubén Gaete; por La Rioja, Julio César Martínez; por la provincia de Salta, Vicente Mirga; por los obreros vitivinícolas, Miguel Antonio Rull (presidente de FOEVA nacional), Ramón Díaz, vicepresidente de la Asociación de Fraccionadores de Vinos en Origen (AFVO); por el sector fraccionador, lo que muestra la pérdida de dominio de la AVA sobre el órgano regulador de la vitivinicultura; por las cooperativas vitivinícolas, Alberto Villacampa; por los bodegueros, Jorge Alberto Marsano; y por los viñateros, Amadeo Villomara, ex presidente de la Asociación de Viñateros de Mendoza38. El PEN designó como presidente del Instituto a Antonio Cantón. La Federación de Viñateros de San Juan no envió representantes al acto de asunción de las nuevas autoridades y emitió un comunicado en el que decía apoyar la normalización pero manifestaba su disidencia ante la ausencia de sanjuaninos como representantes del sector privado y el gran número de mendocinos39.
El gobierno nacional restituyó la sobretasa del 3 por ciento al vino como mecanismo directo de financiación del INV, mediante la Ley 2315040. El nuevo directorio debió conducir los destinos vitivinícolas. La aplicación de la ley de fraccionamiento en origen en envases menores de 930 cc. y mayores de 1.500 cc., el control de los excedentes vínicos, el censo de viñedos, el control contra el fraude en la producción, los precios topes al vino al consumidor y la suba del precio del vino de traslado, fueron los grandes temas durante los dos años siguientes.
La crítica hacia la acción estatal en las décadas anteriores, promovida por las ideas neoliberales, fue ganando espacio en los dirigentes vitivinícolas, en los funcionarios públicos y en los medios de comunicación. En ese marco las invectivas hacia la acción del INV, e incluso hacia su rol y existencia se multiplicaron. Por ejemplo, el Diario de Cuyo publicó una nota sin firma el 6/1/ 1987 que en uno de sus fragmentos afirmaba: "El gran desastre de la vitivinicultura comienza con la creación del (...) INV y las enormes atribuciones que el Estado pone en sus manos (...) La trama es tan complicada que ya, a esta altura ni el INV sabe por dónde marcha esta actividad no controla nada, lo ha enredado todo, lo ha tergiversado todo, lo ha ensuciado todo. Y para justificar su existencia sigue ampliando su plan de operaciones hasta haber llevado al total fracaso, lo repetimos, al total fracaso a la vitivinicultura. Se trata simplemente de otro gran fracaso estatal con un producto que debería manejarse libremente como corresponde a una actividad de orden privado (...) ¿Por qué no piden al gobierno nacional que limite, que recorte las atribuciones del INV simplemente como un organismo de control del vino ya envasado? El INV no tendría ni que entrar a una bodega para saber qué caldos tiene...".
Mientras tanto el directorio funcionaba como espacio de discusión de los problemas vitivinícolas, no siempre con la capacidad de lograr consensos ni soluciones. En 1987 se establecieron nuevos grados alcohólicos para los vinos diferenciados por zonas, lo que motivó agudos enfrentamientos interprovinciales. El gobierno de Mendoza había logrado una gran injerencia sobre el directorio y los intereses de esa provincia se imponían en las decisiones. Las medidas de prorrateo fueron la estrategia para contener los excedentes. En 1988, mediante una nueva ley promovida por el INV se retomó el objetivo de evitar la plantación de nuevos viñedos de variedades comunes, promover las variedades de alta calidad enológica y los destinos alternativos para la uva.
El Consejo Directivo se renovó en marzo de 1989. Las entidades privadas y los gobiernos propusieron representantes y el Poder Ejecutivo Nacional prestó conformidad. Los nuevos miembros titulares fueron: por el gobierno de San Juan, Juan Bautista Montserrat y José Fernández; por el gobierno de Mendoza, Carlos Muñoz y Ricardo Michelutti; por Río Negro, Julio Gaete; por La Rioja, Julio César Martínez; por los productores vitícolas, Eduardo Rodríguez; por los industriales, Alberto Goyenechea; por el resto de las provincias vitivinícolas, Vicente Mirga; por los obreros Oscar Moyano; por los fraccionadores, Ramón Díaz, reafirmando el predominio de la AFVO por sobre la AVA; y por las cooperativas vitivinícolas, Juan José Azcona, primer sanjuanino que participó del directorio representando al sector privado41. El hecho fue histórico porque se trató de la primera renovación de acuerdo a lo que dictaba la Ley General de Vinos. El directorio saliente fue el único que completó su mandato de 4 años. Cantón fue confirmado en su cargo por el gobierno radical.
Luego de la asunción del nuevo presidente de la Nación, Carlos Menem, se designó un nuevo presidente en el INV, Eduardo Martínez. La ideología neoliberal del nuevo gobierno nacional sostenía la necesidad de desregular los mercados productivos, limitar el tamaño de las instituciones estatales y dar mayor libertad de acción a los agentes privados. El discurso proclamaba que el libre juego del mercado contribuiría al desarrollo y que la función estatal sería crear las mejores condiciones para el crecimiento de las empresas sin condicionar su actividad mediante políticas coercitivas. El rol del Estado de regulador de los mercados y de agente de redistribución de recursos fue criticado desde el mismo Estado y muchas de las instituciones y políticas que en los años anteriores habían ejercido esas funciones fueron reformadas o eliminadas. El síntoma clave del final de una época y el comienzo de otra en la política vitivinícola del país lo marcó la intervención al Instituto Nacional de Vitivinicultura, decretada por el PEN, en la Semana Santa de 1991.
En 1990, la ley nacional de Emergencia Económica y el Decreto 2476/90 le habían ordenaron al presidente del INV la tarea de hacer dos proyectos: a) una nueva estructura funcional para la entidad que implicaba reducción de personal, simplificación de trámites, etc., bajo el eslogan de desburocratización; b) desregulación de la AIV, lo que significaba eliminación de algunas políticas y propuesta de reestructuración, provincialización, privatización o disolución del Instituto. A fines de marzo de 1991 ninguno de estos proyectos se había concretado. Bajo el argumento de agilizar la desburocratización y desregulación, y contener la elevación en el precio del vino al consumidor registrado en los últimos meses, el PEN decidió la intervención, lo que en la práctica significaba eliminar el directorio y transformar al Presidente del Instituto, Eduardo Martínez, en Interventor del mismo, y crear el cargo de Sub interventor que fue ocupado por Carlos Edgardo Menem, sobrino del presidente de la Nación. La decisión fue tomada con el objetivo de lograr una conducción que rápidamente ejecutara las políticas de achicamiento del gasto y de liberalización de la agroindustria y que eliminara buena parte de la regulación de años anteriores. Los gobiernos de las provincias cuyanas y algunas organizaciones vitivinícolas manifestaron su rechazo a la medida ya consumada que fue decidida sin consulta previa, y que implicaba eliminar su participación en el órgano regulador de la AIV42.
Eduardo Martínez, al asumir sus nuevas funciones, expresó en conferencia de prensa: "...Ningún sector económico del país puede estar ajeno a lo que es la política económica nacional (...) Debemos acelerar la tarea de desregulación que indudablemente conllevará una medida de liberación del mercado vitivinícola, lo que significa que el gobierno dejará de fijar pautas, como lo estaba haciendo hasta ahora, para que sean los mismos productores y los mismos industriales los que se fijen sus propias políticas vitivinícolas (...) La idea es que se produzca con imaginación por parte de los industriales, una tecnificación del sector en la que el industrial fundamentalmente tenga la libertad y las posibilidades de hacerlo sin interferencia del gobierno, y que el productor actúe con responsabilidad y ocupe su lugar ante el industrial pero por su propio peso y capacidad, y no porque el gobierno lo esté amparando"43.
Este anuncio, impregnado de la ideología neoliberal, marcó el inicio de una nueva etapa histórica de la vitivinicultura nacional, signada por la acción estatal para eliminar las políticas regulatorias que habían protegido a los agentes más débiles de la agroindustria y promover el libre juego del mercado, la apertura al comercio exterior y la incorporación de nuevas tecnologías.
Pero el gran golpe sobre el INV se concretó unos meses después cuando se eliminó definitivamente el Consejo Directivo y se restringieron las funciones del Instituto. El Decreto del Poder Ejecutivo Nacional, denominado "de Desregulación Económica", N° 2284, firmado el 31 de octubre de 1991, consistió en un paquete de políticas sobre múltiples temas. En relación a la vitivinicultura el decreto expresaba en sus considerandos una dura crítica a las políticas de los años anteriores: "... La legislación regulatoria de la vitivinicultura estimuló desequilibrios en los mercados del vino, mosto y uva en fresco, alentando o desalentando el cultivo de acuerdo a distintas y contradictorias políticas, mediante cupificaciones, bloqueos, usos obligatorios de uvas y vinos, e incluso erradicación de viñedos. Que por todo ello se torna necesaria la desregulación total y liberación de plantación, reimplantación o modificación de viñedos, como así también la venta y despacho de vino, siendo consecuente la redefinición de las funciones del Instituto Nacional de Vitivinicultura y la limitación de las mismas al control de la genuinidad de los productos vitivinícolas".
El capítulo III contenía una serie de disposiciones:

· Artículo 46: "Déjese sin efecto todas las regulaciones a la vitivinicultura, producción yerbatera, producción azucarera e industrias derivadas establecidas en las leyes 14.878, 17.848, 17.849, 21.502, 21.657, 23.149, 23.150, 23.550, 23.683, 20.371, 19.597, sus modificatorias y reglamentarias". Las últimas dos leyes corresponden a las agroindustrias de la yerba y el azúcar, mientras que las restantes son algunas de las principales políticas regulatorias de la AIV: la Ley General de Vinos que contenía la creación y estructura del INV, las normas generales de producción y comercio, y las multas y sanciones ante infracciones; algunas de sus leyes modificatorias, que establecían nuevas pautas de producción y sanciones ante su incumplimiento; la ley de reconversión que prohibía la plantación de nuevos viñedos de variedades comunes hasta 1993, bloqueaba las existencias vínicas y establecía otras medidas de control de la oferta y diversificación del uso de la uva; la ley que había restablecido la sobretasa al vino para financiar al INV; y la ley de fraccionamiento en origen obligatorio en envases inferiores a 930 cc. y mayores a 1.500 cc.
· Art. 52: "A partir del presente, queda liberada la plantación, implantación, reimplantación y/o modificación de viñedos en todo el territorio nacional, así como la cosecha de uva y su destino para la industria, consumo en fresco y otros usos, incluyendo la fabricación de alcohol".
·
Art. 53: "Libérense la producción y comercialización de vino en todo el territorio nacional y elimínese toda modalidad de cupificación y bloqueo. Libérese la fecha de despacho al consumo interno de vinos de mesa nuevos que sean enológicamente estables, una vez finalizada la cosecha".
· Art. 54: "Limítese las facultades conferidas al Instituto Nacional de Vitivinicultura exclusivamente a la fiscalización de la genuinidad de los productos vitivinícolas. Bajo ningún concepto el mencionado ente podrá interferir, regular o modificar el funcionamiento del mercado libre. Las autoridades del mencionado ente serán un Presidente y un Vicepresidente quedando suprimido el Consejo Directivo. El Instituto Nacional de Vitivinicultura deberá dentro de los sesenta (60) días del presente proceder a la reestructuración legal de su dotación de acuerdo a la limitación de las atribuciones del organismo". Además el Capítulo IV, en el artículo 59, suprimía la sobretasa al vino, fuente histórica de financiación del INV.

De manera que por un decreto del PEN, que luego fue ratificado por ley del Congreso, y como tan sólo una parte de las múltiples disposiciones contenidas en el texto, se modificó drásticamente la regulación de la agroindustria vitivinícola. Se trató de una decisión del Estado de abstenerse de participar en los mercados vitivinícolas, ya sea como productor, como fijador de pautas, como ordenador de la oferta y la demanda, o de cualquier otro modo. Implicaba confiar en los mecanismos del mercado la distribución de recursos, las cantidades y variedades producidas, etc. El drástico recorte en sus funciones, la modificación de su estructura y de su forma de financiación, implicaron un gran cambio en el INV. De su conducción no participarían más las provincias ni las entidades representativas de los empresarios y obreros. Sólo el PEN ejercería el poder. Concentrar las actividades del organismo en la fiscalización de la genuinidad de los productos vitivinícolas implicaba una auténtica refundación que quitaba sus antiguas tareas de regulación de los mercados y promoción del desarrollo de la agroindustria. Quedaba entonces una institución desfinanciada, con funciones mutiladas y conducida de manera unilateral por uno solo de los agentes relacionados con la AIV.

VII. Ideas finales

La historia del instituto Nacional de Vitivinicultura es parte de la historia de la agroindustria vitivinícola a la cual regula. Ambos se influyen mutuamente. Las profundas crisis que atravesó la vitivinicultura nacional se reflejaron en diversas políticas aplicadas desde el Instituto. Las decisiones tomadas a prueba y error, modificadas al ritmo cambiante de los acuerdos inestables de las provincias productoras o el variable resultado de la correlación de fuerzas o influencias sobre los cargos directivos, fueron una constante en el organismo.
De crisis y luchas por el poder está signada la historia del INV. Tomar un período de ella es sólo seleccionar una muestra suficiente para comprender en parte los logros y las dificultades en el desarrollo de una agroindustria vital para la región de Cuyo.
Los acuerdos alcanzados en 1959 para lograr la creación del Instituto demostraron no tener la fuerza ni la estabilidad suficiente. El Poder Ejecutivo Nacional retomó su poder central en la agroindustria durante las más de dos décadas de intervención. El equilibrio de fuerzas que intentó construir el directorio no se correspondía con la asimetría de poder de mercado y de poder político real, ello imposibilitó su continuidad. Los gobiernos de las provincias productoras y de las organizaciones vitivinícolas demostraron ser más astutos para buscar influencias en el gobierno nacional que para tejer alianzas que sostuvieran una conducción democrática y representativa del Instituto. La Ley 14878 fue un modelo de organización, distribución del poder y fijación de pautas de producción de una agroindustria de los cuales hay muy pocos ejemplos en la historia y en la economía del país. Pero su intento de institucionalizar en el ámbito de una entidad estatal las relaciones y los conflictos entre organizaciones representativas de empresarios, el gobierno nacional y los gobiernos provinciales, fracasó. Gobiernos de factomilitares y gobiernos democráticos-civiles aplicaron, sobre el Instituto y la AIV, decisiones autoritarias. La sucesión de interventores imposibilitó políticas coherentes, a la vez que la escasez de recursos limitó el control sobre el fraude y la promoción del desarrollo de la agroindustria. La desfinanciación del ente, con las sucesivas eliminaciones de la sobretasa al vino, fue funcional a la continuidad del fraude en la elaboración y al debilitamiento de la capacidad de regulación de los mercados. Los mercados vitivinícolas fueron regulados por el Estado desde la crisis del '30 hasta 1991, tal como ocurrió con otras agroindustrias. Las características propias de la AIV y la falta de acuerdos estables imposibilitaron el pleno éxito del INV en esta tarea
Las empresas fraccionadoras y sus aliados en las grandes urbes lograron la intervención del Instituto en 1963 para evitar la aplicación de una política de fraccionamiento en origen. En 1991 la reedición de tal política y la ley de fundación del Instituto desaparecieron a través de un simple artículo de un decreto, en compañía de otras leyes regulatorias. La hegemonía del pensamiento neoliberal declaró caduca la Ley 14878 y las funciones de regulación de los mercados y promoción de la agroindustria que décadas atrás había asumido el INV. Una vitivinicultura ordenada y dirigida por el poder de los oligopolios, crecientemente extranjerizados, que dominan los mercados, se formó en la década del '90. Un Instituto reformado, dominado por el Estado nacional, sin estructura democrática y representativa de conducción, dedicado exclusivamente al control de la genuinidad de los vinos, nació en 1991.
La historia del INV reseñada en sus primeros 32 años de existencia, deja preguntas abiertas y sin respuestas: ¿Es posible regular la AIV a través de políticas decididas por un órgano con representantes del sector público y privado? ¿Puede el Estado institucionalizar los conflictos inherentes a una agroindustria a través de un espacio de discusión estable del que participen los diversos actores interesados? ¿Los mercados son factibles de ser regulados por la intervención estatal y lograr mejores resultados en el largo plazo para la mayoría de la sociedad? ¿Los actores perjudicados por las decisiones tomadas por una institución estatal, conducida a través de representantes de los sectores estatal y privado, se resignan a aceptar las disposiciones como emanadas del acuerdo democrático? ¿Puede un Estado nacional renunciar a su poder de control sobre una agroindustria y cederlo en forma permanente a las provincias y las entidades representativas de los empresarios? ¿Quién tiene mayor poder para imponer sus decisiones en el largo plazo: una institución estatal o la acción conjunta, coordinada o no, de los oligopolios que dominan los mercados? ¿Puede asumirse un proceso de modernización tecnología de una agroindustria regulada y protegida, o es indispensable la liberalización del mercado y la apertura externa?

Cuadro 1 Cantidad de viñedos y superficie cultivada para Mendoza, San Juan y el resto de las provincias, y su participación en el total nacional (1938-2006)

Fuente:
Elaboración propia en base a datos del Instituto Nacional de Vitivinicultura, Síntesis de Estadística Vitivinícola (1989: 3-4) y Registro de Viñedos y superficie (2010 a: 3).

Cuadro 2 Vinificación. Elaboración de vinos en Mendoza, San Juan y el resto del país, en hectolitros y porcentajes (1960-2009)

Fuente:
Elaboración propia en base a datos de Gago, A., et al. (1998: 73), De La Torre, D. et al. (2012: 123) e Instituto Nacional de Vitivinicultura, Síntesis de Estadística Vitivinícola Argentina, 2010.

Cuadro 3 Evolución del volumen exportado de vinos argentinos, en hectolitros (1937-2008)

Fuente:
Elaboración propia en base a datos de Mó (1979: 255) e Instituto Nacional De Vitivinicultura.

Cuadro 4 Consumo aparente per cápita de vinos en Argentina, en litros (1930-2010)

Fuente:
Elaboración propia en base a datos del Instituto Nacional de Vitivinicultura.

Notas

1 Bodegas y Viñedos Giol nació en 1896 como una sociedad colectiva perteneciente a Juan Giol y Bautista Gargantini. La empresa creció e instaló con éxito la marca de vinos Toro en el mercado nacional. A partir de 1911 el Banco Español Río de La Plata adquirió progresivamente sus acciones hasta que en 1915 la empresa era gestionada por el directorio de la entidad bancaria. En 1954, el gobernador provincial Carlos Evans, ante la crisis en la industria y el gran pasivo de la empresa, decidió que el Estado comprara la mayoría de las acciones. En 1964 se la estatiza completamente y se eleva su capacidad de elaboración al 10,6% del total provincial. Las principales finalidades de la intervención estatal en los diez años siguientes fueron participar en la regulación de los precios en el mercado de vinos y favorecer a los pequeños viñateros, aunque aparecieron otros objetivos y se diversificaron las inversiones hacia el sector frutihortícola. El sobredimensionamiento de su estructura burocrática y la toma de créditos en los bancos oficiales complicaron la situación financiera en las décadas siguientes. De 1975 a 1980 su producción se redujo drásticamente de 2.529.194 hl. a 882.766 hl., perdiendo por completo su función reguladora. En 1987 se inicia el proceso de privatización. En 1991 fue liquidada y su estructura de producción paso a manos de Cubas de Roble (25%) y de la Federación de Cooperativas Vitivinícolas Argentinas, conocida como Fecovita (75%) (Mellado y Olguín 2007, Olguín 2008).

2 La creación de CAVIC generó enérgicas protestas por parte de los viñateros más grandes, generalmente poseedores de bodegas y plantas de fraccionamiento. La corporación llegó a moler un tercio de la uva de la provincia. Fue transformada en entidad mixta en 1974 y años más tarde el Estado abandonó su participación, transformándola en una cooperativa. En 1991 debido al auge de las ideas neoliberales y al gran pasivo de la empresa, se decidió su liquidación.

3 "Apoya el gobierno una medida del Instituto Nacional de Vitivinicultura", Diario de Cuyo, 8/12/1963.

4 "Los viñateros reiteran al Doctor Illia su apoyo a medida del INV", Diario de Cuyo, 08/ 12/1963.

5 "Diputados aprobó una declaración sobre fraccionamiento del vino", Diario Los Andes, 12/12/1963.

6 "Censuran la medida sobre envasamiento en bodegas", Diario Tribuna, 8/12/1963.

7 "A una medida sobre fraccionamiento de vinos opónese ACIEL", Diario La Nación, 17/12/1963.

8 "Censuran la medida sobre envasamiento de vinos", Diario Tribuna, 12/12/1963.

9 "El Senado convirtió en leyes dos proyectos", Diario Los Andes, 13/12/1963.

10 "El Senado apoyó una disposición del INV", Diario Los Andes, 14/12/1963.

11 "Rechaza la intervención del INV la F: de Viñateros local", Diario Tribuna, 12/12/ 1963.

12 "Sucesivos fracasos del Doctor Concepción", Diario Tribuna, 21/12/1965.

13 "INV: clausuró una bodega", Diario Tribuna, 28/6/1967 y "La CGT condena la actitud del INV", Diario Tribuna, 1/7/1967.

14 "INV: violenta réplica de la Bolsa de Comercio", Diario Tribuna, 6/7/1967.

15 "Paro de protesta por el cierre de bodegas", Diario Tribuna, 7/7/1967.

16 "Cambios en INV", Diario de Cuyo, 5/6/1973.

17 "F. de Viñateros manifiesta disidencia", Diario de Cuyo, 4/3/1975; "Comunicado de la Federación de Viñateros", Diario de Cuyo, 6/3/1975 y "El interventor del INV ratificó medidas", Diario de Cuyo, 1/9/1975.

18 La Federación de Viñateros emitió un comunicado dirigido al presidente Videla pidiendo que se nombrara interventor al general Aniceto Pérez al que calificaron como "hombre de una gran capacidad y honestidad, demostradas cuando estuvo al frente del organismo, haciendo cumplir la ley inflexiblemente. Con ello se evitó el verdadero cáncer de la industria, que es la adulteración, el estiramiento y la falsificación de vinos" ("Viñateros piden a Aniceto Pérez para interventor del INV", Diario de Cuyo, 23/4/1976).

19 "Instrucciones y advertencias precisas del titular del INV", Diario de Cuyo, 14/1/1977.

20 "Aniceto Pérez controla personalmente el proceso de la molienda sanjuanina", Diario de Cuyo, 17/2/1977.

21 "En once meses aumentó 6,83% la salida de vino", Diario de Cuyo, 3/12/1977 y "Si el bloqueo es superior al 5% es preferible la liberación total", Diario de Cuyo, 4/12/1977.

22 "Texto del anteproyecto de normalización del Instituto Nacional de Vitivinicultura", Diario de Cuyo, 15/9/1979.

23 "Trascendió el texto de un proyecto de modificación a la ley 14.878", Diario de Cuyo, 13/5/1980.

24 "Ley de Vinos: rechazo al proyecto", Diario de Cuyo, 15/5/1980 y "Petitorio de viñateros cuyanos", Diario de Cuyo, 7/6/1980.

25 "Amplían facultades del interventor en el INV", Diario de Cuyo, 15/11/1980.

26 "Texto del proyecto de que modifica la ley 14.878, nacional de vinos", Diario de Cuyo, 7/2/1981.

27 "Cejuela interventor en el Instituto de Vitivinicultura", Diario de Cuyo, 28/11/1981; "Existe preocupación en los sectores de la producción de la provincia"; Diario Los Andes, 14/1/1982 y "Existe preocupación en los sectores de producción de la provincia", Diario los Andes, 15/1/1982.

28 La Federación de Viñateros envió una carta al presidente de la Nación de facto, Leopoldo Galtieri, en la que pedía que se revisara la designación argumentando que "... el citado profesional no significa una garantía para los intereses de los productores sanjuaninos" ("Viñateros acuden al presidente Galtieri", Diario de Cuyo, 5/1/1982).

29 "El precio del vino", Diario de Cuyo, 31/1/1982.

30 Según los datos del INV, el precio promedio (en pesos del año 1970) del vino de traslado en 1979 fue de $2,24, mientras que en 1982 fue de $0,40 y en 1984 de $0,86 (Cernadas y Forcinito 2004: 51).

31 Formaban parte del grupo Greco "44 firmas dedicadas en su mayoría a la actividad vitivinícola (...) Greco Hnos SAICA, Vinícola Argentina SAICA, Furlotti SA, Resero SA, Viñedos Argentinos SA, Bodegas y Viñedos Lucchessi Hnos. SA, Bodegas y Viñedos San Jerónimo SA, Tapas Argentinas SA, Termas de Villavicencio SA, Bodegas y Viñedos Talacasto SA, Fuente Mineral San Salvador SA, Orandi y Massera SA, SA Bodegas y Viñedos Arizu, Prensa del Oeste SA, Empresa Constructora Natalio Faingold SA, Quebrachal del Monte SA, Transformadores Mendoza SA, Agroeste SA, Tractoeste SA, SA Fiadito Roggero y Carbonari, Viñas de Yacanto SRL, Jesús Villasante SA, Alcovide SA, Los Olivos SA, Rodríguez Peña SA, Las Catitas SA, Eucrex SA, Las Acacias SRL, Piorant SA, Guinevet SA, Arroyo de Alpataco SA, Rivaco SA, Renatex SA, Italviña SA, Covinco SA, La cautiva SA, Tigamer SA, La Favorita SA, Santa Ercilia SA, Hijos de Martín Salvarredi y Cia SA, Nitucas SA, La Esperanza SA, Metalúm, SA, Orbis Compañía de Seguros SA" (Mellado y Olguín 2007: 7).

32 Las bodegas líderes en 1984 eran Resero SA, Giol, Peñaflor SAIC, Santa Ana SA, Montilla Ltda., Plaza Vieja SA, Proviar SA y Bianchi SACIF (Cernadas y Forcinito 2004).

33 Por ejemplo, en 1982 se dictó la Ley de Reconversión Vitivinícola, que bloqueó una porción importante de las existencias vínicas, estableció por un breve período cupos de vinificación por zonas y promovió los usos alternativos de la uva.

34 "Mendoza se opone a que la AVA integre el directorio del INV", Diario Los Andes, 11/ 6/1983, "Los gobernadores no admiten la representación de la AVA", Diario Los Andes, 16/6/1983; "Quienes deben y no deben estar en la futura dirección del INV", Diario Los Andes, 19/6/1983 y "Oposición al ingreso de la AVA al INV", Diario de Cuyo, 12/6/1983.

35 "Convenio para la fiscalización será firmado hoy en Mendoza", Diario de Cuyo, 18/4/ 1983.

36 "Enérgica protesta del Dr. Bravo por el apresuramiento de Llaver", Diario de Cuyo, 3/ 12/1983.

37 "25 oscuros años para el INV", Diario de Cuyo, 6/11/1984.

38 "Fueron designados los directores del Instituto Nacional de Vitivinicultura", Diario Los Andes, 8/11/1984

39 "La Federación de Viñateros y las razones de su ausencia", Diario de Cuyo, 20/11/1984 y "Viñateros replicaron a productores sanjuaninos", Diario Los Andes, 18/11/1984.

40 "La normalización del INV y la importancia del vino turista", Diario Los Andes, 25/11/ 1984.

41 "Tres sanjuaninos integran el nuevo Consejo Directivo del Instituto de Vitivinicutlura", Diario de Cuyo, 7/3/1989.

42 Los gobiernos de Mendoza y San Juan enviaron telegramas al Presidente de la Nación, rechazando la intervención ("Mendoza se opuso a la medida", Diario de Cuyo, 30/3/ 1991 y "Enérgico rechazo de Conti a la sorpresiva intervención al INV", Diario de Cuyo, 31/3/1991). La AFVO en el editorial de su revista número 45, publicada en abril de 1991 denostó la decisión de intervención del Instituto: "A la espera que, como en oportunidades anteriores, el interior acepte la prepotencia del centralismo políticoeconómico, otra vez se ha intervenido el INV. Este organismo (...) en sus casi 32 años de vida ha tenido cuatro directorios, de los cuales sólo uno terminó el mandato, y, en el resto del tiempo, ha subsistido con intervenciones provocadas por gobiernos militares y prolongadas por empresarios, brigadieres, ingenieros, generales, ministros, etc (...) Las excusas para intervenir el INV han pendulado desde aquella del ministro de Comercio Alfredo Concepción en 1963 "para ordenar la actividad" (cuando el motivo real de despojar al Concejo fue oponerse a la Resolución que imponía fraccionar el vino de damajuanas en origen), hasta ésta última que usa como pantalla el desmedido crecimiento en el precio del vino (...) En esta casi manía intervencionista del poder central se dieron casos de altanera prepotencia que, sin argumentos de disimulo, designaron lisos y llanos interventores, quienes habiéndose sido nombrados por gobiernos militares, fueron reemplazados por otros interventores de gobiernos 'democráticos' (...) Por todo esto en nombre de la democracia, de la constitución y de la existencia del federalismo (...) es que rechazamos rotundamente la intervención del INV".

43 "El gobierno nacional intervino al Instituto Nacional de Vitivinicultura", Diario de Cuyo, 30/3/1991.

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Otras fuentes utilizadas

Diarios:
- Clarín
- Diario de Cuyo
- El Viñatero
- Huarpe
- La Nación
- Los Andes
- Tribuna

Normativa:
- Decreto del Poder Ejecutivo de La República Argentina, N° 2284, de 1991.
- Ley Nacional de la República Argentina N° 23149, del año 1984. "Fraccionamiento y envasamiento de vinos".
- Ley Nacional de la República Argentina Nº 14878, del año 1959.
- Resolución del Instituto Nacional de Vitivinicultura N° 782 de 1963.

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