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versión On-line ISSN 1851-9601

Postdata vol.22 no.2 Ciudad Autónoma de Buenos Aires dic. 2017

 

EN LA “HORA DE LA ESPADA” Y BAJO EL SIGNO DE LA RECONSTRUCCIÓN. LIDERAZGO PRESIDENCIAL EN TIEMPOS DE AGUSTÍN JUSTO, ROBERTO ORTIZ Y RAMÓN CASTILLO (1932-1943)*

 

por Ignacio A. López**

* Una versión preliminar de este artículo fue presentada en las V Jornadas de Historia Política, Universidad de la República, Montevideo, durante el 8 y 10 de julio de 2015 y en el XII Congreso Nacional de Ciencia Política, SAAP, Mendoza, entre el 12 y 15 de agosto del mismo año. En este último recibió una mención especial dentro del área de historia política. El autor agradece los generosos comentarios que ha recibido de Juan Carlos Torre, Aníbal Pérez-Liñán, Alejandro Bonvecchi y Gabriel Quirici, así como las contribuciones de los participantes de los paneles en que fue presentado. También agradezco los sugerentes comentarios de las evaluaciones anónimas. Los errores y omisiones son propios.
** Instituto de Investigaciones de la Facultad de Ciencias Sociales, UCA-Conicet. E-mail: ignacioalopez@uca.edu.ar.

 

Introducción

En un sugerente estudio de hace pocos años, Aníbal Pérez Liñán (2013) presentó algunas hipótesis sobre los liderazgos presidenciales en la Argentina post 1983 utilizando las categorías analíticas de Stephen Skowronek (1993, 2011) sobre los presidentes y ciclos de poder en la historia norteamericana. Si bien la producción académica en los últimos años se ha centrado en la institución presidencial, las capacidades de conducción y sus diferentes recursos1, son escasos los trabajos que buscaron a través del análisis histórico examinar cómo funcionaron los liderazgos presidenciales en algunos momentos históricos cruciales y de acuerdo a determinadas épocas o periodizaciones, teniendo en cuenta una dinámica recursiva de la historia nacional2.

Este trabajo pretende explorar a la luz de los aportes de Skowronek sobre el presidencialismo norteamericano, el liderazgo ejecutivo y los ciclos de poder, algunas características de los presidentes argentinos de los años treinta y cuarenta, período denominado historiográficamente como “década infame” o “república conservadora”. Según Skowronek (1993), algunos presidentes son capaces de controlar su lugar en la historia porque controlan la interpretación de sus actos. Ello se debe a que la agencia presidencial está asociada a un problema de legitimidad y los titulares del Poder Ejecutivo están llamados siempre a mantener el control del significado de sus acciones que es naturalmente disruptivo con el statu quo anterior3. Pero si bien los presidentes del mismo período pueden compartir similares recursos e incentivos estratégicos ello no implica que su relación sea la misma con los conflictos ideológicos y programáticos que les toca enfrentar. En este sentido, el “tiempo político” es definido como el medio (o ambiente) en el cual los líderes se encuentran (con compromisos ideológicos y de intereses recibidos) y en el que intentan intervenir para modificar su desarrollo (Skowronek 2011).

La perspectiva del “tiempo político” entonces permite captar aspectos críticos de la figura presidencial en el caso argentino de entreguerras. Para ello, intentamos reexaminar en este artículo los liderazgos de Agustín Justo (1932-1938), Roberto Ortiz (1938-1940) y Ramón Castillo (1940-1943) en un doble registro, el discursivo y el de las acciones políticas e institucionales en sus respectivas administraciones, a fin de analizar cómo las tipologías que Skowronek establece para el caso norteamericano son posiblemente útiles para explorar a estos presidentes (y cómo percibieron su lugar en la historia nacional). Suponemos también que la acción presidencial se politiza naturalmente por impulsos de quiebre, afirmación y creación de orden inherentes a la misma agencia (Skowronek 1993).

Al analizar los ciclos políticos norteamericanos, Skowronek (1993) percibe que hay períodos que marcan el ascenso del poder de una coalición política reactiva al statu quo anterior que asegura el dominio sobre los asuntos nacionales por un período de tiempo extenso configurándose una nueva organización en las capacidades del Estado. Con nuevos recursos institucionales, estos líderes logran asegurarse una cuota importante de independencia de su autoridad ejecutiva para introducir cambios. Es así como se transforman en rupturistas con el pasado, logrando reconfigurar el escenario político, controlando amplios recursos federales en una política de confrontación con los otros poderes establecidos. Luego de la consolidación del nuevo sistema de control gubernamental estos líderes son sucedidos por otros que se perciben como herederos del nuevo orden político-institucional, afiliándose políticamente a sus predecesores y ensayan políticas de profundización, aunque emergen divisiones políticas. Finalmente, el ciclo lo completan presidentes que se aferran al orden establecido, pero que no son exitosos en controlar las consecuencias políticas de sus acciones, dado en parte porque el agotamiento de cada ciclo histórico —según el autor— no está asociado a las políticas recientes, sino a condiciones externas —vinculados a la economía internacional y nacional— que erosionan su legitimidad y los hunden en la irrelevancia (Skowronek 2011).

Este modelo analítico ex post puede resultar atractivo para comparar el desempeño de los liderazgos en Estados Unidos y Argentina teniendo en cuenta algunas observaciones que notó Pérez-Liñán (2013) en la aplicabilidad de la tipología para el estudio de la democracia reciente. Para el caso argentino contemporáneo, señaló que la inclinación de los presidentes a denunciar el pasado y aplicar estrategias de confrontación es mayor en períodos de crecimiento económico, mientras que priman tácticas de negociación en períodos de crisis y también que el agotamiento de los ciclos políticos es más acelerado en el caso argentino que el norteamericano, producto de la debilidad estructural del Estado. Estas observaciones no solo merecen ser tenidas en cuenta para un análisis de la coyuntura argentina post 1983, sino más bien parecieran repetirse como rasgos recurrentes en la historia política del siglo XX.

Una mirada renovada de los años treinta, nos permite observar ciertos elementos particulares de ese sistema político encerrado entre dos revoluciones militares: un contexto desprovisto de legitimidad combinado con inestabilidad, en donde el debate ideológico se vio polarizado y la sociedad argentina experimentó una continua transformación demográfica y económi-ca4. Sin embargo, también es cierto que hoy la imagen de una década coartada entre la “era radical” y la “revolución peronista” comienza a ser discutida, tanto por el parteaguas que “no” significó el año 1930 en muchos aspectos —historiográficamente sobrevalorado—, como por los procesos socioeconómicos y políticos de más largo plazo rastreables hacia adelante y hacia atrás de ese paréntesis. La osadía de llamar al período 1932-1943 un “ciclo de poder” en términos de Skowronek parecería no ser adecuada, sino que además sería problemática la sola mención de una “década del treinta”5.

Ello no quita que en este particular contexto y a la luz de los aportes de Skowronek para el caso norteamericano, los liderazgos de Justo, Ortiz y Castillo merezcan una nueva consideración en tanto que parecieran presidencias vinculadas por problemas comunes y en las que la pertinencia de una comparación es posible (Skowronek 1993). Este trabajo defiende la periodización propuesta y la aplicabilidad de los tipos de liderazgos apoyándose más en 1943 como punto de corte y fin de ciclo ante la evidente reconfiguración del sistema político a partir de la emergencia de Juan Domingo Perón; pero también revaluando a 1930 como un nuevo “renacer” de viejos acuerdos políticos que buscaban subsanar las limitaciones generadas por la democratización de 1912-1916, y que, al mismo tiempo, procuraban evitar una nueva experiencia radical como la que acababa de culminar.

Por ello, retrospectivamente y notando las limitaciones mencionadas, la imagen de Justo pareciera coincidir con las características que el autor norteamericano describe para los líderes de la “reconstrucción”, Ortiz navegaría entre las aguas de los líderes de la articulación y de la prevención, y Castillo —como el presidente del fin de ciclo— encarnaría los dilemas de un Ejecutivo de la disyunción. Teniendo en cuenta esos problemas, nos proponemos en este ensayo, en primer lugar, iluminar las controversias historiográficas sobre este particular período argentino a través de los aportes teóricos de Skowronek; y en segundo lugar, buscaremos refinar algunas de las conceptualizaciones de la tipología de los presidentes a fin de que ésta sea útil para analizar otros contextos.

I. La democracia argentina de los años treinta y los límites de la extrapolación

La producción historiográfica sobre el caso argentino de los años treinta se multiplicó en las últimas décadas con importantes avances en tópicos como los partidos políticos, las prácticas electorales y la redefinición de las capacidades del aparato estatal (Macor 2001, Macor y Piazzesi 2005, De Privitellio 2001, 2009, Caravaca 2012). Las hipótesis centrales de un nuevo consenso historiográfico sobre esos años indican que: a) las prácticas fraudulentas fueron un modus operandi normalizado con el objeto de controlar el acceso al poder de los partidos opositores y garantizar la supervivencia de la coalición oficialista (Melón Pirro 1996, De Privitellio 2009); b) la falta de legitimidad de sistema fue reemplazada por la construcción de una legitimidad de gobierno a través del avance de la gestión gubernamental —a nivel nacional y provincial— en diversas áreas como la economía, salud y obras públicas (Piazzesi 2010)6; c) el ciclo político se caracterizó por la exclusión y falta de apoyos políticos y sociales amplios en el gran cuadro de una sociedad y economía en transformación y crecimiento (Portantiero 1987, Torre 2006).

El gobierno de Agustín P. Justo durante 1932 y 1938, surgido de elecciones condicionadas por la abstención del radicalismo, encaró la difícil tarea de restaurar la institucionalidad democrática, sustentada por una legitimidad de origen frágil y coartada tanto por los levantamientos radicales de los años 1932 y 1933, como por impugnadores e intelectuales que desde la derecha del espectro político atacaban las bases mismas del sistema democrático. Cuando luego del triunfo de la revolución de 1930, el plan corporativista de José Félix Uriburu naufragó, logró imponerse la opción de militares “legalistas” como Justo, que promovieron una normalización constitucional controlando el retorno del radicalismo al poder.

La abstención electoral defendida por los radicales a partir de 1931 facilitó la tarea del oficialismo. Sin embargo, su retorno a la arena electoral nacional en 1935 complejizó la situación y provocó que el gobierno nacional —aun sosteniendo una retórica democrática— condicionase mediante mecanismos institucionales y permisividad de prácticas fraudulentas, el retorno del radicalismo al poder. La sucesión presidencial hacia el año 1936 debía ser conducida, según el presidente saliente, para garantizar la continuidad de la ‘concordancia’ y su posible retorno al poder luego de un mandato constitucional7.

La breve experiencia de su sucesor, Roberto M. Ortiz (1938-1940), significó un intento de reducir la brecha entre un sistema político cada vez más excluyente y una sociedad en creciente transformación y demandante de cambios institucionales sustanciales (Torre 2006). El nuevo presidente antipersonalista alternó su política entre la prescindencia y la intervención, como lo demuestran el envío de comisiones federales a algunas provincias en donde las prácticas fraudulentas fueron intolerables, dando señales claras de apertura. Su plan fue percibido por muchos de sus contemporáneos —oficialistas y opositores— como de democratización política buscando nuevos apoyos partidarios y una base social más amplia8.

Sin embargo, la salida de Ortiz de la escena nacional por problemas de salud fue definitiva hacia mediados de 1940. El vicepresidente conservador Ramón Castillo ensayó una política reorientada a lograr la hegemonía de los elementos conservadores dentro de la coalición. Si Justo y Ortiz buscaron inflar a las fuerzas antipersonalistas (la cara radical de la ‘concordancia’) y captar parte de ese atractivo simbólico logrando el aval de capas más amplias de la sociedad, Castillo impuso una línea de construcción política volcada a desplazar a sus socios menores y a garantizar el control sucesorio para los demócratas nacionales propiciando una lógica excluyente y de fuerte control personalista. El plan presidencial fue un éxito: su posición partidaria e institucional fue sólida hacia 1942 y su imagen se vio fortalecida con la muerte del presidente Ortiz, del líder opositor Alvear y hacia enero de 1943, del ex presidente Justo. La imposición del candidato conservador Robustiano Patrón Costas, sin demasiadas confrontaciones, fue signo de la robustez de la gravitación presidencial sobre el elenco de fuerzas partidarias.

Sin embargo, si la posición de Castillo era fuerte internamente (hacia su partido y coalición de gobierno) y había logrado extender su apoyo hacia parte de la oficialidad que simpatizaba con sus políticas nacionalistas, el ciclo político parecía agotarse. La intervención de otros actores del sistema político con poder de veto (el mismo Ejército) quebró el sistema institucional y despojó al presidente del poder en una breve y quirúrgica insurrección (Potash 1986, Devoto 2014).

Lo cierto es que si bien la revolución de 1943 estuvo rodeada por incertidumbre y sorpresa más que certezas sobre los cursos de acción a tomar, y la activación de una solución militar fue “una” de las tantas salidas “posibles” ante ese impasse institucional que vivía el final del gobierno de Castillo, la dictadura militar surgida del 4 de junio demostró vocación por una reformulación del pacto estatal sin precedentes: un nuevo ciclo de poder comenzó en esa determinada coyuntura orientado por una nueva coalición gubernamental conducida por el coronel Juan Domingo Perón.

Una mirada ex post, por tanto, nos lleva a preguntarnos sobre algunas características de la tipología de Skowronek en estos líderes. Los “tres mosqueteros”, como los mencionó un contemporáneo historiador norteamericano (Gunther 1942: 289), parecieran en una visión rápida y global remitirse a liderazgos de la “reconstrucción”, de la “articulación” y de la “disyunción” en la Argentina de entreguerras.

II. Justo: general de la reconstrucción

Según Skowronek, los presidentes de la reconstrucción son aquellos que ofrecen su “competencia personal” y una serie de “reparaciones” desde lo organizativo y tecnocrático como promesas de acción. En primer lugar, este tipo de liderazgo llamó la atención sobre la parálisis gubernamental y se transformó en líder simbólico emergente de un colapso político en distintos momentos de la historia norteamericana. En este sentido, no solo fueron grandes comunicadores sino también grandes denunciantes del régimen anterior que colapsaba. “Repudiar el legado inmediato” (Skowronek 2011: 95) fue uno de los elementos fundamentales para conducir el cambio político de muchos líderes de la historia americana como Andrew Jackson, Franklin Roosevelt o Ronald Reagan.

También buscaron romper con los principales dogmas del pasado y aplicaron una nueva fórmula de gobierno con bases políticas y económicas más amplias llevando incluso a importantes transformaciones en términos de capacidades estatales (Skowronek 2011). Por último, algunos presidentes fueron exitosos en dominar los problemas inherentes al surgimiento y mantenimiento de autoridad y pudieron orquestar acuerdos políticos (y partidarios) fundamentales en el establishment.

En primer lugar, las particulares características del contexto político argentino de inicios de los años treinta —el colapso del gobierno popular de Hipólito Yrigoyen y la salida de la dictadura de José Félix Uriburu— posibilitaron que el general Justo hiciera uso de una retórica “regenerativa” y se presentase a sí mismo como un líder de la reconstrucción. En este sentido, Halperín Donghi (2004) advirtió que una vez electo, Justo abusó de la ambigüedad en sus discursos con el objetivo de no enajenar el apoyo de las diversas fuerzas que levantaron su candidatura, pero con velados propósitos —y algunas referencias más claras— de “clausurar” el proceso abierto en septiembre.

Fue reiterada la imagen en sus mensajes presidenciales al Congreso de un país que volvía al “imperio normal de sus instituciones” (Justo 1932: 4, 1933: 6) y de un gobierno que encarnaba una “obra de reconstrucción nacional” (Justo 1932: 8). En su primer mensaje el presidente enfatizó que era apremiante romper con los “regímenes y procedimientos del pasado” y que su elección representaba la “legalidad restablecida”. En este doble repudio, no solo se despegaba del pasado inmediato dictatorial de su antecesor, sino que además condenaba las prácticas del gobierno de Yrigoyen que la revolución vino a combatir. Por ello, pedía al Congreso estar facultado para proceder con la “celeridad” requerida por la difícil situación que vivía el país, aunque no quería “muñirse de poderes discrecionales que serían perjudiciales para el equilibro creado por la Constitución” (Justo 1932: 8). La “vasta tarea” de su gobierno era entonces de “reajuste administrativo”, de “reconstrucción financiera” (Justo 1932: 9, 1933: 12) y de “ordenamiento y ajuste de finanzas” (Justo 1934: 15).

Sin embargo, Skowronek señala también que la “historia” en estos presidentes cumple un doble papel. Por un lado, su denuncia y necesidad de quiebre con el pasado inmediato, pero también como pretensión de recuperar algunos principios fundacionales característicos de un pasado mítico que se ha perdido. En este sentido, Justo (1935b) también enfatizó recurrentemente la segunda dimensión rescatando las raíces liberales y constitucionales de la Argentina, y vinculando su obra de gobierno a la de Justo José de Urquiza, Bartolomé Mitre, Domingo Sarmiento y Nicolás Avellaneda, todos mandatarios del período de organización constitucional hacia finales del siglo XIX.

El presidente utilizó de manera audaz los recursos políticos y constitucionales disponibles que le otorgaba el diseño institucional. Tuvo mayorías en ambas cámaras del Congreso de la Nación, controló la mayoría de los distritos, balanceó un gabinete con distintas personalidades partidarias y mantuvo siempre dirección política clara en sus propósitos políticos (ver Tabla III). Así, evitó el regreso del radicalismo, primero facilitado por la abstención, luego mediante la aplicación de métodos fraudulentos en los procesos electorales. En este primer sentido, el general Justo fue un gran “constructor” en la dimensión política-partidaria. Su liderazgo bifronte (civil y militar) funcionó como un pivote donde se articularon los apoyos de los sectores conservadores, antipersonalistas y socialistas independientes y su figura fue esencial para explicar el éxito y desenlace de la ‘concordancia’ —coalición inorgánica de partidos oficialistas— hasta su muerte en 1943. Pese a tener un carácter laxo y con identidades partidarias no tan definidas —nunca se conformó como una organización estable e institucionalizada, sino que funcionó como una alianza de hecho que congregaba fuerzas de muy diferentes recursos— la coalición controló las mayorías en el Congreso y en las provincias en todo el período (Macor 2001) (ver Tablas I y II). A partir de 1932, trece de los catorce distritos tuvieron gobiernos concordancistas (ver Mapas I y II)9 y el presidente retuvo altos índice de respaldo partidario en el Congreso, además de alcanzar un moderado porcentaje de sanción de sus iniciativas legislativas10. El general fue exitoso en mantener lealtad de bancas en Diputados, donde el porcentaje de partido (o partidos) que lo apoyaron se balanceó entre 53 por ciento para 1932 y 43 por ciento hacia 1936; más aún, en el Senado fue siempre superior al 70 por ciento en toda su presidencia (Molinelli, Palanza y Sin 1999). Por último, la consolidación institucional estuvo acompañada también por el nombramiento por decreto de dos jueces de la Corte Suprema de Justicia (sobre un total de cinco): Benito Nazar Anchorena en 1933 y Juan Benjamín Terán en 1935.

La abstención del partido mayoritario —la Unión Cívica Radical— durante la primera mitad de la década fue sin duda fundamental para definir el escenario político y la actitud del gobierno, que tuvo que enfrentar una serie de levantamientos radicales durante sus dos primeros años. En sus mensajes el presidente condenó las prácticas violentas al igual que las fraudulentas y decía no apartarse del “respeto a la voluntad del pueblo” y a los principios fundamentales del sistema de gobierno constitucional (Justo 1933: 5). Ello, sin embargo, no le impidió activar el “control electoral” mediante la permisividad del fraude en algunos grandes distritos en aras de controlar la sucesión presidencial y gravitar sobre la política en algunas provincias (De Privitellio 2001). En este sentido, su rol de “mentor y guía” de esa nueva refundación se vio reforzado por equilibrios constantes —prácticos y discursivos— que tuvo que balancear entre los impugnadores del régimen constitucional restaurado, ya sea dentro del sistema (como los partidos opositores que pedían plenas garantías constitucionales) o aquellos actores de extrema derecha que proponían la implementación de un régimen político de cariz autoritario (Macor y Piazzesi 2005)11.

Una segunda dimensión de la reconstrucción que decía encarar Justo fue la referida a la implementación de nuevas fórmulas de gobierno que derivaron en una mayor intervención del Estado en diversos asuntos económicos y sociales. Durante su gestión, una batería de medidas fue puesta en marcha con este objetivo. Las juntas reguladoras de precios de diversos productos básicos de consumo y exportación; la creación del Banco Central, además de otras medidas de política monetaria y un ambicioso plan de obras públicas e infraestructura al interior del país, entre otras, fueron señales de un crecimiento de las capacidades burocráticas del gobierno federal (Korol 2001, Ballent y Gorelik 2001).

Durante la coyuntura de reactivación económica que el país vivió entre 1934-1935 fue especialmente mencionada la idea de “reconstrucción” que su gobierno encaraba y las menciones a la “refundación” se hicieron más definidas. Justo reconocía que pocas veces el país había atravesado “situaciones tan difíciles” como en los últimos tiempos (Justo 1934: 3). Al año siguiente, remarcaba que la Nación entera se acababa de enfrentar “con éxito” a la crisis económica “más seria de su vida y a la más difícil de vencer” aunque todavía consideraba que faltaba tiempo para subsanar viejas heridas pese a que la “organización económica y financiera de la Nación” había sido “modificada sustancialmente” (Justo 1935a: 8-10) dando paso a un “resurgimiento económico” de rapidez inusitada (Justo 1935a: 17).

Se señalaba por ejemplo a las obras públicas como motor del crecimiento ya que formaban un “conjunto destinado a transformar en regiones productivas a grandes zonas sustraídas” y antes marginadas (Justo 1935a: 28). Era fundamental, en este sentido, el “restablecimiento del poderío económico” siempre facilitado por medidas de gobierno “oportunas y prudentes”. Era reiterada en sus alocuciones la noción de la “eficacia de la intervención de los poderes públicos” para atenuar los efectos de las perturbaciones económicas, “tonificar el organismo colectivo” y “acelerar el proceso de restauración” (Justo 1936: 5-6). Las imágenes del progreso y “dinamismo” eran evidentes en todos los órdenes: el ministerio de Agricultura, por ejemplo, era resaltado como pilar en la estrategia de revitalización económica; asimismo, se aludía a un “plan orgánico” de obras de infraestructuras como vías férreas, caminos y rutas, todo ello regulado por una administración pública “estable y eficiente” que aseguraba la continuidad en la acción de los gobiernos “pese a los cambios políticos” (Justo 1936: 25-28).

Una mirada atenta sobre la evolución del producto bruto interno, el resultado fiscal y la balanza comercial permiten corroborar la imagen de un país en movimiento. Mientras que el PBI creció en la administración de Justo con oscilaciones entre 4 por ciento y 7 por ciento promedio, el resultado fiscal se mantuvo estable y la balanza comercial (diferencia entre importaciones y exportaciones) fue superavitaria (ver Tabla IV).

Sin embargo, si el gran cuadro económico y social era de recuperación, el déficit según el presidente, era político. El panorama que presentaban los partidos políticos era preocupante. Allí Justo enfatizó la “falta de confianza en la masa ciudadana de los hombres que han de guiarla” y la necesidad de “conductores” para una democracia que necesitaba todavía ser guiada con “instrucción y libertad de acción” (Justo 1935a: 11-14).

No es casual entonces que en sus discursos el presidente haya destacado la necesidad de “evolucionar” gradualmente en las prácticas políticas y el “perfeccionamiento del mecanismo institucional”, en un momento en que él mismo había logrado acumular un capital político propio sumamente importante. Quizás por ello advertía que el progreso de la Nación no estaba tanto en la perfección de las leyes como en la “sabiduría, honestidad y patriotismo de los hombres que la aplican” (Justo 1936: 8). En ese convulsionado año 1936 —por el estallido de la crisis española— el presidente se jactaba de la “tranquilidad y orden” que imperaban en la república, marcando una clara diferencia con los acontecimientos europeos (Justo 1936: 12).

En su último mensaje, el relato sobre el significado político de su presidencia adquiría contornos épicos. Allí advirtió que asumió “en uno de los momentos más difíciles y azarosos de la vida de la República” y su reflexión era el del hombre que podía “hablar con la franqueza y la libertad de quien se [sentía] colocado por encima de las pasiones y de los intereses transitorios”, y enfatizaba:

Asumí el gobierno en momentos en que la exaltación de las pasiones, motivada por hondas divergencias y profundos antagonismos, amenazaba convulsionar al país (…) crisis de espíritu y de conciencia que precedió a la crisis económica (…) Apenas llegado al poder, el gobierno que presido inició la magna obra de devolver la serenidad a los ánimos y vigorizar, mediante enérgicas medidas, el organismo económico del país (…) La república ha reemprendido su marcha interrumpida y hoy la continua a paso seguro (Justo 1937: 6, subrayado nuestro).

Su obra de gobierno se resumía entonces en “ordenamiento financiero y fiscal”; transformación de la “antigua estructura económica renovando los viejos moldes de las finanzas”; “resurgimiento material” que cambió el “cuadro sombrío” de cinco años atrás y que extendía la “acción constructiva (…) en todos los ámbitos del país” (Justo 1937: 7). De alguna manera, la Argentina, luego de su administración, atravesaba “un período de excepcional prosperidad, visible en todos los órdenes de sus actividades productoras” (Justo 1937: 21-22).

La recuperación de la historia nacional y la revaloración de un panteón mítico de próceres; el armado político que pudo forjar; y la reconfiguración de la política económica, nos refuerzan entonces la imagen de un presidente que efectivamente buscaba construir un orden nuevo y no retornar simplemente a un modelo anterior.

III. Ortiz: líder de la articulación, ¿prócer de la prevención?

Los líderes de la “articulación” —según Skowronek— remiten, en primer lugar, a aquellos casos en la historia política norteamericana de presidentes que llegan al poder “afiliados con una serie de compromisos políticos” a los que adhieren francamente y que se transforman en guías claras para la acción futura de gobierno. Una referencia recurrente en este tipo de líderes es que se pueden catalogar como “ortodoxos innovadores” en tanto que sus tareas están relacionadas con culminar el trabajo del pasado y, al mismo tiempo, como una demostración de la durable “vitalidad” de los compromisos establecidos (Skowronek 2011: 99-100). Por ello que, como segunda característica, estos líderes tenderán naturalmente a “profundizar” la obra de gobierno de sus antecesores.

Sin embargo, la “autoconfianza generada” en algunos casos deriva históricamente en presidentes aislados y desacreditados por sus propios aliados y partidarios y fueron considerados en diversas coyunturas como “cismáticos”. Una tercera cuestión es la que vincula las acciones de este tipo de presidentes en el largo plazo a la debilidad de las bases del régimen, ya que sus administraciones suelen estar rodeadas por debates bizantinos sobre el verdadero significado de la “fe” y el destino del sistema político. Ello conduce a disputas facciosas que tienden a quebrar los compromisos políticos asumidos: el liderazgo presidencial de pronto se ve sobre la base de un “castillo de cartas”. Se desata así, a través de la acción de estos articuladores, una creciente tensión entre el “desarrollo institucional que ha expandido los recursos del Poder Ejecutivo acentuando su independencia” y los “problemas de sostener una identidad colectiva política” erosionada por el mismo ejercicio del poder presidencial12. El caso de Ortiz es paradigmático. La identificación del candidato antipersonalista con el régimen político surgido de la revolución de septiembre y con el gobierno del general Justo fue clara en sus discursos de campaña electoral13. A su entender, la revolución había puesto fin a un “sistema de desgobierno que substituía el imperio de la ley por el capricho de un gobernante demagogo” (Ortiz 1937: 91), aludiendo al depuesto Yrigoyen y había sido una empresa reparación nacional de la que se sentía en parte heredero y continuador. También lo era el gobierno del presidente saliente Justo al que se sentía llamado para finalizar su obra (Ortiz 1937: 112, 123, 132, 224). Sin embargo, luego de asumir en febrero de 1938, el nuevo presidente conformó un nuevo gabinete que si bien respetaba el equilibro de la coalición oficialista también colocaba en puestos clave a hombres de su entera confianza (ver Tabla V)14.

El caso de Lyndon Johnson es emblemático en este aspecto: al intentar “profundizar” el legado demócrata de Roosevelt y Kennedy a través de sus políticas de “Great Society” logró enajenarse del apoyo de la coalición de demócratas sureños que lo vieron como un traidor a los postulados tradicionales del partido, véase Skowronek (2011). Véase discursos (Ortiz 1937: 19, 61, 71, 91, 104, 112, 123, 147, 232). Designó a tres conservadores provincianos, Manuel Alvarado —salteño—, José Padilla —empresario tucumano— y Pedro Groppo —bonaerense, hombre allegado a Barceló—, en Obras Públicas, Agricultura y Hacienda, respectivamente, pero al radical antipersonalista de San Luis, Diógenes Taboada, como ministro del Interior y al general Carlos Márquez como ministro de Guerra —clave en la estrategia de acercamiento de Ortiz con el Ejército—, entre otros puestos técnicos y de perfil profesional: Jorge Eduardo Coll en Instrucción Pública y Justicia, José María Cantilo en Relaciones Exteriores y Culto y León Scasso en Marina.

Las referencias de Ortiz en sus mensajes ante la asamblea legislativa, sin embargo, no tuvieron una definida afiliación ni con la revolución ni con Justo. El presidente aclaró rápidamente su “fe en la democracia”, la necesidad de perfeccionar las “prácticas y organizaciones electorales” e hizo un llamado al “sano nacionalismo” (Ortiz 1938: 5-6). Sus líneas de gestión estarían fundamentalmente orientadas —según la letra del primer mensaje— a la cuestión social (Ortiz 1938: 11) y a la instrucción pública (Ortiz 1938: 16).

La imagen que ofrecía el presidente de su propio gobierno era el de una “obra de organización institucional” orientada hacia la previsión social, la educación y el progreso material (Ortiz 1939: 9). Políticamente, sin embargo, consideraba que el país no se había repuesto de la crisis política que culminó en 1930 y que era necesario mejorar las prácticas partidarias en aras de construir una “democracia organizada” y fuerte (Ortiz 1939: 11), por lo que el mejoramiento institucional se convirtió en un tema esencial en la agenda presidencial e implicaba en alguna medida profundizar el programa de gobierno iniciado por Justo.

Ortiz inició una política prudente pero firme de construcción de capital político propio orientado a mantener los apoyos partidarios de la coalición, pero ganar otros nuevos, como lo demuestran las medidas de aumento presupuestario y nombramientos hacia el Ejército (Potash 1986). Ganarse el apoyo de las Fuerzas Armadas fue fundamental para ampliar las bases de su poder en una coalición que parecía débil y supeditada a la gravitación personal del ex presidente Justo. En el escenario legislativo, el presidente gozó de la estabilidad que le garantizaba el apoyo de las fuerzas oficialistas. En ambas cámaras del Congreso de la Nación, la ‘concordancia’ —cuyo mayor aportante de bancas fue el Partido Demócrata Nacional— mantuvo la mayoría, salvo hacia marzo de 1940, cuando en la Cámara de Diputados la bancada radical recuperó escaños, producto de la política de apertura electoral que propició el mismo Ortiz (ver Tablas I y II)15.

Desde el punto de vista económico, las líneas que estableció Ortiz demostraron poca innovación con respecto a los lineamientos generales de intervención económica que se habían inaugurado a comienzos de los años treinta. Particularmente, el interés por reforzar el control de cambios para reducir las importaciones se vio fortalecido, acompañado por un interés de incentivar la demanda de consumo, que era alimentada por créditos blandos del Banco Nación (Gerchunoff y Llach 2010). También el presidente procuró alentar la estabilidad en las barreras arancelarias para promover la sustitución de importaciones y mantener el control de precios en productos básicos (Korol 2001).

Sin embargo, lo definitorio del timing del presidente Ortiz fue su agenda institucional y la política de intervenciones federales a distritos oficialistas en aras de orientar su acción gubernamental a la democratización política. De las catorce provincias, solo tres controlaba el principal partido opositor (UCR) al inicio del gobierno de Ortiz: Córdoba, Entre Ríos y Tucumán. En cinco oportunidades —y en cuatro distritos— el presidente Ortiz envió una intervención federal o realizó algún tipo de acción, en ocasiones donde se denunciaron prácticas fraudulentas en los actos electorales. En este sentido, se hizo visible una estrategia viable para lograr mayor control territorial en espacios díscolos: San Juan (abril de 1938 y mayo de 1939); Santiago del Estero (septiembre de 1939); Catamarca (febrero de 1940) y Buenos Aires (marzo de 1940) (ver Mapa III). Podríamos suponer que la “inacción” o “prescindencia” en algunos casos, y la “intervención” en otros, se presentaron como distintas modalidades del plan presidencial destinado a la democratización del sistema político, pero que ante todo se orientaba a gobernabilidad y la construcción de un capital político propio. En algunos casos, el presidente —como analizó Botana sobre esta herramienta en la primera mitad del siglo XX— avanzó en la intervención federal para controlar a la oposición; servirse de un dispositivo para solucionar los conflictos entre facciones; y finalmente, asentar su presencia como actor hegemónico en el espacio provincial (Calvo y Abal Medina 2001). En otros, el Ejecutivo nacional prefirió la inacción como modo de gestar alianzas coyunturales con las agrupaciones partidarias locales y consolidar espacios de negociación con esos gobernadores de manera de no socavar su apoyo político de modo abrupto: allí la “pureza del sufragio” quedó solo en un plano discursivo y simbólico (López 2013).

La política de apertura electoral que pronto se hizo visible para los partidos opositores y para los aliados de la coalición lo convirtieron en un “restaurador” para los beneficiarios y un “traidor” para los partidarios. La tensión de un líder que se declaraba afiliado a un régimen, pero que pronto advertía los límites de la supervivencia de su propio gobierno lo convirtió entonces en un híbrido de transición —utilizando la tipología de Skowronek— entre un líder de “articulación” y otro de “prevención”. En este sentido, pareciera ser una historia clásica de los efectos no anticipados de la política de articulación: al orientar las promesas del régimen en una dirección concreta, Ortiz rompió la ‘concordancia’ de la misma manera en que Abraham Lincoln o Lyndon Johnson, para el caso norteamericano, rompieron sus coaliciones políticas en el sur.

El radicalismo en las elecciones legislativas de marzo de 1940 no solo alcanzó el 45 por ciento de los sufragios, sino que consiguió la mayoría de las bancas de la Cámara de Diputados en un clima de exaltación y apertura (Cantón 1973, López 2013). Basta observar algunas reflexiones que el mismo presidente pronunció en su último mensaje dado ante la asamblea legislativa sobre lo que significaba la política que llevaba a cabo:

En este segundo período de mi gobierno he dado fin a la primera etapa del programa político y administrativo que anuncié y me propuse cumplir inflexiblemente al asumir la presidencia. El plan realizado en estos dos años ha sido enteramente constructivo y de normalización política e institucional (Ortiz 1940: 6).

No es casual que el autor norteamericano analice como una de las características sobresalientes de los liderazgos de “prevención” la de tomar en cuenta los “cismas” que comenzaron a generarse al interior del régimen y que capitalicen dicha situación en la búsqueda de “apropiarse del campo de acción construidos por aquellos que crearon los compromisos iniciales” y se orienten a mejorarlo, aunque en un contexto general de “etiquetas partidarias hipertrofiadas, agendas híbridas, liderazgo personal, y llamados a una política independiente” (Skowronek 2011: 107). Fueron esos líderes los que mejor jugaron en los “márgenes del cambio” y dejaron un núcleo de compromisos “ambiguo”, por lo que muchas veces fueron considerados como “oportunistas” aunque paradójicamente pudieron colocarse como defensores de un sistema que intentaban purgar (Skowronek 2011).

Quizás algunos de sus contemporáneos percibieron con mayor claridad el cometido de Ortiz realizando pertinentes comparaciones entre su tarea política y la obra emprendida por Roque Sáenz Peña algunas décadas atrás. Así señaló el reformista Carlos Cossio al ex ministro José Padilla en mayo de 1940:

Yo creo que si el Dr. Ortiz diera remate a su anunciado programa en esta forma, su nombre pasaría a la historia argentina con un significado infinitamente mayor que el de Sáenz Peña; y el Dr. Taboada tendría en el gran Indalecio Gómez solo un heraldo de su destino16.

Pero si para Cossio dichos propósitos catapultarían a Ortiz en el panteón de los próceres de la democracia, para muchos conservadores la actitud presidencial no era loable sino innoble. El senador nacional Matías Sánchez Sorondo (demócrata nacional por Buenos Aires) se preguntaba en el recinto del Senado —durante una interpelación al ministro del Interior, Diógenes Taboada— si la directiva de Ortiz de intervenir provincias era “puramente automática del contralor del sufragio libre”, o si en el fondo quería emplear ese sufragio libre para “aplanar el camino” y después, cómodamente, por “sufragios dirigidos” crear un “orden nuevo” de que el presidente fuese “fuente, inspirador y regulador”17.

Juan Carlos Portantiero consideró que la percepción de este líder de la coalición fue que si no se ampliaba la base del “pacto estatal” la situación se tornaría ingobernable a corto plazo, pero que su programa no fue de ningún modo democrático. Es por ello por lo que, según el autor, el diagnóstico que hizo Ortiz fue que la ‘concordancia’, como pacto político entre conservadores y radicales antipersonalistas, estaba saturado para la incorporación de actores sociales y no alcanzaba ya para “contener la necesidad de representación de fuerzas emergentes”; ergo, era cada vez más “insanablemente ilegítimo” (Portantiero 1987: 15) y proyectaba su ilegitimidad sobre el conjunto del Estado.

I V. Castillo: mártir de la disyunción

Cuando hacia mediados del año 1940 el presidente Ortiz ingresó en licencia por razones de salud18, el panorama político cambió rotundamente.

Carta de Carlos Cossio a José Padilla, Buenos Aires, 4 de mayo de 1940 (AGN, Fondo Agustín P. Justo, Caja 114, doc. 103).

Véase las opiniones vertidas por Sánchez Sorondo en Honorable Cámara de Senadores de la Nación (HCSN), Diario de Sesiones, 16 de mayo de 1940, 100-102. En julio de 1940 el presidente debió pedir licencia por consejo médico y renunció en forma definitiva en junio de 1942. Pese a presentarse varios intentos de retorno durante su reposo jamás recuperó el cargo. Aquí pareciera que más que el tiempo político, el azar o fortuna provocaron un cambio de liderazgos.

El vicepresidente en ejercicio rápidamente orientó de manera distinta su proyecto, buscando la hegemonía de los demócratas nacionales, avanzando con intervenciones federales sobre provincias gobernadas por radicales19 y finalmente, acercándose a la oficialidad con ideas nacionalistas.

Skowronek considera que los líderes de la disyunción, en primer lugar, intentaron “rehabilitar las viejos y maltratados acuerdos políticos” pero sin éxito. Históricamente, estuvieron afiliados a los regímenes políticos establecidos, pero sin embargo asumen en coyunturas donde estos acuerdos son percibidos cada vez más como ilegítimos y como parte misma del problema a resolver. En la historia norteamericana, todos estos presidentes prometieron “reparar y enmendar el establishment político” regenerado esas estructuras débiles. El problema es que el mejor de los liderazgos en estas circunstancias es el que se demuestra débil, ya que cuanto más tenue sea, más tiempo logrará mantener la autoridad política de la presidencia y evitar el colapso (Skowronek 2011).

En general, estos presidentes se encontraron a sí mismos atrapados entre rígidas demandas de sus partidarios e inflexibles acusaciones por parte de sus opositores. En el fondo, se vieron “inhabilitados para afirmar o repudiar su herencia política, tendieron por sus propias acciones a hundir a la Nación en una profunda crisis de legitimidad política”, ya que el control presidencial de los términos del debate de política nacional se evaporó en determinadas coyunturas y nunca se recuperó. El efecto político sistémico terminó siendo “disyuntivo” (Skowronek 2011: 90).

En su primer mensaje presidencial, Castillo advertía la gravedad de la situación internacional y las “perspectivas desfavorables para la economía nacional” creadas por los conflictos bélicos (Castillo 1941: 5). El panorama era sombrío según el presidente, pero el refugio en una neutralidad “bien definida” y cordial con todas las naciones del mundo permitirían sortear las dificultades venideras. Se sentía asimismo como apartado de “toda actitud militante” y decía haber contraído su voluntad al propósito de “servir a los intereses generales por encima de las pasiones partidarias” (Castillo 1941: 9).

Sin embargo, la crisis política interna era latente. Hacia agosto de 1940 y durante febrero de 1941 el Senado de la Nación había avanzado en la creación de dos comisiones de Investigación en importantes asuntos políticos. Si la primera se refería a una venta irregular de terrenos al Ministerio de Guerra —denominado luego “escándalo de El Palomar”— y se acusaba al ministro de dicha cartera de “mal desempeño”; la segunda comisión se orientaba a investigar el estado salud del presidente y —si era pertinente— proceder con un juicio político por inhabilidad (López 2016). Ambas comisiones con resultados claros se orientaron a desprestigiar al presidente enfermo y consolidar institucionalmente al vicepresidente Castillo, quien para septiembre de 1940 pudo nombrar a un gabinete propio (ver Tabla VI)20.

La breve experiencia orticista había exacerbado los ánimos de opositores y aliados del régimen. Los radicales habían podido comprobar que una política honesta y recta en materia institucional, respetuosa de los resultados de las urnas, les había devuelto la mayoría en Diputados y algunas gobernaciones. Los aliados concordancistas, en cambio, habían probado el sabor de la derrota: una política demasiado permisiva y sobre todo, con el aval presidencial, terminaría por liquidar la alianza política y derivaría en el mediano o largo plazo en el retorno del radicalismo al poder.

Castillo percibió la delicada situación institucional, y orientó todo su poder para afirmar su posición privilegiada. El vicepresidente controló en todo momento las mayorías en el Congreso y contó con el apoyo de la gran mayoría de los gobernadores. Y pese a criticar en primer mensaje fuertemente el “régimen tutorial del Poder Ejecutivo” en sus facultades de intervenir distritos (Castillo 1941: 12-13), el presidente normalizó las provincias intervenidas para favorecer el triunfo de fuerzas conservadoras (Santa Fe, diciembre de 1940; Mendoza, enero de 1941) y avanzó sobre los distritos radicales.

A medida que el impacto de la Segunda Guerra Mundial se iba haciendo más intenso en el comercio exterior, Castillo buscó replantear algunos lineamientos básicos de la política económica ampliando las bases sociales de apoyo y proponiendo reformas estructurales. Por ello recurrió a un plan económico con el que satisfacer a los industriales locales y al mismo tiempo mantener la alianza con el sector agroexportador. Para entonces, el sector industrial era un 35 por ciento mayor que en 1930, y representaba el 22,5 por ciento del producto, a la par que la tradicional producción agropecuaria, destacándose el crecimiento en el sector de industrias livianas (Gerchunoff y Llach 2010). El plan Pinedo (“Programa de Reactivación de la Economía Nacional”), visto de esta manera, fue un serio intento de modificar la estrategia de desarrollo económico vigente para orientarlo hacia un fomento industrial exportador, especializado en las materias primas nacionales (Llach 1984). Recientes estudios observaron en este plan enviado por Castillo al Congreso no solo herramientas para innovar en materia financiera y monetaria, sino también intentos del presidente de aumentar apoyos a nivel empresario y patronal y garantizar su “supervivencia política” en una coalición más amplia y estable (Mamone 2014). Estos elementos “modernos” de su política también podrían ser considerados como de “disyunción” ya que, en alguna medida, anticiparon una nueva era donde estos cambios iban a ser fundamentales e incorporados sistemáticamente en una nueva reconfiguración del Estado.

Castillo buscó también reforzar la posición económica con nuevas medidas de intervención cambiaria para promover la exportación de artículos nuevos. El gobierno ayudó a organizar una corporación para la promoción del intercambio, a la que se concedió el virtual monopolio de tales operaciones, y también recurrió a otros recursos administrativos y económicos: organizó un comité de exportación y estimulo industrial y comercial, creó la Flota Mercante del Estado (con la compra de barcos de países beligerantes anclados en puertos argentinos) e hizo sancionar la Ley de Fabricaciones Militares (Llach 1984). Estas medidas empujaron el gasto público en forma creciente, que en términos reales aumentó un 48 por ciento entre 1941 y 1943 (Gerchunoff y Llach 2010).

En general, como demuestra la Tabla VII, tanto el PBI como la balanza comercial mostraron signos de recuperación, luego de una caída inicial por el inicio de la guerra, parcialmente por las medidas de intervención estatal generadas para paliar la crisis y una posible contracción más severa. Sin embargo, el resultado fiscal fue en picada, en parte por los servicios de deuda y en parte por la caída de la recaudación de rentas generales.

Sin embargo, lo definitorio en el fin de ciclo, no era lo que sucedía en términos económicos sino en el escenario político. El presidente en aras de consolidar y renovar acuerdos político-partidarios ya perimidos reactivó el “control electoral” en algunas provincias. Las elecciones legislativas de marzo de 1942 le garantizaron nuevamente mayoría clara en Diputados, y la estrategia desplegada en algunas provincias mostraron a un Ejecutivo dispuesto a “prescindir” de la vigilancia de los procesos electorales y a extremar la retórica de autonomía provincial para favorecer el statu quo de los aliados a nivel subnacional (ver Mapa IV).

Por otro lado, el presidente también buscó cada vez más aliarse con sectores nacionalistas de la oficialidad con el objeto de desplazar la gravitación personal del general Justo sobre las Fuerzas Armadas. En este sentido, acató el pedido de militares de mantener la rigurosa neutralidad durante el conflicto internacional, de no conceder bases militares a Estados Unidos en ningún caso, de disolver el Concejo Deliberante de la Capital Federal (foco del antifascismo por aquellos años) y de promover una serie de oficiales en puestos clave del gabinete: designó a Manuel Savio como director de Fabricaciones Militares en octubre de 1941; al general Domingo Martínez como jefe de la Policía Federal; y finalmente al general Pedro Ramírez como ministro de Guerra en noviembre de 194221.

La consolidación del poder presidencial fue un éxito hacia fines de 1941 y principios de 1942. Varios factores reforzaron su posición: el retorno del presidente Ortiz se hizo imposible y en junio de 1942 presentó su renuncia, lo que convirtió a Castillo en presidente definitivamente; el acercamiento a sectores nacionalistas reforzó (a primera vista) el poder presidencial al neutralizar la influencia que el ex presidente Justo aún tenía sobre los sectores castrenses; y un mayor control territorial gracias al envío de misiones federales en algunas provincias díscolas (Jujuy, Corrientes y Tucumán).

En su último mensaje de 1942, el presidente advertía el difícil contexto internacional pero paralelamente el “orden” y la “tranquilidad” en varias áreas de la política nacional. Sobre todo, a nivel interno, Castillo decía haber avanzado en los estándares de las prácticas electorales al haber verificado en los procesos de meses antes “completo orden” y garantías totales, y también decía haber trabajado en reformas orientadas a “estimular el imperio de la educación democrática” en la vida interna de los partidos con proyectos que remitiría tiempo después (Castillo 1942: 10)22. Por ello, el presidente con visión perspicaz señalaba el preciso momento político:

Nos encontramos en un momento trascendental en la vida del país. Una atmosfera singularmente propicia a las preocupaciones de supremo interés nacional, rodea nuestras actividades y crea un ambiente especial, en el que debemos actuar, teniendo ante todo presente que la República necesita sana política de obra cumplida (Castillo 1942: 173).

El fallecimiento del ex presidente Agustín P. Justo en enero de 1943 terminó por consolidar la posición de Castillo. Un mes después logró imponer la candidatura del demócrata salteño Robustiano Patrón Costas y, tras algunas desavenencias partidarias, las fuerzas oficialistas aceptaron el nuevo equilibrio de fuerzas23. Pese a ello, la solidez partidaria del presidente y su gravitación personal fortalecida no fueron suficientes para contener la crisis política que se avecinaba. La situación en la provincia de Buenos Aires —donde el gobernador conservador Rodolfo Moreno renunció en abril tras la amenaza de intervención— y el pedido de renuncia del presidente a su ministro de Guerra, el general Pedro Ramírez, fueron elementos que minaron el escenario político.

Los acontecimientos ocurridos entre enero y junio de 1943, mostraron a un presidente preocupado por imponer sus decisiones a altos costos internos partidarios. El “fin de ciclo” que Skowronek percibe para el caso norteamericano como atado a factores estructurales (sobre todo externos), pareciera a primera vista no reflejarse en la situación de relativa “fortaleza” que vivía el presidente Castillo en el primer semestre de ese trágico año. Sin embargo, la distinción que presentó Skowronek sobre “poder” y “autoridad” se vuelve entonces sustancial como explicativa del encadenamiento de sucesos que aceleraron ese final. Si por el primero, el autor entendió una serie de “recursos, formales e informales, que los presidentes tienen a su disposición para que las cosas se hagan”; el segundo remite a las “expectativas que rodean al ejercicio del poder en un momento en particular, y a la percepción de lo que es apropiado que un presidente haga” (Skowronek 1993: 18). Al observar el desempeño de Castillo, estas nociones adquieren otro relieve: más allá de la fortaleza relativa que tuvo el presidente a nivel partidario e institucional estaba hundido en una debilidad estructural dada por el vacío de “autoridad”. Y allí, el actor “militar” actuó corporativamente en forma más efectiva que otros actores. La “falta de expectativas” que rodeó al ejercicio del poder presidencial jugó un rol clave y el presidente sucumbió y quedó rápidamente convertido en prototipo de líder de la “disyunción”.

Reflexiones finales

El ciclo de poder en la Argentina de principios de los años cuarenta se encontraba en franco debilitamiento por lo que la insurrección militar del 4 de junio de 1943 activó una solución latente (de las tantas posibles) al ciclo democrático de esa precisa coyuntura: la militar. En ese particular contexto, las medidas del presidente Castillo tendieron a agravar la inestabilidad y volatilidad de los acuerdos políticos y la percepción de éstos como cada vez más ilegítimos por los otros actores del sistema. En el fondo, la fortaleza relativa del poder presidencial ocultaba la debilidad estructural de esos compromisos forjados diez años antes.

La brevedad del ciclo de poder, en parte, estuvo condicionada por la naturaleza misma de la reconstrucción política e institucional del año 1932: el principal partido opositor, la Unión Cívica Radical, vio limitada su participación tanto por la abstención inicial como por la utilización sistemática del fraude electoral hacia mediados de la década. La agenda pública que estaba dominada cada vez más por una doble exigencia (mayor representatividad del sistema político y mayor institucionalización de las cuestiones del trabajo) no fue del todo atendida por esos gobiernos constitucionales, y de algún modo, la intervención militar y la revolución peronista se ocuparon de dar solución al dilema irresuelto, dando origen a un nuevo ciclo de poder en la Argentina moderna.

Este trabajo ha intentado contribuir con un ejercicio teórico al desempeño de los liderazgos presidenciales del período de entreguerras de dos formas. En primer lugar, intentó determinar de qué manera el esquema de Stephen Skowronek sobre los ciclos de poder en la historia norteamericana nos permite iluminar las controversias historiográficas sobre este particular período argentino, discutiendo algunos de los postulados más firmes y asentados en la producción académica sobre los años treinta y la construcción política de Justo, de Ortiz y de Castillo.

En segundo lugar, este escrito también buscó realizar una contribución teórica a la conceptualización de Skowronek y reevaluar la pertinencia de su aplicabilidad en otros contextos y coyunturas. El caso argentino —y particularmente este período de la historia nacional— permitió enriquecer lecturas laterales a visiones demasiado historicistas sobre el período analizado; al mismo tiempo, los “años treinta” colaboraron para que estas categorizaciones y supuestos en la tipología de los liderazgos presidenciales pudiesen viajar a otras tramas y latitudes.

TABLA I

Composición de la Cámara de Diputados por partido, 1932-1943

Partidos Políticos

1932

1933

1934

1935

1936

1937

1938

1939

1940

1941

1942

1943

Demócrata Nacional

56

56

60

57

55

54

59

57

49

45

48

48

Partido Socialista

43

43

43

42

25

25

5

5

5

5

17

17

Partido Socialista Independiente

10

6

6

2

2

«*•

••*

•»•

•••

«••

••»

Unión Cívica Radical Antipersonalista

17

17

16

16

5

5

7

7

19

19

Liberal

5

5

4

4

2

2

••*

*••

•••

•*•

Popular

2

2

2

2

2

2

•••

•••

•••

•••

•HM

•••

Demócrata Progresista

14

14

12

13

6

6

•••

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••*

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UCR Bloquista

2

2

—

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«••

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UCR Unificada

4

4

4

4

4

5

5

5

5

5

2

2

Defensa Provincial

3

3

••*

•*•

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•••

Independiente

•*•

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2

2

2

2

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UCR Federal

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UCR Tradicional

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•••

•••

•••

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•••

Unión Cívica Radical

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2

2

40

40

64

63

76

73

63

63

UCR Concurrendsta

•*•

••*

••*

***

4

4

5

5

4

4

2

2

UCR Junta Reorganizadora

•*•

*•*

••*

••*

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6

6

6

5

•••

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UCR de San Juan

***

***

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UCR de Santa Fe

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•••

6

6

5

5

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Agrario

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UCR Independiente

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«••

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UCR de Tucumán

•**

•**

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•••

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••*

**•

Total efectivos

157

156

155

152

156

156

157

154

158

150

155

155

No incorporados

2

Vacantes

2

3

5

4

8

2

Total General

158

158

158

158

158

158

158

158

158

158

158

158

Fuente: Elaboración propia en base a Molinelli et al. (1999: 264).

TABLA II

Composición del Senado por bloque y partido, 1932-1943

Partidos Políticos

1932-34

1935-37

1938-40

1941-43

Demócrata Nacional

16(15)

13

12(11)

9

Partido Socialista

2

2

2

2

Unión Cívica Radical Antipersonalista

6(7)

8(9)

6

6

UCR Bloquista

«*

Defensa Provincial

Popular

2

2

•M

Demócrata Progresista

2

2(1)

2

Socialista Independiente

***

***

•M

Unión Cívica Radical

«*#

*«*

S

6

Partido Autonomista

•**

**»

1(0)

Vacantes

»*#

»»*

3

4

Total

30

30

30

30

Fuente: Elaboración propia en base a Molinelli et al. (1999: 264).

TABLA III

Gabinete nacional, presidencia Justo, 1932-1938

Cartera

Nombre

Inicio

Cese

Pertenencia

Interior

Leopoldo Meló

feb-32

abr-36

Antipersonalista

Ramón S. Castillo

abr-36

jun-37

Demócrata Nacional

Manuel Alvarado

jun-37

feb-38

Demócrata Nacional

Relaciones Exteriores

Carlos Saavedra Lamas

feb-32

feb-38

Demócrata Nacional

Hacienda

Alberto Hueyo

feb-32

abr-33

Demócrata Nacional

Federico Pinedo

ago-33

dic-35

Socialista Independiente

Roberto Ortiz

dic-35

jun-37

Antipersonalista

Carlos Acevedo

jun-37

feb-38

Demócrata Nacional

Justicia e Instrucción Pública

Manuel de Iriondo

feb-32

dic-35

Antipersonalista

Ramón S. Castillo

dic-35

ago-37

Demócrata Nacional

Jorge de la Torre

ago-37

feb-38

Demócrata Nacional

Agricultura

Antonio de Tomaso

feb-32

ago-33

Socialista! ndependiente

Luis Duhau

ago-33

ago-35

Demócrata Nacional

Miguel Ángel Cercano

ene-36

feb-38

Demócrata Nacional

Obras Públicas

Manuel Alvarado

feb-32

jun-37

Demócrata Nacional

Eleazar Videla

jul-37

feb-38

Profesional

Guerra

Manuel Rodríguez

feb-32

feb-36

Profesional

Basilio Pertiné

feb-36

feb-38

Profesional

Marina

Pedro Casal

feb-32

nov-33

Profesional

Manuel Rodríguez

nov-33

ene-34

Profesional

Eleazar Videla

ene-34

feb-38

Profesional

Fuente: Elaboración propia en base a Molinelli et al. (1999: 583).

 

TABLA IV

PBI, resultado fiscal y balanza comercial, 1932-1937

PBI (%)

Resultado fiscal nacional (% PBI)

Balanza comercial*

1932

-3.4

-1.59

120.7

1933

4.7

-1.71

71.1

1934

7.8

-2.04

165.2

1935

4.3

-1.45

159.3

1936

0.8

-1.82

189.4

1937

7.2

-1.99

286.8

* Millones de dólares corrientes (100=1900).

Fuente: Gerchunoff y Llach 2010: 488 y Bunge 1984 [1940]: 434-443.

TABLA V

Gabinete nacional, presidencia Ortiz, 1938-1940

Cartera

Nombre

Inicio

Cese

Pertenencia

Interior

Diógenes Taboada

feb-38

sep-40

Antipersonalista

Relaciones Exteriores

José María Cantilo

feb-38

sep-40

Independiente

Hacienda

Pedro Groppo

feb-38

sep-40

Demócrata Nacional

Justicia e Instrucción Pública

Jorge E. Coll

feb-38

sep-40

Independiente

Agricultura

José Padilla

feb-38

mar-40

Demócrata Nacional

Carlos Massini Ezcurra

mar-40

sep-40

Demócrata Nacional

Obras Públicas

Manuel Alvarado

feb-38

mar-40

Demócrata Nacional

Luis Barberis

mar-40

sep-40

Antipersonalista

Guerra

Carlos Márquez

mar-38

sep-40

Profesional

Marina

León Scasso

feb-38

sep-40

Profesional

Fuente: Elaboración propia en base a Molinelli et al. (1999: 584).

 

TABLA VI

Gabinete nacional, presidencia Castillo, 1940-1943

Cartera

Nombre

Inicio

Cese

Pertenencia

Interior

Miguel Ángel Culaciati

sep-40

jun-43

Antipersonalista

Relaciones Exteriores

Julio A. Roca (h)

sep-40

ene-41

Demócrata Nacional

Enrique Ruiz Guiñazú

ene-41

Jun-43

Demócrata Nacional

Hacienda

Federico Pinedo

sep-40

ene-41

Socialista Independiente

Carlos Acevedo

mar-41

Jun-43

Demócrata Nacional

Justicia e Instrucción Pública

Guillermo Rothe

sep-40

Jun-43

Demócrata Nacional

Agricultura

Daniel Amadeo y Videla

sep-40

jun-43

Demócrata Nacional

Obras Públicas

Salvador Oria

sep-40

Jun-43

Antipersonalista

Guerra

Juan Tónazzi

sep-40

nov-42

Profesional

Pedro R Ramírez

nov-42

jun-43

Profesional

Marina

Mario Fincati

sep-40

jun-43

Profesional

Fuente: Elaboración propia en base a Molinelli et al. (1999: 584).

TABLA VII

PBI, resultado fiscal y balanza comercial, 1938-1943

PBI (%)

Recaudación fiscal nacional (% PBI)

Balanza comercial*

1938

0.31

-2.63

-37.2

1939

3.83

-3.94

104.6

1940

1.42

-2.95

49.3

1941

5.44

-3.56

133.3

1942

1.10

-3.59

186.3

1943

-0.68

-4.73

372.5

* Millones de dólares corrientes (100=1900). Fuente: Gerchunoff y Llach 2010: 488.

 

MAPA I

1932

PDN
Partidos y/o coaliciones provinciales oficialistas
UCR

 

MAPA II
1937

PDN
Partidos y/o coaliciones provinciales oficialistas
UCR

 

MAPA III
1940

PDN

Partidos y/o coaliciones provinciales oficialistas

Provincias intervenidas

UCR

PDN

Partidos y/o coaliciones provinciales oficialistas

Provincias intervenidas

 

1     Algunos trabajos clave al respecto son: O’Donnell (1997), Llanos (1998), Leiras (2008), Ollier (2010), Alessandro (2010), Bonvecchi (2011).

2     Algunas excepciones pueden verse en los trabajos de Botana (1977) y Smulovitz (1991, 1988).

Para un análisis histórico y político del poder presidencial en las democracias modernas, véanse los clásicos trabajos de Richard Neustadt (1991) y James Barber (1972).

4 Véase, Halperín Donghi (2004), Torre (2006), Devoto (2014).

5 En este sentido, véase De Privitellio y López (2015).

Para la reconstrucción del avance presidencial en el nivel subnacional, véanse algunos aportes de la historiografía reciente en casos provinciales como Macor y Piazzesi (2009), Tcach (2010) y más recientemente, Lichtmajer (2016). Sobre los problemas vinculados a la reelección y las motivaciones de Justo para elegir su sucesor, véase Fraga (1993) y De Privitellio (1997).

Algunos trabajos vinculados al programa político de Ortiz son: Luna (1979) y López (2011, 2013).

9     En 1934 la UCR consiguió la gobernación de Tucumán y en 1936 la de Córdoba. Véase De Privitellio (2012) y Piñeiro (2014).

10   Para el período 1932 a 1937 ese porcentaje promedio fue de 43%, véase Molinelli, Palanza y Sin (1999).

Para el vínculo entre el general Agustín Justo, el Partido Demócrata Nacional y los sectores nacionalistas, véase Tato (2005, 2009).

El porcentaje de la coalición de partidos que apoyó al presidente estuvo por arriba del 40% en el período (1938-1940) en Diputados; en el Senado fue de 60%, véase Molinelli, Palanza y Sin (1999).

19 Fueron intervenidas las provincias de Jujuy (enero de 1942), Corrientes (octubre de 1942) y Tucumán (noviembre de 1942). Si bien la provincia de Corrientes no era gobernada por radicales, el vicepresidente vio la oportunidad, debido al grave problema institucional interno, de mantener el control sobre ese distrito en aras de la sucesión presidencial del próximo año.

20 La comisión de investigaciones sobre la venta de tierras presentó el informe de irregularidades. La Cámara de Diputados, sin embargo, rechazó el pedido de juicio político al ministro de Guerra Márquez. En el aspecto judicial cuatro diputados tuvieron condena y otros tres gestores civiles. En cuanto al informe sobre el estado de salud, concluye la ceguera irreversible y las pocas posibilidades de que el presidente Ortiz retorne al poder (López 2016).

21   Sobre las tormentosas relaciones entre el presidente Castillo y los sectores nacionalistas dentro del Ejército, véase Potash (1986) y Rouquié (1981).

22   En abril de 1943 el Ministerio del Interior presentó a la prensa un Anteproyecto de Código Político que no fue tratado en el Congreso pero que, sin embargo, avanzaba en algunas cuestiones vinculadas a la reglamentación de los partidos políticos y el régimen electoral (Ministerio del Interior 1943).

23 Hacia 1943 el antipersonalismo y el socialismo independiente estaban extremadamente debilitados dentro de la coalición. El primero había perdido peso en representación parlamentaria (menos de 20 diputados); controlaba solo dos gobernaciones (Santa Fe y Santiago del Estero) y tuvo que aceptar el segundo lugar en la fórmula presidencial con el ex gobernador santafesino Manuel de Iriondo. El socialismo independiente no contaba con representaciones ministeriales ni legislativas.

 

 

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