¿CUÁNTO GANAMOS? ¿CUÁNTO PERDIMOS? LAS RELACIONES BILATERALES EN MATERIA DE DEFENSA ENTRE ARGENTINA, ESTADOS UNIDOS Y CHINA EN EL PERÍODO 2005-2015¹

 

por Lautaro Nahuel Rubbi* y Trinidad Hunt**

Argentina de la Empresa (UADE)- Conicet. E-mail: Lrubbi@uade.edu.ar.
** Universidad Argentina de la Empresa (UADE). E-mail: Trinidadhunt1@gmail.com.

 

Introducción: un juego de múltiples tableros

El contexto internacional ha sufrido múltiples modificaciones desde principios del milenio. La unipolaridad norteamericana ha terminado. El mundo hoy se caracteriza por una disminución en términos relativos de la supremacía económica norteamericana, principalmente frente al enorme auge de China y otras potencias emergentes.

Estamos presenciando un cambio hegemónico prácticamente sin precedentes. Nunca antes en la historia, una nación ha crecido tan alto y en tantas dimensiones relativas al poder en un tiempo tan reducido como lo ha hecho China. En el transcurso de 30 años, durante los cuales ha mantenido tasas de crecimiento de entre el 8 y el 10 por ciento, China ha multiplicado su PBI por 10, sus exportaciones por 20 y sus reservas por más de 100. Las “reducidas tasas de crecimiento” de China en los últimos años y las proyectadas hacia el futuro, siguen siendo más de tres veces las de los Estados Unidos. Más aún, desde la crisis financiera internacional del 2008, cerca del 40 por ciento del crecimiento de la economía mundial ha ocurrido en un solo país: China (Banco Mundial 2015). Además, China ya ha sobrepasado a los Estados Unidos como principal socio comercial del mundo, principal tenedor de deuda norteamericana y reservas extranjeras, destino de inversión extranjera directa, consumidor de energía y productor de acero. Hoy China es además el principal mercado de autos, smartphones, e-commerce, bienes de lujo y usuarios de internet.

Todo esto indica que como país, los argentinos nos encontramos en los umbrales de una nueva era histórica en términos de economía que puede mejorar nuestra inserción mundial, pues la potencia ascendente que ya ocupa el segundo puesto en la economía mundial es un país complementario de la economía argentina (Escudé 2011a). Sin embargo, en materia de poder militar e influencia política la transición no es tan clara, por lo que ingresamos a una etapa histórica de incertidumbre para la construcción de política exterior.

En el plano de la influencia política, la legitimidad de Estados Unidos también ha disminuido en cierta medida, principalmente a causa de factores estructurales, como la competencia de terceros estados, la proliferación de múltiples actores, como grupos terroristas y de crimen organizado, organizaciones transnacionales y no gubernamentales y la multiplicación de agendas en las que Estados Unidos ya no tiene la única voz y en ocasiones ni siquiera la más fuerte. Juegan también en esta disminución de influencia política factores internos, como la creciente aversión de la opinión pública a las intervenciones militares en zonas donde sus intereses vitales no corren peligro. Sin embargo, Estados Unidos sigue siendo un actor político fundamental al momento de pensar cualquier acción o interpretación del contexto internacional actual.

Al mismo tiempo, la supremacía norteamericana en términos militares sigue siendo indiscutida. Su inversión anual en defensa supera en monto al de los trece siguientes estados. Mantiene el segundo arsenal nuclear del mundo en número de ojivas y el primero en términos cualitativos, siendo el más avanzado tecnológicamente en materia de guiado, precisión y alcance, entre otros factores. Su marina sigue siendo la más grande y avanzada del mundo, contando con 10 portaaviones, más de 300 buques de combate y más de 70 submarinos, muchos de los cuales cuentan con capacidades nucleares, lo que le otorga su calidad como única con alcance mundial y poder de patrullaje en todos los grandes océanos. Estados Unidos es el mayor exportador de armas junto con la Federación Rusa. También es el principal prestamista a nivel internacional para asuntos de defensa y el que mayor número de ejercicios militares conjuntos realiza. Militarmente el sistema

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interestatal sigue y seguirá siendo unipolar. Es un hecho irrefutable que ningún país tiene, ni remotamente, la red global de alrededor de 900 bases e instalaciones militares que Estados Unidos mantiene oficialmente en 46 países. El creciente poder militar chino habilita a Beijing a defender su territorio y sus rutas globales de abastecimiento. Pero Estados Unidos es el único país del orbe que posee la capacidad ofensiva de atacar a cualquier otro y esta realidad no se va a alterar en un futuro previsible (Escudé 2011a).

Frente a este panorama, podemos decir entonces que actualmente vivimos en un mundo de múltiples tableros. Los planos económico, militar y político ya no son dominados por un único hegemón. El mundo transita una etapa de incertidumbre y la relación entre las grandes potencias se mantiene tensa en ciertas áreas. Eso obliga a repensar la inserción internacional de la Argentina. Dadas estas condiciones, resulta particularmente difícil para los estados de menor poder relativo plantear sus estrategias de política exterior. Las alineaciones irrestrictas, hoy más que nunca, parecen particularmente perjudiciales. La manifestación de un orden híbrido le ofrece a América Latina una nueva coyuntura para retomar y profundizar el sendero de la diversificación (Tokatlian 2011).

La Argentina no está aislada de la configuración de poder en el sistema internacional. A lo largo de su historia su inserción internacional estuvo condicionada —en mayor o menor medida— por los esquemas de vinculación con las grandes potencias. A partir de la relación con Washington, en especial, se fueron ordenando por muchos lustros las opciones estratégicas de la nación (Tokatlian 2011). Los países periféricos se vinculan con las grandes potencias, ya sea por afinidad, seguridad, comercio u otras razones. Pero dado que las unidades alteran su posición en la estructura, el ciclo de ascenso y descenso de grandes poderes condiciona la política comercial y exterior de los países restantes del sistema internacional, es decir, de las unidades periféricas (Bolinaga 2015).

En el presente siglo se vuelve a configurar una “doble periferia”, donde estados periféricos quedan bajo la órbita de una potencia establecida y una potencia en ascenso. Esta es la primera vez que existe una multipolaridad de carácter global, donde los países más débiles tienen la posibilidad de actuar con grandes poderes de todos los continentes, obligando a mantener una diplomacia amplia y congeniar intereses de potencias en ascenso y potencias establecidas, lo cual también hace que la dinámica internacional sea más ambigua y el problema de los errores de cálculo sea más acuciante

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(Battaleme 2016). En este ámbito, el realismo periférico (RP), corriente teórica en auge en los años ‘90, se mantiene como una guía adecuada en ciertos aspectos.

Sin embargo, a pesar de la influencia directa o indirecta que ha tenido el realismo periférico sobre la formación de la política exterior latinoamericana (y en especial sobre la Argentina), pocos desarrollos concretos se han realizado para medir de forma efectiva los costos o beneficios tangibles de adoptar una posición de alineamiento u oposición frente a las grandes potencias. El realismo periférico en general no ha sido puesto a prueba.

El objetivo del presente trabajo es realizar un análisis empírico sobre las consecuencias que ha tenido la aplicación o no de las prescripciones del RP a la política exterior argentina durante la década 2005-2015 a fin de contrastar la teoría con la factibilidad de la práctica. El análisis se restringe en este caso a la agenda de defensa de la Argentina y a la relación bilateral mantenida con las dos principales potencias del sistema internacional en la actualidad: los Estados Unidos de América y la República Popular China.

Se ha escogido la agenda de defensa por considerarse una temática de radical importancia para todo Estado inserto en el sistema internacional, más aún durante una transición hegemónica como la actual, que podría desestabilizar el orden liberal preponderante. Aunque sobrepasados muchas veces por los asuntos de índole económica propios del liberalismo y la corriente de la interdependencia, las lógicas propias del realismo, la seguridad, la competencia geopolítica, la defensa y la supervivencia como Estado, siguen operando y pesando en el cálculo estratégico de los estados. Más aún, frente al aumento en número e importancia de las amenazas trasnacionales, estatales y no estatales, entre las cuales, en el caso argentino, se destacan el crimen organizado y el narcotráfico, la seguridad nacional no puede ser simplemente desatendida. Es probable que las lógicas de confrontación interestatal hayan quedado superadas en la región latinoamericana; sin embargo, las amenazas transnacionales siguen creciendo en tamaño, fuerza y peligrosidad. A su vez, el conflicto irresuelto respecto de la cuestión Malvinas sigue siendo una causa que suscita el mantenimiento de Fuerzas Armadas capaces, no con el objetivo de pretender un nuevo intento de recuperación bajo vías militares, sino bajo la premisa de imponer costos al cálculo estratégico británico sobre su posición.

La corriente teórica nacida del pensamiento de Carlos Escudé ha primado el desarrollo económico sobre el de la seguridad, dejando esta última

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como un ámbito exclusivamente de relevancia para el juego geopolítico de las grandes potencias. Excepto por algunos breves estudios relativos a las compras de armas chinas por parte del propio Escudé, nunca antes se ha utilizado la corriente del realismo periférico para analizar asuntos relativos a la seguridad nacional. Se presenta así un punto de vista novedoso y que puede resultar de utilidad para elaborar futuras políticas exteriores exitosas.

I. Introducción al realismo periférico

En 1981 Robert Gilpin escribió sobre “el sesgo occidental en el estudio de nuestras relaciones internacionales” (Gilpin 1981: 9). La disciplina carecía de un estudio normativo sobre las relaciones internacionales que intentara esclarecer cuáles son las políticas exteriores más funcionales para el crecimiento y desarrollo de un país periférico (Escudé 1995). Durante las últimas décadas, el reclamo sobre la incapacidad de las teorías de relaciones internacionales dominantes para entender asuntos fundamentales del panorama internacional se ha incrementado (Tickner 2008). Numerosos teóricos de América Latina se rebelaron fundamentalmente contra el realismo anglosajón, insuficiente para explicar la totalidad del sistema internacional, entendiendo que la ausencia de una teoría basada en la carencia de poder y la subsecuente importación de la teoría convencional son potencialmente dañinas.

Esta tradición realista clásica y neoclásica ha perpetuado falacias en los claustros académicos de América Latina y del tercer mundo en donde, al naturalizarse la idea de cientificidad de la disciplina, se olvida que las relaciones internacionales se comprenden según de donde se venga (Brizuela 2013). Cuando el tercer mundo reemplaza a los grandes poderes como autor de la teoría, nuevos tipos de problemas, agendas de investigación y métodos de conocimiento toman lugar. Entre otras cosas, en América Latina no existe la percepción de que el sistema internacional es anárquico, sino más bien lo contrario (Machado 2010). Bajo la modificación de este supuesto básico de las principales corrientes teóricas de las relaciones internacionales se abre todo un nuevo espectro de posibles teorizaciones y prescripciones prácticas asociadas al contexto de la periferia.

El realismo periférico es una teoría de política exterior derivada de la particular perspectiva latinoamericana de los estados periféricos, estructurada

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por Carlos Escudé, su principal exponente, en la década de 1990. Se trató de un desarrollo teórico que buscó otorgar un carácter más pragmático a la política exterior de la Argentina, “inyectando” en ella mayores cuotas de racionalismo. Se mantiene aún como una herramienta explicativa de utilidad para un gran número de estados en el sistema internacional, mientras mantengan su condición subordinada producto de una distribución de poder desigual (Battaleme 2016).

Esta corriente teórica intenta corregir algunos de los principales conceptos de las escuelas realista y neorrealista de las relaciones internacionales, objetando a la idea de que el sistema internacional posee una estructura “anárquica” (Escudé 2015a), propuesta entre otros por Waltz (1979) y Mearsheimer (2014). Junto con ello, critica los dos principales derivados de este supuesto: la maximización de seguridad por sobre otras prioridades —el bienestar de los ciudadanos— (y por tanto la jerarquización de la agenda en torno a la seguridad) y la autonomía de la esfera política frente a otras esferas de acción del Estado y de la vida humana.

Orientada a amparar la elaboración de las políticas exteriores de los países en desarrollo, el RP es una teoría de las relaciones internacionales con enorme valor normativo. Podría decirse que comienza como una visión de la estructura internacional (teoría de las relaciones internacionales) que deriva en una serie de prescripciones claras para el comportamiento de ciertos estados del sistema bajo condiciones particulares (teoría de política exterior).

Aun oponiéndose al supuesto de total anarquía de las corrientes neorrealistas, el RP sigue representando según el propio autor un tipo de realismo. Los realistas políticos consideran que una política exterior “racional” (objetiva y no pasional) es una buena política exterior, ya que solo una política exterior racional minimiza riesgos y maximiza beneficios y, por lo tanto, cumple tanto con el precepto moral de la prudencia como con el requisito político del éxito (Morgenthau 1948). En el RP el interés propio y el cálculo de costos y beneficios de las acciones de política exterior de los estados sigue siendo la piedra fundacional de la teoría que se priva de alusiones idealistas. La preocupación del RP reside en los premios y castigos tangibles que se derivan de la actuación en el plano internacional, un plano donde hay desigualdad entre estados autointeresados.

La teoría elaborada por Escudé parte del supuesto de que existen reglas no escritas en el orden interestatal en el cual los estados más poderosos gozan de un papel preponderante para establecer las normas. Para el R P, una

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correcta política exterior debe reconocer que no existe libertad absoluta de un Estado para actuar en el sistema interestatal (Escudé 2012b). Así, el enfoque periférico introduce una forma diferente de entender el sistema internacional, es decir, desde el punto de vista único de los estados que no imponen “reglas de juego” y que sufren costos altos cuando confrontan con los que sí lo hacen (Escudé 2009b).

“Los fuertes hacen lo que pueden. Los débiles sufren lo que deben” (Escudé 2009b: 7). Este célebre dictum del griego Tucídides puede considerarse el principio fundacional del R P. La realidad interestatal es más compleja que la anarquía de Waltz (1979) de un modo significativo, en tanto las diferencias en capacidades son tan grandes que generan tipos diferentes de estados con diferentes necesidades y con roles funcionalmente diferenciados. Hay estados “autorizados” a mandar y otros “obligados” a obedecer. El RP retoma esa tradición tucidideana de diferenciación entre estados fuertes y débiles, los rangos de acción que afrontan los mismos y las prerrogativas que tiene cada uno.

Según las principales teorías neorrealistas la estructura internacional, contrario de la estructura doméstica de los estados, está constituida por un principio ordenador, la anarquía, y unidades funcionalmente similares con atributos de poder diferenciados. Para el R P, por el contrario el sistema interestatal es “imperfectamente jerárquico”. Desde un punto de vista analítico, el sistema internacional presenta dos principios ordenadores y no uno como señala el realismo estructural convencional de Waltz (1979). A una distribución de poder similar prima el principio ordenador, la anarquía, verificando así las premisas básicas del realismo, pero frente a una desigual distribución de poder, el principio ordenador es la jerarquía o proto-jerar-quía, la cual condiciona los márgenes de maniobra y autonomía de los países débiles. Esa jerarquía es la que brinda derechos específicos de accionar, establece las reglas y fija qué está permitido y qué no (Battaleme 2016). La anarquía, reconocida a prima facie por la mayor parte de los enfoques teóricos de las relaciones internacionales, en la realidad tiende a estar limitada a las grandes potencias.

La estructura internacional está entonces constituida por tres tipos de estados funcionalmente diferenciados entre sí:

1. Los forjadores-de-reglas (que establecen las normativas escritas y no escritas del orden mundial)

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2.  Los tomadores-de-reglas (que no tienen el poder necesario para forjar reglas y aceptan las estipuladas por los poderosos, siempre y cuando no dañen sus intereses económicos)

3.  Los rebeldes (que no tienen el poder para forjar reglas pero desafían las que establecen los poderosos, convirtiéndose en estados “paria” o “canalla”).

Como se puede observar, Escudé toma los tres principales elementos de la estructura internacional adoptados por Waltz (1979) (principio ordenador, diferenciación funcional y distribución de atributos de poder) e invierte la ecuación. En la teoría neorrealista, la diferenciación funcional y de atributos de poder se derivan del principio de anarquía, que se establece como base del sistema. Por el contrario, el realismo periférico parte de la diferenciación de atributos de poder para derivar de ella una diferenciación funcional y un principio ordenador diferenciado. Lo primordial del sistema es la distribución diferenciada de los atributos de poder, siendo estos los que establecen los principios por los que se regirá el sistema. Las capacidades moldean las funciones, las funciones moldean el funcionamiento del sistema.

Una vez establecida la diferenciación de capacidades y funciones de los estados del sistema, lo importante es notar que los estados débiles y periféricos se ven obligados a aceptar una jerarquía interestatal so pena de sufrir sanciones ruinosas por parte de las potencias dominantes. La autonomía no se entiende como libertad de acción, sino más bien en los términos de los costos de utilización de esa libertad, consumo de autonomía. Las maniobras frente a otros estados son costosas, hasta los más fuertes enfrentan límites a su “libertad” en el mundo exterior (Escudé 2012). Se enfatizan así los costos para los ciudadanos de estados sin poder para forjar reglas, de desafiar el orden establecido por los fuertes. Un mero consumo de autonomía que de alguna manera genere una imagen negativa de un Estado del tercer mundo al interior de potencias de las cuales es dependiente (o de las cuales pudiera eventualmente llegar a depender) es contrario a su interés “nacional” o de país, aunque no produzca costos tangibles inmediatos (Escudé 1995).

Otra premisa importante del RP radica en su distinción del interés definido en términos de poder para los estados fuertes contra el interés definido en términos de desarrollo para los estados débiles. Se puede decir que el RP converge con el realismo en sus vertientes clásica y estructural, en asumir una clara jerarquía de puntos de agenda. Sin embargo, en la agenda del

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realismo periférico, es decir, en la agenda de los países débiles, el poder económico reemplaza a la fuerza militar como el último desiderátum de las políticas interestatales.

Escudé mantiene que debemos discrepar de Morgenthau (1948) cuando propone que el principal objetivo de la política internacional es el concepto de interés definido en términos de poder. Al menos desde una perspectiva periférica, la formulación correcta es que el principal objetivo es el concepto de interés definido en términos de desarrollo económico, sin el cual no hay verdadero poder en el largo plazo, ni tampoco bienestar para la población (Escudé 2009a). Para los estados periféricos, el foco de su política exterior no debe definirse en términos de poder, como predicarían las corrientes clásicas realistas, sino en términos de desarrollo económico. Deben abstenerse de las lógicas de confrontación en búsqueda de poder y hacerse devotos frente a la promoción del desarrollo económico local.

Al preguntarnos si una política exterior tiene sentido o es racional, anteriormente debe enunciarse explícitamente cuál es el sujeto al que se supone que esa política debe servir. El RP mantiene su visión ciudadano-céntrica, primando los intereses y el bienestar de los ciudadanos que habitan un Estado y colocándolos como sujeto primario al que debe apuntar la política exterior (Escudé 2010).

Finalmente, como tercera premisa fundamental del R P, la relación entre la dimensión política y la dimensión económica de una política exterior representa una cuestión compleja (Creus 2013). Escudé, en este caso, cuestiona e identifica como una falacia la premisa de Hans Morgenthau sobre la “autonomía de la esfera política” separada de las demás esferas, tales como la economía, la ética, la estética o la religión. Según éste, no todas las acciones llevadas a cabo por una nación respecto de otras naciones son de carácter político, siendo que muchas de tales actividades no afectan el poder de la nación que las lleva a cabo. Para Morgenthau (1948), la política internacional es uno de los muchos tipos de actividades en que una nación puede participar en el escenario internacional, pero no necesariamente con incidencia directa sobre las otras esferas. Sin embargo, para el R P, la autonomía de la esfera política no es clara, sino que la esfera política, la económica, la social, la de la opinión pública y otras tantas, se entrelazan de forma continua.

En cuanto a las prescripciones en política exterior, desde la perspectiva del RP la consecuencia directa de quebrar los principales supuestos del realismo estructural es que los estados no centrales deben evitar confrontar

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con las potencias para no pagar altos costos económicos y sociales. Para los estados periféricos y sus ciudadanos resulta contraproducente enfrentar a las potencias en cuestiones políticas no relacionadas en forma directa con intereses tangibles. Desde el RP se entiende que la reducción de costos y riesgos es el principal objetivo de la dimensión política de la política exterior de un Estado dependiente (Escudé 1992).

Por tanto, las políticas de confrontación deben ser evitadas y relegadas frente a los intereses de desarrollo económico de la nación. Se debe evitar el involucramiento en confrontaciones políticas improductivas con grandes potencias, aun cuando esas confrontaciones no generen costos de manera inmediata, pues podrían generarlos en el futuro. El RP como teoría normativa de las relaciones internacionales favorece el incremento de vinculación con los centros de poder. Sin embargo, al mismo tiempo, limita esa vinculación en tanto sostiene que la única confrontación que debe mantenerse con las grandes potencias es aquella que sea necesaria para no empeñar el desarrollo económico propio (Bolinaga 2015).

El secreto del éxito para un país periférico como la Argentina reside entonces en no practicar una “estéril rebeldía” y en acatar las normas impuestas por los poderosos, siempre que estas no vayan en contra de sus intereses vitales. Como hicieran los japoneses, los alemanes occidentales o los surcoreanos bajo la hegemonía norteamericana, el alineamiento es la táctica que más beneficiará a los estados débiles que la adopten con el objetivo de alcanzar el desarrollo. Solo se justifican las controversias comerciales y financieras, pero no las políticas o simbólicas. La política exterior, entonces, debe ser el resultado de un cálculo de costos-beneficios, inmediatos y contingentes. La capacidad de confrontación, como si fuera un bien escaso, debe ahorrarse (Escudé 2012a).

II. Análisis empírico de la relación Estados Unidos-Argentina-China en materia de defensa

Una vez vistas las principales prescripciones del realismo periférico para el comportamiento en política exterior de los estados no centrales, nos enfocaremos ahora en la relación bilateral en materia de defensa que la Argentina ha mantenido tanto con Estados Unidos como con China y las consecuencias que han tenido una y otra relación.

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En primer lugar se realizará un análisis de la situación actual de ambas potencias, para identificar la posición relativa de una y otra en el escenario internacional. Esto es de utilidad para identificar las políticas que, según el RP, la Argentina debiera haber adoptado al leer la estructura internacional de forma objetiva. Según la teoría, el primer paso al momento de plantear una política exterior racional es identificar los principales polos del sistema, sus posiciones dentro de la estructura y sus intereses vitales y actuar en consecuencia. Seguidamente, se realizará un breve análisis cualitativo de la relación que la Argentina ha mantenido con ambas potencias en materia de discursos, proclamaciones y actos para con uno y otro Estado, enfocándose en la confrontación o alineamiento político y simbólico, siempre centrándose en aquellos aspectos relacionados con la esfera de seguridad. Finalmente, se observarán las consecuencias de tales relaciones, a fin de concluir sobre el carácter positivo o negativo de las posiciones adoptadas.

Posición relativa de las grandes potencias en el campo militar

La supremacía norteamericana en términos militares a nivel mundial sigue siendo indiscutida. Aunque los números exactos varían de acuerdo a la fuente atendida, según datos del Instituto para la promoción de la Paz de Estocolmo (fuente de referencia en la materia) en 2015 Estados Unidos mantuvo un presupuesto de defensa de 596 millones de dólares (SIPRI 2015), un 3,3 por ciento de su PBI de más de 18 mil millones (Banco Mundial 2015). Su presupuesto, que se utiliza principalmente para operaciones, mantenimiento y personal, es más del doble que el de China.

Según un reciente informe del Departamento de Defensa de Estados Unidos y la información de su centro de datos del personal de defensa, cuenta con bases militares en al menos 46 países (la mayor parte en Europa, África y América Latina) y tropas alrededor de prácticamente todo el mundo. Washington actualmente ocupa 686 bases extranjeras, destacando que esta cifra no es del todo exacta porque no incluye las bases militares secretas, como las que se han reportado en Israel, Arabia Saudita y otros países. Prácticamente en todos los países del mundo hay presencia de personal militar estadounidense, ya sea en términos de agregados militares o de tropas (IISS 2015).

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Respecto de la venta de armas, Estados Unidos, con una subida del 23 por ciento respecto a 2005-2009, ha mantenido en el lustro 2010-2014 su posición de primer exportador mundial, acaparando un 31 por ciento de las ventas de armas, por delante de Rusia, que controla el 27 por ciento del total. Recién luego se sitúa China que, gracias a un aumento del 143 por ciento, asciende a la tercera plaza, aunque apenas representa el 5 por ciento del total. Estados Unidos también es el principal prestamista a nivel internacional para asuntos de defensa y el que mayor número de ejercicios militares conjuntos realiza (SIPRI 2015).

Además de que su gasto militar supera el de los próximos trece siguientes países de la lista combinados, la supremacía norteamericana en número de armas nucleares, navíos y aviones en comparación con cualquier otro país también es evidente. En el ámbito nuclear, cuenta con un total de 7.200 ojivas nucleares, segundo arsenal en número por detrás del de Rusia, aunque primero en términos cualitativos y de modernización, siendo el más avanzado tecnológicamente en materia de guiado, precisión y alcance, entre otros factores. Estados Unidos mantiene 1.900 de estas ojivas en estado de despliegue estratégico, listas para ser utilizadas de forma casi inmediata, mantiene las 3 ramas principales del despliegue nuclear, aérea, submarina y de misiles intercontinentales, además de avanzados sistemas de defensa, todas con actualización constante y un importante presupuesto dedicado a actividades de investigación y desarrollo (Rubbi 2016).

En el ámbito convencional, Estados Unidos mantiene 10 portaaviones operativos en todos los océanos del mundo, lo que lo convierte en el único país con capacidad operativa mundial. Cuenta con un ejército de un millón y medio de activos, sumado a otro millón de militares en reserva. Además posee casi 9 mil tanques, 41 mil vehículos tripulados de ataque armado, más de 13 mil aeronaves de todos los tipos, 24 de los puertos más importantes en el mundo, 75 submarinos —en su gran mayoría de propulsión nuclear y varios de ellos con capacidad de ataque nuclear— y más de 300 buques de combate, entre ellos, 60 destructores de última generación (IISS 2015, Global Fire Power 2016).

En cuanto a China, desde finales del siglo XX la expansión de su capacidad material y su nuevo rol como gran potencia hacen que haya comenzado a ejercer mayor influencia en diferentes regiones del mundo, particularmente en África y Latinoamérica donde las estructuras productivas son complementarias de la suya (Bolinaga 2015). Su crecimiento económico ha

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derivado también en un incremental avance en materia militar, buscando posicionarse como gran potencia a escala internacional.

Aunque su presupuesto oficial para el año anterior fue de 191 millones, su gasto militar final en 2015 fue de 214 millones de dólares, lo que representó un 1,9 por ciento de su PBI de más de 11 mil millones de dólares (Banco Mundial 2015). El presupuesto del año anterior (que ya había aumentado en un 7,4 por ciento de 2013 a 2014), fue de 176 millones (SIPRI 2015).

En el ámbito nuclear, China se ha mantenido (de forma voluntaria y no por falta de capacidad) muy por debajo de las grandes potencias en este ámbito. Cuenta con 260 ojivas nucleares, de las cuales ninguna se encuentra desplegada en estado de alerta operativo. Aunque su stock cuantitativo se ha mantenido estable a lo largo de los últimos años, con apenas leves aumentos en número, China mantiene una tríada completa y variada de sistemas de entrega de estas armas, con submarinos, bombarderos y múltiples misiles de distinto alcance, incluyendo algunos intercontinentales (Rubbi 2016).

En cuanto a sus fuerzas convencionales, puede que China no tenga tropas en el extranjero, pero su Ejército, con 2,3 millones de efectivos (y otros 2 millones y medio como reserva), es el más numeroso del mundo. El país asiático tiene el mayor número de personal militar activo, el segundo parque de tanques (después del de Rusia), y su Marina y Fuerza Aérea son las terceras a nivel global. Cuenta con casi 3 mil aeronaves de todo tipo, más de 9 mil tanques y 4.800 vehículos tripulados de combate armados. A esto se suma el hecho de que la marina de guerra china ya posee más submarinos que la rusa, con casi 70 unidades, aunque apenas cuenta con un solo portaaviones y 32 destructores, complementados con 48 fragatas y 26 corbetas (IISS 2015, Global Fire Power 2016). La suya es una estrategia naval complementada por satélites y misiles, y centrada en el sigiloso submarino nuclear de ataque clase Song (Escudé 2011b). Digno es de señalarse que en 2007 China destruyó uno de sus propios satélites con un misil, demostrando su capacidad para ese tipo de acción bélica y encendiendo algunas luces de alarma.

A pesar del impresionante incremento de la capacidad del país asiático en términos militares, es importante también destacar que China apenas representa un 5 por ciento del total de las exportaciones mundiales de armas, muy por detrás de Estados Unidos y Rusia (SIPRI Arms Transfers Database). Asimismo, prácticamente no cuenta con aliados militares de importancia (su relación con Rusia es ambivalente, dependiendo del área en

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cuestión), ni cuenta prácticamente con bases militares en otros países, lo que limita el alcance de sus operaciones a nivel mundial. “Aunque es una gran potencia, China no posee una presencia global comparable a la de Estados Unidos. Limita sus recursos geopolíticos más filosos a aguas en disputa de su periferia geográfica. Generalmente, acota estas maniobras a lo indispensable para aumentar su capacidad de asegurarse alimentos e hidrocarburos en caso de que sobrevenga una grave crisis mundial” (Escudé 2014: 8) (ver Tabla 1). Del análisis comparado de ambas fuerzas se puede advertir rápidamente que a pesar del impresionante crecimiento chino en sus capacidades militares, estas aún no son ni remotamente cercanas a las que poseen los Estados Unidos. Este análisis se remite no solamente al presupuesto destinado a defensa y el análisis cuantitativo, principalmente en cuanto a ojivas nucleares, navíos y aviones de combate, sino especialmente desde una perspectiva cualitativa de ambas potencias. Estados Unidos mantiene los más altos estándares y es líder en desarrollo e investigación de nuevos equipos y capacidades, mientras que China mantiene su industria militar principalmente basada en la técnica de réplica. Aunque está intentando modificar tal tendencia, apostando a la innovación, a la potencia asiática aún le falta un largo camino por recorrer. Todo esto nos indica que el panorama militar internacional seguirá siendo marcadamente unipolar. A su vez, este patrón se replica y maximiza en el continente americano, donde la supremacía de los Estados Unidos es clara y evidente y se mantendrá así en el mediano y largo plazo.

Relación Argentina-Estados Unidos

Al principio del siglo XXI, la política exterior argentina ha llevado a cabo relevantes muestras de cambio, siguiendo con su principal característica: la constante fluctuación. Las consideraciones domésticas, también siempre cambiantes, son las que, en última instancia, se supone determinan qué será asunto de política exterior y qué no. En el caso de Estados Unidos, la Argentina dejó atrás las “relaciones carnales” para convertirlas en conflictivas, dando un giro de tuerca extremo que, aunque es plausible de comprender, no ha sido el correcto (Calvo 2012).

Retomando su sendero histórico (Tulchin 1990), desde comienzos del nuevo milenio, la Argentina tuvo una conducta errática en el campo de la defensa y seguridad en relación a Estados Unidos, principalmente al no

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adoptar similares lineamientos en cuanto a su política exterior. Por un lado, se mostró completamente confrontadora a nivel retórica, oponiéndose a Estados Unidos en todo tema relacionado a la seguridad internacional, aunque continuaba con la compra-venta constante con este país. Además, la Argentina apoyó a Venezuela y Brasil, retomó la retórica de disputa en la “cuestión Malvinas” y, asimismo, abandonó los ejercicios militares con Estados Unidos y países de la OTAN para, finalmente, redescubrir el discurso de la “guerra por los recursos” explotando nuevamente el mito nacionalista del temor, por el cual una “gran potencia extra-regional” se pueda dar el lujo de volver a penetrar militarmente en búsqueda de los recursos existentes en el país (Corigliano 2011). En este sentido y a medida que se adentraba la primera década del siglo XXI, la Argentina se alejó del R P, profundizando esta situación en la segunda década, con el cambio de la administración de Néstor Kirchner a la de Cristina Fernández de Kirchner (Battaleme 2016).

La realidad es que entre estos dos países se ha desarrollado más una relación de distanciamiento que de convergencia, ya sea por la no complementariedad de sus economías, como por la actitud desafiante de la Argentina en las conferencias panamericanas o por la excesiva arrogancia de los Estados Unidos en determinados asuntos. En términos generales, se puede notar que ha habido más roces que encuentros (Calvo 2012).

Una muestra clara fue que la Argentina mantuviera un perfil ambivalente en campos como el terrorismo internacional, la proliferación y el combate al narcotráfico durante el mandato kirchnerista. De forma concomitante, acompañando el rechazo al ALCA —siendo este el proyecto más importante y ambicioso de los últimos años de los Estados Unidos a nivel continental— comenzaron a surgir necesidades tácticas por parte del gobierno de Néstor Kirchner, vinculadas con la deuda, la energía y el reposicionamiento de la Argentina en función de la región, las cuales hicieron que comience a aumentar la oposición en contra de Estados Unidos (Battaleme 2016).

Así, se daba lugar a una retórica que ya no estuvo definida en términos de una relación que contemplaba los costos del enfrentamiento solamente retórico, sino de un creciente proceso de hacer de la política exterior argentina un apéndice de los problemas internos y coyunturales que enfrentaba el país. De esta manera, muy atrás quedaba lo dicho por Néstor Kirchner en su primer discurso ante la Asamblea Legislativa, al plantear una relación seria, amplia y madura con los Estados Unidos (Brieger 2009).

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Este sutil pero sostenido cambio en las prioridades externas comenzó a sentirse en el campo de la defensa y la seguridad internacional de la Argentina. Avocando con el nacionalismo protector y continuando con el discurso de “guerras por los recursos” se planteó la obligación del instrumento militar a actuar, lo cual contentó a las Fuerzas Armadas. Esto conllevó a la oportunidad para generar algún tipo de movilización de recursos en la sociedad y en especial en el cuerpo político. Sin embargo, la fantasía se desvaneció relativamente rápido ya que dicha movilización se probó insuficiente e inútil a los efectos de modernizar las capacidades. En suma, la retórica confrontadora únicamente sirvió para aumentar la desconfianza con Estados Unidos y abandonar silenciosamente la condición de aliado extra-OTAN que se había obtenido a fines de los años ‘90, retrotrayendo posiciones a etapas previas a la década de normalización de relaciones (Battaleme 2016). Tras estos hechos, se redujeron los ejercicios militares con las fuerzas armadas norteamericanas, se negó el ingreso de sus tropas al país, se cancelaron los programas de ejercicios pactados, se cuestionaron los programas de intercambios educativos de civiles argentinos a instituciones de defensa norteamericanas y además, el gobierno argentino se abstuvo de censurar a Cuba en el seno de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (Calvo 2012).

Asimismo, y amparados por la misma retórica utilizada anteriormente sobre los recursos, se comenzó a incrementar la conflictividad por las islas Malvinas, lo cual conllevó a un creciente enfrentamiento diplomático con el Reino Unido y a un intento de estrategia de regionalizar la disputa territorial con una medida similar a un bloqueo “sutil”. La Argentina, como consecuencia del creciente nivel de confrontación enfrentó sanciones directas y generó la oportunidad para que el Reino Unido señalara un empeoramiento de las condiciones de la seguridad en el Atlántico sur, no producto de acciones militares, sino de una retórica indiscriminada y de medidas como cerrar los puertos de la región a navíos con bandera de las islas Malvinas o de buques de guerra que fueran o provinieran de las islas.

Estos actos aportaron a que la política de oposición limitada se fuera incrementando hasta llegar a un punto sublime, con la detención de un avión militar C-17 que había sido autorizado para realizar ejercicios con las FF.SS. y FF.AA. Como consecuencia, se desplegó el congelamiento de la cooperación militar (Battaleme 2016). También se desenvolvió el incidente en el que la Argentina decomisó material militar propiedad del gobierno de Estados Unidos. Provocaron también un aumento de fricción los contactos

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que la Argentina inició con Irán (Serrate 2012). Es importante recordar la confrontación que los Estados Unidos mantienen con éste, preocupado por sus perspectivas de desarrollo nuclear, siendo la lucha contra la proliferación tema considerado “política de Estado”.

Otro hecho relevante fue, luego del ya nombrado fracaso del ALCA por la abierta oposición del MERCOSUR en la cumbre de Mar del Plata, la reunión del Grupo de Río (un organismo latinoamericano y del Caribe), la cual se llevó a cabo sin presencia de Estados Unidos (Brieger 2009). Del mismo modo, en relación a las políticas de seguridad impulsadas por Estados Unidos se fueron desarrollando retóricas y acciones de rechazo como así también medidas declamatorias y acciones reales, que tuvieron su punto de culminación en la anunciada y después fallida cooperación nuclear y misilística con Venezuela, abiertamente opuesta a Estados Unidos (Battaleme 2016).

Asimismo, considerando algunos otros aspectos importantes de la política exterior de Cristina Kirchner, no se puede dejar de nombrar el “valijagate”, la reactivación de la IV Flota y las críticas al “efecto jazz” por parte de la presidente argentina (Calvo 2012). A esto se le suman múltiples declaraciones y discursos de tono “antiimperialista”, como aquel que brindó la presidente Cristina Fernández en el salón de las mujeres de la Casa Rosada en el año 2014, durante el cual apuntó directamente contra Estados Unidos, llegando a acusar “¡si algo me llega a pasar no miren al este, miren al norte!” (TeleSUR 2014). Todos estos elementos reafirmaron la distancia entre ambos países.

Se restauró una relación de mutua desconfianza con incidencia en otros campos que no fueron directamente los de la seguridad pero con incidencia en ella como lo representa la salud financiera del país (Battaleme 2016). Esto dejó en claro como la Argentina, desde el año 2005 hasta 2015, se mostró indiferente para la visión de Estados Unidos, sin una política exterior consensuada y sin un objetivo definido, con tantos vaivenes y siempre a la deriva. Todas estas equívocas señales fueron concluyendo a una relación de mutua desconfianza. Y así fue como desde la perspectiva de las tres administraciones kirchneristas, Estados Unidos fue más un problema que un socio, lo cual permitió que se lo incluyera de manera activa en el proceso de escenificación de lucha épica de la administración por liberar al país de las viejas ataduras. En simultáneo, Washington consideró a la Argentina como un actor ambiguo, plasmando la relación de apatía, hartazgo e indiferencia (Battaleme 2016).

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Relación Argentina-China

Desde el comienzo del siglo XXI China empezó a cumplir un rol geopolítico y económico que produjo relevantes implicancias para los países de América Latina. Es por esta razón que la política exterior argentina ha dado un giro en torno a este país, dándole una importancia novedosa, como consecuencia del lugar que ha comenzado a tener en el sistema internacional (Slipak 2016). Hoy Beijing se aproxima al área latinoamericana a través de una activa diplomacia económica caracterizada por el pragmatismo, sostenida en la conciliación, buscando la estabilidad, preocupada por no irritar a Washington y dirigida a fortalecer los vínculos interestatales (Tokatlian 2007). Sin embargo, la dependencia china de la economía global, sumada a su nuevo poder, la induce a una nueva estrategia militar de proyección internacional para proteger su acceso a los mercados de alimentos, energía y materias primas. En este marco se comprende también el despliegue de intentos de vinculación y asociación en la agenda de la seguridad con la región.

En ese mismo plano global de transición hegemónica, y a los efectos de dar muestras de independencia desde lo político militar, desde la Argentina comenzó a trabajarse con la expectativa de crear acuerdos de defensa y de equipamiento militar con las potencias emergentes, en especial con Rusia y China, presentando ese posicionamiento como una muestra de la independencia estratégica de la Argentina y además como una forma de socavar la presencia norteamericana en la región (Escudé 2014, 2015b)

En 2004, después de la visita a China realizada por el presidente de Argentina (en ese entonces Néstor Kirchner), el presidente de China, Hu Jintao, visitó la Argentina. En ese contexto el gobierno argentino reconoció el estatus de economía de mercado de China. La realidad es que la Argentina observaba un país que se desplegaba de manera desmesurada y China veía a la Argentina como un espacio con mucha potencialidad para el futuro. Una muestra clara de estas peculiaridades presentidas es el aumento en el flujo comercial entre estos países. Sin embargo, las acciones no se dieron del mismo modo en cuanto a la inversión externa directa (IED) (Bouzas 2015).

En 2008, con la publicación del Libro Blanco sobre América Latina, continuando con el concepto de complementariedad como guía, China dejó en claro que América Latina podía proveerle energía (petróleo), alimentos y minerales (Zuazo y Rohmer 2014). Ese discurso de la complementariedad se dejó entrever en el caso de la Argentina como consecuencia de la demanda

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de la potencia asiática, acompañado con el alza del precio mundial de la soja y el cambio tecnológico (especialmente de la mano de la siembra directa y las compras chinas de soja transgénica). Esto conllevó a beneficios monetarios. Sin embargo, los discursos oficiales sobre la des-primarización económica argentina estuvieron lejos de cumplirse en la práctica (Oviedo 2015).

Aun con altos precios del poroto y aceite de soja, la Argentina fue incapaz de incrementar las ventas y generar superávits en el comercio bilateral, como ocurrió con otras naciones sudamericanas. Además, el gobierno kirchnerista intentaba contener la corriente de importaciones de productos chinos con medidas antidumping y otros mecanismos de manipulación para el acceso a mercado, incluso con la reedición del modelo de sustitución de importaciones desde 2008. Pero poco fruto tenía este accionar y, ya para 2012, los datos exponían estos intentos de Argentina en vano, mostrando los grandes beneficios obtenidos por China (Oviedo 2015). En el año 2013, Argentina ya tenía un déficit comercial agravado con respecto a China, importaba casi el doble de los que le exportaba: le vendió productos por US$ 6,3 mil millones mientras que le compró a China el equivalente a US$ 11,4 mil millones (INDEC 2013).

Por otra parte, en materia de derechos humanos, las gestiones de Kirchner y Fernández de Kirchner se mantuvieron en llamativo silencio en relación a esta temática en los casos de China y Cuba, otro aliado del país asiático en la región. La defensa de los derechos humanos quedó completamente subordinada a la relación comercial y las expectativas potenciales que generaba el mercado chino (Oviedo 2015).

Durante este siglo, además, se levantaron sospechas estadounidenses sobre el accionar chino en América Latina: Estados Unidos observaba la interdependencia económica, la cooperación política y la positiva imagen, traducidas en aumento de la influencia china en la región en desmedro de la propia. Otros aspectos relacionados negativamente con el accionar chino en América Latina fueron de índole institucional (deterioro de la transparencia empresarial dadas las modalidades de negociación de las firmas chinas que pujan por el acceso a fuentes de materias primas), el control del tráfico marítimo en el Canal de Panamá por parte de empresas de Hong Kong, la toma de control de puertos en el Pacífico (Manta, Ecuador) y la venta de armas a Cuba y Venezuela y la admisión de actividad de tríadas chinas en la triple frontera (Paraguay, Brasil y Argentina) (Cesarin 2007).

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Otro hecho producido fue el aumento de la inmigración china (legal e ilegal), el cual generó tensiones en materia de política inmigratoria y tráfico de personas. Además, las agencias aeroespaciales de ambos países (Agencia de Administración Nacional del Espacio de la República Popular China, CNSA y la Comisión Nacional de Actividades Espaciales, CONAE) comenzaron a cooperar en el diseño y construcción de satélites. En simultáneo, concretaron varios acuerdos sobre centrales nucleares, ubicadas en el sur argentino (D’Elía, Galperín y Stancanelli 2008). Resalta en este marco el “Acuerdo Marco de Cooperación Técnica para el Uso Pacífico del Espacio Ultraterrestre”, suscripto en 2004 entre la Argentina y China durante la visita del presidente Hu Jintao. Allí, China expresa su disposición a proveer al país servicios de lanzamiento, componentes satelitales y plataformas de comunicación. En 2005 se avanzó con la firma de un convenio de asesoría técnica para la fabricación de satélites y en 2010 comenzó a estudiarse la posibilidad de que una antena satelital para el programa espacial chino fuera instalada en la Argentina. En teoría, este tipo de equipo facilitaría un (muy improbable) ataque chino contra satélites de terceros países (léase norteamericanos) (Escudé 2011b).

Del mismo modo cooperativo, se llevó a cabo un mutuo apoyo y reconocimiento de la soberanía argentina sobre Malvinas y China sobre Taiwán, planteándose China como un aliado para mantener el reclamo soberano sobre Malvinas (Cesarin 2007). Este hecho no está alejado de los intereses chinos, teniendo en cuenta sus reclamos de soberanía sobre múltiples territorios en su mar del sur y del este.

En cuanto al tipo de relación en materia de seguridad, podemos concluir que la misma se estableció en un plano de alineamiento con la potencia asiática, encontrando intereses y posiciones compartidas en múltiples foros internacionales, además de intentar avanzar en acuerdos de cooperación que excedieran el plano económico. Es importante señalar también los variados anuncios en materia de seguridad que finalmente no se concretaron, los cuales serán ampliados más adelante. El alineamiento fue mutuo en múltiples áreas, aportando China su cuota de apoyo a las posiciones argentinas referentes principalmente a su reclamo territorial. Sin embargo, desde el punto de vista de la posición adoptada por Argentina, ésta fue de claro alineamiento con los intereses chinos, al menos desde el punto de vista discursivo y de las grandes proclamaciones. En la práctica, como veremos, esta posición es o bien discutible o ha tenido consecuencias dudosas. Este alineamiento

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llevó incluso a alejarse en el plano internacional de un asunto de agenda primordial para la Argentina en su historia reciente, como es el de los derechos humanos, ahorrándose reclamos y acciones de confrontación en esta temática respecto de China.

III. Consecuencias de las relaciones bilaterales

Habiendo realizado un análisis cualitativo del tipo de relaciones que ha mantenido Argentina tanto con China como con los Estados Unidos, se procederá ahora a analizar las consecuencias que han tenido tal tipo de relaciones en la agenda de seguridad bilateral.

Desde la perspectiva del R P, se supone que el alineamiento con la potencia establecida en cierto momento histórico tendrá beneficios tangibles, mientras que la confrontación tendrá siempre costos negativos para el país periférico. Dado el elevado nivel intuitivo del RP y el grado de aplicación que ha encontrado en la historia de la política exterior argentina, resulta llamativo que no se hicieran análisis sobre los resultados tangibles que la adopción de determinada política tuviera sobre un país periférico como la Argentina.

Para avanzar en tal sentido, en este caso se restringe el análisis a los resultados obtenidos en la agenda de seguridad (entendiendo que el mantenimiento de la soberanía estatal y la seguridad de los ciudadanos sigue siendo un objetivo deseable de los estados aun cuando esté por debajo del desarrollo económico). Se analizará el patrón de venta de armas de las grandes potencias hacia la Argentina, las ayudas financieras para asuntos relacionados con la seguridad y la defensa, la realización de ejercicios conjuntos y el entrenamiento de tropas argentinas en el exterior. De la agregación de estas variables se pretende obtener al menos una primera aproximación a los resultados que diera para el país una política de clara confrontación y antagonismo con los Estados Unidos (primera potencia militar y hegemón regional) y de alineamiento con China (potencia extra regional con intereses de seguridad prácticamente exclusivos sobre su área de influencia en el Asia Pacífico) en asuntos de seguridad.

Un asunto de importancia a destacar antes de proceder con el estudio pertinente refiere a la vinculación de agendas y asuntos como premisa del R P. En este caso, contrario al análisis comúnmente realizado por Escudé y

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otros estudiosos del R P, se están examinando las consecuencias en materia de seguridad que han tenido las acciones que Argentina desarrolló sobre esta misma agenda. En el RP la vinculación de cuestiones se concibe de forma prácticamente directa, es decir que las acciones argentinas en materia de seguridad y los resultados económicos de dichas acciones se entienden como altamente correlacionados. Se deberían realizar mayores estudios en este ámbito pues, aunque la vinculación de cuestiones sin dudas existe, en la realidad de las negociaciones diplomáticas no es tan simple ni directa como el RP pretende inferir. Las agendas se tocan e interaccionan mutuamente pero no están siempre superpuestas.

Comercio de armas

Bajo una política que muchos han llegado a denominar como un “desarme unilateral”, las fuerzas armadas de la Argentina han disminuido en sus capacidades desde la década de los ‘90, manteniéndose esa tendencia en el período aquí analizado. Entre las numerosas causas se encuentra el escaso presupuesto asignado al área de defensa, el más bajo de Latinoamérica en términos relativos, la desproporcionada repartición de este presupuesto y la antigüedad de la mayor parte del equipo militar. A esto se suma una prácticamente nula adquisición de equipos nuevos. La mayoría de los sistemas de defensa y equipos con los que cuenta nuestro país son obsoletos y/o sin mantenimiento, se remontan a 25/35 años, con tecnología desarrollada en las décadas ‘60 y ‘70. A la falta de equipamiento, le debemos sumar la pérdida/cierre de las fábricas militares (Sarni 2013).

Alrededor del 80 por ciento del gasto proyectado es para pagar remuneraciones, retiros y pensiones. Por tanto, los montos asignados a adquisiciones y mantenimiento de equipos junto a los de operaciones no pueden exceder el 20 por ciento. Esta estructura de gastos es recurrente y parecida a la de otros estados en Latinoamérica, como el caso de Brasil. Aunque también encontramos excepciones, como el caso de Chile, que ha buscado acercarse a una relación ideal de un 40 por ciento en capital humano y 60 por ciento en adquisiciones, operaciones y mantenimiento.

En la Argentina, pese al crecimiento económico de los últimos diez años, se ha desalentado cualquier posibilidad de modernización del casi inactivo aparato de defensa nacional. Los recursos humanos, columna verte-604

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bral de toda institución militar, se resignan a la discrecionalidad de los ascensos al apartarse el Ministerio de Defensa de las propuestas de las FF.AA. padecen el cada vez menor grado de educación y sueldos bajos y/o pagados en negro. En síntesis, sin proyecto de defensa, las FF.AA. no gravitan como factor de disuasión ni de acción.

Aunque se ha recibido cierta cantidad mínima de vehículos de transporte de tropas y helicópteros ligeros, además de algunos radares de control del espacio aéreo, este nuevo material, que en prácticamente ningún caso cuenta con capacidades de fuego o funcionalidad más allá del transporte de tropas, ciertamente no alcanza para cubrir los faltantes de las FF.AA. argentinas.

Bajo este contexto, el esquema de proveedores de equipo militar de la Argentina se ha mantenido reducido y poco diversificado durante la última década. Atendiendo a los datos recaudados por el Instituto para el Mantenimiento de la Paz de Estocolmo (SIPRI 2015), fuente de referencia clave en cuanto al comercio internacional de armas, una serie de aspectos interesantes se puede extraer del análisis de los datos del SIPRI, a saber:

•    La mayor parte de las importaciones militares consistieron en helicópteros o aviones motorizados, para ser utilizados principalmente en funciones de transporte y de rescate.

•    El resto de las importaciones consistieron en radares de vigilancia y vehículos blindados motorizados para transporte de tropas. Excepto por cuatro tanques modelo SK-105 comprados a Austria en el año 2006, no se adquirieron durante la última década equipos con capacidad de fuego pasibles de ser utilizados de forma efectiva en situaciones de defensa.

•    Gran parte de los equipos adquiridos se trataron de equipos de segunda mano, es decir, no son materiales nuevos, sino equipo ya utilizado por las fuerzas militares de algún país que es revendido por una fracción de su precio original. Aunque es una práctica común a nivel mundial para beneficiarse de la reducción de costos, la Argentina pareciera abusar de tal mecanismo, lo que implica la posesión de material militar antiguo y desactualizado. El mismo, aunque de menor costo al momento del contrato, implica a largo plazo elevados costos en materia de mantenimiento, reacondicionamiento y reparación, como ya demostrara la partida de presupuesto asignada a tales tareas, muy superior a la asignada para adquisición de nuevos equipos.

•    Destaca la ausencia de adquisición de sistemas de defensa aéreos o marítimos que se podrían asignar a la defensa de las fronteras, principalmente bajo la preocupación que implica el narcotráfico que ingresa por tales vías en forma recurrente.

•    El principal proveedor del país con gran diferencia respecto de todo el resto es Estados Unidos, habiendo recaído la cantidad de acuerdos de importación de armas en la última década.

•    En general, las importaciones argentinas de equipo militar están escasamente diversificadas, no solamente por la alta concentración en Estados Unidos, sino porque durante la última década únicamente ha adquirido material de ocho proveedores y, en la mayor parte de los casos, se realizó una única compra a cada uno. Excepto por los Estados Unidos, la Argentina no parece contar con fuertes lazos en materia de provisión de equipos con ningún referente mundial (Rusia, China, Israel, Alemania o Francia por nombrar solo algunos ejemplos).

•    Resalta la escasa relación comercial en materia militar con Brasil, país limítrofe, miembro del MERCOSUR, socio comercial fundamental en otras áreas y dueño de una industria militar en expansión.

•    Se percibe también, a pesar del fortalecimiento de los lazos diplomáticos y las declaraciones políticas, que hay una escasa relación de intercambio militar con Rusia y China, dos actores fundamentales en el comercio internacional de armas y equipo militar.

En el caso de la vinculación con China, la única compra de equipo militar concretada al país asiático fue la de cuatro vehículos de combate blindados a rueda 6x6 de transporte de personal tipo WZ-551, modelo WZ-551B1, por un total de 2,6 millones de dólares. El vehículo, utilizado en grandes cantidades en el ejército chino, fue lanzado en 1984 en su primera versión. Dependiendo la fuente a la que se acuda, se puede ver que el mismo fue exportado a países tan disímiles (aunque no particularmente caracterizados por sus altas capacidades militares) como Bangladesh, Bosnia, Chad, Burma, Burundi, Camerún, Congo, Yibuti, Gabón, Indonesia, Irán, Kenia, Nepal, Nigeria, Pakistán, Omán, Senegal, Sri Lanka, Sudán, Tanzania, Venezuela y Zambia.

La adquisición se realizó mediante la licitación pública internacional N° 18/2008, en la cual la fábrica militar china Norinco fue el único oferente a la licitación, ofertando tres variantes del mismo modelo básico. El modelo seleccionado, de rango intermedio en la escala de precios, está equipado con una ametralladora de 12,7 mm. y otra de 7,62 mm., así como con visores nocturnos para el conductor y el apuntador. Su capacidad es de 11 combatientes, sumados a una tripulación de dos personas. Habiéndose cerrado el acuerdo a fines del 2008, los cuatro vehículos fueron entregados durante el año 2010. Los blindados fueron adquiridos para equipar al Batallón Conjunto Argentino (BCA) asignado a misiones de las Naciones Unidas desplegado en Gonaives, Haití, como parte de la participación argentina en la misión MINUSTAH.

Luego de la visita a China en 2015 de la entonces presidente de la Argentina, Cristina Fernández de Kirchner, se realizó un comunicado que detallaba las consecuencias positivas de su encuentro con el presidente chino Xi Jinping. Además de numerosas intenciones de cooperación y trabajo, principalmente enfocados en aspectos económicos y turísticos, se anunciaron acuerdos de cooperación en materia militar y de defensa, con el propósito de extenderse a futuro más allá de lo firmado. Se exponía que una vez finalizados estos acuerdos, se proporcionaría un amplio grado de exportaciones de China hacia la región en cuanto a envíos militares, proveyendo competitividad, sofisticación tecnológica e incursiones hacia otros mercados regionales. En el marco de una fuerza militar vapuleada durante años, los anuncios por parte del gobierno argentino fueron en principio bien recibidos. China, por su parte, veía en los acuerdos la posibilidad de extender la relación más allá del ámbito comercial y tal vez utilizar a la Argentina como plataforma para extender su mercado de venta de armas a toda América Latina.

En cuanto a la aviación, ambos países formarían un equipo de entrenamiento en función de la integración de aeronaves de fuego realizadas en China, junto con la Fuerza Aérea Argentina. Asimismo, China exportaría el FC-1, aeronave de combate barata (de coproducción con Pakistán), entre otros proyectos. En cuanto a buques de guerra, se anunció que China construiría cinco 1.800-ton P-18N, corbetas para aportar a la Argentina y realizar en conjunto, otros tres buques no especificados. Asimismo, se planteó coproducir (con sede en Argentina) 100 o más vehículos terrestres blindados de transporte de tropas.

En los acuerdos firmados también se planteó la intención de realizar programas de intercambios militares como así también la construcción de hospitales de campaña de diseño chino en la Argentina. Se anunciaron también varios acuerdos con respecto a la cooperación en el espacio ultraterreste, siendo el anuncio más importante la construcción de una estación de control espacial en la Provincia de Neuquén.

Sin embargo, hasta la fecha, únicamente el proyecto de construcción de la estación de control ultraterrestre ha progresado, no sin numerosas demandas y debates respecto de su legalidad, utilidad y proceso de construcción. Por su parte, ninguna de las promesas sobre adquisición de equipos militares chinos ha implicado la firma de contratos legales. Por el contrario, fue pública la cancelación sobre la adquisición de ciertos helicópteros chinos prometidos. La causa más probable de este hecho está relacionada a los presupuestarios déficits argentinos y las relaciones de tensión con los acreedores internacionales, los cuales pueden haber limitado su capacidad para hacer efectivas las compras.

Estos hechos son una muestra más de que las relaciones entre China y la Argentina se han visto plagadas por la falta de continuidad en las políticas de cooperación bilateral, principalmente entre diferentes administraciones argentinas, pero incluso a veces dentro de la misma administración. Sin haber llegado nunca a momentos de tensión o de confrontación abierta, el acercamiento entre ambos países ha variado. Esto ha provocado que, en reiteradas ocasiones, los anuncios de cooperación realizados durante etapas de “calidez y acercamiento” no se hayan visto concretados de forma efectiva. Al mes de septiembre de 2016 aún no hubo noticias sobre la adquisición efectiva o desarrollo conjunto de los destructores navales, los aviones de combate o los vehículos terrestres motorizados.

La extravagancia de los acuerdos firmados en términos de la cantidad de equipos, su improbable producción conjunta y lo que el monto de la adquisición representaba en total para el país y para la región, sumado al hecho de que tiempo después no se hayan concretado prácticamente ninguno de estos proyectos, lleva a pensar que los acuerdos fueron apenas un mero anuncio de corte populista con pocas posibilidades de hacerse efectivos en el futuro cercano.

Por parte de Estados Unidos, este se ha mantenido como el principal proveedor de equipo militar de la Argentina, aunque con decreciente influencia. El efecto de las relaciones en creciente tensión con la Argentina afectó la provisión de material y equipamiento militar. Apenas se adquirió material de extrema necesidad para mantener operativo equipamiento secundario y se logró la compra de ciertos equipos, como helicópteros y vehículos de transporte, en general de segunda mano, pero no se incorporó ni adquirió ningún equipamiento moderno proveniente de ese país.

Es importante también destacar dentro de este análisis el veto del Reino Unido, dentro del marco de la conflictividad sobre las Islas Malvinas, para la adquisición por parte de la Argentina de cualquier equipo militar con partes provenientes de éste. Estados Unidos, como aliado histórico y miembro de la OTAN, cumple de forma estricta con las condiciones de este “embargo militar” impuesto por el país europeo a un país periférico y de escasa importancia estratégica para sus intereses vitales como la Argentina.

Como se puede ver en el siguiente cuadro, a partir de los datos obtenidos del SIPRI, los contratos cerrados con los Estados Unidos para la adquisición de nuevos equipos fueron reduciéndose a lo largo de los años. Si bien las causas son variadas, y entre ellas es menester mencionar las dificultades económicas, presupuestarias y de acceso al crédito internacional de la Argentina, también se torna evidente la falta de voluntad por parte de los Estados Unidos de vender equipos modernos al país (ver Tabla 2).

Al observar el listado, llama la atención en primer lugar, además del marcado descenso en la curva de adquisiciones a lo largo de la última década, la caída del contrato para la compra de 40 motores Turbofan TFE 731, que supuestamente servirían para la producción y modernización de los aviones de desarrollo argentino Pampa III. Solo ocho unidades fueron entregadas. Se desconoce, a partir de la información disponible, la razón de la cancelación de tales adquisiciones o si las mismas fueron finalmente concretadas. Se destacan sin embargo variadas noticias y denuncias al respecto de la supuesta modernización de los Pampa, anunciados en cadena nacional por Cristina Fernández.

El mayor acuerdo para adquisición de equipos, al menos en cuanto a cantidad de unidades acordadas, fue durante el año 2006, es decir, apenas a comienzos de la década analizada, cuando el antagonismo y los roces con la potencia norteamericana no eran aún tan fuertes. Se acordó durante ese año la compra de 41 helicópteros ligeros Bell 205 / UH-1H. Estos modelos son usados en una gran variedad de aplicaciones, incluyendo aplicaciones aéreas, levantamiento de carga, y uno de sus usos más comunes, extinción de incendios (Infodefensa 2016).

Habiéndose completado esta importante transacción, en los años siguientes la venta de equipos militares norteamericanos a la Argentina disminuyó con rapidez. En 2007 observamos el acuerdo para la adquisición de cuatro Sikorsky SH-3 Sea King. Designado S-61 por la compañía, es un helicóptero bimotor polivalente, aunque destinado principalmente a la guerra antisubmarina (ASW), fabricado por la compañía estadounidense Sikorsky Aircraft. De los cuatro helicópteros entregados, solo dos se mantienen en servicio, en la base aeronaval Comandante Espora bajo la II Escuadrilla Aeronaval de Helicópteros, principalmente como elemento de apoyo para misiones de transporte y rescate.

Más tarde, en 2009, se adquirieron cinco helicópteros ligeros Bell 206, versión de entrenamiento, producidos por Bell Helicopter. Es un helicóptero liviano con un rotor de dos palas Rolls-Royce 250-C30J, capacidad de 6 pasajeros, alcance máximo de 600 km. y autonomía de 4 horas. Los helicópteros fueron destinados a la escuela de aviación del Ejército y fueron consignados como sistema de armas de instrucción para el curso conjunto de pilotos de helicópteros (Infodefensa 2012a).

En 2011 y 2012 se adquirieron una y dos unidades respectivamente de Helicópteros Bell-412, helicóptero utilitario de transporte construido por Bell Helicopter Textron. Las aeronaves fueron compradas para incorporarse a la flota de la VII Brigada Aérea de Moreno, destinadas al apoyo en situaciones de emergencia, búsqueda y rescate, asistencia al plan nacional del manejo del fuego, transporte de efectivos y apoyo del despliegue de la Fuerza Aérea en la Antártida. El contrato de adquisición fue firmado con la Canadian Commercial Corporation, abonando más de 1,7 millones de dólares por ambas unidades (Infodefensa 2015b). Sin embargo, varias dudas han recaído sobre esta particular compra, pues los nuevos helicópteros carecían de grúa de rescate, interior adecuado para vuelos sanitarios o de evacuación y tampoco tienen blindaje en los asientos de los pilotos, por lo que algunos denuncian que evidentemente estos fueron adquiridos para formar parte de las varias aeronaves dedicadas al transporte de funcionarios y sus familias, es decir, una compra para nada operativa en lo militar (Defensa.com 2015).

En 2014 se adquirió un avión ligero PA28 Cherokee, el más común de la familia de aviones Piper PA-28, producido por The New Piper Aircraft Company. Actualmente la unidad adquirida se utiliza para funciones de instrucción y entrenamiento. En 2015 se adquirieron dos aeronaves CASA 212-200 de segunda mano de la empresa Aviacom LLC., representante de la estadounidense Airbus Ds Military Aircrafilnc. Las aeronaves fueron originalmente fabricadas en España por la antigua “Construcciones Aeronáuticas S.A.”, actual Airbus. La adquisición de los aviones fue oficializada a través de la decisión administrativa 210/2015 por un monto de 10 millones de dólares. El avión CASA C-212 es un bimotor que sirve para transporte ligero de mercancías, tropa o pasajeros y que habitualmente es utilizado por el Ejército para el patrullaje marítimo. Finalmente, también en 2015 se adquirieron dos unidades del Cessna 208 Caravan, también conocido como Cargomaster, un avión utilitario turbohélice de corto alcance fabricado en los Estados Unidos por la compañía Cessna. Esta aeronave de comando y enlace, transporte y reconocimiento, adjudicada al Ejército argentino, tiene capacidad para dos pilotos y doce pasajeros (Infodefensa 2015a).

Como pudo observarse a partir de esta breve revisión de las ventas de equipos a la Argentina por parte de Estados Unidos, además del marcado descenso en el número de contratos a lo largo de la década, se puede identificar que en todos los casos las adquisiciones se trataron de equipos de transporte, reconocimiento o entrenamiento. Ninguno de los equipos vendido puede ser considerado como un equipo con capacidades ofensivas o que aumente efectivamente las capacidades defensivas de la Argentina. Es decir, que no hubo una real transferencia de tecnología militar. Podremos encontrar muchas razones para esto, entre las cuales estaría el escaso presupuesto asignado a la defensa durante los últimos años. Sin embargo, también podemos advertir que, en cierta medida, la posición de confrontación adoptada por la Argentina frente a la potencia dominante del continente ha tenido algún tipo de impacto sobre la decisión de venta de armas al país por parte de esta.

Ayuda financiera en materia militar, ejercicios conjuntos y entrenamiento de tropas

Dada la escasa presencia de estos tres factores en las relaciones militares que la Argentina ha mantenido en los últimos ocho años, tanto con China como con Estados Unidos, se ha preferido en esta sección realizar un análisis conjunto de las tres dimensiones, para dar un panorama global y general de los costos y beneficios de cada una de las relaciones bilaterales en estos términos.

En cuanto a Estados Unidos, en principio se hace indispensable acentuar que se han llevado a cabo pocas inversiones y préstamos entre 2008 y 2015 por parte de este país con dirección a la Argentina y, en todos los casos, el presupuesto para las mismas se ha reducido de forma importante. Uno de ellos ha sido el programa de becas en la lucha contra el terrorismo (CTFP, según sus siglas en inglés), el cual ha sido financiado por parte del Departamento de Defensa de Estados Unidos. Este programa ha contado con financiación para oficiales militares extranjeros en miras a asistir a las instituciones educativas militares argentinas y a los centros regionales que hayan sido seleccionados para el entrenamiento no letal. En el mismo se ha invertido 118.100 dólares en 2005. En el 2013, año que ha finalizado, el presupuesto invertido se redujo a 10.320 dólares.

Acompañando este programa, se llevó a cabo la ‘sección 1004’ de asistencia en seguridad contra el narcotráfico. Autorizado en el Acta de 1991 de Autorización de Defensa Nacional (FY), permite que el Departamento de Defensa brinde no solo a las fuerzas de seguridad estadounidenses sino también a las extranjeras, en este caso a la Argentina, apoyo adicional para las actividades de lucha contra los estupefacientes. En su versión modificada y más reciente, la ‘sección 1004’ autoriza explícitamente el apoyo a las actividades antinarcóticos de las fuerzas de seguridad como así también a los organismos encargados de hacer cumplir la ley, incluso para el mantenimiento y reparación de equipos, transporte, capacitación, provisión de infraestructura y vigilancia del tráfico de drogas. Asimismo, incluye el establecimiento de instrumentos para control, comunicaciones, redes de ordenadores y de reconocimiento aéreo y terrestre y prestaciones de servicios lingüista y análisis de inteligencia. Durante 2005 se gastaron casi 184.000 dólares en asistencia bajo esta autoridad. Este programa ha finalizado en el año 2012, invirtiendo en tal año apenas 57.000 dólares hacia la Argentina.

Se ha realizado también un programa de asistencia humanitaria y cívica, el “Plan de Comando Unificado”, para brindarle capacitación a las fuerzas armadas argentinas, para dar mejora a la capacidad de este Estado para responder a los desastres, con la esperanza de reducir o eliminar la necesidad de, en un futuro, la intervención de Estados Unidos. El mismo fue encabezado por el presidente del Estado Mayor Conjunto de Estados Unidos. Operó hasta el año 2010, invirtiendo en tal año alrededor de 300.000 dólares.

Se destaca también el programa de control internacional de narcóticos y aplicación de la ley (INCLE), el cual ha tenido lugar hasta el 2010, invirtiendo en este último año 230.000 dólares. Se trató de un programa de seguridad que proporcionó equipo y formación a los países extranjeros para la lucha contra las drogas y contra la delincuencia. En casos limitados, esta ayuda proporcionó armamento con funcionalidad defensiva en relación a las aeronaves utilizadas para operaciones antinarcóticos. Asimismo, la formación policial tiene por objeto mejorar las capacidades de lucha contra el narcotráfico en los países receptores, como es el caso de Argentina.

Asimismo, el programa de educación militar internacional y fondos de formación (IMET), proporciona la formación y educación en forma de donaciones a estudiantes de países considerados aliados, entre ellos, la Argentina. Los objetivos del IMET se enfocan en promover la estabilidad regional a través de las relaciones militares efectivas y mutuamente beneficiosas, impartir habilidades y conocimientos que ayuden a los países participantes a desarrollar nuevas capacidades y usar mejor los recursos existentes. El programa es administrado por la oficina de asuntos político-militares del Departamento de Estado, autorizado por la ‘sección 541’ de la Ley de Asistencia Exterior de 1961. El IMET organiza la formación del personal militar extranjero en una gran cantidad de instalaciones de entrenamiento en los Estados Unidos. En 2005 se invirtieron 1.119.000 de dólares, mientras que para 2015, este número se había reducido a 336.000 de dólares.

Otro programa realizado de manera conjunta ha sido el programa de no-proliferación, antiterrorismo y desminado (NADR). En el 2005 se invirtieron 175.000 dólares a tales fines. Aunque hubo un pico de inversión bajo esta modalidad en el 2008, con 871.000 dólares, en 2015 la cantidad había disminuido a 240.000 dólares. El mismo ha contado con una amplia gama de intereses en cuanto a la financiación de programas críticos, relacionados con la seguridad. Los objetivos han tenido un foco en cuanto a la no-proliferación, lucha contra el terrorismo y la asistencia humanitaria, como así también el objetivo de reducir las amenazas transnacionales a la seguridad de los Estados Unidos y mitigar las amenazas locales. Algunos esfuerzos dentro de este programa se han centrado en la eliminación de exceso de armas pequeñas y armas ligeras. También incluye el fondo fiduciario internacional de desminado y asistencia a las víctimas de minas. Aparte de sus principales programas, la cuenta NADR de Estados Unidos incluye fondos que apoyan otras actividades de no proliferación, incluido el sistema internacional de agencia de vigilancia y el sistema internacional de la energía atómica.

Finalmente, debemos mencionar los entrenamientos en el exterior e intercambios militares. Dentro de esta rama, los principales ejercicios son conocidos como JCET por sus siglas en inglés y se tratan de los ejercicios militares que proporcionan entrenamiento para las fuerzas de operaciones especiales estadounidenses (SOF) en los países extranjeros considerados aliados junto a las fuerzas armadas de la nación anfitriona, en este caso la Argentina. Cabe aclarar que a pesar de que esta formación ha tenido lugar desde la década de 1970, según la Ley de Autorización de Defensa Nacional, recién para el año fiscal 1992 se autorizó a los comandantes regionales y al comandante del mando de operaciones especiales de los Estados Unidos (SOCOM) pagar por el despliegue y la formación de equipos SOF estadounidenses, siempre que el objetivo principal de la actividad sea capacitar al personal de Estados Unidos.

En el marco del IMET, se habían entrenado 367 militares en 2008 mientras que para el año 2015, esta cantidad fue de 64. Con respecto al plan de comando unificado, hubo un único personal entrenado en 2008. Este número aumentó a 75 unidades entrenadas en 2010. Sin embargo, no hubo otros entrenamientos desde ese año en adelante. Por otra parte, en relación a la ‘sección 1004’ de asistencia en seguridad contra el narcotráfico, hubo 22 entrenados en 2008. Pero para 2015 esta cifra se vio reducida a solo 2. Siguiendo esta tendencia, en 2008 hubo 65 militares entrenados bajo el programa de becas en la lucha contra el terrorismo (CTFP). Sin embargo, estos solo fueron nueve en 2013. No se han realizado entrenamientos para el programa de no-proliferación, antiterrorismo, desminado (NADR) ni en relación al programa de control internacional de narcóticos y aplicación de la ley (INCLE). En el año 2010 un único oficial argentino fue entrenado en Estados Unidos en el marco de las operaciones de mantenimiento de paz (ver Tablas 3 y 4).

Teniendo en cuenta estas peculiaridades y una vez analizado lo sucedido en relación a Argentina y los Estados Unidos, se abordará el análisis con respecto al caso de la Argentina y China. En primer lugar, es importante aclarar que la aproximación entre estos países se acentuó en los últimos años pero que, por falta de información sobre las variables a analizar, se explicarán los hechos a partir de los datos mínimos que han podido ser rescatados. A pesar de que en otras materias como la comercial hay acuerdos explícitos y páginas oficiales en gran cantidad, mencionando los acontecimientos al respecto, este no es el caso con respecto a la temática de seguridad y defensa.

Esta es una clara diferencia con lo que sucede en relación a los Estados Unidos (Ellis 2015).

Las reuniones entre oficiales militares de alto rango de China y la Argentina han aumentado durante el período 2008-2015 y se han acentuado entre 2012-2015, permitiendo que los líderes pudieran construir mayor familiaridad y explorar progresivamente las posibilidades de futuros proyectos. A nivel discursivo, se ha expresado que entre estos países se han llegado a lograr ciertos acuerdos. Sin embargo, considerando los préstamos, los ejercicios conjuntos e intercambio y el entrenamiento del personal, estos han sido no solo exiguos, sino que también poseen dificultosa accesibilidad para ser observados. Aunque en varias ocasiones se ha asegurado por parte de ambos estados que los contratos firmados han de ser transparentes, abiertos y legales, la práctica conllevaría a afirmar la alta posibilidad de que se hayan concretado vicisitudes por medio del uso de canales informales y presiones indirectas (Ellis 2011).

En cuanto a los préstamos, si bien en otras temáticas las inversiones se han desarrollado en un importante número; este no ha sido el caso. Considerando los diversos artículos e informes técnicos realizados por ambas embajadas, se ha esperado que la presidente argentina Cristina Fernández firme acuerdos de inversión con China para aumentar la cooperación militar, pero nunca hubo muestras de planes puestos en práctica, sino que los testimonios solo exponen proyectos. Tampoco se han realizado ejercicios conjuntos entre las tropas chinas y las argentinas.

Respecto al intercambio y entrenamiento del personal, durante el año 2012 se firmó el memorándum de entendimiento en materia de cooperación entre el Ministerio de Defensa de Argentina y el Ministerio de Defensa de China. Este documento planeaba la profundización de las relaciones militares existentes, promoviendo visitas militares mutuas, intercambio de misiones especializadas y entrenamiento de oficiales. Se ideó un plan anual de visitas, sumándose un intercambio para capacitación, en pos de actuar cooperativamente, operando por el mantenimiento de la paz (Calvento 2014). Los datos encontrados son a nivel regional y se refieren al período 2001-2010, durante el cual se intercambiaron 155 visitas entre autoridades militares de China y de la Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Cuba, Ecuador, México, Perú, Uruguay y Venezuela. La profundización del intercambio profesional se ha desarrollado en instituciones como la Universidad para la Defensa Nacional, que ofrece cursos en idioma español para personal militar latinoamericano en conducción superior, planeamiento estratégico y pensamiento militar, defensa nacional y estrategia militar. No se han dado otros entrenamientos o ejercicios conjuntos en otros campos o bajo otros acuerdos.

Cabe destacar además que el primer acuerdo firmado en materia de defensa fue bajo la presidencia de Néstor Kirchner. Se proyectó entonces la firma de un memorándum de entendimiento entre los bancos centrales de Argentina y China sobre cooperación y supervisión en materia de la prevención del lavado de dinero y el financiamiento al terrorismo. Pero hasta la actualidad el mismo no se ha concretado (Calvento 2014).

Por parte de la comisión conjunta de defensa China-Argentina, en 2015 se ha realizado su tercera reunión en la Argentina. Se concluyó que se impulsarían, en un futuro, el intercambio de entrenamiento en montaña y el fortalecimiento de la cooperación entre los centros de entrenamiento para las operaciones de paz a través de visitas mutuas, capacitación del personal, intercambios de instructores, así como de teorías y experiencias. Sin embargo, si bien se destaca que se han logrado algunos intercambios y entrenamientos del personal, son pocos los datos concretos conocidos.

En conclusión, entre la Argentina y China, en varias ocasiones se ha explicitado la intención de fortalecimiento de la cooperación en el desarrollo de la defensa nacional, campo en el cual los proyectos están en crecimiento en los terrenos militar, naval y aeronáutico; y en materia de entrenamientos militares e inversiones. Pero, teniendo en cuenta la recopilación de la información, fueron más las intenciones que las concreciones las que han dejado huellas.

Si bien hay ciertos documentos sobre los memorándums y acuerdos que se han firmado como así también de las reuniones que se han desenvuelto, no se han encontrado datos cuantitativos concretos sobre la cantidad de visitas militares ni de los entrenamientos conjuntos llevados a cabo. Tampoco hay números concretos sobre las inversiones ni el dinero gastado en correspondencia a los ejercicios en conjunto (Pavez Rosales 2015). Es así, que resulta dificultoso en estos ámbitos poder comparar los cambios entre 2005-2015. Se hace visible que la escasa transparencia y progreso sobre lo firmado dejan dudas sobre la credibilidad y los logros en la relación entre la Argentina y China durante este período. Queda planteado el escenario entonces para la realización de indagaciones futuras sobre la concreción de los proyectos presentados o, en caso contrario el no cumplimiento de los mismos (Ellis 2014).

I V. Conclusiones, limitaciones y comentarios finales

En el presente siglo XXI el ascenso de China se encuentra en simultáneo con una activa y perdurable presencia de los Estados Unidos en todo el hemisferio occidental, la cual es previsible que se mantenga, aun cuando se hable de su declinación en el cuadro global. Los márgenes de maniobra y autonomía se han expandido, pero eso no significa que las disparidades de poder no intervengan poniendo limites estructurales. Sumar a países como Rusia y China en la dimensión de seguridad de la Argentina, aunque sea tangencialmente, tiene como contrapartida exportar dinámicas de rivalidad a espacios donde la misma debería ser nula. Sumar a China y a Rusia posiblemente traiga beneficios, pero también costos, los cuales no están claramente configurados debido al carácter transicional del sistema internacional. Ponderando ambas relaciones, queda claro que un acercamiento a China en el plano de la seguridad no ha planteado hasta el momento beneficios claros y si puede generar altos costos, en caso de plantear intereses contrapuestos con los Estados Unidos, que se mantiene como hegemón indiscutible en el ámbito militar y como actor líder en la región. La incertidumbre juega a favor de mantener una prudente y buena relación con los poderes establecidos y los emergentes, hecho que pareciera no haber sido tenido en cuenta por el liderazgo político argentino (Battaleme 2016).

Como se ha podido sustraer del análisis realizado, los costos de la vinculación más cercana a China que a Estados Unidos dentro de la agenda de seguridad han sido claramente más altos que los beneficios en todas las áreas analizadas. Dejando de lado la vinculación de cuestiones que pueda pretenderse y las ganancias que la actitud argentina pueda haber derivado en el plano económico, lo cierto es que desde el punto de vista de la seguridad, las pérdidas argentinas fueron claras. En un plano internacional en donde la jerarquía y la unipolaridad siguen estando presentes, como es el militar, y en un ámbito donde la cercanía geográfica y los intereses compartidos siguen “pesando fuerte”, la Argentina decidió aliarse con la potencia asiática en ascenso. Esa alianza ha traído consecuencias tangibles para las fuerzas militares argentinas y el esquema de seguridad nacional. Se puede observar así como las cuestiones políticas tuvieron incidencia negativa directa sobre la visión estratégica en materia de defensa de la Argentina.

Es menester resaltar que las conclusiones obtenidas en la presente investigación cuestionan en alguna medida ciertas recomendaciones políticas del propio Carlos Escudé en algunos de sus últimos escritos (Escudé 2014, 2015b), donde sostiene los beneficios de una relación de alineamiento con China en todos los ámbitos de la agenda bilateral, incluido el militar. Se puede inferir, en principio, que las conclusiones extraídas del presente análisis y las prescripciones derivadas de estas se fundamentan en una suerte de tres falencias teóricas adoptadas por el propio Escudé como premisas básicas de su análisis:

1) Lectura rígida del sistema internacional, observando que la transi-

ción hegemónica es tangible en todos los planos, cuando, como vimos, en el plano militar el mundo sigue siendo marcadamente unipolar.

2) La vinculación directa de agendas, adoptada a partir de la premisa

de la falsa autonomía de la esfera política, hecho que en la realidad cotidiana es mucho más complejo.

3) La jerarquización rígida de la agenda de política exterior de un Estado que en la realidad es mucho más flexible y compleja.

La base del RP es una gran herramienta teórica y práctica. Sin embargo, su aplicación rígida y una limitada apreciación del contexto internacional pueden llevar a conclusiones apresuradas. El presente trabajo ha obtenido, a partir de la misma base teórica, un análisis diferente del obtenido por el propio autor de la teoría. Es así que se plantean a partir de este trabajo nuevos interrogantes. Se abordarán mayores y más profundas investigaciones a futuro sobre estos puntos. Mientras que el RP se mantiene como una corriente teórica y prescriptiva para países periféricos, deberían hacerse ciertas correcciones y agregados en pos de su perfeccionamiento y adecuación a la realidad.

Finalmente, volvemos a Tucídides: los fuertes hacen lo que pueden y los débiles sufren lo que deben. Quien no comprende esta regla de hierro de toda la historia, pierde (Escudé 2015b). Este corolario, establecido hace ya más de 2.000 años, se mantiene tan vigente hoy día como en ese entonces. Los fuertes dominan. Los débiles deben acomodarse para no ser castigados. El problema radica en el error de lectura del sistema internacional de la actualidad: en el plano militar, Estados Unidos sigue siendo el fuerte; Estados Unidos domina. Argentina, Estado débil, al alinearse con el socio equivocado, sufrió lo que debía.

Es importante resaltar que con Estados Unidos se tienen también algunos intereses comunes dentro de esta agenda como son la prevención del narcotráfico, el control de las fronteras frente a la migración ilegal, el apoyo humanitario en misiones de paz de las Naciones Unidas, la no proliferación de armas y la defensa de la democracia y los derechos humanos. La coincidencia de intereses (la cual no se da con China en algunos de estos), puede fortalecer la cooperación mutua y traducirse en beneficios tangibles para la Argentina y su ciudadanía.

Igualmente, cabe aclarar, tal como se ha hecho en reiteradas oportunidades a lo largo de este trabajo, que el presente panorama internacional se destaca por su complejidad y multipolaridad y que un alineamiento dentro de la agenda de seguridad con los Estados Unidos no deberá implicar una confrontación directa con la República Popular China, que se mantiene como un socio económico fundamental para la Argentina, en el presente y en el futuro. Ante el escenario de doble periferia en el que se encuentra inserta la Argentina en la actualidad, deberá primarse la diversificación, la cooperación y las buenas relaciones con las múltiples potencias, intentando alejarse de la confrontación, muchas veces innecesaria y siempre costosa.

En cuanto a las limitaciones del análisis aquí presentado, se advierte que este trabajo no representa una visión acabada y completa de la política de defensa de la Argentina durante el período analizado. Entre otras cosas, se ha omitido contemplar el plano político interno, que ha influenciado siempre la formación de la política exterior y política de defensa del país. Muchos de los interrogantes planteados podrían ser también abordados desde tal punto de vista, con respuestas desde la lógica política interna de la Argentina y una necesidad de marcar la agenda internacional con rasgos latinoamericanos. Tampoco se ha profundizado sobre la interconexión entre la política de defensa y la política exterior, sobre el plexo legal que regula la actuación de las Fuerzas Armadas del país, ni sobre las estructuras internas del Ministerio de Defensa y sus cambios en el período analizado, lo cual en este período es esencial para un análisis con pretensiones más abarcadoras.

Es claro que las limitaciones en la estructura de defensa del país no se limitan al plano de las relaciones internacionales, sino que se relacionan también a cuestiones presupuestarias, legales, ideológicas y de luchas de poder internas. Un análisis que aspire a conclusiones ampliamente abarcadoras sobre la cuestión (aunque siempre incompletas) deberá tener todos estos factores burocráticos, ideológicos y políticos en cuenta. Por el contrario, en el presente estudio se ha primado la profundización sobre un factor comúnmente relegado cuando se aborda el tema, como es la relación con actores estratégicos del sistema internacional, a fin de sumar un nuevo punto de vista al análisis. No hay pretensión de brindar la palabra final y definitiva al respecto del debate, sino más bien de advertir cuestiones relativas al mismo que suelen quedar desatendidas al momento de plantear la discusión. Es esencial recordar siempre que la Argentina forma parte de un sistema internacional y, por tanto, se verá afectada en todos los planos, fundamentalmente en el militar, por su relación con las grandes potencias.

Finalmente, se advierte que la realización de entrevistas en profundidad con actores y decisores podría contrastar las apreciaciones teóricas y dar solidez al análisis. Se prevé continuar el desarrollo de este estudio a futuro, incluyendo tal tipo de contrastaciones empíricas para profundizar los desarrollos teóricos y analíticos realizados hasta el momento. Se aspira que el trabajo aquí realizado sea base de futuras indagaciones y aporte al desarrollo de una adecuada política exterior y una eficiente política de defensa, ambas alineadas con los objetivos estratégicos del Estado y que reditúen en beneficios tangibles para todos los argentinos.

 

TABLA 1

Situación militar comparada entre Estados Unidos y China (2015)

	Estados Unidos de América	República Popular China
PBI	18.061.333.333 USS	11.304.578.947 USS
Presupuesto de Defensa	596.024.000 USS (3% de su PBI)	214.787.000 USS (1.9% de su PBI)
"Irt+^l mi ini-li-^l on exportaciones de armas	10.484.000.000 USS	1.966.000.000 USS
Próctamnc mi inrli^loe ar\ materia militar	5.647.645.000 USS	Sin datos
Ojivas nucleares	7.200	260
Tanques	8.848	9.150
Portaaviones operativos	10
Tropas activas	1.400.000	2.333.000
Destructores	62	32
Submarinos	75	68
Aviones de combate	13.892	2.860

Fuente: elaboración propia en base a datos de SIPRI (2016), Global Fire Power (2016) y IISS (2015).

 

TABLA 2

Acuerdos de compra de equipos militares a Estados Unidos por parte de la Argentina (2005-2015)

Año de encargo	Cantidad	Tipo	Modelo	Notas
2005	40	Motores Turbofan	TFE73I	£nln A nniHnHac entregadas
2006	5	Helicóptero ligero	Bell205-UH-IH	De segunda mano
2006	36	Helicóptero ligero	Bell205-UH-IH	FneamhlaiHnc on Argentina
2007	4	Helicóptero de transporte	S6I -H-3A	De segunda mano. Modernizados para su entrega
2009	5	Helicóptero ligero	Bell 206
2011		Helicóptero	Bell 412
2014	2	Helicóptero	Bell 412	De segunda mano
2014		Avión ligero	Pa28 Cherokee
2015	2	Avión de transporte ligero	C2I2	De segunda mano
2015	2	Avión de transporte ligero	Cessna-208 Caravan

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de SIPRI (2016).

 

TABLA 3

Montos invertidos en préstamos y ejercicios conjuntos con la Argentina por parte de Estados Unidos, en dólares (2005-2015)

PROGRAMA	2005	2006	2007	2008	200»	2010	2011	2012	2013	2014	2015
International Narcotics Contra and Law Enforeement				198.000	305.000	300.000
Non-Security Assistance-Unified Command				107	402.012	301.253
Section 1004 Counter-Drug Assistance	184.000	192.000	173.000	434.000	452.000	583.000	384.000	57.000
Combating Terrorism Fellowship Program	118.100	69.410	112.414	113.839	134.642	161.397	21.800	62.210	10.320
Nonpraliferation, Anti-Térrorism, Demining, and Related Programs	175.000	550.000	400.000	871.000	450.000	300.000	300.000	300.000	270.000	240.000	240.000
International Militar/ Education and Training	l.l 19.000	1.082.200	1.205.000	904.000	915.494	900.000	297.000	738.000	495.000	349.000	336.000

Fuente: www.securityassistance.org, septiembre 2016.

 

TABLA 4

Entrenamientos de militares argentinos en Estados Unidos (2005-2015)

PROGRAMA 2005 2006 2007				2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014							2015
Combatí ng Terrorism Fellowship Program	70	50	64	65	52	44	2	13	9
Non-Security Assistance - Unifled Command					69	75
PeacekeeDine Operations
Section 1004 Counter-Drug Assistance				22	88	118		2
Fm-aían Militeirv Sales	23	32	27	41	49	25	13	18	19	19
International Militar/ Education and Training	235	341	396	367	380	447	24	103	38	64

Fuente: www.securityassistance.org, septiembre 2016.

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