I. Introducción

Un cuarto de siglo atrás Guillermo ^{O’Donnell, en “Ilusiones sobre la consolidación” (O’Donnell 1996}), nos convocaba a estudiar con más atención las llamadas “nuevas democracias”. Su llamado no podía ser más oportuno, la teoría sobre los regímenes democráticos se había construido durante décadas basándose en unos pocos referentes empíricos casi todos ellos situados en lo que él solía denominar “el cuadrante Noroccidental del mundo”¹. Sin embargo, en los veinte años previos a esta obra un gran número de países habían dejado atrás sus gobiernos autoritarios y adoptado diversas formas que se acercaban a lo que tradicionalmente se entendía por democracias (O’Donnell 1996), en lo que fue denominado la “tercera ola de democratización” (^{Huntington 1991}).

Los datos actuales ilustran con claridad el cambio que vivió el mundo en esos veinte años. Según el proyecto Variedades de Democracia (^{Coppedge et al. 2021}) en el año 1976 el promedio de los cinco índices en los que se desglosa la democracia² era de 0,236 frente al 0,384 que alcanzaba en 1996 año que se publicó “Ilusiones…”. Tal como se puede apreciar en el Gráfico 1, este indicador promedio se había incrementado más de un 60% reflejando un cambio global de una intensidad solo similar a la vivida con la derrota del nazismo.

La caída de los regímenes autoritarios de la Europa meridional primero, el retorno a la democracia de las naciones latinoamericanos después y, finalmente, el colapso de la Unión Soviética y sus aliados habían despertado una inmensa ilusión sobre el triunfo final de la democracia, popularizado por la idea del “fin de la historia” (^{Fukuyama 1992}). Según las miradas predominantes estas naciones recientemente democratizadas recorrerían un camino, la consolidación democrática, que las conduciría a formalizar su institucionalidad y convertirse en democracias plenamente consolidadas (^{O’Donnell 1996}).

Hoy, un cuarto de siglo después de la publicación de esta obra, la realidad es muy distinta, el índice de V-Dem prácticamente no se ha movido alcanzando un valor de 0,406, apenas un 5% superior al de 1996. Aún más, si tomamos los indicadores globales que se ponderan por la cantidad de población este indicador desciende de 0,378 en 1996 a 0,324 en la actualidad reflejando el deterioro democrático que sufren algunas de las democracias más pobladas del mundo como la India (de 0,602 a 0,32), los Estados Unidos (de 0,774 a 0,662) y Brasil (de 0,708 a 0,474) tal como podemos observar en los gráficos 2, 6, 5 y 4 respectivamente.

Es muy interesante releer en nuestros días como ^{O’Donnell con sutileza, pero también con contundencia, se apartaba ya en su obra de 1996} del consenso generalizado sobre la ilusión democrática sosteniendo que detrás de la misma idea de consolidación democrática se dejaba ver el fuerte sesgo teleológico que la impregnaba: “Sin embargo, por la lógica misma de su consideración de muchas nuevas poliarquías como no institucionalizadas, tales estudios presuponen una visión genérica y un tanto idealizada de las viejas poliarquías en tanto patrón comparativo” (O’Donnell 1996: 87).

Más aún prosigue O’Donnell, “Se sentía que de alguna manera aquella democracia pronto se asemejaría al tipo de democracia existente en los admirados países del Noroeste -admirados por sus regímenes muy duraderos y por su riqueza, y porque ambas cosas parecían ir juntas. Al igual que en tales países, la democracia se estabilizaría o consolidaría después de la transición: el Noroeste se veía como el punto de llegada de una trayectoria que se habría recorrido en gran parte al desembarazarse de los regímenes autoritarios” (O’Donnell, 1996: 87).

“Ilusiones…” puso en cuestión dos grandes tópicos de la teoría democrática de entonces. En primer lugar, de manera abierta las ilusiones que las nuevas democracias irían transitando su camino hacia la consolidación de una manera casi natural más allá de los posibles avances y retrocesos. Esta creencia generó incluso la construcción de herramientas analíticas para medir cuán consolidada o no estaba una democracia siguiendo una especie de test (^{Gunther et al. 1995}) de aplicación casi universal pero con muy pobres resultados empíricos (^{O’Donnell 1996}).

En segundo lugar, de una manera más sutil e implícita el trabajo comenzó a plantear si esas democracias consolidadas del Noroeste que se veían como el punto de llegada y/o patrón comparativo de todas sus jóvenes pares estaban tan institucionalizadas en clave universalista y desprovistas de particularismo como generalmente se presuponía. Así, mencionando Japón e Italia, O’Donnell abre un sendero que posteriormente retomaría en su monumental obra Democracia, agencia y estado (O’Donnell 2010) y que sintetizaría en la frase “la democracia, toda y cada democracia, siempre es imperfecta y perfectible” (O’Donnell 2010: 288).

II. Ilusiones sobre la consolidación de las nuevas democracias

Desde la fecha de publicación de “Ilusiones sobre la Consolidación” más de 30 democracias han colapsado (^{Coppedge et al. 2021}). Más aún, en nuestros días más del 20% de los países y casi un tercio de la población mundial sufre profundos retrocesos en la calidad de sus democracias (^{Boese et al. 2021}) en lo que ha sido denominado como la “tercera ola de la autocratización” (^{Lührmann y Lindberg 2019}).

En el Gráfico 2 podemos visualizar el sostenido declive que presentan los distintos componentes de la democracia desde el 2010 especialmente. El gráfico muestra al conjunto de los países, pero ponderados por su peso poblacional para poder apreciar, como mencionábamos más arriba, el importante declive que están teniendo los indicadores en varias de las democracias más pobladas del planeta.

La única dimensión, o “variedad”, de la democracia que parece experimentar un declive menos pronunciado es la electoral y no es casualidad, tal como nos lo señalara ^{O’Donnell (1996}:85): “Las elecciones limpias son la principal característica, cuando no la única, que certifica a los países como democráticos ante los otros gobiernos y la opinión internacional. En la actualidad esa certificación tiene ventajas importantes para los países y para sus gobernantes. Dentro del país (…) Las elecciones crean una aguda concentración en los asuntos políticos y los símbolos y rituales que rodean el acto de votar. En esos momentos, se manifiesta con especial intensidad el sentido de imparcialidad básica de los ciudadanos. Muy probablemente las violaciones serán reportadas de inmediato. En vista de las protestas que podrían surgir y de sus repercusiones en los medios de comunicación internacionales, y considerando el daño que podría causar el tratar de imponer resultados evidentemente fraudulentos, casi todos los gobiernos están dispuestos a correr los riesgos inherentes a unas elecciones limpias y competitivas”.

Es decir que incluso gobiernos capaces de manipular las leyes y los derechos entre elección y elección se ven impulsados por los fuertes costos internos y externos que podrían afrontar a respetar las reglas electorales. Un buen ejemplo lo presenta Brasil donde el último proceso electoral presidencial transcurrió sin graves anormalidades y sin denuncias, pero estuvo antecedido por la proscripción y detención del principal candidato opositor. Sin embargo, la propia caída en el índice de democracia electoral, así como los hechos que presenciamos en el último proceso electoral en los Estados Unidos deberían bastar para llamarnos a ser cautos sobre esto.

De todas maneras, veinticinco años después de la publicación de la obra los datos empíricos no hacen más que avalar las dudas e inquietudes que O’Donnell sentía sobre el relato predominante en las teorías de la transición. Buena parte de estas dudas se inscribían en la errónea utilización que la mayoría de los autores hacía de las definiciones minimalistas o pretendidamente minimalistas de la democracia. Estas definiciones con un claro cuño schumpeteriano entienden a la democracia centralmente como un método, en palabras de Przeworski: “un régimen en el que los cargos gubernamentales son ocupados como consecuencia de elecciones competitivas. Sólo si la oposición puede competir, ganar elecciones y asumir cargos gubernamentales, se trata de un régimen democrático (…) [este] supone, a su vez, tres características: incertidumbre ex ante (…), irreversibilidad ex post (…). y repetición” (Przeworski et al. 2000: 50-51).

El problema nos recuerda O’Donnell que estas definiciones supuestamente minimalistas al centrarse en las reglas formales de juego se desentienden, y olvidan, de las condiciones de posibilidad de dichas reglas. Como señalará en obras posteriores las democracias además de ser una “una manera de decidir libremente quién gobernará por un determinado período” también es “un tipo de arreglo político que asigna ciertos derechos y libertades a individuos construidos, en el contexto relevante, como ciudadanos/as de la unidad territorial en la que existe el respectivo régimen” (O’Donnell 2010: 279). Derechos y libertades que deben existir permanentemente, no sólo en el proceso electoral y en todo el territorio lo que suponen ciudadanos y ciudadanas que, como agentes del proceso democrático, tengan su status legal sancionado y respaldado por el estado. Si este “paquete de derechos” fundamentales de la poliarquía no es efectivo a una parte de la población “los individuos sólo son ciudadanos en relación con la única institución que funciona en forma parecida a lo que prescriben sus reglas formales: las elecciones” (O’Donnell 1996: 17).

Más aún, en algunos países “las libertades más propiamente políticas, las libertades democráticas, son efectivas: el sufragio sin coerción, la libertad de opinión, movimiento y asociación, y otras ya mencionadas. Pero se desconocen o atropellan en forma recurrente las libertades liberales básicas de amplios sectores de la población. Muchas veces se desconocen los derechos de las mujeres golpeadas a denunciar a sus esposos y el de los campesinos a obtener un proceso judicial justo contra sus terratenientes, la inviolabilidad del domicilio en las barriadas pobres, y en general el derecho de los pobres y de las minorías a un trato decente y un acceso justo a los organismos públicos y los tribunales de justicia” (^{O’Donnell 1996}: 86).

Probablemente estos olvidos hayan sido parte de las causas por la que los teóricos de la consolidación entendieran a esos procesos como lineales y teleológicos. “Nosotros consideramos como muy significativo el movimiento continuo hacia el tipo ideal de consolidación democrática”, nos recuerda O’Donnell que escriben ^{Gunther et al. (1995}). Si el “movimiento continuo” hacia la consolidación democrática supone que las “nuevas” democracias no institucionalizadas se van institucionalizando siguiendo el patrón de las “viejas” democracias que ya lo están, el sentido de la historia es claro.

Lo que estos análisis presuponen es la existencia de “factores que trabajan en favor de un aumento de la consolidación o institucionalización” (^{O’Donnell 1996}: 75) y que solo “obstáculos” compensatorios podrían frustrar un proceso de cambio que de otra forma funcionaría irrestrictamente. Por ello la mayoría de estos trabajos funcionan con la idea de que los “obstáculos” se dan al inicio del proceso atrofiándolo o petrificándolo, pero una vez que estos son removidos el “movimiento continuo hacia el tipo ideal de consolidación democrática” parece sencillo. Por lo tanto, si un determinado país inicia y mantiene por varios años su proceso de consolidación la teoría prescribía que se acabaría consolidando. Toda la experiencia histórica de los últimos años contradice estos presupuestos y así lo marcaron y demostraron gran parte de los trabajos académicos desde “Ilusiones…” en 1996 hasta el reciente artículo de ^{Boese, et al. (2021}).

Para ilustrar los problemas de las teorías de la consolidación haremos referencia a dos casos exitosos de países que parecían haber consolidado su institucionalidad democrática hasta años recientes, Brasil y Polonia. Como muestra el Gráfico 3, Brasil mantuvo durante 25 años valores altos en todas las dimensiones, especialmente en la dimensión electoral. A todas luces parecía un ejemplo de proceso exitoso de consolidación democrática que incluso desafiaba a las teorías previas mostrando las ventajas del llamado “presidencialismo de coalición” y parecía cumplir los indicadores que “pueden constituir evidencia de que un régimen está consolidado” propuestos por ^{Gunther, Diamandorous y Puhle (1995}: 12)³. Sin embargo, en pocos años se dio un creciente proceso de autocratización que es usado por Bosse et al. como uno de los ejemplos del peligro de calificar a un régimen como consolidado en base a su pasado (2021). Los veinticinco años vividos entre 1990 y 2016 lamentablemente no determinaron lo que ocurre desde entonces.

Pasando de los procesos latinoamericanos a Europa del Este el patrón que siguió Polonia es casi calcado al de Brasil, casi veinticinco años de índices muy altos seguidos de una abrupta caída que nos habla de un profundo proceso de autocratización. Un proceso similar puede detectarse en otro país postcomunista, Hungría, salvo que en este caso la autocratización comenzó un poco antes.

Para sintetizar, podemos señalar que toda la evidencia empírica, así como la literatura contemporánea refuerzan las ideas planteadas por O’Donnell en Ilusiones: no hay un virtuoso sendero que va llevando a las jóvenes democracias hacia su consolidación.

III. Ilusiones sobre las democracias consolidadas

La tercera ola de autocratización (^{Lührmann y Lindberg 2019}) no es un fenómeno exclusivo de las poliarquías jóvenes y varias de sus hermanas mayores están sufriendo el mismo proceso como nos ilustran las dos democracias más pobladas del mundo, India y los Estados Unidos.

Estados Unidos prácticamente no había experimentado un retroceso en sus indicadores democráticos con excepción de las restricciones que implicaron los atentados del 11 de septiembre del 2001, sin embargo, desde el 2016 la caída es marcada. Seguramente la derrota de Trump y la presidencia de Biden cambiarán la situación, pero eso no nos tiene que hacer olvidar lo cerca que se encontró el país en los meses del proceso electoral y de la proclamación del nuevo presidente de una caída aún más notable y de consecuencias imprevisibles. Un resultado electoral algo más parejo en dos o tres estados probablemente hubiera conducido a una situación sin retorno.

La India, la mayor democracia del mundo, había experimentado un proceso de autocratización a mediados de la década de 1970 en el llamado periodo de emergencia (^{Mechkova y Lindberg 2016}) pero desde entonces los indicadores mostraron avances, módicos, pero avances al fin. No obstante, los últimos años la caída ha sido tan abrupta que para el Proyecto V-Dem pasó a ser catalogada como una autocracia electoral, es decir dejó de ser considerada una democracia (^{Alizada et al. 2021})

Llegado este punto es importante volver sobre la propia definición del régimen democrático dejando atrás las discusiones entre democracias viejas y nuevas, consolidadas o no consolidadas, institucionalizadas a no. En la sección anterior recordábamos el permanente reclamo del politólogo argentino por incluir en nuestras definiciones de democracia el andamiaje institucional de la poliarquía, es decir el conjunto de derechos y libertades concomitantes que hacen posible que los derechos de votar y ser elegido sean efectivos en la realidad. Derechos y libertades que no deben quedar solo escritas en un papel sino hacerse efectivas mediante un estado que las haga cumplir.

Para ilustrar la importancia de estos “derechos y libertades concomitantes” imprescindibles para que sean efectivas las reglas de la poliarquía de Dahl o las condiciones establecidas por Przeworski, O’Donnell nos proporciona un párrafo de increíble actualidad:

Advirtamos en primer lugar que el efecto combinado de las libertades enumeradas por Dahl y otros autores no puede garantizar que las elecciones sean limpias. Por ejemplo, el gobierno podría prohibir que los candidatos de la oposición viajen por el país, o someterlos a encarcelamiento arbitrario por razones supuestamente ajenas a su condición de candidatos. En tales casos, aunque rigieran las libertades anteriormente enumeradas, difícilmente concluiríamos que las elecciones son limpias. Esto significa que esas libertades no son suficientes para garantizar ese tipo de elección (^{O’Donnell 2010}: 34).

Ahora bien, ¿cuáles serían esas libertades y derechos concomitantes necesarios y suficientes para garantizar que la poliarquía o el método democrático funcione? El párrafo anterior nos muestra la dificultad de la respuesta. ¿Qué garantías impedirían a un gobierno prohibir los viajes proselitistas de la oposición con alguna excusa, por ejemplo, sanitaria? Y, asimismo, ¿qué derechos harían falta para que un gobierno no encarcele y proscriba al principal candidato opositor amparándose en acusaciones de corrupción? La lista sería larga y, lo que es incluso analíticamente peor, indecidible a priori ya que dependerá de análisis inductivos en los que se juzgue en cada caso qué derechos deberían hacerse presentes para evitar situaciones que violen las reglas básicas del funcionamiento poliárquico.

Al problema vinculado a la indecidibilidad de las libertades y derechos concomitantes O’Donnell nos añade dos más. El primero es el de los límites de esas mismas libertades e incluso de las libertades clásicas de la poliarquía, lo que él denomina “cláusula de razonabilidad”. En sus palabras, “La libertad de asociación no incluye crear organizaciones con fines terroristas; la libertad de expresión está limitada, entre otras cosas, por la legislación sobre calumnias e injurias; la libertad de información no impide que la propiedad de los medios de comunicación esté oligopolizada, etc. ¿Cómo podemos determinar si estas libertades son o no efectivas? Seguramente algunos casos no plantean dudas, ya sea positiva o negativamente. Pero hay otros que caen en una zona gris; en esos casos la respuesta depende -nuevamente- de criterios inductivos” (O’Donnell 2010: 35).

En el segundo lugar está la cuestión de la efectividad de estas libertades y derechos, es decir de que haya algo que garantice su efectivo cumplimiento, y ese algo es obviamente el estado, pero no cualquier estado sino uno que contenga a un régimen democrático, es decir “un sistema legal que promulga y respalda los derechos de participación y las libertades concomitantes del régimen; un subconjunto de burocracias encargado de implementar y proteger los derechos y libertades mencionados; y la unidad (territorial _JMAM) que delimita al electorado -los ciudadanos políticos- del régimen” (^{O’Donnell 2010}: 84).

Esta es la triple complejidad demostrada por O’Donnell del régimen democrático constituida, en primer término, por los derechos y libertades concomitantes pero imprescindibles y su indecidibilidad, en segundo por los límites de razonabilidad de todas las libertades y derechos y, en tercero, por la necesaria imbricación del régimen democrático dentro de un estado capaz de albergarlo. Y es precisamente esta complejidad la que la mayoría de los autores han optado por abordar con supuestas definiciones minimalistas o procedimentales que parecen creer que resuelven el problema simplemente ocultándolo. La propuesta de O’Donnell es exactamente la contraria “en lugar de ignorar tales limitaciones, o de tratar de fijar artificialmente los límites internos y externos de esas libertades, un camino más fructífero consiste en tematizar teóricamente las razones e implicaciones de este acertijo” (O’Donnell 2010: 37) para así captar la ambigüedad esencial que la definición del régimen democrático supone. Una apuesta más compleja y arriesgada, pero, creo yo como él, perfectamente factible como demuestra el mismo proyecto variedades democracias que estamos utilizando en este trabajo que una sólida apoyatura conceptual y empírica nos permite profundos análisis comparativos incorporando cuestiones de igualdad social y de deliberación pública que van en absoluta sintonía con las ideas de O’Donnell.

Asumir esto nos permite entender porque las ilusiones que desnuda ^{O’Donnell en 1996} con la “consolidación” son las mismas que nos descubre en 2010 con las “democracias consolidadas”. No hay un único sendero como tampoco hay un lugar de llegada determinado.

Conclusiones provisorias

Guillermo ^{O’Donnell nos demostró en 1996} que las teorías sobre la consolidación democrática contenían supuestos ilusorios que no se ajustaban a la realidad empírica y que implicaban profundos problemas conceptuales. Años después en varias de sus obras, pero especialmente en Agencia, democracia y estado, O’Donnell continuó profundizando sus análisis e identificó que es en la misma definición de régimen democrático, la democracia política como él denomina, donde se encuentran los problemas que dificultan la comprensión de las democracias realmente existentes, sean viejas o nuevas.

La pretensión de utilizar definiciones parsimoniosas, acotadas y precisas trajo aparejado el hecho de que gran parte de lo que posibilita la propia existencia de este régimen quedará afuera de las definiciones, con lo que estas se tornaban poco realistas y conducían a “olvidar” dos aspectos fundamentales.

En primer lugar, el significado más constitutivo de la democracia ese “subversivo descubrimiento que ocurrió en Atenas” que O’Donnell ilustra citando a Ober (2003: 9) “El extraordinario argumento de que el hombre pobre tenía tanto derecho a participar en la vida pública como su compatriota rico”, el ser humano diríamos hoy.

La “diferencia específica” de la democracia “en relación con todos los otros tipos de dominación política es que quienes no gobiernan son fuente y justificación, no sólo sujetos, del poder y la autoridad política y, por lo tanto, jueces de quiénes deben ejercerla y de qué manera” (^{O’Donnell 2010}: 286)

Como nos recuerda Touraine (1994: 16), “la democracia introduce una dimensión de igualdad en medio de la desigualdad social” y, por lo tanto, estará siempre en tensión con el resto de las esferas sociales desigualitarias que el mismo régimen democrático sostiene y promueve.

En buena medida impulsado por esa dinámica igualitaria, que en palabras de O’Donnell es precisamente lo que hace a la democracia preferible sobre todo otro tipo de arreglo político, el otro carácter del régimen democrático que generalmente es olvidado en los análisis es su “vitalidad dinamizante” (O’Donnell 2010: 286). La democracia nunca está del todo consolidada o institucionalizada, se encuentra siempre en construcción.

La democracia, toda y cada democracia, siempre es imperfecta y perfectible, los problemas que enfrenta hoy no son los mismos que enfrentó ayer y seguramente no serán los mismos de mañana. Porque la democracia es el único tipo de arreglo político que inherentemente implica un horizonte normativa e históricamente abierto.

“La democracia siempre proyecta un horizonte que es a la vez de esperanza y de insatisfacción. Es más que un valioso arreglo político; es también el indicio de una carencia, de una agenda siempre pendiente de avances en las múltiples cuestiones que, en un determinado período y lugar, más atañen al bienestar y dignidad humanos. Esta proyección hacia un futuro interminable, indefinido, riesgoso y esperanzador es la razón de horizonte histórico abierto por la que debemos preferir la democracia. Por eso también debemos cuidarla, no sólo recordando sus ventajas sino también revisando críticamente sus desafíos, ambivalencias y deficiencias” (^{O’Donnell 2010}: 295).

Gráfico 1 Evolución de los componentes de la democracia en el mundo (1950-2020). Fuente: Coppedege et al. (2021) 

Gráfico 2 Evolución de los componentes de la democracia en el mundo ponderada por población (1950-2020). Fuente: Coppedege et al. (2021) 

Gráfico 3 Evolución de los componentes de la democracia en Brasil (1950-2020). Fuente: Coppedege et al. (2021) 

Gráfico 4 Evolución de los componentes de la democracia en Polonia (1950-2020). Fuente: Coppedege et al. (2021) 

Gráfico 5 Evolución de los componentes de la democracia en los Estados Unidos (1950-2020). Fuente: Coppedege et al. (2021) 

Gráfico 6 Evolución de los componentes de la democracia en la India (1950-2020). Fuente: Coppedege et al. (2021)