I. Introducción

En los primeros años del siglo XXI, frente a la creciente debilidad del Grupo de Río como interlocutor político de América Latina y el Caribe (ALC) y contraparte de la Unión Europea (UE), éste fue reemplazado por la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), conformada por 33 países. Con el nacimiento de la CELAC, la UE lograba contar con un portavoz legítimo en la región. El esquema CELAC-UE funcionaba concentrando en un solo mecanismo las cumbres de la UE con el extinto Grupo de Río y las cumbres birregionales ALC-UE.

Sin embargo, una década después del surgimiento de éste y otros esquemas de cooperación e integración en clave post-liberal o post-hegemónica, desde 2015 se asiste a fuertes movimientos en detrimento de su supervivencia (Álvarez 2019). La propia UE comprendía la seriedad de estos desarrollos cuando afirmaba que la región latinoamericana “ha perdido capacidad de actuar colectivamente, al haber desmantelado parte de sus organizaciones regionales a causa de la polarización y la fragmentación política” (EEAS 2020a).

A nivel regional, la CELAC se mantiene gravemente fracturada entre sus miembros, a causa de las diferencias en torno a la situación en Venezuela. Es el accionar externo del organismo una de las dimensiones más afectadas por esta parálisis. Adicionalmente, un “peso pesado” como Brasil decidió suspender su membresía en enero de 2020, como resultado de la heterodoxa política exterior del gobierno de Jair Bolsonaro, mientras la pandemia de Covid-19 genera respuestas nacionales descoordinadas y forja escasos incentivos para relanzar la actividad en torno a la CELAC.

Efectivamente, ALC afronta la situación de pandemia desprovista de espacios comunes de consenso y cooperación. Los países latinoamericanos presentaron respuestas descoordinadas a una amenaza común y han adoptado estrategias muy diferentes. Muchos de los esquemas de cooperación e integración de ALC deberían haber articulado una cooperación regional o subregional pero están paralizadas a consecuencia de tendencias polarizadoras (^{Soler i Lecha 2020}).

En particular, fracturada internamente y debilitada externamente, la CELAC es una institución “agonizante” (^{Malamud 2020}: 1), y que se ha mostrado incapaz de reaccionar -al menos inicialmente- ante los desafíos de la pandemia de Covid-19 (^{Ayuso 2020}). Aunque ha buscado poner en marcha algunas iniciativas en este campo, tratando de mostrarse relevante¹, la crisis sanitaria introdujo una situación de excepción que ha producido varios obstáculos a su accionar (^{Saltalamacchia Ziccardi 2020}).

La destrucción de una arquitectura regional sólida en ALC era anterior a la aparición del coronavirus, pero sus consecuencias se manifestaron aún con más fuerza, si se quiere, como expresión de la ineficacia de la región para dar respuestas colectivas. Según ^{Ríos Sierra (2020}), con la excepción del Sistema de Integración Centroamericano (SICA) y la Organización Panamericana de Salud (OPS), apenas es posible encontrar compromisos regionales más allá del intercambio de información o la preocupación por la reactivación económica.

Con el debilitamiento de la CELAC, ¿ALC y la UE se han quedado sin interlocutores válidos? ¿Qué factores han generado este desarrollo? ¿Cuáles han sido las estrategias alternativas que se instalaron? Con estas breves reflexiones nos proponemos considerar qué elementos atenúan el impulso de esta instancia de diálogo, pero más concretamente, qué opciones han generado la UE y ALC para mantener los vínculos interregionales en un momento de aguda crisis económica y sanitaria, así como social y ambiental.

El objeto de este trabajo, por tanto, se limita a identificar algunos interrogantes acerca de una faceta particular de la CELAC, su gestión exterior, y más particularmente, el diálogo con los países europeos. Los vínculos entre ALC y la UE han sido profusamente estudiados desde diferentes ángulos. Enfoques arraigados como el regionalismo comparado y el interregionalismo se han desarrollado a la par de otras perspectivas, como la gobernanza global o la política exterior. Nos inclinamos aquí por el enfoque del interregionalismo, uno de los más utilizados en la literatura especializada².

Optamos por partir de premisas cercanas al institucionalismo liberal del interregionalismo a los propósitos del presente trabajo. La perspectiva teórica institucionalista liberal enfatiza los esfuerzos de los Estados por cooperar con el objetivo de manejar, en la medida de lo posible, la compleja interdependencia a nivel global e interregional (^{Hänggi 2000}). Los institucionalistas neoliberales subrayan el papel de las instituciones regionales para gestionar las interdependencias y conseguir bienes colectivos.

II. La primera (y ¿última?) década de la CELAC

La CELAC comenzó a gestarse en febrero de 2010 en Cancún, con la participación de todos los gobiernos de ALC, y fue constituida formalmente en diciembre de 2011, en función de una propuesta de crear un organismo inter-americano que, al igual que la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR) y la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), excluyese a Estados Unidos y Canadá (^{Serbin 2014}).

La relevancia de la CELAC radica, en primer lugar, en su alcance regional, como entidad que agrupa al conjunto de la región latinoamericana y caribeña, con la intención declarada de actuar como instancia común de concertación y cooperación de los distintos países y agrupamientos subregionales, tratando de formular acuerdos y estrategias comunes hasta donde lo permita la pluralidad de visiones y estrategias políticas, económicas y sociales de la región.

En el ámbito del relacionamiento extra-regional CELAC impulsó y profundizó una serie de iniciativas apuntando a una interlocución con actores atlánticos referenciales, como la UE, y con nuevos actores emergentes en la estructura multipolar del sistema internacional, como China, India y Rusia (^{Portales 2014}). Justamente, uno de los objetivos de la CELAC, como lo expresa la Declaración de Cancún, es intensificar “la concertación de posiciones regionales de cara a reuniones y conferencias de alcance global y adoptar un perfil más dinámico a favor de la concertación política y del trabajo de interlocución con otras regiones y países…” (Ministerio de Relaciones Exteriores de Cuba 2010)³.

Sin embargo, la representatividad y relevancia de la CELAC está en entredicho desde hace algún tiempo. Varias son las razones que lo explican. Algunos elementos de debilidad institucional atentan contra ella: no es una organización internacional con personalidad jurídica propia, ni tampoco una institución de integración regional. Este minimalismo institucional fue beneficioso para lograr cierta flexibilidad y márgenes de maniobra en pleno auge del esquema, pero al presente constituye un factor que juega en contra de su resiliencia.

Tal como expresa ^{Sanahuja (2014}), se trata de un mecanismo de concertación y cooperación no institucionalizado, de alcance eminentemente político, y que en un marcado contraste con la Organización de Estados Americanos (OEA) o con UNASUR, no tiene un tratado constitutivo ni constituye una organización internacional, lo que expresa la preferencia de la región por un intergubernamentalismo que no comporta ninguna limitación de la soberanía nacional de cada Estado, y en suma, por un regionalismo “ligero” con un reducido nivel de institucionalización y la primacía del principio de soberanía nacional.

Más importante aún, la CELAC enfrenta una parálisis en sus trabajos al estar marcada por profundas divisiones ideológicas, derivadas principalmente de la crisis en Venezuela. Los miembros de la CELAC están prácticamente divididos en dos facciones. Por un lado se encuentran los integrantes del Grupo de Lima, que no reconoce al régimen de Nicolás Maduro. Por el otro, están los miembros de ALBA, que respaldan al gobierno de Venezuela frente a las críticas y sanciones de la comunidad internacional.

Pero a los elementos de debilidad institucional y las graves divisiones internas se le ha sumado la auto-exclusión de Brasil⁴. La suspensión decidida por Brasil responde a la supuesta “desideologización” de la política exterior de este país llevada adelante a través de diferentes acciones por parte del gobierno de Bolsonaro. La auto-marginación de Brasil de la CELAC tiene diversas implicancias. No solo implica debilitar a la CELAC sino también proveer más espacio y margen de maniobra a México y dar prioridad a la agenda de la centro-izquierda latinoamericana, especialmente en lo que refiere a temas como la situación en Venezuela.

Con Brasil fuera del panorama, México logra promover sus prioridades en la agenda del foro -donde el gobierno de Andrés Manuel López Obrador se siente más cómodo que en la Alianza del Pacífico-, con fuerte apoyo de Argentina. Es curioso cómo la creación de la CELAC implicó el “regreso” de México a la región luego de años de estar vinculado casi exclusivamente a Estados Unidos, en un momento en que Brasil actuaba como líder en el Cono Sur, y hoy México retoma la iniciativa frente a un Brasil retraído sobre sí mismo y sin ninguna voluntad de liderazgo.

Más allá de quien lidere a la CELAC en este momento, los 33 países que la fundaron la configuraron como mecanismo político para la concertación de políticas en una doble orientación, ad intra de la propia región, y ad extra hacia otros países, actores regionales u organismos internacionales, y la agenda global. Es esta dimensión externa la que más sufre la debilidad de la CELAC, y ello se hace manifiesto en el diálogo político al más alto nivel con la UE.

III. El diálogo CELAC-UE hoy

El interregionalismo ALC-UE se caracterizaba, en gran medida, por cumbres que establecían la agenda política para la mayoría de los demás mecanismos de cooperación interregional (^{Gardini y Ayuso 2015}). Para muchos observadores, era evidente cierta “fatiga” en la relación birregional producto de sucesivas cumbres sin resultados tangibles. Al día de hoy, sin embargo, los países europeos y latinoamericanos llevan seis años sin confluir en una cumbre. La última cumbre de la CELAC con la UE se realizó en Bruselas en 2015. La que debía realizarse en El Salvador en octubre de 2017 se suspendió y, finalmente, se celebró a nivel ministerial en julio de 2018 en Bruselas.

Mientras que el diálogo de la UE con el Grupo de Río se extendió por más de 20 años; con la CELAC solo contó con dos cumbres. La depreciación del diálogo CELAC-UE no es solo perceptible para Europa sino también para la contraparte latinoamericana. De hecho, la declaración final de la reunión de Ministros y Vice ministros de Asuntos Exteriores de los países de la CELAC en México en enero de 2020 aludió a la posible realización de una cumbre con China pero en ningún momento mencionó a la UE (^{Malamud 2020}).

No se trata, aquí, de caer en el habitual debate sobre la utilidad de las cumbres ALC-UE. Claramente las cumbres permiten otorgar visibilidad e impulso político a los lazos entre ambas regiones, pero parece oportuno debatir si, como expresión del regionalismo y el interregionalismo, las cumbres contribuyen a mejorar la capacidad de gestión y de regulación de las interdependencias que vinculan a ambas regiones, y ante problemas globales que las afectan.

Cabe imaginar diferentes caminos para retomar la actividad conjunta al más alto nivel. Una opción sería una renovada apuesta por el diálogo grupo a grupo, realizando esfuerzos diplomáticos para que Brasil regrese a la CELAC durante el mandato de Bolsonaro o esperar a las nuevas elecciones presidenciales brasileñas en 2022. También la UE podría continuar la cooperación con CELAC pese a la suspensión temporal de la participación brasileña y las fracturas internas persistentes en el esquema, siendo que no ha sido desmantelado como ha ocurrido con otras instancias regionales latinoamericanas.

Diferentes señales demostraban que más allá de CELAC, había cierta voluntad política de celebrar una cumbre birregional. En marzo de 2020, en una declaración conjunta de la Asamblea Parlamentaria Euro-Latinoamericana (EuroLat), se instaba a “la realización urgente de una Reunión Ministerial UE-ALC por video conferencia, o preferiblemente de una Reunión de Jefes de Estado y de Gobierno UE-ALC (…) que establezca una cooperación reforzada para hacer frente a la pandemia del Covid-19 en los países de la Unión Europea y de América Latina y el Caribe” (EuroLat 2020).

Por su parte, Alemania -en la presidencia rotatoria del Consejo de la UE durante el segundo semestre de 2020- se ofreció a organizar una conferencia ministerial ALC-UE en Berlín en diciembre de 2020. Dicha reunión terminó realizándose a nivel ministerial, como notamos a continuación. Igualmente, es relevante subrayar que ni el comunicado de EuroLat ni la invitación alemana mencionaban a la CELAC, obviando al interlocutor privilegiado de la UE en la región hasta hace relativamente poco.

En diciembre de 2020, en la reunión informal de Ministros de Asuntos Exteriores de ALC y la UE, vía videoconferencia⁵, ante el interés de ambas regiones en retomar los mecanismos institucionales de diálogo y vinculación, los ministros afirmaron la intención de intensificar el diálogo político birregional de alto nivel y acordaron trabajar hacia una Cumbre birregional en 2021 (EEAS 2020b). A su vez, enviaron “una señal de solidaridad y reflejaron la gran importancia que conceden los países de ambas regiones a su asociación de larga data, basada en intereses comunes y valores compartidos” (Francia Diplomacia 2020a) en base a una retórica interregionalista recurrente.

Pero difícilmente se concrete una Cumbre en el corto plazo, ya que ninguno de los factores que generaron el debilitamiento de la CELAC como interlocutor válido ha desaparecido. Otra opción sería abandonar el esquema de diálogo CELAC-UE sustituyéndolo por un diálogo más difuso con diferentes países de ALC. Esta parece ser la línea asumida recientemente por los países europeos.

IV. Los mecanismos ad hoc y de membresía parcial

Ya con anterioridad a la aparición de la pandemia varios expertos señalaban la necesidad de repensar el diálogo de la CELAC con la UE. Esto significaría aceptar la idea de sustituir la agenda demasiado amplia y genérica, y, por lo tanto, inabarcable, por agendas específicas. Inclusive sería posible pensar que las relaciones permanezcan a nivel ministerial (^{Serbin y Serbin Pont 2019}).

Ello no es necesariamente una mala noticia en sí misma. Tal vez sea ilusorio creer en este momento que se pueden concretar iniciativas viables a través de cumbres con agendas políticas profusas. Si bien la pandemia dejó en claro que es necesaria y urgente la cooperación entre ambas orillas del Atlántico, el debilitamiento del regionalismo en ALC crea incentivos para un enfoque pragmático. Lo que se manifiesta claramente a partir de la aparición de la pandemia es que ambas partes han generado y/o renovado mecanismos intermedios de consulta que se vinculan con alianzas de geometría variable.

En esta línea, la reunión ministerial de 18 países europeos y latinoamericanos -Alemania, Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Croacia, Ecuador, Eslovenia, España, Francia, Italia, México, Países Bajos, Perú, Portugal, República Dominicana, Suecia- por iniciativa de Francia, España y la UE, realizada el 10 de julio de 2020 es un buen ejemplo. Estos países consideraron necesario “extraer las enseñanzas de la crisis y prevenir las consecuencias más perjudiciales a medio y largo plazo” (Francia Diplomacia 2020b). Para ello harán un balance de su cooperación “en materia de investigación médica, biológica y farmacéutica con el fin de identificar de qué manera puede ser reforzada.” Y realizaron un llamamiento a mantener un diálogo regular y a convocar “a los demás Estados interesados de ambas regiones a sumarse” (Francia Diplomacia 2020b).

Asimismo, el Presidente del Gobierno de España, Pedro Sánchez, convocó un encuentro en junio de 2020 para apoyar a los países latinoamericanos en su esfuerzo por enfrentar el impacto socioeconómico de la pandemia. La conferencia “Juntos por una respuesta para América Latina y el Caribe ante la Covid-19” fue celebrada por video-conferencia y asistieron los mandatarios de Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Barbados -en representación de la Comunidad del Caribe- además de máximos representantes de instituciones financieras internacionales y regionales (La ^{Moncloa 2020}).

Adicionalmente, los días 20 y 21 de abril de 2021 se llevó a cabo en Andorra la XXVII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno. Resultó ser un evento semi-presencial en el cual intervinieron los Jefes de Estado de 16 de los 22 países de la región, aunque cabe notar que no estuvieron presentes los presidentes de Venezuela, México, Brasil, Nicaragua, El Salvador y Paraguay. Estos dos últimos eventos resultaron una muestra clara de interlocución hispanoamericana, que no reemplaza al diálogo ALC-UE, pero que podría activarlo, complementarlo y/o enriquecerlo ante el contexto de pandemia.

V. Consideraciones finales

La CELAC se mantiene gravemente fracturada entre sus miembros, a causa de las diferencias de posición en torno a la situación en Venezuela. Es el accionar externo del organismo una de las dimensiones más afectadas por esta parálisis. Adicionalmente, Brasil decidió suspender su membresía en enero de 2020, como resultado de la heterodoxa política exterior de Bolsonaro, mientras la pandemia de Covid-19 genera respuestas nacionales descoordinadas y forja escasos incentivos para relanzar la actividad en torno a la CELAC.

Ninguno de los factores que generaron el debilitamiento de la CELAC como interlocutor válido ha desaparecido. La llegada a la Casa Blanca de Joe Biden abre renovadas perspectivas de diálogo para intentar remediar la grave crisis en Venezuela. De concretarse, este podría ser el primer paso para solucionar un tema que divide aguas entre los países latinoamericanos y que explica, parcialmente, el ocaso de esquemas regionales post-liberales de cooperación como la CELAC. Las debilidades formales institucionales de la CELAC y la retirada de Brasil aún pesan en la parálisis de este mecanismo.

En consonancia con las tesis liberal-institucionalistas del interregionalismo, poniendo el énfasis en la cooperación entre regiones como mecanismo de gestión de interdependencias complejas, se vuelve más relevante que nunca mantener los canales de diálogo abiertos y activos entre ALC y la UE. Las dos contrapartes buscaron instancias alternativas para continuar el diálogo frente a la imposibilidad de la CELAC de ejercer el rol de representante de los países de ALC.

En este sentido, los postulados liberal-institucionalistas se ven hasta cierto punto confirmados teniendo en cuenta el surgimiento de diferentes instituciones auxiliares bajo el paraguas de diálogos interregionales, aunque lo que se manifiesta es la aparición de instancias de naturaleza ad hoc y de membresía parcial (tanto del lado europeo como del latinoamericano), que, por definición, buscan soluciones específicamente elaboradas para un problema o fin preciso y, por tanto, no generalizables ni utilizables para otros propósitos.

La pandemia y el laberinto venezolano y hasta cierto punto, el retiro de la región del Brasil de Bolsonaro, implican una dura prueba para la continuidad, efectividad y credibilidad del diálogo CELAC-UE. Es justamente este momento crítico, el que coloca a ALC y la UE frente a “lugares” comunes en cuanto a riesgos y desafíos, que exigen respuestas concertadas y un diálogo renovado más allá de los severos obstáculos que marcan la etapa actual del regionalismo latinoamericano en general y de la CELAC en particular.