ARTÍCULO

Transnacionalismo migrante: políticas de vinculación del Estado uruguayo y movimiento asociativo de uruguayos en Argentina

Zuleika Crosa^*

 

* Licenciada en Ciencias Antropológicas. Doctoranda y Becaria del Instituto de Ciencias Antropológicas y Docente del Departamento de Ciencias Antropológicas, Facultad de Filosofía y Letras, Universidad de Buenos Aires. Correo electrónico: zuleikacrosa@hotmail.com.

Fecha de recepción: septiembre del 2013. Fecha de aceptación: noviembre de 2013.

 

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Resumen

En este artículo examinamos las políticas migratorias de vinculación del Estado uruguayo con su población emigrada y sus implicancias en el movimiento asociativo de uruguayos en Argentina. Consideramos las perspectivas transnacionales para el estudio de las migraciones internacionales que redefinieron la comprensión de los procesos de integración en contextos migratorios y la labor etnográfica propia de la Antropología Social, realizada entre los años 2005 y 2012.

Abordamos los procesos de institucionalización del vínculo entre Estado y población emigrada considerando el programa Departamento 20 - La patria peregrina que formó parte de una serie de políticas tendientes a incorporar la problemática migratoria dentro de la agenda pública del Estado uruguayo. Dichos procesos se analizan desde el punto de vista de los propios migrantes, en este caso la colectividad uruguaya en Buenos Aires, reorganizada a partir de la creación del Consejo Consultivo a instancias de la política migratoria para su vinculación con el Estado de origen.

Palabras clave: Inmigración Uruguaya; Políticas Migratorias; Transnacionalismo; Estado; Movimiento Asociativo

Migrant Transnationalism: Emigrant policies in Uruguay and Uruguayan association movements in Argentina

Abstract

This paper examines Uruguayan state emigrant policies toward Uruguayan migrant population and their implications in associations of Uruguayans in Argentina. The article draws on transnational perspectives for the study of international migration that redefined the understanding of integration processes in the context of migration, as well as on anthropological ethnographic work conducted between 2005 and 2012.

We approach the institutionalization process of the link between state and migrant population considering the program Departmento 20-La patria peregrina, which was part of a series of policies to include migration issues into the Uruguayan public agenda. These processes are analyzed from the point of view of the migrants themselves, namely the Uruguayan community in Buenos Aires, reorganized through the creation of the Consejo Consultivo at the request of immigration policy for connecting with the State of origin.

Key words: Uruguayan Immigration; Migratory Policies; Transnationalism; State; Associative Movement

Transnacionalismo migrante: ligando as políticas de migração no Uruguai e uruguaias associações de Argentina

Resumo

Neste artigo vamos examinar as políticas de migração do Estado uruguaio por meio de sua população imigrante e suas implicações para as associações de uruguaios na Argentina. Consideramos as perspectivas transnacionais para o estudo da migração internacional, que redefiniram a compreensão dos processos de integração, no contexto da migração e do próprio trabalho etnográfico de Antropologia Social realizado entre 2005 e 2012.

Abordamos o processo de institucionalização ao considerar o Departamento 20-La pátria peregrina, que fazia parte de uma série de políticas para integrar as questões de migração na agenda pública do Estado uruguaio. Esses processos são analisados do ponto de vista dos próprios imigrantes, neste caso a comunidade uruguaia em Buenos Aires, reorganizada a partir da criação do Consejo Consultivo, a pedido da política de imigração para a ligação com o Estado de origem.

Palavras-chave: Imigração Uruguaia; Políticas Migratórias; Transnacionalismo; Estado; Movimento Associativo

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Introducción

El estudio del transnacionalismo de los grupos migrantes permitió modificar antiguas concepciones en torno a los procesos de integración y cambio social que predecían la asimilación de los grupos migrantes al nuevo ámbito. Por el contrario, las perspectivas transnacionales demostraron que la incorporación de los migrantes a las sociedades de recepción y sus vínculos más allá de las fronteras no son procesos contradictorios; más aún, pueden darse al mismo tiempo y reforzarse entre sí.

Desde estos enfoques se plantea el análisis de las configuraciones sociales que surgen cuando los migrantes desarrollan prácticas vinculadas con sus lugares de origen. Asimismo, se analizan las respuestas de los Estados a la hora de considerar a su población emigrada, cuando asumen nuevas funciones frente a sus prácticas transnacionales y/o redefinen la membresía de esos grupos.

En este trabajo nos ocupamos de la particularidad de dichos procesos, teniendo en cuenta las políticas migratorias de vinculación del Estado uruguayo que promovieron un marco novedoso para la institucionalización del vínculo con su población emigrada mediante el programa Departamento 20 - La patria peregrina. También observamos las implicancias que tales políticas tuvieron en el movimiento asociativo de uruguayos en Argentina.

Con estos objetivos presentamos la dinámica demográfica de Uruguay, en particular la emigración poblacional, fenómeno constante en la historia de ese país y la conformación de la inmigración uruguaya en Argentina, atendiendo a sus formas colectivas de identificación en base a proyectos políticos, sociales y artísticos.

Desde este marco nos ocupamos de las políticas migratorias del Estado uruguayo, los programas de vinculación y retorno, para luego centrarnos en el programa Departamento 20 - La patria peregrina, implementado en el año 2005; a partir del cual observamos que el Estado uruguayo gestionó el vínculo con su población emigrada mediante un escenario institucional que acarreaba tanto reformas ministeriales y consulares como la reorganización de los grupos en el exterior del país en Consejos Consultivos, espacios propuestos para la representación y participación en dicho programa.

En último término, para referirnos a las implicancias que el programa tuvo en el movimiento asociativo preexistente en Argentina, estudiamos la creación y desarrollo del Consejo Consultivo de Buenos Aires entre los años 2006 y 2011. Indagamos en los procesos de vinculación desde los propios migrantes, además de la manera en que redefinieron sus prácticas transnacionales con el fin de formar parte de dicho programa.

La información relevada se obtuvo mediante el trabajo etnográfico propio de la antropología social: observación participante, entrevistas en profundidad, conversaciones focalizadas, consulta y análisis de fuentes secundarias (en particular el material gráfico producido por el Consejo Consultivo de Buenos Aires) y bibliografía. El trabajo de campo, realizado entre los años 2004 y 2012, se desarrolló sobre todo en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y en el conurbano bonaerense, áreas donde se concentra la gran mayoría de inmigrantes uruguayos en Argentina. Nuestra participación en eventos y viajes organizados nos permitió entrar en contacto con agrupaciones de ciudades como Concordia (Entre Ríos), La Plata y Mar del Plata (Provincia de Buenos Aires) y en algunos casos entrevistar a sus miembros. Por otra parte, dada la vinculación virtual entre estos grupos, accedimos a redes que incluyen asociaciones en España, Francia y Brasil.

 

Perspectivas transnacionales para el estudio de las migraciones

El registro etnográfico y el análisis del transnacionalismo en contextos migratorios permitieron cambiar algunas concepciones acerca de los procesos de integración y el cambio social, cuestionando los estudios sobre asimilación que preveían la desaparición o disolución de las pautas culturales de los migrantes en el nuevo ámbito.

De manera novedosa, las perspectivas transnacionales destacaron el estudio de las identidades de los grupos migrantes que no pierden la vinculación con el origen (Kearney, 1995; Besserer, 1999). Estos enfoques piensan en un tipo de migración que supone el desarrollo de articulaciones entre los emigrados y sus localidades de origen (Bartolomé, 2006); y conforman una teoría de rango medio que adopta el concepto de transnacionalismo para aludir al conjunto de actividades de los grupos migrantes que implican una participación en la vida económica, política y cultural del país de origen (Basch, Glick Schiller y Blanc-Szanton, 1994; Portes, 2001).

 

El transnacionalismo de los grupos migrantes

Existe un relativo consenso sobre algunas de las características básicas de las prácticas transnacionales de los migrantes. Son iniciativas de base autónomas, a diferencia de otro tipo de actividades transfronterizas realizadas por las agencias multinacionales de cooperación y desarrollo, los gobiernos y/o las empresas. Se constituyen en organizaciones o comunidades cuyo activismo depende de los contextos de salida y recepción; y tienen consecuencias en los países de origen. Asimismo, estas prácticas no conforman un a priori; por el contrario, requieren investigación empírica que dé cuenta de su existencia y modalidad.

Entre sus postulados básicos plantean que la incorporación de los migrantes al nuevo lugar de residencia y la creación de conexiones transnacionales son procesos simultáneos (Glick Schiller y Levitt, 2004) vinculados con la integración, y que en su desarrollo establecen nuevas configuraciones sociales -eventualmente culturales e identitarias (Bartolomé, 2006). La simultaneidad refiere a que la vida de los migrantes incorpora instituciones, actividades y rutinas diarias situadas tanto en el país de destino como transnacionalmente.

Las nuevas configuraciones sociales fueron abordadas de diferentes maneras. Se trabaja con la idea de comunidades transnacionales para hablar de grupos cuyos objetivos y actividades se localizan en forma total o parcial en países distintos de aquel en el que residen sus miembros (Portes, 2005; Castro Neira, 2005). Se propone la noción de campo social transnacional para indicar el conjunto de múltiples redes de relaciones sociales que atraviesan las fronteras nacionales (Glick Schiller y Levitt, 2004; Suárez Navaz, 2008). En estas redes se intercambian, organizan y transforman ideas, prácticas y recursos. Además, se crean vínculos estratificados (de carácter histórico, político, económico, geográfico, familiar, etcétera) que distinguen a los actores y determinan sus prácticas.

Ya se trate de comunidades, campos o redes, estos grupos son comúnmente actores no institucionales de la sociedad civil. Es decir que sus emprendimientos se ubican al margen de la regulación y el control del Estado, pero no por eso dejan de estar afectados por las políticas estatales (Portes, 2005).

 

El transnacionalismo de los Estados de origen migratorio

La cuestión estatal es un eje analítico insoslayable dentro de las perspectivas transnacionales. Si bien las prácticas transnacionales se plantean al margen de los Estados de origen -muchas veces a pesar de su voluntad y fuera del ámbito político y discursivo que los Estados generan para sus ciudadanos (Bartolomé, 2006)-; las mismas han obligado a ciertas reformulaciones por parte de los Estados (Glick Schiller y Levitt, 2004).

Los Estados de origen efectuaron importantes cambios en cuanto a leyes, políticas y prácticas migratorias (reformas ministeriales y consulares), con el objetivo de estimular el contacto con su población emigrada y favorecer el retorno o continuar la membresía y la lealtad a la distancia.

Estas acciones, que buscan recuperar los recursos humanos fuera del país, representan un cambio de paradigma respecto de las visiones tradicionales acerca de las migraciones entendidas como pérdida y de los migrantes pensados como sujetos pasivos y asimilados al nuevo ámbito (Crosa, 2010a). Incluso desde los organismos internacionales se sugiere a los Estados miembros considerar los beneficios de las migraciones. La Organización de las Naciones Unidas (ONU) remarcó la importancia de generar vínculos con las comunidades transnacionales de migrantes que constituyen activos para el desarrollo de los países de origen por sus remesas colectivas y por su carácter empresarial (ONU, 2006). Otro beneficio reside en las redes de científicos y técnicos que posibilitan la transferencia de conocimientos productivos y tecnológicos especializados y, por último, la vinculación cultural y política mediante la promoción del asociacionismo transnacional y la doble ciudadanía de los migrantes.

Sin embargo, estos procesos de inclusión encontraron su propio límite en el campo de los derechos políticos (Crosa, 2010b). Las migraciones impactan de forma particular en los derechos ciudadanos; el desplazamiento poblacional implica la pérdida o suspensión de los derechos políticos de los migrantes, si no se implementan mecanismos especiales de inclusión jurídica por parte de los Estados que se encuentran en una encrucijada frente a los regímenes internacionales de derechos humanos (Benhabib, 2004). Sin embargo, los migrantes más allá de los códigos jurídicos cuestionan su estatus dentro de la comunidad haciendo de la ciudadanía una "praxis política" (Balibar, 2004: 28).

En el contexto latinoamericano, las demandas de los ciudadanos mexicanos que residen en Canadá y Estados Unidos fueron centrales para la obtención del voto en el extranjero sancionado en el año 2006 (Moctezuma, 2004). En el Cono Sur, distintos estudios indagaron en la participación electoral de los inmigrantes; por ejemplo los argentinos en España (Esteban, 2013), el sufragio transnacional en Uruguay (Stuhldreher, 2011 y 2013), la participación política de la inmigración chilena residente en Buenos Aires (Jensen y Perret, 2013), las formas en que grupos de Paraguay en Argentina organizaron sus luchas por el reconocimiento como ciudadanos plenos (Halpern, 2009 y 2011) y el interés del Estado boliviano por sus ciudadanos en el exterior (Doménech, 2008 y 2009; Lafleur, 2012 en Merenson, 2013).

En síntesis, los Estados difieren a la hora de conceder los derechos políticos, a tal punto que estos se vuelven un elemento diferenciador de ciertos grupos sociales. Calderón Chelius (2003), en su trabajo basado en un estudio comparado, plantea la diferencia entre países que reconocen el derecho al voto a sus ciudadanos residentes en el extranjero, otros donde existe un debate al respecto y por último aquellos que impugnan su reglamentación.

Según la caracterización propuesta por Glick Schiller y Levitt (2004), las respuestas de los Estados de origen migratorio los convierten en estados transnacionales cuando conceden la doble ciudadanía en el exterior del país con derechos plenos, en estados selectivos, si admiten la doble ciudadanía cuando se regresa al país de origen, y en estados desinteresados y denunciantes si niegan los derechos políticos de sus emigrados.

 

Uruguay: un país de emigración

Uruguay, ubicado en el Cono Sur de América Latina, entre Brasil y Argentina, fue históricamente caracterizado como una nación de inmigrantes en crecimiento. Durante décadas, el volumen poblacional se sobrevaluó en un 10% mediante métodos de conteo ineficaces que fueron reemplazados por los censos nacionales de población (Aguiar, 1982; Porrini, 1995). El Estado, a pesar de su temprana modernización en otros ámbitos, no efectuó censos poblacionales durante cincuenta y cinco años (1908-1963).

El optimismo demográfico relativizó y postergó el fenómeno de la emigración poblacional que, sin embargo, fue una constante en el devenir demográfico de Uruguay. De acuerdo con Aguiar (1982), la estructura económica y social del país tendió progresivamente a la disminución de su población mediante la emigración y la baja fecundidad. La existencia de límites estructurales en el crecimiento demográfico generó excedentes de población a partir de los cuales se desarrolló una histórica propensión migratoria, particularmente efectiva en períodos de crisis o transformaciones sociales.

Esta situación se remonta al período de inserción de Uruguay en el mercado económico europeo como país productor primario, lo que tuvo como consecuencia social más importante el desarraigo de la población rural (Jacob, 1969). De hecho, desde su constitución política (1825-1830) y luego en pleno período de poblamiento y de crecimiento urbano, en especial de Montevideo, Uruguay expulsó a una parte importante de la población nativa y de la inmigración procedente de Europa hacia Buenos Aires, las ciudades del litoral argentino y el sur de Brasil (Aguiar, 1982; Campiglia, 1970).

Durante las primeras décadas del siglo xx la emigración uruguaya fue atraída por la expansión económica de la zona bonaerense y la región pampeana argentina. A tal punto que se estima, en comparación, que la población uruguaya en Argentina crecía a una tasa media anual del 4% entre 1869 y 1914 mientras la población en Uruguay crecía en un período similar (1860-1908) a una tasa del 3,2% anual (Aguiar, 1982).

La consolidación definitiva de la emigración como fenómeno estructural de la dinámica demográfica uruguaya comenzó en la década de 1960, cuando el estancamiento económico impactó sobre el mercado de trabajo y los niveles de ingreso de la población (Nahum et al., 2007). La intensidad y el ritmo sostenidos de la emigración se entrelazaron más tarde con las implicancias políticas de la dictadura civil y militar desde el año 1973. Las cifras indican que entre los años 1963 y 1976 emigraron 200.000 personas -el 8% de la población total (Wonsewer y Teja, 1985). El destino principal de estos grupos continuó siendo Argentina, en particular Buenos Aires.

De aquí en adelante se calcula que Uruguay pierde cada década más del 5% de la población total por emigración. Las estimaciones revelan un total de 100.000 personas emigradas entre los años 1976 y 1985, 100.000 entre 1985 y 1996 y otras 100.000 entre 1996 y 2004. En este último período los destinos se centraron en Europa y Estados Unidos (Pellegrino y Cabella, 2005). Recientemente se comenzó a detectar un incremento en los volúmenes de retorno, hecho relacionado con la crisis europea, que plantea un escenario novedoso a futuro (Crosa, De Souza y Diconca, 2012).

Diversos estudios se han ocupado de analizar las migraciones de uruguayos en el mundo. Sosa González (2011) destaca los estudios realizados en Brasil, por ejemplo, las contribuciones del Núcleo de Antropología y Ciudadanía de la Universidad Federal de Río Grande do Sul, coordinado por la Dra. Denise Jardim y su equipo: Daniel Etcheverry, Mabel Zeballos y Alex Moraes Martins en relación a uruguayos en Porto Alegre; y la Dra. Leticia Mazzuchi Ferreira y Ariel Fagundez Rojas para los uruguayos en las ciudades de Pelotas y Río Grande. La propia Sosa González (2011) trabajó en cinco ciudades de inmigración uruguaya desde la década de 1960: Porto Alegre, Río Grande, Pelotas, San Pablo y Río de Janeiro.

Cabe destacar la producción de Mabel Luz Zeballos Videla, quien analizó las construcciones de sentido entre uruguayos emigrados a Australia entre 1968 y 1980 (Zeballos Videla, 2005). Luego indagó en las prácticas y narrativas entre los habitantes del asentamiento Elo Dourado, en una antigua región rural de la ciudad de Porto Alegre (Zeballos Videla, 2009). Por último, amplió el universo de destinos de la migración uruguaya incorporando Florianópolis y Porto Alegre en Brasil y Cataluña en España (Zeballos Videla, 2013).

Los trabajos sobre uruguayos en Europa son de destacar. Merklen y Allier Montaño (2006) indagaron en la comunidad de exiliados en Francia, destacando las motivaciones, el perfil, la vida política y comunitaria.

Por último, sin pretender agotar el conjunto de trabajos realizados, destacamos la tesis de Moraes Mena (2010) buscando analizar la reconfiguración de las representaciones sobre la nación uruguaya en contextos transnacionales a partir de las prácticas políticas trasnacionales de los migrantes uruguayos en España, la sociedad civil y el Estado uruguayo.

 

Uruguayos en Argentina: configuraciones organizativas y dinámicas identitarias

En su historia de larga data, los inmigrantes uruguayos en Argentina construyeron variadas formas colectivas de identificación mediante proyectos políticos, sociales y artísticos. La formación política ocupó un lugar preponderante y se orientó a sostener el vínculo con el país de origen (Crosa, 2007). En este aspecto son destacables la acción colectiva y la movilización para la participación electoral en Uruguay (incluyendo elecciones nacionales, plebiscitos y referéndum): como no existe el voto vía epistolar o consular, los uruguayos en el exterior deben, hasta hoy, desplazarse a Uruguay en cada oportunidad (Crosa, 2010b).

Una figura central del movimiento político para su accionar militante y proselitista fueron los comités de base del Frente Amplio de Uruguay. La historia de este partido político -que abarca un conjunto de partidos de izquierda o progresistas- se encuentra desde temprano vinculada con la emigración en ese país pues desde su creación, en 1971, fue blanco de la represión y persecución estatal (Hobsbawm, 1994). Se transformó así en un movimiento físicamente fragmentado, con sede política en Uruguay, parte de sus miembros dispersos y una creciente capacidad de organización en el exterior (Crosa, 2007).

En lo que respecta a los proyectos sociales resaltamos la presencia de asociaciones que representan, con distintos énfasis, el sentido de la experiencia migratoria uruguaya en Argentina. Una asociación de residentes es un proyecto que propone nuclear a los uruguayos, sus familias, vecinos y amigos -entre los cuales suele haber argentinos. Entre sus principios se destacan las ideas de hermandad rioplatense y latinoamericana, de integración a la Argentina por los vínculos familiares y de unidad y encuentro de los residentes uruguayos. Las actividades mayormente recreativas y de socialización se orientan al mantenimiento de ciertas tradiciones uruguayas: festejos durante las fechas patrias y difusión de la música popular (folklore, tango, murga y candombe), la historia, la literatura, el cine y el teatro.

En cuanto al desarrollo de proyectos artísticos distinguimos a los grupos circunscriptos a la fiesta del Carnaval, como las murgas. Se trata de agrupaciones corales, teatrales y musicales características del Carnaval en Uruguay y en Buenos Aires que pueden desarrollar el estilo artístico uruguayo (en torno a un coro de varones) o una mezcla de estilos en la que incluso tienen lugar innovaciones del arte circense (Crosa, 2012).

Ahora bien, a partir del año 2005 el Estado uruguayo empezó a involucrarse en las formas organizativas de su población emigrada cuando implementó una serie de políticas migratorias mediante el programa de vinculación Departamento 20 - La patria peregrina.¹ En el caso de Buenos Aires implicó una reorganización del asociacionismo preexistente porque fue necesario conformar un tipo de organización unificada de la colectividad para participar en el programa. Con este objetivo, no sin conflictos y tensiones, los grupos predecesores conformaron, a instancias de las políticas del Estado uruguayo, el Consejo Consultivo de Buenos Aires (Crosa, 2011 y 2013).

 

Uruguay: políticas migratorias y población emigrada

En Uruguay, las recientes políticas de vinculación con la población emigrada implicaron un cambio radical con respecto a las posturas tradicionales del Estado. Luego del optimismo demográfico que ocultó el fenómeno de la emigración, sobrevino, en el período dictatorial (1973-1985), la vigilancia y persecución directa a los grupos emigrados en distintos países. Con este fin, se utilizó el sistema consular -plataforma por la cual circulaba información- para el trabajo sistemático de agentes policiales y militares que seguían a determinados grupos e individuos (Rico, 2008). Asimismo, se realizaron operaciones represivas de secuestro y asesinato de ciudadanos uruguayos, particularmente en Argentina, mediante el denominado Plan Cóndor, plan sistemático de represión coordinado por los gobiernos y las fuerzas militares de Brasil, Paraguay, Bolivia, Chile, Argentina y Uruguay.

Con la restitución del sistema republicano y constitucional en Uruguay (1985) hubo cierto reconocimiento de los grupos emigrados. El retorno de los exiliados por razones políticas fue parte de las reivindicaciones presentes en las plataformas electorales de todos los partidos políticos para después transformarse efectivamente en programas estatales y privados de reinserción social y económica (Supervielle, 1989; Aguiar, 1990; Pellegrino y Cabella, 2005; Taks, 2006; Stuhldreher, 2011).

A partir del año 1986 surgieron programas de vinculación destinados a otro sector de la emigración: los científicos. Los primeros en desarrollarse fueron realizados por la Universidad de la República en Uruguay y la División de Población de Naciones Unidas. A partir del año 2001, encontramos un nuevo programa dirigido a los uruguayos altamente calificados: académicos, empresarios y artistas. Para este sector se trazó un programa patrocinado por el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), cuya difusión podíamos encontrar hasta el año 2005 en la página de la embajada uruguaya en Washington (Crosa, 2007).

Con un criterio más inclusivo, se diseñó a partir del año 2005 un nuevo programa de vinculación, el Departamento 20, también dentro de dicho Ministerio y patrocinado por la OIM en su origen. En otra parte lo hemos caracterizado como "el primer programa estatal de reconocimiento de las colectividades de uruguayos en el mundo" (Crosa, 2009, 2011).

Este programa fue parte de un proyecto político poblacional más amplio que buscó incorporar la cuestión migratoria en la agenda estatal por medio de distintas estrategias. Por ejemplo, los intentos por establecer el voto extraterritorial y el diseño de una ley de migraciones. Cabe destacar que en Uruguay no hubo leyes de este tipo durante todo el siglo xx. De manera novedosa, la Ley de Migraciones Nº 18250 del año 2008 incluyó un apartado sobre los uruguayos residentes en el exterior (el Artículo Nº 74), mención que los enmarca definitivamente en una política de Estado.

El proyecto poblacional contó a su vez con una serie de dispositivos institucionales que le dieron sustento. Entre ellos: la Dirección de Servicios Consulares y Vinculación (conocida como Departamento 20) creada en el año 2005,² la Oficina de Retorno y Bienvenida del año 2008 (ambas funcionan dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores) y el Consejo Consultivo Asesor de Migración, órgano asesor de la Junta Nacional de Migración que incluye además organizaciones de migrantes y de derechos humanos (OIM, 2011).

 

Departamento 20 - La patria peregrina: la gestión estatal de la vinculación

El programa Departamento 20 tuvo por objetivo contener al conjunto de la población emigrada en un proyecto de reconocimiento y valoración de la ciudadanía más allá de las fronteras (D20, 2006). Se diseñó un escenario institucional integrado por la Dirección General de Asuntos Consulares y Vinculación del Ministerio de Relaciones Exteriores en Montevideo, el Servicio Consular de Uruguay en el Extranjero y los Consejos Consultivos -forma organizativa unificada que debían adoptar los emigrados para formar parte de esta política de vinculación. Estos debían regirse por principios democráticos y poseer un reglamento interno para ser reconocidos por la representación consular correspondiente y la Dirección de Vinculación en Montevideo.

Sobre la implementación de estas políticas, es importante señalar que se trató de un proyecto sin partida presupuestaria. Además, las gestiones a cargo del Departamento 20 en Montevideo tuvieron visiones políticas diferentes, e incluso contradictorias. Por último, la formación de los Consejos implicó la reorganización de los grupos emigrados.

La falta de presupuesto restringió la concreción de estas políticas. Únicamente se contó con la infraestructura básica de la oficina de Vinculación en Montevideo y el trabajo del director general y un funcionario. Esta restricción comenzó a notarse con el correr del tiempo y se tornó crítica a la hora de efectivizar los proyectos.

Al mismo tiempo, el trabajo de las distintas gestiones del Departamento 20 presentó algunas discontinuidades. La primera gestión (2005-2008) surgió con un gran impulso y logró una sustancial adhesión de las distintas colectividades. Fue generalizada la formación de Consejos en prácticamente todos los destinos de la migración uruguaya y su participación en los primeros Encuentros Mundiales de Consejos Consultivos realizados en Montevideo (2006-2007).

Durante los primeros años reinaron el entusiasmo y la expectativa. Las políticas de vinculación crearon espacios institucionales donde las colectividades uruguayas pudieron mostrarse por primera vez, así como el enorme potencial a futuro si el Estado brindaba su colaboración (Crosa, 2010a).

A principios del año 2008 se dispuso una segunda gestión a cargo de un funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores que no pertenecía al partido político del gobierno impulsor de estas políticas, el Frente Amplio. Su filiación a un partido de la oposición fue relevante si tenemos en cuenta que, históricamente, ese partido se resistió a otorgar el voto extraterritorial a los ciudadanos uruguayos emigrados (Crosa, 2010b). Dicha gestión tuvo una impronta burocrática que paralizó la vinculación y generó incomprensión y enojo en las colectividades.

La tercera gestión, que duró algunos meses entre 2009 y 2010, estuvo a cargo de otro funcionario (en este caso miembro del partido de gobierno) que restauró la comunicación directa con las colectividades y trajo cierta distensión en las relaciones.

La cuarta gestión se consolidó en el año 2010 en un contexto particular. El tema migratorio en Uruguay había adquirido una fuerte institucionalización a nivel estatal y de la sociedad civil, y empezaba a incrementarse la inmigración regional y el retorno de uruguayos emigrados (Crosa, De Souza y Diconca, 2012). Muchas de las acciones llevadas a cabo por esta gestión (como la coordinación de políticas con dependencias del Estado) tuvieron como destinatario al grupo de retornados, cuya problemática ya era significativa.

Señalamos ya que la constitución de Consejos Consultivos requería la representación unificada de los grupos preexistentes en el exterior del país. Este problema puede vislumbrarse en los documentos presentados en los primeros Encuentros Mundiales de Consejos realizados en Montevideo, donde se plantearon las dificultades que demandaron la preparación de estatutos y reglamentos, el empadronamiento de los miembros y la elección de autoridades. Esta situación se agravó considerablemente a partir del año 2008 cuando los Consejos pasaron a ser materia de exhaustiva regulación por parte del Estado uruguayo. En efecto, a través de un decreto presidencial de dieciséis puntos se establecieron las condiciones para su conformación y funcionamiento (Ley Nº 18250/2008).

Entre ellas destacamos el carácter jurisdiccional acotado al ámbito territorial de influencia consular (en caso de formarse varios Consejos en un mismo ámbito se requería un mínimo de veinte integrantes en cada uno). Los miembros y las autoridades debían ser uruguayos (o hijos mayores de dieciséis años), residir en el área de influencia y anotarse en el Registro de Nacionalidad y Ciudadanía (registro voluntario que data de principios del siglo xx y se encuentra en poder de los consulados). El órgano directivo (electo por voto secreto, universal y directo), se conformaba con cinco representantes y sus respectivos suplentes renovables cada dos años. El reconocimiento efectivo de un Consejo y sus autoridades quedaba en manos del Consulado respectivo y, por su intermedio, de la Dirección de Vinculación en Montevideo.

Los Consejos debían funcionar mediante por lo menos una reunión mensual, con quórum, listado de temas (del que se excluyeron las temáticas políticas partidarias, ideológicas o religiosas) y un orden de actas firmadas por tres integrantes. Se establecía que era función de los Consejos dialogar, cooperar y difundir la información, los programas y las actividades del Estado uruguayo que afectaran a los ciudadanos en el exterior.

Las restricciones que implicaba esta reglamentación fueron duramente cuestionadas en los sucesivos Encuentros Mundiales de Consejos en Montevideo (2009 y 2011). Los planteos fueron categóricos en el último de esos encuentros: revisar y reformar el reglamento fue considerado un problema que "asfixia"³ el funcionamiento de los Consejos en lugar de facilitarlo. Como consecuencia de esto, y atendiendo a los cuestionamientos ya insoslayables, el Estado uruguayo dio fin al problema decretando que los Consejos Consultivos elaboraran sus propios reglamentos sobre bases democráticas, participativas, transparentes, plurales y respetando la diversidad y la inclusión.⁴ Este nuevo escenario, aunque más flexible, asemeja los Consejos a una asociación de migrantes, típica forma organizativa de estos grupos que debe relacionarse de forma particular con la oficialidad del país de origen y viceversa.

 

El Consejo Consultivo de Buenos Aires: la vinculación vista desde los migrantes

La formación del Consejo Consultivo de Buenos Aires (CCBA) significó un esfuerzo colectivo y voluntario por parte de las organizaciones preexistentes (CCBA, 2007a y 2007b). La convocatoria del Estado uruguayo, abierta a todos sus ciudadanos, fue multitudinaria a juzgar por los primeros eventos realizados: la presentación formal del programa de vinculación en el anfiteatro de la Embajada uruguaya en Buenos Aires (2005) y las primeras reuniones de conformación (2005-2006). El ámbito de los Consejos fue positivamente valorado para mantener el vínculo con el Estado uruguayo y continuar siendo ciudadanos más allá de las fronteras. Los integrantes del Consejo evaluaban que "las políticas de vinculación migratoria del Frente Amplio fueron el primer paso que el gobierno progresista dio en buscar la participación de los ciudadanos en el exterior" (entrevistado, fundador del Consejo Consultivo de Buenos Aires). No obstante, existieron visiones críticas que manifestaron ser concientes de sus falencias e inconsistencias; "las políticas de vinculación son compromisos internacionales de Uruguay pero a nadie le importan" (entrevistado, fundador del Consejo Consultivo y de una asociación cultural de residentes uruguayos). Se sostuvo que "el Consejo Consultivo es el Estado uruguayo buscando la unificación de las asociaciones para bajar políticas públicas" (entrevistado, fundador del Consejo Consultivo y de asociación de residentes uruguayos) una y que fueron "cáscaras vacías", es decir, espacios formales sin contenido real.

Fue recurrente en los relatos la idea de lograr "la unificación de la colectividad uruguaya". Los Consejos venían a cumplir ese objetivo frente a una generalizada autopercepción de la colectividad como "fragmentada o dispersa". Los entrevistados dijeron que los uruguayos nunca tuvieron una "Federación de Asociaciones como tienen otras colectividades". La percepción sobre sí mismos contrasta con la unidad que visualizaban en otros grupos (en general se mencionó a los procedentes de Bolivia y Paraguay como más unidos que los uruguayos). En definitiva, "la propuesta más viable para Argentina hubiera sido seguir funcionando como asociaciones y conformar una federación de asociaciones" (entrevistado, fundador del Consejo Consultivo y de una asociación cultural de residentes uruguayos).

Los Consejos fueron concebidos también como un canal de promoción y fortalecimiento de las actividades sociales y culturales de los distintos grupos y asociaciones existentes en Buenos Aires. Según sus miembros, debían "nuclear asociaciones sociales, culturales y políticas trascendiendo lo que cada una de ellas pueda aportar para unificar esfuerzos en pos de espacios mayores de participación ciudadana" (entrevistado, miembro del Consejo Consultivo).

Sin embargo, participar en las políticas de vinculación implicaba emprender un proyecto representativo que requería un gran acuerdo político entre los grupos preexistentes mencionados y tenía costos (infraestructura, fondos y asesoramiento legal) que debían ser asumidos por las colectividades.

En Buenos Aires, luego de meses de reuniones abiertas se conformó un Consejo provisorio (medida también adoptada por Consejos en diversos países, que no lograban cumplir con los requisitos del Estado uruguayo). Este problema surgió en los documentos de los primeros Encuentros Mundiales de Consejos en Montevideo (2006-2007) con respecto a la preparación de estatutos, el empadronamiento de miembros y la elección de autoridades.

La urgencia en Buenos Aires apuntaba a participar de la I Reunión Mundial de Consejos Consultivos en Montevideo (2006). La solución "provisoria" dio cuenta de las visiones diferentes que había y la imposibilidad de llevar a cabo la elección definitiva de autoridades. Sin embargo fue efectiva, en tanto permitió sostener las actividades colectivas desarrolladas entre 2006 y 2011, incluso cuando en 2008 entró en vigencia el restrictivo reglamento para la organización de Consejos redactado en Uruguay.

Las limitaciones que acarreaba dicho reglamento fueron muy claras en el caso de Argentina.

Primero, como la jurisdicción del Consulado de Buenos Aires llega hasta la ciudad de Ushuaia a tres mil kilómetros de distancia, los Consejos que en dicha región se formaran debían tener un mínimo de veinte miembros; situación que planteaba una exigencia diferencial con respecto a los Consejos de otros países.

Segundo, la nacionalidad uruguaya restringía el acceso a otras nacionalidades. En un proceso inmigratorio de larga historia como el uruguayo en Argentina, la presencia binacional en todas las agrupaciones es ineludible por el desarrollo de afinidades y alianzas.

Tercero, la estructura directiva y las formas de funcionamiento pautados para un Consejo desconocieron la existencia de una colectividad heterogénea con un movimiento asociativo de larga data basado en diferentes intereses y objetivos. En él, las jerarquías y liderazgos (de personas o grupos) son dinámicas y se relacionan con el manejo de tareas concretas (Crosa, 2010a).

El principal escollo fue la elección de autoridades definitivas, situación que comprometía la legitimidad y el carácter representativo del Consejo. Este problema acaparaba las reuniones, desgastaba la participación y conducía a enfrentamientos entre los miembros y con la oficialidad del país de origen; y en particular con los consulados que, en el escenario de la vinculación, debían ser el eslabón entre las colectividades y el Departamento 20 en Montevideo. Además, debían empadronar a los votantes (en el Registro de Nacionalidad y Ciudadanía que obra en su poder) y oficializar la elección de autoridades. Nada de esto se realizó en Buenos Aires.

En cuanto al vínculo del Consejo de Buenos Aires con el Departamento 20 en Montevideo, la rotación de las gestiones y sus distintas visiones políticas fueron creando un clima adverso para la realización de tareas conjuntas. Luego del impulso inicial y ya durante el último tramo de la primera gestión, se cuestionó la colaboración estatal y los integrantes denunciaron que "las necesidades se siguen resolviendo sin el aporte del Estado uruguayo" (entrevistado, fundador del Consejo Consultivo y de una asociación de residentes uruguayos). Más tarde, la interrupción de las comunicaciones directas por parte de la segunda gestión del Departamento 20, paralizó por completo el vínculo durante largos meses. En la tercera gestión, el nuevo director restauró la comunicación directa y realizó un viaje para entrevistarse con los integrantes del Consejo en septiembre del año 2009. En esa reunión, llevada a cabo en la sede de una asociación de residentes uruguayos,⁵ el vínculo parecía comenzar de cero: el director tomaba notas y se comprometía a presentar soluciones.

Por último, la cuarta gestión viajó a Buenos Aires para reunirse con el Consejo en septiembre de 2010. En ese momento, éste se sostenía gracias a una asociación de residentes, una casa cultural y algunos militantes del Frente Amplio de Uruguay en Argentina (sus autoridades provisorias habían renunciado). En esa ocasión se realizó un encuentro en la Embajada. Luego de las presentaciones formales se iba a realizar una asamblea general del Consejo para definir la elección de autoridades, pero no prosperó. Pese a esto, el Consejo siguió funcionando (aun sin autoridades) hasta fines del año 2011 con un importante nivel de actividades.

Hemos observado como los miembros y colaboradores decayeron abruptamente, y con ello la euforia inicial; a tal punto que durante seis años (2006-2011) el Consejo fue sostenido por unas cinco personas.

Puestos a definir qué fue el Consejo de Buenos Aires, a partir de nuestras observaciones podemos hablar de un ámbito de trabajo colectivo. Sus objetivos, relevados en el material gráfico fueron la defensa de los derechos políticos extraterritoriales y el desarrollo de "actividades sociales, culturales y de promoción humana con la colectividad uruguaya" (CCBA, 2007a: 2). A futuro se proponía considerar la gestión jubilatoria y la promoción de planes de turismo social (con el Ministerio de Turismo de Uruguay). Igualmente se esperaba trabajar en conjunto con el Consulado y la Embajada de Uruguay en Buenos Aires en vías de resolver problemáticas como la relocalización edilicia, la ampliación de sus funciones y la reducción de los costos administrativos. También se firmaron convenios con compañías de transporte fluvial para abaratar los costos del viaje a Uruguay, se editó una revista de distribución gratuita y se realizó una campaña por el voto en el exterior a través de distintos eventos durante 2009.

Sin embargo, con el paso de los años, la elección de autoridades se tornó un problema central que monopolizó casi por completo la vida del Consejo. Durante 2010 se creó una comisión electoral que tuvo el escollo adicional de decidir entre las posturas que proponían una representación por candidatos directos y otra por una lista de candidatos para las autoridades del Consejo. Tengamos en cuenta que las elecciones no pudieron llevarse a cabo. Éstas y otras reuniones fueron ámbitos de desgaste de la participación.

Con el correr de los años la política de vinculación se fue paralizando y el ímpetu inicial se fue perdiendo. En primer lugar, la representación unificada como condición inicial para el vínculo con el Estado no pudo ser cumplimentada y la solución de compromiso no se sostuvo en el tiempo. Las autoridades provisorias, una vez cumplidos los plazos en sus funciones (que incluso fueron prorrogados), renunciaron.

De todas maneras las actividades del Consejo de Buenos Aires continuaron, pero la organización y el liderazgo quedaron acotados al manejo de tareas concretas; se tomaron iniciativas en situaciones y momentos determinados, generando liderazgos de personas o de asociaciones. Estas formas específicas hubieran sido difíciles de compatibilizar con las estructuras de representación requeridas desde Uruguay.

El año 2011 comenzó con la Muestra Fotográfica de Mujeres Uruguayas, traída desde Uruguay,⁶ y continuó con la organización de los festejos por el Bicentenario uruguayo. Mediante una comisión ad hoc se realizaron dos viajes a Uruguay cuyo objetivo, según nuestros interlocutores, fue "sentar presencia como uruguayos en Argentina" (entrevistado, fundador de una asociación cultural de residentes uruguayos) en los festejos allí realizados, además de actividades en Buenos Aires (un espectáculo artístico de gran envergadura, edición de libros y eventos con historiadores de ambos países). Estas actividades se realizaron con el trabajo voluntario, colectivo y paciente de quienes con su esfuerzo sostuvieron el Consejo de Buenos Aires entre los años 2006 y 2011, porque reconocieron en él según sus propias palabras, "un ámbito estratégico para el desarrollo de proyectos colectivos" (entrevistado, miembro del Consejo Consultivo). Sin embargo, también entendieron que el proyecto de vinculación uruguayo podía ser exitoso "en aquellos países donde no hubiera o fuera escasa la organización de los inmigrantes" (entrevistado, fundador del Consejo Consultivo), a diferencia de Buenos Aires donde existía una heterogénea colectividad con distintos intereses y objetivos.

 

Conclusión

El análisis hasta aquí planteado deja entrever que los grupos migrantes desarrollan prácticas que los vinculan con sus lugares de origen, situación que no contradice su incorporación al país de residencia sino que suele reforzarla. Las perspectivas transnacionales para el estudio de las migraciones han planteado que la integración y las conexiones transnacionales son procesos simultáneos.

Los Estados de origen, incluso impulsados por lineamientos políticos internacionales, responden al transnacionalismo de su población emigrada mediante políticas de vinculación tendientes a fortalecer a sus comunidades transnacionales en sus aspectos políticos, culturales y económicos.

En Uruguay, el fenómeno de la emigración ha sido una constante de la dinámica demográfica. Sin embargo, sólo recientemente se implementaron políticas migratorias destinadas a su reconocimiento, por ejemplo el programa Departamento 20 - La patria peregrina, el más abarcativo hasta el momento porque reconoce al conjunto de los emigrados. La gestión del vínculo en este caso se estableció mediante un escenario que incluía a la oficialidad del país de origen y a los grupos en el exterior del país. Con respecto a estos últimos, el Estado dispuso su representación unificada mediante la creación de Consejos Consultivos obviando la heterogeneidad de organizaciones preexistentes.

En su larga historia los inmigrantes uruguayos en Argentina desarrollaron distintas formas colectivas de identificación a partir de proyectos políticos, sociales y artísticos, generando una colectividad variada en intereses, objetivos y liderazgos, situación difícil de compatibilizar con las estructuras de representación requeridas desde Uruguay para conformar un Consejo Consultivo. En este punto, el problema que implicaba lograr la representación unificada de colectivos heterogéneos fue el punto ciego de las políticas de vinculación propuestas por el Estado uruguayo. La pretensión de establecer el vínculo con un solo interlocutor, en este caso el Consejo Consultivo, resultó imposible durante esos años y fue duramente criticada. Sin embargo, los Consejos lograron, mediante diferentes estrategias, sostener un ámbito para el trabajo colectivo aunque no cumplieran estrictamente con la normativa estipulada.

En el caso de Buenos Aires, la creación del Consejo fue un proceso conflictivo que demandó tiempo, trabajo y dinero aportados de forma voluntaria. Su funcionamiento fue una solución provisoria para comenzar a existir y participar del programa de vinculación (situación reiterada en otros países). Luego, ante la escalada de restricciones que trajeron las nuevas disposiciones de Montevideo, se optó por funcionar mediante una comisión ad hoc. Así, recurriendo a las formas tradicionales de funcionamiento, organización y liderazgo, soslayaron cualquier posible problema de representación que les impidiera concretar las distintas actividades y sostener el Consejo de Buenos Aires, considerado un ámbito adecuado para unificar esfuerzos en pos de espacios mayores de participación ciudadana.

 

Notas

¹ Esta denominación incluye a todos los uruguayos residentes en el exterior y alude a la división política y administrativa del territorio uruguayo, que consta de diecinueve departamentos.

² Esta dirección existía sin el agregado de la vinculación.

³ Así se explayaron los Consejos de Chile, Córdoba (Argentina), París y Madrid, entre otros. Las ponencias presentadas en el iv Encuentro Mundial de Consejos Consultivos (2011) pueden consultarse en http://www.d20.org.uy/-Encuentro-CCU-2011-.

⁴ La información acerca del nuevo decreto se encuentra en http://www.d20.org.uy/NUEVO-REGLAMENTO-DE-LOS-CONSEJOS.

⁵ Los directores del Departamento 20 tienen el rango de embajadores aunque no utilizaron ni la Embajada ni el Consulado en Buenos Aires para reunirse con el Consejo.

⁶ La muestra se presentó en centros culturales, acompañada de un festival de cine uruguayo y espectáculos artísticos de la colectividad.

 

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