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Introducción
Si es cierto, como escribieron Ozslak y O´Donnell (1982) en aquel artículo que devino canónico para el estudio de las políticas públicas en América Latina a fines de los años setenta, “[Que] las políticas estatales permiten una visión del estado ‘en acción’, desagregado y descongelado como estructura global y ‘puesto’ en un proceso social en el que se entrecruza complejamente con otras fuerzas sociales” (Ozslak y O´Donnell, 1982, p. 77), podemos ensayar una comparación preguntándonos qué cambios se produjeron y cuáles han sido algunas constantes en la dinámica estatal entre la década del noventa y la actualidad, pasando por los años del kirchnerismo (2003-2015) y los de la gestión del macrismo (2015-2019) en los procesos de formulación y gestión de los programas públicos; a través de estos procesos es posible valorar la orientación de los distintos proyectos político-ideológicos y los efectos prácticos que ellos produjeron en los sectores más vulnerables de la sociedad, y visibilizar interpenetraciones entre el Estado y la sociedad civil que trascienden los resultados materiales.
Queremos, no obstante, hacer la salvedad de que dichos procesos han sido tremendamente heterogéneos en función de las distintas áreas de políticas, de las distintas jurisdicciones, y aun de períodos diferentes dentro de una misma administración.1
Entendemos que en los dos programas que vamos a analizar se ponen de manifiesto al mismo tiempo las condiciones estructurales socioeconómicas y político-culturales en las cuales ellos se implementaron y, a la vez, ciertas especificidades de la gestión estatal que muestran algunas continuidades.
Esas especificidades estarían localizadas en las trayectorias y en las relaciones que aquellas y aquellos agentes institucionales que trabajaron en esos programas establecieron entre sí, con funcionarios de mayor jerarquía y también con los destinatarios, y que ejemplifican el carácter heterogéneo y disputado dentro de las instituciones estatales, lo que permite una aproximación más certera a la complejidad de la gestión estatal.
Una antropóloga que gestionó una política social en los noventa del siglo XX y un antropólogo que implementó una política educativa entre los años 2009 y 2018 nos proponemos en este trabajo una mirada disciplinaria de la constitución de esa estatalidad,2 desde la doble perspectiva del actor/a y agente institucional.
En consonancia con nuestro planteo, en un interesante artículo, Cris Shore (2010) subrayaba la pertinencia de la antropología para el estudio de las políticas públicas de este modo:
Mi propia perspectiva es que una antropología de la política pública es particularmente útil para abordar algunas de las preguntas políticas de gran escala de nuestros días, como la transformación del Estado moderno, la emergencia de nuevos métodos de gobierno y la articulación de nuevas relaciones de poder. (Shore, 2010, p. 31)
Fieles a nuestra formación y a nuestras prácticas de investigación, en estas reflexiones retomamos algunos de los conceptos más caros a nuestra disciplina en el proceso de construcción de conocimiento, que en su origen fueron aplicados a los estudios de “los otros” pero que hace ya un tiempo considerable utilizamos para entender “el nosotros”, fundamentalmente cuestiones tales como la reflexividad y las interpretaciones de “los nativos”.
Será este un artículo “a dos voces” donde, con un marco teórico compartido, cada uno de nosotros narrará su praxis profesional en el Estado en contextos históricos y políticos diferentes, apuntando juntos a desentrañar desde adentro (Franzé Mudanó, 2013) cómo se van construyendo horizontes de sentido en la sociedad a través del funcionamiento del aparato estatal, encarnado en sus agentes y en constante relación con las y los destinatarios de las políticas públicas; y al mismo tiempo, cómo esos agentes -al poner en acto sus particulares visiones respecto de la gestión de los programas- construyen en el interior del Estado maneras específicas de “habitarlo”.
Qué es el Estado
Desde la perspectiva enunciada en el párrafo anterior caracterizamos al Estado capitalista tomando en consideración su doble dimensión, en tanto productor de un ordenamiento normativo-simbólico que constituye sociedad (Lechner, 1981) al mismo tiempo que es producto de esa sociedad y de las relaciones de poder que se ponen de manifiesto en cada momento histórico, y como aparato burocrático.
En la primera dimensión mencionada, asistimos a la disputa político cultural por la imposición de los significados en relación con la interpretación de la vida social en toda su amplitud, lo que comprende, por cierto, no solo la definición de las funciones del Estado y la sociedad civil en su producción y reproducción, sino primordialmente el lugar que los sujetos sociales deben ocupar en la estructura social. Qué clases, identidades étnicas, formas de vivir la sexualidad constituyen los sectores dominantes de la sociedad y cuáles los subalternos. Quiénes poseen el capital material y simbólico para imponer sus visiones del mundo y quiénes están excluidos de las decisiones y deben ser “asistidos” por la caridad religiosa o el asistencialismo estatal.
Precisamente la segunda dimensión trata de la materialización de esa disputa en las instituciones por medio de las cuales se lleva a cabo dicho ordenamiento social y que se expresa en la orientación de las políticas públicas implementadas por el Estado.
Ahora bien, nuestra experiencia nos enseña que, en estas instituciones, los agentes que implementan día a día los programas en estrecha relación con las y los destinatarios, lejos de presentar ideologías homogéneas, tienen trayectorias diversas y concepciones a veces encontradas con los niveles superiores de la administración en relación con el papel del Estado, con el rol que ellos desempeñan y con su visiones acerca de los destinatarios.3
Esta heterogeneidad se encuentra también entre quienes formulan y coordinan los diversos programas y pertenecen a una misma gestión, debido a que existen tensiones y desacuerdos derivados de disputas partidarias, intraburocráticas o relacionadas con la ocupación de espacios de poder,4 complejizada además por la intervención de los distintos niveles de la administración pública, nacional, provincial y municipal. Cabe señalar que esta observación es válida para los distintos períodos históricos que analizamos.
En ese sentido, hacemos nuestras las palabras de Boaventura de Souza Santos (1998) cuando señala:
[…] La dominación política estatal lejos de ser monolítica es fragmentada, segmentada y asimétrica, en concordancia con las luchas y las alianzas de clases y fracciones de clases y no excluye la posibilidad de que se incorpore la clase trabajadora. (Souza Santos, 1998, p. 137)
El enfoque antropológico para el estudio de las políticas públicas. Notas sobre la perspectiva del actor
El creciente interés que se ha despertado en las últimas décadas en las sociedades latinoamericanas por estudiar las políticas públicas con las herramientas de nuestra disciplina es compartido por Shore (2010), que argumenta del siguiente modo:
Corriendo el riesgo de simplificar, hay dos razones clave que explican por qué las políticas públicas se han convertido en un foco tan importante de interés antropológico. La primera es el rol dominante que tienen las políticas a la hora de regular y organizar las sociedades contemporáneas, a la hora de dar forma a las identidades de las personas y en cuanto a su sentido sobre sí mismas. Las políticas están profundamente implicadas en la manera como nos construimos como individuos y como sujetos. Para decirlo de otro modo, uno de los aspectos más importantes de la formulación de las políticas públicas es la forma en que las políticas construyen nuevas categorías de subjetividad y nuevos tipos de sujetos políticos, particularmente conceptos modernos del individuo (cursivas del autor) (Shore, 2010, p. 36).
Ahora bien, así como existen diversas visiones en los estudios de políticas públicas y hasta en las mismas definiciones acerca de lo que estas son, también hay distintas miradas acerca de lo que significa hacer antropología de las políticas públicas.
Por cierto, es posible estudiar una política pública con el enfoque antropológico5 sin formar parte del aparato estatal, y existen numerosos estudios que así lo atestiguan, y también es posible reflexionar a posteriori sobre la propia práctica luego de haber gestionado y evaluado programas.
Un interesante ejemplo es la experiencia referida por el antropólogo Alejandro Agudo Sanchíz (2013) acerca de su participación y la de otros colegas en la evaluación de una política pública en México. Allí da cuenta de las dificultades de conjugar la tarea del consultor con la del antropólogo, a la vez que propone no escindir la teoría aprendida en la academia de la intervención profesional, que supone:
Lidiar con la tensión experimentada entre el conocimiento generalizable y la especificidad de situaciones e ideas particulares […] Tensión y mediación son propias de un proceso de confrontaciones y negociaciones caracterizado por la polifonía, las identidades múltiples y la reflexividad sobre el propio papel desempeñado en la construcción colectiva del conocimiento. (Agudo Sanchíz, 2013, p. 193)
Lo cierto es que en América Latina, la participación de los antropólogos en la gestión y evaluación de las políticas ha sido una práctica, que, con obvias diferencias nacionales, ya acumula bastante experiencia.
No ha sido el caso en los EE.UU: Ana María Ochoa (2002) marcaba las diferencias con América Latina al referirse a la relación entre la academia y los espacios públicos de toma de decisiones:
diferentes personas expresaron en diversos momentos la frustración con la profunda escisión entre academia y política que produce la estructura institucional universitaria norteamericana, afectada por la desarticulación entre la investigación y la participación en procesos de cambio social y político. (p. 213)
En cambio, en nuestros países, en las últimas décadas se ampliaron diferentes espacios que posibilitaron esa articulación, y el aparato estatal es uno de ellos; también es cierto que la opción por trabajar en el Estado en los años noventa fue, para los profesionales de las ciencias sociales (fundamentalmente antropólogos y sociólogos), una manera de procurarnos el sustento ante la cuasi imposibilidad de realizar investigación, y como complemento de los magros sueldos de la docencia universitaria.
A la vez, esa participación ha sido uno de los elementos que nos han conducido a reflexionar acerca de nuestro rol como agentes institucionales. Quienes escribimos, además de haber ocupado roles de gestión, somos docentes e investigadores, y nuestro desempeño en el Estado estuvo guiado por la aplicación de nuestros conocimientos, desde una perspectiva teórica e ideológica situada.
En modo alguno proponemos las neutralidad de nuestras prácticas, más bien exponemos nuestros presupuestos de modo de posibilitar un proceso reflexivo en torno de ellas.
En esa dirección, en distintos trabajos (Raggio, L. 2008, 2013, 2017) señalé nuestra condición de sujetos sociales, producto también de los significados hegemónicos que modelan las concepciones de Estado-sociedad, y al mismo tiempo, las operaciones de distanciamiento que ensayamos con el fin de comprender, en el sentido empleado por Bourdieu (1999). A modo de ilustración, cito:
Cuando el campo de la investigación es el de las políticas públicas, entrevistador y entrevistado serán sujetos de aquellas en su carácter de destinatarios o excluidos. Esa situación se verifica si se trata de una entrevista en la cual ambos tienen un mismo origen étnico y pertenecen a la misma sociedad, en cuyo caso tienen en común una matriz socio-cultural6 y han sido constituidos como ciudadanos en el complejo marco de las relaciones Estado-sociedad, o si provienen de orígenes nacionales diferentes, pero comparten idioma y territorio. (Raggio, L. 2017, p. 37)
Obviamente, no se trata de operaciones sencillas, el mismísimo Geertz (1987) llamaba la atención acerca de las dificultades de ser “nativo” y antropólogo al mismo tiempo, refiriéndose nada menos que a Margaret Mead y sus reflexiones acerca de la adolescencia norteamericana en contraste con las jóvenes de Samoa:
Por definición sólo un “nativo” hace interpretaciones de primer orden: se trata de su cultura” [...] En las culturas ilustradas, en las que la interpretación nativa puede alcanzar niveles superiores [...] para el caso de los EEUU Margaret Mead, estas cuestiones se hacen verdaderamente intrincadas. (p. 28)
Por cierto, las condiciones de la interacción con los sujetos en el trabajo de campo antropológico no son las mismas que las que se desarrollan en la cotidianeidad de la gestión de los programas en el ámbito estatal con los colegas, con los destinatarios, y en relación con los superiores jerárquicos.
Sin embargo, también allí la reflexividad se pone en acto, y la implementación del Programa de Educación Sexual Integral (PNESI) implicó, para el coautor de este artículo, pensar y repensar las categorías propias de la disciplina antropológica: la diversidad sociocultural en los materiales didácticos, la diversidad sexual, los derechos sexuales en el marco de una currícula binaria y heteronormativa (entre otras), aplicadas a la pragmática de la gestión.
Cuando se toman en cuenta las perspectivas de los agentes7 y los destinatarios, considerando las condiciones estructurales en las cuales se desarrollan la formulación e implementación de las políticas públicas, la orientación general del modelo de Estado social vigente y las características que en cada caso presenta la burocracia, se tornan inteligibles los efectos materiales y también simbólicos que se producen en la dinámica estatal y también en la sociedad civil.
En esa observación se revela la productividad de los sujetos sociales: los agentes institucionales que están en contacto directo con los destinatarios de los programas, en el curso de los procesos de gestión, introducen ciertas modificaciones que responden a sus perspectivas y, al prestar oídos a las demandas de aquellos con los que interactúan, dan lugar a redefiniciones de esos programas donde se pone de manifiesto la agencia de los sujetos sociales, dentro y fuera del aparato estatal.
Los contextos del Programa Materno Infantil y Nutrición (PROMIN) y del Programa de Educación Sexual Integral (ESI)
En este apartado queremos señalar aquellas características que marcaron una continuidad contextual en ambos programas y también marcar las diferencias; la más significativa de las continuidades estuvo (y está dada) por la descentralización de los servicios de salud y de educación,8 que fueron los dos ámbitos ministeriales donde respectivamente se insertaron los programas. Esa condición es un factor de enorme importancia a la hora de gestionar las políticas públicas, porque supone la coordinación entre el nivel nacional y las distintas jurisdicciones. La autonomía política y jurídica, sumada a las distintas realidades económicas y culturales de cada una de ellas, a lo que debe agregarse la disparidad de las capacidades de gestión y dotación de los distintos aparatos burocráticos, complejiza enormemente la implementación de los programas.
También común a ambos programas han sido las características de contratación de los profesionales que se desempeñaron en la gestión, en el rol de consultores, en un caso, y de personal contratado, en el otro.9
Respecto de las diferencias, la fundamental radica en las transformaciones que acaecieron en la orientación general de la política pública en el lapso histórico en el que se desarrollaron los programas; el Programa Materno Infantil y Nutrición (PROMIN) comenzó a implementarse a principios de la década del noventa, durante la presidencia de Carlos Menem (1989-1999) y permaneció hasta el año 2003,10 cuando Néstor Kirchner ya había asumido el gobierno de la nación. El Programa de Educación Sexual Integral, por su parte, inició su gestión en el año 2008 y continúa en la actualidad, habiendo atravesado los dos mandatos de Cristina Fernández de Kirchner y la presidencia de Mauricio Macri.
Es decir que nos encontramos frente a los dos últimos ciclos neoliberales:11 el que comenzó en 1989 y se extendió hasta la crisis de los años 2001-2002, y el que transitamos entre los años 2015 y 2019; y la etapa kirchnerista, caracterizada por transformaciones económicas y político-culturales que la situaron dentro de los procesos progresistas de la región.
Si bien ambos ciclos neoliberales suelen emparentarse por los aspectos económicos -que implican, entre otras, las disposiciones acerca de la intervención del Estado en relación con el mercado-, es importante tomar en cuenta que el neoliberalismo no es solo un modelo económico, sino la expresión político-cultural del capitalismo mundial que comienza a imponerse, con las obvias diferencias nacionales, desde fines de los años setenta del siglo XX; Claudia Danani y Susana Hintze lo caracterizaron así:
En efecto, sosteníamos que un rasgo que había distinguido al neoliberalismo de toda otra corriente de pensamiento de la Modernidad radicaba en que había cuestionado radical y abiertamente la igualdad social como un valor para reivindicar como organizador de la vida social, y que por ello, bajo su hegemonía, la protección social (los derechos sociales en general, los derechos del trabajo y del bienestar) resultaba una acción portadora de estigma y, en consecuencia, en sí misma de-ciudadanizadora. (Danani y Hintze, 2014, p. 366)
En cambio, a partir de 2003 se operó una ruptura manifiesta con la concepción del rol del Estado en la reproducción de las condiciones de vida del conjunto de la sociedad; durante el kirchnerismo (2003-2015), la proclamación de la igualdad, aunque en términos discursivos en algunas áreas de política pública, se tradujo en otras, en diversas leyes que consagraron derechos, lo que estableció la diferencia sustancial con respecto al anterior paradigma.12
Con la asunción de Mauricio Macri encabezando la Alianza Cambiemos, en el mes de diciembre de 2015, asistimos nuevamente en la Argentina a un gobierno neoliberal.13 En lo relativo a la orientación y gestión de las políticas públicas, el retroceso se expresó en la decisión del Ejecutivo nacional de la eliminación y/o redefinición de programas, en particular aquellos dirigidos a la inclusión de los sectores más vulnerables,14 y el despido, en el primer año de la nueva administración, de más de 70.000 agentes, muchos de los cuales se hallaban afectados a la ejecución de dichos programas. Además, en el año 2018, los ministerios de Salud, Trabajo, Cultura, y de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, fueron rebajados a nivel de secretarías. Es importante señalar que las modalidades de gestión de las políticas públicas en el seno del Estado no fueron idénticas en los noventa y a partir del 2015.15
Programa Materno Infantil y Nutrición (PROMIN)
El diseño organizacional del programa y la fuente de financiamiento principal,16 en sus inicios, respondían al modelo de políticas públicas impuesto por los organismos internacionales. En cuanto a su diseño e inclusión en el aparato burocrático estatal, resultan esclarecedoras estas precisiones:
En la década de los años 80 surgen los programas de reforma de políticas para la implementación de nuevas orientaciones, tanto macroeconómicas como sectoriales, con énfasis en el ajuste y la reestructuración. Estos programas fueron con frecuencia ejecutados por UEP insertas en las administraciones regulares del Estado e integradas por sus funcionarios con el apoyo adicional de consultores y personal contratado. (Martínez Nogueira, 2002, p. 8)
El autor citado más arriba consigna que esta modalidad de intervención estatal fue denominada gestión por proyectos e implementada por las unidades ejecutoras provinciales (UEP), con una coordinación en el nivel central. Precisa además que el origen de esta estructura organizacional hay que rastrearlo en los acuerdos de Bretton Woods,17 a partir de los que también se crearon el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial (Martínez Nogueira, 2002).
De igual modo, desde la década del ochenta del siglo pasado y hasta iniciado el presente siglo, el FMI, el BM y también el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) intervinieron en la orientación de las políticas sociales condicionando el desembolso de los préstamos al cumplimiento de ciertos requisitos. Escribe Hintze (2007): “Tres procesos constituyen las transformaciones más sustantivas de las distintas reformas sectoriales de las políticas sociales realizadas durante el período: la mencionada focalización, la privatización […] y la descentralización” (p. 41) (las itálicas corresponden a la autora).
El PROMIN18 se ejecutó desde una Unidad Central Promin (UCP) y UEP provinciales, y su criterio de focalización fue doble, ya que su población objetivo fueron las embarazadas y niños de 0 a 6 años que habitaban en áreas geográficas con más de 40% de población con necesidades básicas insatisfechas (NBI).
Para el desarrollo de este apartado, además de mi experiencia en la implementación del programa entre los años 1996 y 1998, recurrí al testimonio de la Mg. Graciela Cardarelli, quien fuera parte del grupo inicial que formuló el PROMIN, y durante aproximadamente seis años, responsable de uno de sus componentes.19
En una larga entrevista, ella me refirió que el programa se había gestado en el ámbito del Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), a fines de 1990, y que en su formulación intervino un equipo de prestigiosos profesionales en sociología, psicología, ciencias de la educación, nutrición, salud, economía, arquitectura y sistemas de información, liderado por el Lic. Pablo Vinocur.20
En ese momento comenzaban a tomar protagonismo internacional en el ámbito de la salud pública dos orientaciones vigentes hasta nuestros días, que colocaban en los Estados la responsabilidad de extender la atención primaria y considerar la importancia del desarrollo infantil con carácter integral: salud, nutrición y desarrollo psicosocial de los niños y niñas. (Entrevista realizada a Graciela Cardarelli el 12 de julio de 2019)
Para su diseño inicial y su posterior inserción en el Ministerio de Salud y Acción Social de la Nación, a cargo de Avelino Porto, el PROMIN:
contó con el apoyo y supervisión de la Dra. Elsa Moreno (pediatra y máxima referente nacional e internacional en salud materno-infantil), que era la secretaria de Salud del Ministerio en ese momento. El ministerio realizó un convenio con UNICEF para la formulación del PROMIN, ligado a la obtención de financiamiento internacional (Banco Mundial). Luego de la etapa de formulación, en el año 1991 el programa se insertó -en principio con el mismo equipo- en el Ministerio de Salud y Acción Social. (Entrevista realizada a Graciela Cardarelli el 12 de julio de 2019).
Desde sus distintas disciplinas, esos profesionales concibieron la articulación integral para la atención de las madres y los niños en su primera infancia de los sectores vulnerabilizados crecientemente por las políticas de ajuste estructural que se estaban aplicando en el país como consecuencia de la intervención del Fondo Monetario Internacional (FMI).21
En palabras de Cardarelli: “El programa, al articular la atención primaria de la salud, el desarrollo infantil y la nutrición para las madres y los niños de hasta 5 años resultaba pionero en el campo de las políticas públicas” (Entrevista realizada a Graciela Cardarelli el 12 de julio de 2019).
Antropóloga y agente institucional I
Teniendo como marco las características anteriormente descriptas que modelaron la ejecución del programa, quiero recuperar el análisis de la gestión “desde adentro”. Fui la única antropóloga en un equipo que, además de algunas profesionales de las ciencias sociales, estaba compuesto por médicos, nutricionistas, arquitectos y profesionales de las áreas económicas y administrativas.22
En esos años, nuestra especificidad disciplinar recién comenzaba a ser considerada valiosa en la gestión pública, y la demanda a veces explícita -y más a menudo sobreentendida- era que complementara con una mirada comprensiva23 sobre esa diversidad de poblaciones y situaciones con las que interactuábamos en las distintas provincias, las otras expertices profesionales.24 Mi experiencia en la implementación cotidiana del programa estuvo caracterizada por la posibilidad de tomar decisiones en conjunto con mis compañeras y compañeros y también con quienes ejecutaban el Programa en las UEP; estas decisiones, si bien no significaban trasgredir abiertamente ninguna disposición, en ocasiones contradecían directivas previas y expresaban acuerdos y participaciones que en principio no estaban previstas en la gestión.
A modo de ejemplos, la elección de algunos efectores (guarderías, comedores comunitarios) que serían transformados en Centros de Desarrollo Infantil (CDI) fue realizada modificando planificaciones originales luego de debates y consensos con agentes provinciales, a pedido de las madres voluntarias que se desempeñaban allí; el material didáctico que adquirimos para el equipamiento de los CDI era en su momento el más moderno y de mejor calidad que había en el mercado. Su elección y compra fue hecha en conjunto con una querida compañera,25 con la convicción de que los niños de 0 a 6 años de los sectores más empobrecidos de nuestro país tenían el derecho de tener los mejores elementos para su desarrollo; desde las áreas financieras del ministerio no hubo ningún cuestionamiento respecto de esas adquisiciones.
En la misma dirección, pero en otro nivel decisorio, Graciela Cardarelli me manifestaba que:
Con los equipos del BM se discutió muy fuerte, en el inicio de la implementación, la decisión de financiar médicos para el área de salud y docentes para el área de desarrollo infantil en todas las jurisdicciones del país. Otros programas de características similares en América Latina o en países del Tercer Mundo se apoyaban fundamentalmente en agentes sanitarios y en el voluntariado femenino. Finalmente, se logró mantener el criterio original (Entrevista realizada a Graciela Cardarelli el 12 de julio de 2019).
En cuanto a nuestra inclusión dentro del aparato burocrático, la convivencia con las y los trabajadoras/es estatales no fue fácil, en un contexto de reducción de los salarios públicos y de fuerte desprestigio de su actividad,26 no logramos en general establecer una relación de confianza mutua. Recuerda Graciela:
En ese momento, nosotros/as formábamos parte de las llamadas unidades ejecutoras que gestionaban programas con financiamiento externo, pero que se ubicaban en los ministerios correspondientes y también dependían en última instancia de los ministros de las áreas. Ello siempre implicó un conflicto con el personal de planta -especialmente por las diferencias salariales-, pese a que el objetivo final era que el programa se insertase plenamente en la estructura organizativa. Igual, de hecho, éramos agentes del Estado. Si bien esa inserción se concretó en el año 2004, cuando Ginés González García era el ministro de Salud y Ambiente de la Nación, siguieron persistiendo las diferencias salariales, y la sensación de que había agentes institucionales de primera y de segunda continuó estando presente. (Entrevista realizada a Graciela Cardarelli el 12 de julio de 2019).
Mi percepción acerca de la “huella” que dejó el PROMIN recupera la visión de distintos actores; para la mayoría de quienes trabajamos en su gestión en el ministerio, fue una posibilidad extraordinaria -aunque no exenta de tensiones y contradicciones- en medio de las condicionalidades de la política social durante la década de los noventa de concretar servicios de primera calidad para poblaciones extremadamente vulnerabilizadas. Años después, en distintas jurisdicciones integrantes de los equipos técnicos -que en su momento fueron nuestras “contrapartes provinciales”- recordaban la modalidad consensuada de trabajo y en algunos casos daban cuenta de la continuidad de los Centros de Desarrollo Infantil. Esto reafirma nuestra convicción sobre la relativa autonomía de los sujetos, agentes institucionales y destinatarios, que en los procesos de gestión pueden transformar ciertas condiciones de la implementación de los programas. No obstante, quiero enfatizar que las tensiones entre y con algunos funcionarios jerárquicos, y también de estos con las contrapartes provinciales fueron habituales. No existe ejecución alguna que sea idílica, y la heterogeneidad que mencionamos en el inicio es la característica intraburocrática.
Programa de Educación Sexual Integral
La orientación general de las políticas sociales en el lapso temporal que desarrollamos en el apartado anterior se caracterizó por la focalización en las poblaciones con necesidades básicas insatisfechas, para asistir a quienes encarnaron “el costo social del ajuste”; en el período que se inicia en el año 2003, si bien siguieron existiendo programas focalizados, en el “intento de (re)construcción del Estado social” (Grassi y Hintze, 2018, p. 62), la gestión estatal se planteó ampliar y garantizar derechos en diversos ámbitos; los de la educación y la sexualidad fueron algunos de ellos.27 La ley que da origen al Programa Nacional de Educación Sexual Integral se sanciona en el año 2006 y el Ministerio de Educación era el encargado de su gestión.
No obstante, cabe señalar que la implementación de políticas educativas en torno a la sexualidad tiene una larga y rica historia en nuestro país que tributa a las luchas de los movimientos feministas y de la diversidad sexual, entendiendo que la sexualidad infantil, adolescente y juvenil es un territorio de disputa y control por parte del mundo adulto, en el cual cada día las voces juveniles reclaman participación y reconocimiento (Morgade, 2011; Lavigne, 2011; Felitti, 2009).
En los últimos 40 años se han sucedido diversas oleadas legislativas (a nivel nacional y provincial) que han regulado la labor de la escuela en relación con la sexualidad como contenido educativo. Desde hace 15, las legislaciones comenzaron a abordar el tema de la sexualidad, entendiendo la educación sexual integral en tanto derecho humano, que contribuye a la conformación de los sujetos como ciudadanos autónomos y libres de toda coerción. En el año 2006, con la Ley Nacional N° 26.150 se crea, en la órbita del Ministerio de Educación de la Nación, el Programa Nacional de Educación Sexual Integral (PNESI) con la finalidad de incorporar la educación sexual integral dentro de las propuestas educativas, asegurando la transmisión de conocimientos pertinentes, precisos, confiables y actualizados; promover actitudes responsables ante la sexualidad y procurar la igualdad de trato y oportunidades para varones y mujeres28 (cfr. Ley Nacional 26.150, 2006).
Como el establecimiento de una norma (ley nacional o resolución ministerial) es un elemento imprescindible pero nunca suficiente para la implementación de una política educativa, el PNESI trabajó en varias líneas de acción con el propósito de que fuera posible que la ESI sucediera en las aulas. La creación y fortalecimiento de equipos jurisdiccionales de ESI en cada provincia fue el paso indispensable dado que, como mencionamos en páginas anteriores, el sistema educativo está descentralizado.29
Antropólogo y agente institucional II
Para quienes integrábamos el equipo del PNESI, la tarea no solo se dimensionaba por las magnitudes y complejidades del sistema educativo, sino y sobre todo, por comprender la naturaleza contracultural de dicha tarea. Sectores hegemónicos de la sociedad hacían explícitas sus resistencias y pugnaban constantemente por los sentidos de la sexualidad y la forma de concebir a las y los educandos (sujetos a tutelar o sujetos de derecho) intentando restringir los márgenes de su implementación. Estos sectores se expresaban en la Ciudad de Buenos Aires, sede del Gobierno nacional, pero tenían sus propias lógicas en cada una de las jurisdicciones provinciales.
Trabajar sobre las concepciones históricas de la sexualidad, la identidad y la diversidad sexual de las y los educadores que debían implementar el programa en las aulas; sobre las experiencias sedimentadas en subjetividades que les proveían sustento; en el reconocimiento del lugar de las y los adultos en sus trayectorias; de las experiencias placenteras pero también de aquellas vulneraciones vividas, se constituyó en la primera puerta de entrada para poder pensar qué es la ESI y qué lugar nos corresponde como profesionales de la educación, a la hora de tener que garantizar el derecho de las y los estudiantes.
Quizás sea la naturaleza de la tarea que emprendió el PNESI la que ayuda a explicar la dinámica de la conformación del equipo y los perfiles de quienes allí nos desempeñamos. Las y los primeros integrantes constituían un grupo de profesionales y técnicos que venían trabajando como contratados en el ámbito del Ministerio de Educación de la Nación, en la implementación de acciones educativas vinculadas al trabajo sobre el VIH-sida financiadas por diversas agencias internacionales.30 Ese equipo estaba integrado por cinco personas, dos de ellas, antropólogas que poseían experiencias previas de trabajo en el ámbito de la salud. En 2009 se nombra una coordinadora del PNESI , y una de sus principales acciones consistió en sumar nuevas y nuevos profesionales que ya se desempeñaran en otras áreas del ministerio y contaran con un perfil profesional adecuado al trabajo. En 2015, el equipo estaba integrado por 15 personas, seis éramos antropólogos o antropólogas o estudiantes de la carrera, y nos abocamos a las diversas tareas y acciones desde la especificidad que nuestra formación y perspectiva nos brindaba.
Comparando (una marca de la disciplina) nuestras experiencias como antropólogos y gestores
Mi tránsito como antropólogo en la gestión de la política educativa pública implicó incorporar herramientas y saberes propios del ámbito de trabajo, así como ajustar esos saberes al desempeño de esa tarea en el contexto de una particular orientación política de la gestión estatal a nivel nacional. En ese proceso, mi experiencia desarrollada en el PNESI refleja una forma de apropiación del espacio estatal entendida como “relación activa entre las personas y la multiplicidad de recursos y usos culturales objetivados en sus ámbitos inmediatos” (Rockwell, 2018, p. 318); es decir, de una forma de habitar el Estado (Abad y Cantarelli, 2013).
Esta forma se corresponde con el desarrollo de una subjetividad estatal que tuvo que confrontar con experiencias históricas de desprestigio de lo estatal en el marco de la pérdida de centralidad del Estado.31 Así, en el período de los gobiernos kirchneristas se construyó una pertenencia que articulaba el carácter técnico de la tarea con la responsabilidad como agente estatal de lograr implementar una ley que garantizara los derechos de niños, niñas, adolescentes y jóvenes.
La experiencia de la coautora de estas líneas, en el contexto del desprestigio ya descripto, fue la de ocupar un lugar de gestión en un programa que se planteó un modelo integral de atención de la salud y la educación de las y los niños más vulnerables y de sus madres; y a pesar de “la extranjería” como consultora respecto de los trabajadores estatales, esa práctica se constituyó también en una militancia desde el Estado a favor de los derechos de esos niños y niñas y sus madres, aunque no generé una identidad de trabajadora del Estado.
Volviendo a la ESI, la articulación de saberes y prácticas mencionados entre los años 2009 y 2015 sirvió de matriz experiencial para enfrentar el cambio de la política pública de la gestión de la Alianza Cambiemos, que representó el “desbloqueo de la sociedad neoliberal” (Grassi y Hintze, 2018, p. 69) y una vuelta a la consolidación de una subjetividad de “lógica a-estatal” (Abad y Cantarelli, 2013, p. 23).
En la tarea de desmontar y desarticular diversas políticas públicas de la gestión anterior, una de las estrategias llevadas adelante fue la de estigmatización y des-subjetivación de las y los trabajadores estatales.32 Esta orientación política encontraba su sustento en los perfiles de muchas de las nuevas autoridades y niveles medios de la gestión: los denominados CEO (Chief Executive Officers), y también en técnicos provenientes de organizaciones de la sociedad civil.
Si la continuidad que podemos marcar en los modos de gestión de ambos programas se refiere a la relativa autonomía de las/os agentes institucionales, una diferencia fundamental que aparece en la práctica cotidiana es aquella ligada a la distinta orientación de la política pública ejemplificada en la oposición universalidad-focalización.
Resulta valioso precisar los alcances reales de ambas, más allá de cuestiones ideológicas, teniendo como marco la descentralización estatal ya mencionada. En el caso de la ESI, por un lado, se contaba con el mandato de una ley nacional y con la decisión política de que la ESI sucediera en todas las aulas del país. A la vez, nuestras y nuestros pares jurisdiccionales tenían sus propias ideas y definiciones de lo que se debía hacer en torno de su implementación. Esta relación cobraba diferentes matices en cada una de las jurisdicciones, que se vinculaban a la existencia de equipos jurisdiccionales o no; el perfil técnico de dichos equipos en relación con la temática específica; la disposición de los recursos; la decisión política de las jurisdicciones fuertemente vinculadas a la adhesión, o las presiones de sectores conservadores tanto en lo religioso como en lo cultural. Algunas jurisdicciones se resistieron hasta último momento a la implementación de la ESI, como la provincia de San Juan, mientras que otras, durante mucho tiempo se negaron a trabajar con el ministerio nacional y redujeron a la mínima expresión las acciones a implementar, como en CABA hasta el 2016.
En cuanto al PROMIN, ejecutado en varias etapas y que abarcó numerosas jurisdicciones en todo el país,33 en un documento interno que refleja la evaluación de medio término realizada en el año 2000 se concluye que:
Si bien esta estructura permitió disponer de mayores grados de libertad para implementar acciones que hubieran sido difíciles de llevar adelante dentro de las estructuras ordinarias de los respectivos ministerios o secretarías de salud, también generó en los agentes cierta dificultad para visualizar el programa como parte de las actividades cotidianas de los servicios. Por sobre esto, el conocimiento acerca de que el programa tenía un tiempo de duración acotado, también dificultó la institucionalización del PROMIN […] Desde el punto de vista de la cultura institucional [… ] las unidades coordinadoras del programa a nivel de cada ministerio o secretaría fueron visualizadas como “enclaves” de decisión que frecuentemente entraban en colisión con los lineamientos de la política pública en el campo de la salud materno-infantil.
Una vez más resulta evidente que, aun cuando la universalidad respaldada por una ley nacional no es absoluta, dadas las condiciones estructurales previas del aparato burocrático, su efectividad es radicalmente mayor que la del mejor programa focalizado. Y no solo por una lógica cuestión de cobertura, sino por las posibilidades de una transformación más profunda de las modalidades de gestión, que conllevan cambios de prácticas en sus agentes, no solo respecto de las relaciones con los destinatarios de las políticas, sino al interior del sistema.
Además, y poniendo en juego nuestra reflexividad, ambos reconocemos en las dificultades mencionadas esa tensión siempre presente entre el universalismo de los derechos vs. los particularismos culturales de las jurisdicciones, evidenciada también en otros particularismos, vinculados a las relaciones de poder existentes en el interior, y entre los distintos niveles del aparato burocrático. Dichas tensiones necesariamente demandan la construcción política de los consensos necesarios para la aplicación, y fundamentalmente para la apropiación de la política pública.
Los horizontes de sentido
Cuando en la introducción aludimos a los horizontes de sentido, nos referimos a la potencia que las políticas públicas tienen a la hora de modelar el sentido común social, y en esa dirección valoro la incidencia del PROMIN en el reconocimiento de la necesidad, y por tanto, del derecho de todos los niños de 3, 4 y 5 años, al desarrollo infantil; ciertamente, nunca es posible atribuir a una sola variable determinados efectos en el campo de lo social; no obstante, en los últimos treinta años se fue consolidando la idea de que una de las condiciones de la igualdad de oportunidades para todos los niños comienza con el desarrollo infantil en la primera infancia. El PROMIN desempeñó un rol muy importante en la construcción de ese significado a partir de sus efectos de demostración en las poblaciones vulnerabilizadas de nuestro país.
En el caso de la ESI, la lucha de los movimientos feministas y la diversidad sexual en primera instancia, pero también las acciones desarrolladas en el marco de una política pública nacional de carácter universal (más allá de las dificultades de su implementación) fueron elementos constitutivos de nuevos significados entre las y los docentes, y fundamentalmente entre las y los estudiantes. Así lo demostró la demanda por la generalización de la ESI expresada (entre otras) en los diversos conflictos de la Ciudad de Buenos Aires protagonizados por las y los integrantes de los centros de estudiantes de las escuelas secundarias entre los años 2016 y 2017.
La historia no tiene fin
Mientras escribíamos este artículo, se realizaron elecciones generales en Argentina y ganó la fórmula encabezada por Alberto Fernández y Cristina Fernández de Kirchner. El nuevo gobierno que asumió el 10 de diciembre de 2019 planteó en su plataforma políticas públicas que priorizan el mejoramiento de las condiciones de vida de los sectores más vulnerables; y además de elevar nuevamente a ministerios las secretarías de Salud, Trabajo, Cultura y Ciencia y Tecnología, creó un Ministerio de las Mujeres, Géneros y Diversidad.34 A partir de estas medidas se abre nuevamente una etapa de fuerte presencia estatal, en lo relativo a las políticas en favor de los niños, niñas y adolescentes, y también de los géneros y la diversidad sexual; cabe entonces preguntarse cómo las experiencias antes descriptas de las y los agentes institucionales -entre ellos, antropólogas y antropólogos- que implementaron los programas y construyeron un acervo de prácticas y saberes desarrollados en y desde el Estado, las recuperarán/reactualizarán/profundizarán en pos de nuevos horizontes de sentido que amplíen derechos.
