Introducción

El objetivo de este artículo es analizar la articulación del colectivo de identificación “isleños” en el proceso de producción del ordenamiento territorial de los bosques nativos del delta bonaerense del río Paraná en el período 2009-2014. Dicho ordenamiento fue realizado en el marco de la “Ley de Bosques”, una política pública en materia ambiental que regula las formas de uso y apropiación de estos ecosistemas en Buenos Aires (Argentina).

En la actualidad, existe consenso en que los estudios sobre la producción de las políticas deben evitar la reificación del Estado (^{Abrams, 1988}). Desde el campo de la antropología política, múltiples autores señalan que las políticas públicas son un campo de lucha entre distintos agentes y que debe considerarse la singularidad de los contextos sociohistóricos en los cuales se desarrollan sus procesos (^{Shore y Wright, 1997}; ^{Wedel, Shore, Feldman y Lathrop, 2005}; ^{Shore, 2010}). En este campo, se ha propuesto hacer una antropología de la política que permita dotar de contenido(s) a abstracciones como política o Estado y trabajar sobre sus aplicaciones en los márgenes (^{Balbi y Boivin, 2008}; ^{Das y Poole, 2008}). Se trata, además, de producir conocimiento antropológico crítico que permita contribuir a los procesos de producción e implementación de las políticas (^{Feito, 2005}).

La importancia de analizar las disputas en los procesos de producción de las políticas ambientales fue señalada por diversos autores (^{Melé, 2003}; ^{West, Igoe y Brockington, 2006}; ^{Piermattei, 2013}). En muchas ocasiones, quienes promueven políticas de protección de la naturaleza responsabilizan a los habitantes locales por el subdesarrollo y la degradación ecológica (^{Nygren, 1999}). Esto no quiere decir, sin embargo, que ellos necesariamente acepten tales acusaciones pasivamente ni que sean meras víctimas de las intervenciones externas: esto constituiría sencillamente una deformación romántica (^{Brosius, 1997}). Por el contrario, los lugareños con frecuencia las cuestionan y reivindican sus opiniones sobre el uso más apropiado del lugar en el que viven (^{Bryant y Bailey, 1997}; ^{Bryant, 2000}; ^{Sundberg, 2004}). En el marco de estas disputas, los estudios etnográficos sobre negociaciones, confrontaciones y resistencias dan cuenta de las formas en que se expresa la agencia de los habitantes locales (^{Brosius, 1997}; ^{Ferrero, 2005}; ^{Blaser, 2009}). Estos estudios también muestran que la cuestión ambiental es construida en ciertos términos por los agentes hegemónicos pero, en muchas ocasiones, es recreada en esos mismos términos por los subalternos (^{Brosius, 1999}). Así, la antropología del ambientalismo y la antropología para el ambientalismo evidencian las formas en que lo ambiental es construido, negociado y resignificado en las disputas por sus formas de uso y apropiación (^{Straccia y Pizarro, 2019}).

En estos procesos de lucha, uno de los elementos que pueden ser movilizados por ciertos agentes es la adscripción identitaria (^{Alonso y Costa, 2002}; ^{Isla, 2003}; ^{Pizarro, 2006}; ^{Espósito, 2012}). Los procesos de identificación son dinámicos y se producen en relación con una alteridad, de modo que la construcción del ‘nosotros’ supone también un ‘otros constitutivo’ (^{Hall, 2003}). De este modo, la movilización de la identificación colectiva podría ser utilizada para definir quiénes son considerados legítimos para participar en la definición del problema y/o en la proposición de soluciones y quiénes no, lo cual favorecería procesos de inclusión de ciertos agentes y exclusión de otros (^{Opotow y Weiss, 2000}).

Para el caso del Delta bonaerense del río Paraná (Argentina), un conjunto de islas que abarcan una superficie de aproximadamente 240.000 hectáreas, las formas de articulación del colectivo de identificación “isleños” fue analizada con anterioridad en el marco de otras disputas ambientales (^{Straccia, Monkes y Cowan Ros, 2019}). Este artículo complementa dichos estudios haciendo énfasis en el caso específico de la producción del ordenamiento territorial de los bosques nativos en el marco de la “Ley de Bosques”.

Las investigaciones de nuestro equipo se desarrollan en la Zona Núcleo Forestal, un área del delta bonaerense de aproximadamente 80.000 hectáreas sobre la cual tienen jurisdicción los partidos de Campana y San Fernando (figura 1), así denominada por tratarse de la zona con mayor productividad forestal y silvopastoril en la región (^{Moreira, 2018}). Por otra parte, desde mediados de la década del noventa, un grupo de agentes definidos localmente como “ambientalistas” (^{Pizarro y Straccia, 2018}) alertan sobre el impacto que tendrían las prácticas asociadas a estas actividades productivas y promueven la adopción de medidas proteccionistas con el fin de asegurar la continuidad en la provisión de bienes y servicios ecosistémicos (^{Blanco y Méndez, 2010}). Sin embargo, sus propuestas han generado resistencias por parte de los productores y pobladores de la Zona Núcleo Forestal del Delta del Paraná, de modo tal que se ha configurado un campo de lucha en torno a la definición de las formas de uso y apropiación del ambiente en la región (^{Pizarro y Straccia, 2018}).

Fuente: Elaboración propia, adaptado a partir de ^{Quintana y Bó (2011})

Figura 1 El delta del río Paraná: ubicación regional, secciones principales y ubicación de la Zona Núcleo Forestal. 

Metodología

La presente investigación es de tipo cualitativa y los datos primarios fueron producidos desde un enfoque etnográfico (^{Taylor y Bogdan, 1996}; ^{Guber, 2001}; ^{Hammersley y Atkinson, 2007}), a fin de analizar las formas de articulación del colectivo de identificación “isleños” en el proceso bajo estudio. Este enfoque es de utilidad para estudiar las disputas en torno a la cuestión ambiental (^{Foladori y Taks, 2004}) y requiere ubicarse en sus intersticios, analizar las relaciones entre los agentes sociales, y también construir un espacio propio (^{Little, 2007}). Se trata también de implicarse y de reconocer cómo somos construidos en los espacio-tiempos de otros (^{Althabe y Hernández, 2004}), en una investigación comprometida pero no siempre exenta de contradicciones (^{Hale, 2006}).

Desde el año 2012 hemos realizado entrevistas semiestructuradas con técnicos y funcionarios de instituciones ambientales, de desarrollo rural y de promoción de la forestación en el delta bonaerense, así como con representantes de asociaciones de productores familiares empresariales y empresas agroindustriales de la región. También realizamos entrevistas en profundidad con productores y pobladores, lo que nos permitió recorrer sus campos y conocer sus historias, sus formas de vida y las situaciones que consideran amenazantes para su permanencia en la zona. En todos los casos, también llevamos adelante entrevistas informales, en tanto encuentros no programados con grados mínimos de formalización y estandarización (^{Penalva Verdú, Alaminos Chica, Francés García y Santacreu Fernández, 2015}). El muestreo fue cualitativo no probabilístico, combinando un muestreo de oportunidad a partir de la técnica de la bola de nieve con un muestreo evaluado (^{Guber, 2001}).

Las entrevistas se complementaron con instancias de observación participante en diversos eventos ocurridos durante el período 2012 y 2018, entre los que se incluyen audiencias públicas, audiencias abiertas, festividades locales y encuentros organizados por diferentes instituciones estatales, entre otros. Los registros construidos a partir de estas instancias también fueron incorporados al análisis a fin de comprender los puntos de vista y las estrategias desarrolladas por los diferentes agentes sociales (^{Tsing, 2005}; ^{Skill, 2010}), aunque sin desconocer que, como señala ^{Balbi (2012}), aquello que llamamos ‘perspectivas nativas’ en la práctica etnográfica es, en realidad, una construcción analítica de los investigadores.

Finalmente, también se realizó un análisis de contenido de diversas fuentes secundarias, entre las que se incluyen el texto de la ley bajo estudio, actas de audiencias públicas, noticias periodísticas y documentos elaborados por las instituciones estatales en el proceso de institucionalización de la “Ley de Bosques”. Todos los registros producidos fueron posteriormente codificados y analizados a través del programa Atlas.Ti 6.2 (^{Penalva Verdú et al., 2015}).

El colectivo “isleño”: de los “pioneros” a la actualidad

En el delta bonaerense del río Paraná, el Estado nacional favoreció la colonización de las islas y promovió sostenidamente procesos migratorios que facilitaron la llegada y el asentamiento de vascos, portugueses e italianos, entre otros inmigrantes europeos, desde mediados del siglo XIX (^{Galafassi, 2004}). Hacia mediados del siglo XX, se estima que no menos de 25.000 personas habitaban en “la isla”.¹ La producción frutícola y hortícola eran las actividades dominantes, y sus productos se destinaban al autoconsumo y a los mercados de áreas urbanas cercanas (Galafassi, ²⁰⁰⁴, ²⁰⁰⁵).

A lo largo de sucesivas generaciones, las familias pioneras domesticaron este espacio agreste y lo convirtieron en su lugar (^{Escobar, 2000}). Los pobladores locales recuerdan la gesta de sus antepasados (^{Astelarra, 2018}), quienes lograron “convertir a la isla en algo lindo” “a fuerza de machete”, “con el agua hasta la cintura” (^{Pizarro, Ciccale Smit y Moreira, 2018}), y señalan que son ellos quienes convirtieron a “la isla” en un lugar habitable a través de procesos que sintetizan con la expresión “nosotros creamos el Delta” (^{Pizarro, 2019}).

Sin embargo, las “mareas” de 1959 y de 1982/1983 -que cubrieron completamente de agua las islas y cuyos impactos están grabados en la memoria colectiva isleña (^{Pizarro et al., 2018}, ^{Astelarra, 2018})-, el incremento de los costos de transporte, la ocurrencia de heladas y el desarrollo de regiones productoras más competitivas afectaron la actividad frutihortícola (^{Galafassi, 2005}). Por otra parte, diversas políticas nacionales favorecieron el crecimiento de la actividad forestal en la región, y la mayor parte del área actualmente denominada Zona Núcleo Forestal comprende establecimientos forestales, silvopastoriles y/o ganaderos con distintos niveles de sistematización (^{Galafassi, 2005}; ^{Moreira, 2018}).

Al mismo tiempo, en la segunda mitad del siglo XX se produjo un progresivo despoblamiento de las islas: según el censo del año 2010, en el delta bonaerense había poco más de 10.000 habitantes (^{Olemberg, 2015}). En este período también se produjo una diferenciación y movilización socioeconómica que dio lugar a la actual conformación de la estructura social agraria: según ^{Pizarro (2016}), en la Zona Núcleo Forestal está conformada por pequeños productores familiares, productores familiares capitalizados, productores familiares empresariales y empresas forestoindustriales. Las familias históricas de la región, cuyos antepasados también son “nacidos y criados” en “la isla” (dimensión central en las subjetividades de quienes se definen como “isleños”), están comprendidas en los primeros tres tipos de productores. La tipología propuesta permite capturar las diferencias socioeconómicas actuales entre dichas familias, sin perder de vista su historia colectiva común.

Los pequeños productores familiares poseen explotaciones cuyos tamaños (~30 hectáreas) se encuentran debajo de la unidad económica forestal. Su principal actividad es la forestación mediante mano de obra familiar, complementada con otras actividades secundarias (turismo o producción hortícola, entre otras). Los productores familiares capitalizados (con superficies promedio de ~500 hectáreas) llevan adelante producción forestal y ganadera mediante mano de obra familiar complementada con mano de obra extrafamiliar. Cuentan, en algunos casos, con sus propios aserraderos. Los productores familiares empresariales, por su parte, poseen explotaciones forestales y silvopastoriles que superan largamente la unidad económica. Son propietarios de empresas familiares de origen local: la gestión es mayormente familiar pero el trabajo en las explotaciones es realizado por mano de obra extrafamiliar, y han dado un salto organizacional pasando de una lógica familiar a una lógica empresarial. Finalmente, las empresas forestoindustriales son propiedad de grupos económicos extralocales y cuentan con grandes superficies forestadas. Presentan una alta integración vertical y, a diferencia de las empresas familiares, han tenido una lógica empresarial desde sus orígenes.

En otras regiones del delta bonaerense, la estructura social agraria es diferente. Para las zonas de San Fernando con actividad mimbrera, ^{Olemberg (2015}) plantea la existencia de empresarios del mimbre y de mimbreros familiares, según las diferencias en las lógicas de producción. Para el caso de Tigre, ^{Astelarra y Domínguez (2015}) caracterizaron a los junqueros, en tanto sujetos emergentes en un territorio amenazado por el avance de los megaemprendimientos inmobiliarios. Sin embargo, para nuestro análisis retomaremos la clasificación de ^{Pizarro (2016}), dado que, en el proceso bajo estudio, fueron los agentes sociales vinculados con la actividad forestal y silvopastoril quienes participaron de forma casi exclusiva en estas instancias.

A lo largo de nuestro trabajo de campo hemos detectado que las demandas de los pobladores locales se repiten casi textualmente año tras año, independientemente de cuál sea la coalición gobernante tanto a nivel provincial como nacional: para muchos, “la isla está olvidada” “porque somos pocos votos”. Incluso la mayor parte de las organizaciones locales existentes, fundadas en distintas décadas del siglo XX, tuvieron (y tienen) como fin la provisión de servicios específicos para la población local.

Las leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental

En Argentina, la reforma de 1994 consagró el derecho a un ambiente sano en el art. 41 CN. Según lo establece dicho artículo, uno de los principales instrumentos para favorecer la conservación del ambiente son las leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental. Así, corresponde al Estado nacional dictar las normas que contengan los estándares básicos, de modo de generar una tutela ambiental uniforme para todo el país que imponga las condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental (^{Esain, 2004}). Los Estados provinciales, por su parte, deben dictar las normas necesarias para complementarlas.

La Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos (LN 26.331) fue sancionada por el Congreso nacional a fines del año 2007. La ley establece la obligatoriedad para cada provincia de producir un ordenamiento territorial de sus bosques nativos (de aquí en adelante, OTBN). Es decir, cada provincia debía, de modo inicial, inventariar sus bosques nativos, y posteriormente categorizarlos de acuerdo con los lineamientos definidos por la ley nacional. A cada área relevada debía asignársele alguno de los tres niveles de conservación posibles: zonas rojas (de alto valor de conservación e imposibilidad de transformación), zonas amarillas (de mediano valor de conservación y aprovechables sosteniblemente) o zonas verdes (de bajo valor de conservación y con pocas restricciones para el desarrollo de actividades productivas). El OTBN producido, finalmente, debía ser sancionado mediante una ley provincial. En este artículo, utilizamos la categoría “Ley de Bosques” para referir a la norma complementaria que la provincia de Buenos Aires debía sancionar para adherir a la ley nacional, y que comprendería el OTBN en cuestión.

Desde las ciencias sociales se han analizado los conflictos en la producción del OTBN en distintas provincias (^{Silvetti, Soto, Cáceres y Cabrol, 2013}; ^{Schmidt, 2014}; ^{Koberwein, 2018}; entre muchos otros), aunque no el caso específico de Buenos Aires. Además, los informes de la autoridad nacional de aplicación oportunamente producidos sobre el estado de implementación de la ley nacional tampoco incluyen a esta provincia, porque esta aún no había sancionado la ley complementaria correspondiente (^{MAyDS, 2016}).

La producción del ordenamiento territorial de los bosques nativos del delta bonaerense del río Paraná (2009-2014)

De acuerdo con lo establecido por la Ley Provincial 13.757, el Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible (en adelante, OPDS), en tanto máxima autoridad provincial en materia ambiental, sería el encargado de realizar el OTBN. Para llevar adelante esta tarea, el OPDS decidió zonificar la provincia en cuatro regiones: Talares de Barranca y Delta; Bosque Ribereño; Talares del Este; y Cardenal y Monte (^{OPDS, 2013}). Dado que el ordenamiento se realizó por separado para cada una de ellas, aquí nos focalizamos en estudiar el proceso desarrollado en la primera región, Talares de Barranca y Delta, a fin de analizar la articulación del colectivo de identificación “isleños”.

A fines de 2008, un evento externo, un shock en los términos de ^{Sabatier (1991}), modificó sustantivamente la estructura de este (incipiente) campo de lucha. La Ley 25.080 de Promoción Forestal había sido sancionada en 1998 y otorgaba una serie de beneficios que fueron centrales para contribuir a la consolidación de esa actividad en el Delta del Paraná (^{Fernández, 2016}). En el año 2008, fue prorrogada por medio de la LN 26.432. Sin embargo, la prórroga incluyó un artículo que especificaba que solo se promovería la implantación de bosques cultivados en zonas que no estuvieran afectadas por el OTBN realizado en el marco de la Ley 26.331 de Protección Ambiental de los Bosques Nativos. Así, se buscaba evitar que el incremento de la superficie de bosque implantado se lograra a expensas de avanzar sobre los bosques nativos remanentes.

Como resultado, los productores forestales no podrían acceder a los beneficios de la Ley de Promoción Forestal hasta tanto la provincia de Buenos Aires no sancionara su “Ley de Bosques”. Y, por lo tanto, los agentes sociales vinculados con la forestación en el delta bonaerense se convirtieron en demandantes primarios de la construcción de un OTBN que les permitiera continuar con dicha actividad. Así, no solo los productores forestales lo demandaban, sino también los técnicos de las instituciones estatales de desarrollo rural y de promoción de la forestación. En otras palabras, esta confrontación no podía ser interpretada en los términos “isleños” vs Estado ni en términos agentes estatales vs agentes no estatales, sino en términos de dos grandes grupos (agentes asociados a la conservación vs. agentes asociados a la protección), similares a las coaliciones caracterizadas por ^{Gutiérrez (2017}) para otras regiones del país.

Para alcanzar nuestro objetivo, separaremos el análisis en tres partes (figura 2). En primer lugar, daremos cuenta de la producción de la primera propuesta de OTBN y las disputas en torno a ella (2009-2011). Luego, nos focalizaremos en analizar lo acaecido en un taller realizado en octubre de 2011 en el sector de islas y que algunos de los entrevistados señalaron como un hito en el proceso de producción de la política. Finalmente, daremos cuenta de los modos en que se produjo la propuesta definitiva de OTBN para la Región Delta (2012-2014). Así, el análisis diacrónico nos permitirá aprehender la dimensión contingente del proceso político, y focalizar tanto en las correlaciones de fuerzas existentes entre los agentes en un tiempo y espacio dado como en su carácter dinámico a lo largo del tiempo (^{Koopmans y Statham, 2000}).

Fuente: Elaboración propia.

Figura 2 Etapas del proceso de institucionalización de la “Ley de Bosques” en la Región “Talares de Barranca y Delta”. 

“El inventario era una locura, una locura total”. La primera propuesta de OTBN del delta bonaerense del Paraná (2009-2011)

Al ser entrevistados en sus oficinas en el año 2017, los técnicos de la autoridad provincial de aplicación argumentaron que se vieron forzados a realizar el OTBN sin los recursos necesarios. Esto mismo fue señalado por los técnicos de otras instituciones estatales, quienes en conversaciones informales indicaron que la falta de personal y la escasa disponibilidad de movilidad impedían que pudieran realizar todas las actividades necesarias para la construcción del OTBN (Registro de campo, técnicos de instituciones de desarrollo y de promoción forestal, Buenos Aires, febrero de 2017). Sin embargo, pese a esas limitaciones, los entrevistados se mostraron “muy orgullosos” de haber realizado un trabajo del cual se sentían satisfechos, hecho “con esfuerzo, voluntad y sin fondos”, “respetando la metodología que proponía la autoridad nacional de aplicación […] y aprendiendo sobre la marcha” (Juan María, Jorge, Agostina, Lara y Ana, entrevista grupal, abril de 2017).

En un primer momento llevaron adelante procesos de articulación con referentes técnicos, quienes brindarían las herramientas necesarias para la construcción preliminar de un primer OTBN. Para la región Delta, los primeros referentes técnicos con los que articularon fue con científicos especializados en ecología de humedales que desarrollan sus trabajos desde perspectivas biológico-ecológicas, los cuales son definidos como “ambientalistas” por los lugareños (^{Pizarro y Straccia, 2018}). Los insumos principales utilizados fueron dos: una tesis de grado en la que se había realizado un inventario preliminar de los bosques nativos de la región a partir de la interpretación de secuencias de imágenes satelitales, y un estudio sobre parches relictuales de Monte Blanco en la zona.

A partir de estas primeras articulaciones, en abril de 2011, la autoridad de aplicación llevó adelante la primera audiencia pública en el marco de la “Ley de Bosques” (^{OPDS, 2011a}). Esta audiencia, de carácter provincial, estuvo signada por el intento de ciertas asambleas vecinales de visibilizar un conflicto que se había iniciado en el año 2008 en los partidos de Quilmes y Avellaneda (^{Calefato, 2018}). Allí, el avance de un emprendimiento inmobiliario desarrollado por Techint atentaba contra los bosques nativos ribereños, y era resistido por quienes sostenían que constituían una degradación y privatización de estos espacios comunes (^{Santy, 2014}).

La presencia de oradores vinculados con la Región Delta, en cambio, fue muy limitada; apenas tres asistieron y tomaron la palabra: dos de ellos vinculados a la forestoindustria, y el tercero, en calidad de representante municipal. Los tres, sin embargo, coincidieron en señalar la especificidad del Delta respecto de las otras regiones de la provincia, y plantearon la necesidad de realizar encuentros específicos para la zona en los que participaran agentes locales. De esta forma, los oradores desarrollaron estrategias con el fin de incidir en el proceso político, participando en las instancias disponibles pero a la vez intentando construir otras nuevas. Y lo hicieron por medio de argumentos que reproducían elementos de sentido del discurso ambiental y que no cuestionaban las premisas básicas de la “Ley de Bosques” (existen áreas de bosques nativos remanentes, y éstas deben estar sujetas a algún tipo de protección), pero que al mismo tiempo buscaban señalar la singularidad de la región, en tanto “polo forestal” “desde hace doscientos años” (^{OPDS, 2011a}).

Algunos meses más tarde, el OPDS presentó la primera propuesta formal de OTBN para la región Delta del Paraná (figura 3), la cual retomó tanto los estudios ecológicos mencionados previamente como los ordenamientos municipales preexistentes. Así, en este inventario, la porción insular correspondiente a San Fernando (que había sido categorizada como Reserva de Biosfera MaB-UNESCO algunos años atrás) era considerada en su totalidad como bosque nativo y se proponía replicar la zonificación propuesta al momento de su constitución. En Tigre se observaba una situación similar: la totalidad del área insular era inventariada como bosque nativo y se replicaba la zonificación del Régimen de Protección Cautelar Ambiental sancionado por Ordenanza Municipal 3178/11. En Campana, por su parte, los albardones -espacios de las islas que geomorfológicamente se encuentran a mayor altura y han sido modificados antrópicamente desde el siglo XIX (^{Galafassi, 2004})- eran relevados como bosques nativos de bajo nivel de conservación en los que se permitiría el aprovechamiento sustentable.

Fuente: OPDS (^2011b).

Figura 3 Primera propuesta de ordenamiento territorial de los bosques nativos de la región “Talares de Barranca y Delta”. 

Los productores forestales del Delta del Paraná se manifestaron abiertamente en contra de esta primera propuesta de ordenamiento. Desde sus puntos de vista, se inventariaban como ‘bosque nativo’ áreas en las cuales ellos llevaban adelante producción forestal y ganadera desde hacía décadas, y eso podía restringirles la posibilidad de continuar con sus prácticas productivas y de vida. Y es que, como fuera previamente señalado, la potencial consecuencia de este ordenamiento, si era sancionado, era que les podría impedir a los productores forestales acceder a los beneficios de la Ley 26.432 de Promoción Forestal. Sin embargo, es necesario tener en cuenta que no todos tenían la misma capacidad de acceso a dichos beneficios: de acuerdo con ^{Fernández (2016}), hasta el año 2009, los pequeños productores familiares habían recibido subsidios por el 15% de la superficie total subsidiada en la región, mientras que los productores familiares empresariales habían recibido subsidios por el 59% de la superficie total subsidiada.

Esta posición contraria a la propuesta de ordenamiento, y con los mismos argumentos, era compartida por los técnicos de las agencias estatales vinculadas al desarrollo rural y la promoción de la forestación. En palabras de uno de ellos técnicos de una institución estatal de desarrollo rural, el primer inventario propuesto “era una locura, una locura total” (Guillermo, entrevista en noviembre de 2016). Y es que la confrontación territorial era planteada en función de quiénes estaban legitimados para participar en este proceso: los productores forestales y silvopastoriles, así como los técnicos de las distintas agencias, coincidían en que este debía ser llevado adelante a partir de los aportes de quienes viven y trabajan cotidianamente en “la isla”.

La construcción de una propuesta “consensuada” del OTBN del delta bonaerense del Paraná (2012-2014)

En las instancias previas, tanto los “isleños” como los técnicos estatales vinculados con la actividad forestal manifestaron su disconformidad con la metodología utilizada para inventariar los bosques nativos. Como hemos visto, el asesoramiento de los referentes técnicos se había cimentado en la interpretación de secuencias de imágenes satelitales, y muchos de los asistentes al taller coincidieron en señalar la necesidad de “empezar con los pies sobre la tierra” (^{OPDS, 2011b}). Más específicamente, cuestionaban que la fotointerpretación fuera válida en sí misma, e indicaban que primero debían realizarse recorridas al campo para verificar la (posible) existencia de bosques nativos y recién a continuación definir la categorización de los bosques relevados.

Sobre ese eje se produjo la articulación entre los técnicos de la autoridad de aplicación provincial, los productores forestales con niveles elevados de capitalización y los técnicos de las instituciones estatales vinculadas con la forestación. Y a partir de esta articulación, se construyó una segunda propuesta de OTBN para el delta bonaerense.

Según uno de nuestros interlocutores, esta articulación permitió que los técnicos de la autoridad de aplicación reconocieran “que realmente no había bosque nativo en todos esos lugares” y que “de hecho muchos de los lugares que ellos pensaban que eran ceibales [en realidad] eran forestaciones de sauce” (Carlos, miembro de una asociación de productores de la región, diciembre de 2016). Por medio de estos argumentos, los “isleños” resaltaban la necesidad de apelar a quienes conocían el territorio para definir cuáles eran y dónde estaban los “bosques nativos” del delta del Paraná. Es decir, poner “los pies en la tierra” no era solo un modo de confrontar con el uso de la interpretación de imágenes satelitales como forma de construcción del inventario, sino también de disputar la legitimidad de los asesores científicos en este proceso.

En esta fase, los “isleños” y los técnicos de las instituciones estatales de desarrollo rural y de promoción de la forestación se articularon estratégicamente con la autoridad de aplicación a fin de construir una nueva propuesta de OTBN. Uno de los técnicos de una institución de desarrollo rural que participó activamente en esta instancia recordó que

yo me puse en contacto con ellos [los técnicos de la autoridad provincial de aplicación], los cargué en la lancha y los llevé para que vean lo que tienen en la imagen. Como ellos veían en una imagen satelital, [queríamos] que tuvieran la referencia del terreno naturalmente cómo era. Entonces los llevé a ver, ‘mirá, esto que ustedes marcaron como bosque nativo es esto’. Los llevé, les di una vuelta por el Delta donde me estaban esperando los productores de esas quintas, para mostrarles lo que ellos habían marcado como bosque nativo qué era realmente. (Guillermo, entrevista en noviembre de 2016)

Los técnicos de la autoridad de aplicación reconocieron que “corregimos y ajustamos [el mapa] cuando recorrimos junto con ellos”, y señalaron que fueron los propios productores los que “propusieron que todos los relictos de bosques nativos que quedan fueran categorizados en la categoría de máxima conservación” (Juan María, Jorge, Agostina, Lara y Ana, entrevista grupal, abril de 2017). Uno de ellos sintetizó la importancia de esta articulación en otra ocasión previa, al señalar que por su intermedio “los productores del delta pasaron de ser los principales que estaban en contra de la ley o de nuestro mapa, a ser nuestros principales aliados” (Julia, Claudia, Ángela y Jorge, entrevista grupal, diciembre de 2016). La apertura de diferentes mecanismos políticos e institucionales facilitó la ocurrencia de esta articulación, a diferencia de lo ocurrido en otras regiones del país, donde el proceso incluyó exclusiones deliberadas a ciertos agentes (^{Schmidt, 2014}; ^{Vera, 2015}).

Las dos propuestas de OTBN eran radicalmente diferentes: si bien todos los relictos relevados en la región ahora eran categorizados con el máximo nivel de conservación (esto es, en color rojo), se había producido una reducción del 80% de la superficie inventariada (figura 4). Los asesores científicos que habían participado en la construcción de la primera propuesta manifestaron públicamente su rechazo a estos cambios, especialmente en zonas asociadas a emprendimientos inmobiliarios. Sin embargo, sus demandas no fueron atendidas y la autoridad de aplicación decidió presentar formalmente la nueva propuesta en una segunda audiencia pública en febrero de 2014.

Fuente: IDE Ambiental - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación (http://mapas.ambiente.gob.ar).

Figura 4 Segunda propuesta de ordenamiento territorial de los bosques nativos de la región “Talares de Barranca y Delta”. 

En esta nueva audiencia pública, el 70% de los oradores estaban vinculados al conflicto en Quilmes-Avellaneda y se manifestaron en contra del OTBN propuesto para la provincia por considerar que beneficiaba a los desarrolladores inmobiliarios. Por su parte, solo el 12% de los oradores estaban relacionados con el delta bonaerense (y más específicamente con la Zona Núcleo Forestal), pero todos se expresaron a favor de la propuesta: productores familiares capitalizados, productores familiares empresariales, representantes de empresas forestoindustriales y técnicos de las agencias estatales que operan en territorio. Centrándonos en la Región Delta, el OTBN producido había sido el resultado del proceso de articulación entre los “isleños” más capitalizados, los técnicos de instituciones estatales vinculados a la forestación y los técnicos de la autoridad de aplicación de la “Ley de Bosques”. En palabras de los técnicos de la institución estatal de desarrollo rural, “la autoridad de aplicación había entendido cómo era la mano, los productores estaban de acuerdo con el mapa, los organismos oficiales estaban de acuerdo con el mapa”, y por lo tanto “el mapa ya está consensuado” (Guillermo, entrevista en noviembre de 2016).

Un punto de vista similar esbozó un funcionario de la autoridad de aplicación, según quien la región Delta y Talares de Barranca “fue la zona donde mejor se logró reunir a los actores y consensuar cómo hacer el mapa […] [fue] la que más convocatoria tuvo y donde se llegó a un acuerdo total, por lo menos con los representantes más visibles” (Juan María, Jorge, Agostina, Lara y Ana, entrevista grupal, abril de 2017). Esto representa una diferencia radical respecto de los procesos de producción del OTBN en otras provincias, atravesados por el enfrentamiento público y el conflicto abierto entre las partes intervinientes, como lo atestiguan los casos de Salta (^{Schmidt, 2014}) y Córdoba (^{Silvetti et al. 2013}; ^{Vera, 2015}), entre otros.

Como hemos señalado al inicio de este artículo, los agentes sociales vinculados con la actividad forestal demandaban la construcción de un OTBN que les permitiera continuar con ella. Dado que el ordenamiento final propuesto satisfacía esta demanda, hacia fines del año 2014, sus preocupaciones se centraban en la necesidad de que fuera sancionado por el Poder Legislativo de la provincia. Al decir de los técnicos de la autoridad nacional de aplicación entrevistados, “antes, la queja de los productores forestales era ‘todo está rojo’, hoy en día es ‘falta [la aprobación d]el ordenamiento’” (Julia, Claudia, Ángela y Jorge, entrevista grupal, diciembre de 2016). Finalmente, en agosto de 2015, el anteproyecto de “Ley de Bosques” ingresó formalmente a la Cámara de Senadores de la provincia de Buenos Aires para su tratamiento legislativo, que finalizó con la sanción de la Ley Provincial 14.888 en diciembre de 2016.

A modo de cierre

En este artículo analizamos los modos en que se produjo la articulación del colectivo de identificación “isleños” en el proceso de producción del ordenamiento territorial de los bosques nativos del delta bonaerense del río Paraná realizado en el marco de la “Ley de Bosques”. Si el espacio estatal debe ser abordado como un campo de lucha, toda política pública está necesariamente en continua redefinición como efecto de las disputas que están en permanente (re)producción (^{Cowan Ros, 2016}).

En este caso, la articulación de un colectivo de identificación “isleño” (cuyas prácticas de vida y la permanencia en “la isla” se veían amenazadas, según los agentes sociales vinculados con la actividad forestal) fue central para comprender el proceso de producción de la política bajo análisis. De tal modo, el OTBN no puede ser pensado como un mero producto del accionar de una institución estatal ni del enfrentamiento entre agentes estatales y no estatales. Contrariamente, el OTBN es el resultado de las disputas y negociaciones entre agentes estatales y no estatales que, por medio de articulaciones contingentes, buscan acceder y dominar los espacios de toma de decisión en pos de sus intereses específicos.

En un artículo posterior será necesario complementar este estudio y analizar las formas de articulación del colectivo “isleños” en la aprobación de la “Ley de Bosques”, ya en la órbita del Poder Legislativo de la provincia (2015-2016) (figura 2). Eso permitirá evidenciar, entre otras cosas, que el direccionamiento de esta política pública no se vio sustantivamente afectado por los cambios en el signo partidario de las coaliciones gobernantes tanto a nivel nacional como provincial, y reforzar el argumento de que las demandas del colectivo “isleño” continúan articulándose en torno al mismo eje de confrontación y la misma activación de la adscripción identitaria en todo el proceso de institucionalización de la ley.

Por otra parte, los estudios etnográficos sobre la producción de políticas ambientales son socialmente relevantes: dado que la “Ley de Bosques” demanda que las provincias lleven adelante procesos de actualización del OTBN cada cinco años, estos estudios también pueden contribuir a reconfigurar los (futuros) procesos de inclusión/exclusión que se producen en estas disputas (^{Stecher, 2013}). La situación de la Ley de Bosques en la provincia de Córdoba, en ese sentido, ofrece una primera aproximación al carácter conflictivo de los procesos de actualización en el marco de esta ley (^{Koberwein, 2018}), y la articulación de los estudios realizados en los diferentes momentos -como Silveti et al. (²⁰¹³), ^{Vera (2015}) y Koberwein (²⁰¹⁸)- permite comprender más cabalmente estos procesos. Simultáneamente, como lo plantean ^{Aguiar, Mastrángelo, García Collazo, Camba Sans, Mosso et al. (2018}) en el análisis realizado en la Región Chaqueña, reflexionar críticamente sobre lo ocurrido es fundamental para la producción de propuestas que mejoren el desempeño de la ley y favorezcan la articulación investigación-gestión.

El estudio de caso también pone de manifiesto la expresión de sensibilidades territoriales al interior de las instituciones estatales (^{Oszlak, 2006}). En este caso, ciertas zonas habían sido concebidas como áreas forestales desde agencias estatales específicas, y por tanto eran parte de su ‘ámbito funcional’: a partir de esa premisa, la injerencia de una nueva agencia estatal con objetivos disímiles podía ser interpretada como amenazante por los técnicos y funcionarios. De hecho, en la informalidad de la conversación casual, varios técnicos refirieron a los “enfrentamientos” entre ellas y “las luchas cuerpo a cuerpo” existentes en los primeros años (Registro de campo, noviembre y diciembre de 2016). Así, la práctica etnográfica deviene una herramienta fundamental para comprender estos procesos, así como los modos en que operan los street-level bureaucrats en la producción de las políticas públicas (^{Lipsky, 1996}). Al mismo tiempo, el estudio de caso permite evidenciar las formas en que se expresan sus contradicciones de manera situada (^{Arzeno y Ponce, 2013}).

Finalmente, cabe señalar que los procesos históricos y políticos de identificación, siempre contingentes, son constitutivos en la configuración de dispositivos culturales y políticos relevantes (^{Grimson, 2011}). Sin embargo, la existencia de un marco de referencia compartido por un colectivo no supone que este sea homogéneo. Por lo tanto, los estudios etnográficos permiten comprender las formas en que las identidades territoriales y sus heterogeneidades constitutivas (como la identidad “isleña”) son activadas políticamente en contextos sociohistóricos específicos (^{Isla, 2003}). Pero, además, permiten comprender cómo estas activaciones son recreadas por otros agentes sociales (como los técnicos de las diferentes agencias estatales), y cómo contribuyen a configurar las confrontaciones territoriales en términos tales que les permiten a los diferentes agentes mejorar sus posiciones en las disputas por la definición de las formas de uso y apropiación de los bosques y, más ampliamente, el ambiente en general (^{Straccia, 2019}).