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Introducción
En el presente artículo proponemos abordar el campo estadístico de la política criminal en general, y el de la seguridad pública en particular. En este abordaje, nos centraremos en realizar un estado del arte sobre el paradigma actuarial. Dicho paradigma, que se corresponde con una racionalidad penal de gestión de riesgos, nos brindará herramientas analíticas para caracterizar y descubrir las falencias de la producción estadística ligada a un modelo preventivo securitario con lineamientos propios de la seguridad democrática que cobró fuerte impronta en la provincia de Buenos Aires a partir del año 2009. Mediante una revisión jurídico-normativa y un análisis de fuentes secundarias1 respecto de las principales direcciones y centros de producción estadística de la provincia de Buenos Aires, analizamos el partido de General Pueyrredón como ejemplo localidad donde este tipo de producción contiene ciertos elementos del paradigma actuarial. En esta línea, el artículo busca desentrañar las falencias de la estadística ligada a dicho modelo y sus principales desafíos, en la búsqueda de esbozar líneas de reflexión en torno a la necesaria empresa de generar más y mejor producción de datos.
La lógica actuarial detrás de la producción de estadística en materia criminal
Delimitaciones conceptuales sobre el modelo penal de seguridad actuarial
El paradigma actuarial corresponde a una racionalidad penal de gestión de riesgos que ha intervenido en la política criminal, la criminología y la penología, que se extendió rápidamente por el mundo occidental a fines del siglo XX. Aunque el paradigma actuarial es más antiguo si se le rastrea con cuidado, ha sido fundamentalmente a partir de la expresión acuñada por Ulrich Beck como ‘sociedad del riesgo’ (1998) y las teorizaciones de Feeley y Simon (1995) que impusieron el término ‘actuarialismo’, cuando el paradigma actuarial cobra su mayor auge. La ‘nueva penología’ (new penology) y la ‘sociedad del riesgo’ surgen, desde el ámbito criminológico y sociológico respectivamente, para dar coherencia a una serie de modificaciones que estaba sufriendo el ámbito penal.
Siguiendo a Brandariz García (2016), el actuarialismo es un concepto de muy difícil clasificación, dado que no conforma una escuela teórica o una tecnología punitiva con precisiones bien delimitadas. Esto mismo puede deberse sobre todo a que las teorizaciones sobre este concepto han sido realizadas más por sus críticos que por sus defensores y practicantes. De todas maneras, intentaremos articular las definiciones y principales características que sustentan y circundan a dicho concepto. A modo de adelanto, delimitaremos al actuarialismo entendiéndolo como un conjunto articulado de orientaciones político-criminales y prácticas punitivas (Brandariz García, 2016), como una forma estratégica de saber-poder (Feeley y Simon, 1995). Una de las definiciones más exhaustivas, que permiten adelantar los rasgos básicos del concepto, es la de Harcourt (2007), quien señala que el actuarialismo penal se trata de una tendencia caracterizada por:
el uso de métodos estadísticos, en vez de clínicos, consistentes en amplias bases de datos, para determinar los diferentes niveles de actuación criminal relacionados con uno o más rasgos grupales, a los efectos (1) de predecir la conducta criminal pasada, presente o futura, y (2) de administrar una solución político criminal. (p. 1)
En esta línea, lo que busca esta política de gestión de riesgos es reducir los costes para combatir el delito y mantener unos niveles de delincuencia admisibles y tolerables (Brandariz García, 2014). No se busca descubrir la culpabilidad ni rehabilitar al infractor, sino regular los niveles de riesgo. Su derecho penal no busca proteger los derechos del infractor frente al Estado, sino agrupar y clasificar adecuadamente a los potenciales sujetos peligrosos (Gutiérrez, 2008).
Sí la ‘criminología administrativa’ se fundamenta en una lógica que se caracteriza por una visión economicista del control penal y una interpretación utilitarista, las acciones delictivas son comprendidas como un riesgo habitual que puede ser calculado y, en alguna medida, incluso evitado. De este modo, se logra la eficiencia en los recursos y el control de la población, racionalizando la operatividad de los sistemas que pretenden gestionar la criminalidad con base en criterios de tipo estadístico. Es un modelo de ‘manejo del exceso’ (De Giorgi, 2005), que enfatiza en el carácter de control preventivo -realizado por la policía- y el carácter de incapacitación mediante el uso de la prisión, que trata de controlar al más bajo costo posible a la ‘clase criminal’ (Novoa Ruiz, 2012). Con este objetivo, usualmente el control preventivo se traduce en la utilización de una ‘criminología situacional’, esto es, la actuación sobre los factores ambientales y espaciales por medio del uso de medidas arquitectónicas y urbanísticas para aumentar el control natural (Sozzo, 2000; Garland, 2005; Felson y Clarke, 2008). En lo que sigue veremos en detalle estas características recién mencionadas grosso modo: riesgo, gerencialismo y prevención. Es importante detenerse en ellas, ya que son las que configuran un modo específico de comprender y aplicar la estadística.
Riesgo
La característica troncal de este modelo actuarial es la inclusión del riesgo como criterio básico de comprensión de la vida colectiva y como principio de organización de las políticas públicas (Brandariz García, 2016). Ahora bien, el riesgo no es un concepto uniforme ni unidimensional, por el contrario, contiene múltiples conceptualizaciones dentro de la literatura académica. Para simplificar esta cuestión, podrían agruparse los estudios sobre este factor en tres amplias perspectivas: la culturalista-constructivista (Douglas, 1991), la centrada en la gubernamentalidad (Foucault, 2006; O’Malley, 2006) y la que considera el riesgo como una característica de la modernidad tardía bajo el modelo de ‘sociedad del riesgo’ (Beck, 1998).
Uno de los grandes debates que diferencia a estas perspectivas se ha dado en torno al alcance semántico de la noción de riesgo en relación con el concepto aparentemente parecido de ‘peligro’. Es vasta la literatura académica que ha teorizado sobre este debate y persisten las controversias en tanto se mantienen las diferencias de posicionamientos con respecto a la naturaleza del riesgo. Siguiendo a autores que han analizado esta cuestión, existen posicionamientos que podrían diferenciarse, a grandes rasgos, en la tesis ‘realista’ y la ‘perspectiva constructivista’ (Douglas, 1991). Para quienes abogan por la tesis realista, el riesgo es una amenaza objetiva y, por lo tanto, coincide con el peligro. De acuerdo con este planteo, el riesgo puede y debe ser cuantificado estadísticamente con el fin de evaluar las amenazas (Brandariz García, 2014). Por otro lado, dentro de la perspectiva constructivista podemos encontrar dos grandes subgrupos: la tesis ‘constructivista débil’ y la ‘constructivista fuerte’ (Brandariz García, 2014). La primera entiende que el riesgo es una realidad objetiva mediada por procesos sociales y culturales; mientras que la segunda sostiene que es una construcción social y política, siendo que cada período histórico se construye según las pujas persistentes entre diferentes actores sociales.
Como toda clasificación, lo antedicho simplifica y limita un debate fundamental como el de la dicotomía realista-constructivista. Sin embargo, se hace necesaria dicha clasificación a la hora de sentar las bases de lo que refiere a las conceptualizaciones que ha tenido y tiene el ‘riesgo’. En suma, se lo puede entender como una realidad ontológica, esto es, similar al peligro; o se lo puede entender como una construcción social y política, es decir, como un modo conceptual de hacer operativos los peligros. Siguiendo a Brandariz García (2016),
cabe entender el riesgo, en primer lugar, como un determinado tipo de saber, esto es, como la estimación de la probabilidad de la verificación de un peligro. De esta forma, a diferencia del peligro, el riesgo no tiene existencia real al margen de los saberes y percepciones que lo conforman. En segundo lugar, el riesgo opera como concepto que permite formular juicios morales y tomar decisiones políticas, normativas y axiológicas en relación con los peligros. (pp. 51-52)
Desde un punto de vista genealógico, la noción de riesgo no solo será una manera moderna de considerar al peligro -atribuyéndole una probabilidad en un contexto de incertidumbre-, sino que además constituye un dispositivo de gobierno inscrito en la gramática del biopoder. Así, la perspectiva ‘realista’ entiende que los riesgos (o peligros) no son datos absolutos, mientras que la ‘constructivista’ entiende que existe una selección y una construcción social de ellos, a partir de los cuales estos son moralizados y politizados respectivamente (Douglas, 1991). Asimismo, dicho enfoque entenderá al concepto mismo de riesgo en tanto efecto de determinadas prácticas discursivas y enfrentamiento del poder que caracterizan la especificidad que adquiere su construcción social, así como su evolución histórica y la manera en que se han legitimado las instituciones y discursos del pasado, lo que permite cuestionar su ‘normalidad’ en el presente. Lo cierto es que en la actualidad la noción de riesgo atraviesa transversalmente las políticas públicas en torno a la seguridad, el funcionamiento de los sistemas penales y los comportamientos y representaciones de la ciudadanía. Parafraseando a Foucault, quien afirmará que no hay liberalismo sin cultura del peligro, hoy se puede decir que no hay neoliberalismo sin cultura del riesgo. Si la estimulación del temor al peligro, en cierto modo, fue la condición, el correlato psicológico y cultural interno del liberalismo (Foucault, 2006), el discurso ‘riesgosista’ hace su función de manera equivalente con el neoliberalismo. Lo que se hace relevante advertir en este atravesamiento es la perspectiva epistemológica con la que se lo comprenda.
Orientación gerencial
A partir de la determinación de quiénes son generadores de riesgo y quiénes no, el actuarialismo adquiere dos particularidades. Por un lado, al sostener como objetivo la predicción de la conducta criminal, emerge en la política criminal la lógica del riesgo-resultado. Por otro lado, surge también como objetivo la búsqueda de administrar una solución político-criminal. En pocas palabras, el actuarialismo adquiere, de esta forma, un carácter administrativo-económico de acuerdo con el cual lo que se pretende conseguir mediante el mínimo costo es la elaboración de estrategias que permitan un control rentable del riesgo (Novoa Ruiz, 2012). Un control y no una reducción ni, menos aún, una comprensión de sus causas. Siguiendo las investigaciones académicas sobre el actuarialismo, existe un consenso respecto de la emergencia de una innovadora racionalidad de gobierno de las políticas públicas, que podría calificarse como gerencial, y que remite fundamentalmente a la tesis del New Public Management o ‘nueva gestión pública’ (Felson y Clarke, 2008; Brandariz García, 2014). A grandes rasgos, se entiende que esta racionalidad es de corte neoliberal en consonancia con su preocupación economicista por los costes de las políticas públicas y por la contención del gasto. Una racionalidad que repercute en una reorganización administrativa en la que cobran preeminencia los principios de economización de medios -humanos y financieros- y de maximización de la relación coste-beneficio (Garland, 2005; Gutiérrez, 2008). Brandariz García señala que este carácter ‘economicista’ o ‘gerencialista’ genera que las políticas públicas ya no se orienten a resolver problemas sociales, ni a conocer las causas colectivas de la criminalidad, sino que se ajusta a gestionar los riesgos a partir de economizar los recursos, orientarlos de manera eficiente hacia objetivos definidos y factibles de alcanzar y generar auditorías y evaluaciones permanentes de los resultados obtenidos. Lo antedicho podría resumirse en la siguiente frase característica de este modelo actuarial: no se orienta hacia la eficacia sino a la eficiencia. En palabras del mismo autor:
Los nuevos indicadores de éxito tienden a concentrarse más en rendimientos que en resultados, es decir: más en lo que las instancias del sistema penal hacen que en los beneficios sociales que producen. Frente a ello, se margina la consideración de resultados específicos, como la reducción de las tasas de delincuencia, el incremento de los índices de resolución de casos o el descenso de las cifras de reincidencia -como criterio de medición de los resultados resocializadores. (Brandariz García, 2014, pp. 10-11)
En contraste con ello, se tiende a generar atención hacia indicadores relativos a rendimientos de las agencias del sistema, como número de personas detenidas, volumen de las plantillas policiales, número de infracciones llevadas ante la justicia o cantidad de condenas dictadas. (Brandariz García, 2014, p. 10)
Lo antedicho respecto de la lógica de priorizar la eficiencia economicista frente a la eficacia en términos de prevención merece alguna consideración adicional. Según Brandariz García, las repercusiones principales de esta orientación gerencial son: la evaluación positiva, la autovalidación y contener el temor más que disminuir tasas de delincuencia (Brandariz García, 2016). A nuestro criterio, lo más importante a resaltar sobre ello es que las agencias tienen cierta capacidad de control sobre los criterios de medición y evaluación con lo que los parámetros pueden ajustarse a lo factible y posible de realizar. Además, son evaluaciones internas, lo cual obstaculiza el análisis y la crítica externa. Asimismo, es importante resaltar que la lógica cuantitativa de rendimientos -indicadores que permiten justificar y autovalidar el funcionamiento del sistema- conduce a una concentración en la persecución de hechos de fácil descubrimiento o prueba o de infractores reincidentes, en detrimento de los ilícitos de mayor lesividad o de difícil acceso.
Prevención
De las características previamente enunciadas se deriva la ‘prevención’ como otra particularidad esencial de la lógica actuarial. Al promover como principal objetivo el control de la criminalidad, la predicción se vuelve la derivación necesaria a los efectos de gestionar los riesgos y de minimizar sus efectos (Garland, 2005). En esta línea, este énfasis en la prevención centrada en la fase previa a la comisión del delito conduce hacia una centralidad en la idea de vigilancia. Una idea que, a grandes rasgos, puede centrase en dos aspectos complementarios: por un lado, la vigilancia de potenciales infractores y espacios considerados como de mayor riesgosidad. Por otro lado, una vigilancia ejercida por los propios sujetos ciudadanos. Ante un contexto en el cual los riesgos se multiplican y se genera una fragmentación de los agrupamientos sociales, “es al individuo privado, privatizado, al que le corresponde asegurarse a sí mismo” (Castel, 2006, p. 83). En efecto, el actuarialismo, en línea con las premisas de la gubermentalidad neoliberal que lo sustentan, incentiva la conformación de sujetos racionales que se hagan responsables de sí mismos ante la criminalidad (O’Malley, 2006). Así, el actuarialismo es también una técnica innovadora de individualización de la respuesta punitiva.2 Asimismo, dentro de esta orientación ocupan un papel central las técnicas de prevención situacional, el diseño del espacio urbano dirigido a la prevención del delito, la definición de perfiles de riesgo, etc. Al respecto, Máximo Sozzo (2000), distingue al menos tres tácticas alternativas de prevención del delito en los diversos horizontes culturales que atraviesa el debate internacional: la táctica situacional-ambiental, la táctica social y la táctica comunitaria (Crawford, 1998). Debido a los límites de extensión del presente artículo y su carácter exploratorio, haremos hincapié en la primera táctica (la situacional-ambiental), entre otras cuestiones porque es a partir de esta que el actuarialismo predomina en la criminología actual.
La táctica situacional-ambiental surgió en los primeros años de la década de los ochenta en los Países Bajos y en diversos contextos del mundo anglosajón: Estados Unidos, Australia y Gran Bretaña, especialmente impulsada por las agencias estatales encargadas del diseño de las políticas de control del crimen (Crawford, 1998). La emergencia de esta táctica coincidió en buena parte con la instalación de gobiernos comprometidos con racionalidades políticas neoliberales (Crawford, 1998; O’Malley, 2006). El objetivo central puede ser sintetizado como la reducción de oportunidades para la realización de los delitos. Es la idea de la ‘oportunidad de delinquir’ lo que ha contribuido a la difusión de, en primer lugar, la ‘prevención situacional’ como técnica de gestión de riesgos; en segundo lugar, la táctica ambiental que, mediante el ‘diseño ambiental’, procura reducir el delito, a partir de gestionar y relacionarlo con los datos geográficos. Ambas características comparten el mismo objetivo y, a la vez, también suponen el endurecimiento y la extensión de los ‘desincentivos’, esto es, las sanciones penales.
La idea de la ‘oportunidad de delinquir’ mencionada deviene de las ‘teorías de la oportunidad’ desarrolladas por Felson y Clarke (2008). Su principal idea es que el comportamiento individual es producto de la interacción entre la persona y el entorno físico. Según estas teorías, los escenarios pueden favorecer oportunidades y tentaciones delictivas, haciendo que se unifiquen las inclinaciones punibles del individuo con acciones delictivas. Por lo cual, todas estas teorías, pese a sus diferencias, “se centran en la prevención con el objetivo de evitar el delito mediante la alteración de la oportunidad y tentaciones” (Felson y Clarke, 2008, pp. 194-196):
El éxito de esta táctica depende de la posibilidad de que los potenciales ofensores sean efectivamente afectados por las intervenciones sobre la situación y el ambiente, de manera tal que perciban a estos elementos como influencias adversas con respecto a la facilidad, el riesgo o las recompensas de la realización de los delitos. (Sozzo, 2000, p. 7)
De este modo, las técnicas de prevención situacional están enfocadas en alguno de los elementos que forman ‘la química’ del delito, por lo que, si se consigue influir en ellas, se entiende que las oportunidades delictivas se verán limitadas. Existe un conjunto de hipótesis teóricas que subyacen a las técnicas de intervención y que Crawford (1998) ha intentado aislar, a saber:
Una creencia en que los aspectos situacionales son más susceptibles de transformarse que cualquier otro que pueda influenciar el delito y por lo tanto constituir los blancos más apropiados de las políticas públicas; una asunción de que buena parte de los delitos son oportunistas; una creencia en el papel de la elección humana en la acción criminal, en función de un modelo de elección racional del comportamiento humano; una promoción de la disuasión, con un énfasis relativo en la certeza de la detección más que en la severidad del castigo. (p. 69)
Las fuentes de estas hipótesis teóricas, según Crawford (1998), son: la teoría de la elección racional,3 el Designing out crime,4 la teoría del patrón delictivo5 y la teoría de las actividades rutinarias6 (Crawford, 1998; O’Malley, 2006; Felson y Clarke, 2008). Lo que es dable destacar en este punto es la advertencia de que la prioridad de una gestión propiamente administrativa de los riesgos (previa a la comisión de los hechos) no necesariamente diluye la centralidad de la fase reactiva al hecho delictivo.
Con ánimo de reforzar lo expuesto anteriormente, quisiéramos mencionar una tendencia actual relativa a la predicción del delito y la lógica actuarial: el crime mapping o mapa del delito. Actualmente, los avances tecnológicos han facilitado el procesamiento rápido y preciso de los datos, lo cual ha favorecido el uso y la evolución de los mapas de criminalidad, que buscan localizar geográficamente el delito (Segato, 2007). En otras palabras, se trata de un instrumento que se utiliza para gestionar y relacionar el delito con datos geográficos, representándolos mediante una imagen en forma de mapa de dos o tres dimensiones. Este mapa ofrece diversas informaciones para sus receptores sobre la relación entre las variables delito-espacio, con la intención de predecir el acontecer del delito.
Tal vez el tema central de debate ante estos marcos conceptuales sea respecto de si la situación o el ambiente pueden ser visualizados como generadores del delito, o si debe ser concebidos como receptores de dichos problemas. Está claro que es un debate irresuelto teórica y empíricamente, y a su vez, excede el propósito del presente escrito. Pero sí es importante dimensionar que, por un lado, estas teorías consideran que el espacio físico puede brindar oportunidades y tentativas para delinquir, lo que deriva en que la alteración del número de oportunidades delictivas en cualquiera de los ámbitos produce un cambio en el resultado del delito. Por otro lado, estas teorías tienen como denominador común una visión del delito:
un aspecto normal, un lugar común de la vida moderna. Es un evento -o, mejor dicho, una masa de eventos- que no requiere una motivación o disposición especial, ni una patología o anormalidad y está inscripto en las rutinas de la vida económica y social contemporánea. (Garland, 2005, p. 450)
Método estadístico
Siguiendo lo expuesto hasta aquí, el actuarialismo penal es un modelo securitario sustentado en un paradigma eficientista, impulsado por el gerencialismo y orientado por una matriz economicista de coste-beneficio. Recapitulando, detrás de una noción objetiva del riesgo - vinculada a la estimación de la probabilidad de la verificación de un peligro-, la búsqueda de su control rentable y eficiente, así como la necesidad de tácticas de predicción a los efectos de gestionar esos riesgos y de minimizar sus efectos, se hace sumamente necesario un método estadístico diseñado para calcular y predecir los riesgos con el mínimo costo posible. Así, siendo que sus lógicas de funcionamiento, sus parámetros de legitimación y sus criterios de validación se rigen por la objetividad, la eficiencia y la utilidad preventiva, el objetivo es perfilar medidas que neutralicen el riesgo (Brandariz García, 2016) confiando en la capacidad predictiva de los métodos estadísticos (Harcourt, 2007).
En estos procesos de identificación, clasificación y manejo de grupos de riesgo, la informática y las nuevas tecnologías constituyen un indispensable instrumento para el almacenaje y procesamiento de datos (perfiles, antecedentes delictivos, educación, lugares de residencia, etc.) y para una mejor y eficaz vigilancia y control. En concreto, estos procesos se sustentan de dos vertientes diferenciadas. Por un lado, la catalogación de riesgos a partir del uso de procedimientos matemáticos. Se trata de la realización de estimaciones probabilísticas con relación a grupos de sujetos, sustentada en rasgos y características como el historial delictivo, circunstancias demográficas, ambientales y de comportamiento que permiten predecir el riesgo criminal. Con este fin, se promueve el uso de un “conjunto articulado de procedimientos, inferencias lógicas, técnicas argumentativas de cálculo estadístico y probabilístico aplicado a los sistemas de aseguramiento del riesgo” (De Giorgi, 2005, p. 60). Por otro lado, pese a que el cálculo se realiza a partir de estimaciones de grupos de sujetos considerados de mayor probabilidad de riesgo, su aplicación es estrictamente individualizada. Esto es, las estimaciones grupales son empleadas para cifrar los niveles de riesgo de infractores individuales (Harcourt, 2007). Ese es el modo de funcionamiento del profiling o elaboración de perfiles de infractores, utilizado para incrementar el descubrimiento de delitos y, por lo tanto, la eficiencia y la productividad de su reducción.
Este recurso, sustentado en una metodología estadística para la realización de evaluaciones y predicciones de riesgo, expresa un anhelo de certidumbre propio de un cierto neopositivismo penal (Rivera Beiras, 2015); de lo que se desprende la prioridad de la utilización de los métodos matemáticos, en contraste con la de los métodos clínicos (propios del modelo de las ideologías ‘re’),7 considerados superiores porque parecen garantizar una mayor objetividad y ser de fácil aplicación; además, justifican de manera tangible y práctica la toma de decisiones. Esto mismo ofrece una nueva racionalidad a las tareas profesionales de las agencias punitivas. La adjudicación de una superioridad a los métodos matemáticos por sobre los clínicos implica renunciar a la identificación y el análisis de las causas psicosociales de la delincuencia, con la finalidad de actuar sobre ellas y diseñar ciertos modelos para la rehabilitación al delincuente. Este ‘ideal rehabilitador’ busca ser reemplazado por una perspectiva de la eficacia y eficiencia, dado que brinda técnicas administrativas y estadísticas predictivas para las agencias como la policía o la cárcel.
La penetración de elementos actuariales en Argentina
Siguiendo lo antedicho, el fracaso del welfarismo penal (estado de bienestar) en Europa continental y el mundo anglosajón -caracterizado por el análisis de las causas psicosociales del delito y por los principios de las ideologías ‘re’-, junto con la emergencia de la racionalidad política neoliberal8 y el incremento de la ‘inseguridad’ objetiva y subjetiva,9 conllevaron diversas transformaciones en el ámbito penal y criminológico. Emerge de dichas transformaciones, una “criminología del sí mismo” (Garland, 2005) -de la cual se desprende el paradigma actuarial- que promueve la prevención de la delincuencia basándose en el análisis de los factores ambientales y situacionales; en contraposición a “la criminología del otro”, ligada a la justicia expresiva y al populismo punitivo.
Está claro que las transformaciones en la estructura social y en la política criminal en Argentina en general, y en la provincia de Buenos Aires en particular se ven atravesadas por prácticas y políticas penales de criminalización y “mano dura”.10 Sin embargo, algunos rasgos de la “criminología del sí mismo” o “nueva prevención”, junto con lineamientos de la “seguridad democrática”, se manifestaron en el año 2009 con la firma del Acuerdo de Seguridad Democrática (ASD)11 y la implementación del Programa Integral de Protección Ciudadana (PIPC).12 El primero, como una manifestación de dirigentes políticos, organizaciones de la sociedad civil y diversos expertos; el segundo, como medida estatal, ambos promueven el desarrollo de un gobierno democrático de la seguridad. En síntesis, ambos contemplaban aspectos como la implementación de tácticas alternativas de prevención del delito, la creación de policías municipales y de comandos de patrullaje, el involucramiento de la ciudadanía en mecanismos de control y vigilancia y la creación de centros de monitoreo y análisis en materia de política criminal (Sozzo, 2003; Gutiérrez, 2008; Binder, 2016). Estos elementos se relacionan con las características del paradigma actuarial que mencionamos en el primer apartado.
En lo que sigue, veremos la penetración de algunos elementos característicos del actuarialismo -vinculados con los lineamentos de la “nueva prevención”- en el ámbito estadístico de Argentina y su atravesamiento en el ámbito policial y el penitenciario.
El diseño y la elaboración de estadística oficial cobraron relevancia a partir de la década de los noventa, cuando el crimen comenzaba a ser percibido como una de las principales amenazas por la ciudadanía argentina. La inseguridad pasa a definirse por algo muy diferente al conjunto de delitos que ocurren en un momento dado, puesto que deja fuera todos los delitos distintos a la criminalidad callejera, mientras incorpora en su catálogo eventos y prácticas no necesariamente criminales, como las incivilidades, la presencia de aquellas personas percibidas como peligrosas y/o el miedo al delito. Dicha transformación introdujo la necesidad de contar con políticas públicas de producción de estadísticas criminales (Olaeta, 2018).
No fue hasta el año 2000, con la sanción de la ley 25.266, que se le empieza a otorgar institucionalidad a la producción estadística, lo que se ve reflejado en el cambio de la función de la Dirección de Política Criminal y del Registro Nacional de Reincidencia. Dicha modificación implicaba, en términos concretos, centrar la actividad de la producción de estadísticas como asunto propio de la Dirección de Política Criminal, perteneciente al Ministerio de Justicia (función que antes ocupaba el Registro Nacional de Reincidencia). La dirección crea el Sistema Nacional de Estadísticas Criminales en Argentina y se organiza la producción de datos a través de tres sistemas de información oficial: la estadística policial, la judicial y la penitenciaria. La producción de datos de la dirección se organizó en tres líneas principales:
Estadísticas oficiales derivadas de sistemas informáticos que recopilan información.13
Encuestas de Victimización.
Encuestas telefónicas sobre percepción y opinión de la ciudadanía sobre justicia penal: acceso al sistema penal, siniestros viales, trata de personas, reforma procesal penal y reforma penal juvenil, funcionamiento de la justicia, experiencias de violencia de género.
Con este breve panorama podemos inferir que la técnica del profiling o la elaboración de perfiles de infractores no es algo central en la producción de estadísticas oficiales en Argentina; sin embargo, algunos matices como la búsqueda ‘oficial’ y ‘objetiva’ de definición y registración de un comportamiento como presuntamente delictuoso, el involucramiento de la opinión ciudadana y la centralidad de la prevención situacional dejan entrever ciertos elementos actuariales en las condiciones de producción de estadísticas oficiales en el país. Además de las mencionadas trasformaciones acaecidas por la implementación del Plan de Gobierno de Seguridad Ciudadana -respecto de la inversión en recursos y ampliación de personal, así como de la creación de policías municipales-, los cambios en la producción de estadística también interfieren en el ámbito policial. En primer lugar, la utilización de estimaciones y de métodos de predicción de riesgo condiciona cada vez más su labor. Esta penetración de criterios estadísticos va en detrimento de los saberes informales propios de la experiencia y del ‘conocer la calle’. Lo siguiente, además de delimitar la labor policial alrededor de ciertos perfiles grupales de infractores, también reduce su campo laboral a lo que puede justificar fácilmente su rendimiento y eficiencia.
En segundo lugar -y ligado a lo anterior-, la racionalidad gerencial de este modelo supone que la labor policial encauce su accionar a partir de lo que derive en indicadores de rendimiento, ya que establece un funcionamiento guiado por objetivos operativos y factibles (Recasens i Brunet, 2007). Lo antedicho tiene como mayor implicancia el hecho de que la actividad policial tienda a priorizar una perspectiva proactiva que funcione de acuerdo con una previsión estratégica de los objetivos operativos, en detrimento de una reactiva de investigación de delitos ya cometidos (Brandariz García, 2014). Esto implica: (1) la intervención en los espacios y los tiempos cotidianos y no solo en los excepcionales; (2) un interés por trabajar sobre la inseguridad subjetiva y no solo sobre la objetiva; (3) una apuesta por detectar y contener las conductas predelictivas y la delincuencia común.
En tercer lugar, a partir de este modelo se tiende a que las fuerzas policiales públicas se vayan adaptando, y que colabore y reparta responsabilidades con servicios de seguridad privada (Shearing, 2003) y con estructuras organizadas de base comunitaria o vecinal (Sozzo, 2003). Este último marco de cooperación es consonante con la preocupación permanente por mejorar la imagen de las fuerzas policiales y aproximarlas a la población. Este ámbito de colaboración no solo facilita la consolidación de una policía ‘comunitaria’, ‘democrática’, ‘local’, ‘de proximidad’, entre otras acepciones, sino que, además, tiende a atribuir como tarea prioritaria la de acumular y distribuir información útil para la gestión de los riesgos criminales (Recasens i Brunet, 2007).
Por su parte, una de las consecuencias más directas de la penetración de la lógica actuarial en la estadística dentro del ámbito penitenciario, tiene que ver con la utilización de tests de evaluación y predicción del riesgo. Siguiendo a Rivera Beiras (2015):
las corrientes actuariales han cobrado fuerza tanto en el ámbito de un derecho penal juvenil como en el de los adultos, tanto para el risk management en el denominado medio abierto como en el propio de la privación de libertad de los adultos. (p. 16)
El autor analiza el desembarco en España de las corrientes actuariales en el ámbito de la ejecución penal, la cual ha adoptado el paradigma predictivo importado de otros ámbitos culturales, como Inglaterra, Estados Unidos y Canadá.14 Con respecto a la recepción en Argentina del modelo penitenciario actuarial de gestión y predicción de riesgos, podemos adelantar, de forma exploratoria, que ha sido casi nula hasta el momento. Al realizar una primera aproximación, nos hemos encontrado con muy poca información respecto de la implementación de estos programas de evaluación de riesgos en el país; particularmente, en lo que refiere a los tests cognitivo-conductuales de predicción del riesgo en las cárceles. Solo hemos hallado información sobre un docente y médico de la ciudad de La Plata: Alejandro Folino. Él, junto con su grupo de investigación (Folino, Almirón y Ricci, 2007), han intentado promover la utilización de estos instrumentos en algunas cárceles; instrumentos claramente enmarcados en la lógica actuarial que entiende al tratamiento de la criminalidad como un problema de la vida cotidiana y, por ende, como un riesgo o accidente propio del mundo contemporáneo, que puede ser administrada desde cierta distancia. Sin embargo, las experiencias que se han llevado a la práctica siempre resultaron cortas y esporádicas.
Un ejemplo concreto: el caso del partido de General Pueyrredón
La consolidación del Centro Municipal de Análisis Estratégico del Delito y la Violencia (en adelante, CeMAED), en la ciudad de Mar del Plata, es un ejemplo concreto de una intención consistente con la búsqueda del cálculo de los riesgos. El surgimiento de dicho centro fue concomitante con la creación de otros centros y direcciones, en un contexto de instalación de una nueva ingeniería en materia securitaria durante el año 2013 en el partido de General Pueyrredón. Entre las otras creaciones podemos resaltar la del Comando de Prevención Comunitaria, la Policía de Prevención Local y el Centro de Operaciones y Monitoreo. Estas se vinculaban con la búsqueda de implementar un sistema de seguridad pública democrática, que se concretaba con la suscripción al Convenio Marco de Cooperación entre la Municipalidad de General Pueyrredón y el Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia (ILSD).
Ahondando en la labor del CeMAED, sus principales informes son los mapas del delito, las encuestas de victimización, el índice barrial de vulnerabilidad, los informes de homicidios dolosos, sobre robo y hurto de automotores y sobre violencia de género, los análisis de denuncias policiales y los informes sobre tenencia de estupefacientes para consumo personal. De esta producción estadística se desprenden muchas preguntas: ¿son los mapas del delito o las encuestas de victimización instrumentos que permiten el análisis multicausal del fenómeno delictivo? ¿No es contraproducente, en cuanto continúan con la estigmatización y la discriminación selectiva? Los informes y reportes del centro ¿son una información que trae aparejado un aparto estatal receptivo para forjar políticas públicas en otros ámbitos? O lo que es lo mismo, ¿se encuentra realmente destinado a proveer información en pos de la generación de políticas integrales con perspectiva intersectorial? ¿O son solo un recurso de demostración de eficiencia estatal y contención del descontento ciudadano? En palabras de Binder (director del Instituto Latinoamericano de Seguridad Democrática), “cuanto más y mejor sea el conocimiento de la conflictividad de base, mayor será e margen de maniobra para llevar adelante políticas complejas de menor costo y mayor efectividad” (2016, p. 26). El funcionario sostiene que dicho conocimiento no debe basarse únicamente en conteos de casos o personas, sino que implica el conocimiento de interacciones sociales específicas (Binder, 2016). Ahora bien, en el partido de General Pueyrredón, la información sobre los fenómenos sociales de base respecto de los cuales debe intervenir la política de seguridad municipal ¿muestra estas interacciones? Concretamente, ¿la información producida es solo un agrupamiento de hechos más o menos conexos o estos se inscriben en una secuencia de un proceso social de larga duración? No constituye nuestro objetivo responder a todas estas preguntas de manera puntual, pero sí nos servirán de guía para analizar la penetración de elementos actuariales en la elaboración de estadísticas del CeMAED.
En un trabajo realizado por el sociólogo Cristian Tibaldi y por la autora del presente artículo (2017), analizamos las falencias en la producción de información estadística, a partir del registro del contenido de todos los sitios web15 donde las diferentes agencias estatales y no estatales publican datos de acceso público sobre hechos de violencia referidos al partido de General Pueyrredón. A grandes rasgos, nos encontramos con que la mayoría de la información analizada no se encontraba actualizada, al tiempo que primaba una gran variabilidad en los límites temporales. A su vez, la mayoría de las fuentes se originaban en agencias de control social penal, como el Poder Judicial y el Ministerio Público Fiscal, lo cual muestra el protagonismo que la dimensión legal-punitiva tiene por sobre otros aspectos de la violencia. El mayor peso otorgado a esta dimensión puede tener como resultante la primacía de cifras enmarcadas en la relación conflictiva que los y las jóvenes tienen con la ley, lo que implica el relegamiento del registro de cifras sobre procesos de violencia de naturaleza estructural. Asimismo, analizamos que el registro de los hechos era asumido como una mera tarea técnica encargada a personal con poca formación en el área metodológica, a la vez que el diseño estadístico se daba profundamente ligado a las necesidades políticas del momento. Encontramos también que solo dos de las veinticuatro fuentes analizadas -CeMAED y el Registro Estadístico Unificado de Niñez y Adolescencia (REUNA) - nos proveía información sobre las tres variables que conformaban nuestro objeto de estudio: violencia, edad y territorio. Esto es, cierta información específica de un contexto social con particularidades propias, que relaciona el hecho violento registrado con características del sujeto víctima y/o victimario. En esta línea, encontramos que el resto de las fuentes construye las cifras de violencia como hechos puntuales y aislados de todo proceso social, los cuales permiten caracterizar los efectos de la violencia, pero sin ahondar en las causas que la generan a nivel social e institucional.
Con relación a esta falencia, pudimos observar que en algunos de los informes estratégicos del CeMAED, además de posibilitar la correlación de variables, se puede visualizar cierta intención de profundizar en la construcción de datos. Por un lado, los relativos a homicidios dolosos que utilizan desde sus comienzos (año 2013) buscan la correlación de variables como el género, la edad, el territorio. Por otro lado, en el informe denominado “Conflictividad Violenta y Gobierno Local - 2018”, observamos un intento por profundizar en el análisis de las interacciones sociales de la conflictividad, por lo que se realiza una investigación de carácter cualitativo con entrevistas a veintitrés referentes de organismos sociales y territoriales. El informe indica que: “La innegable cifra negra, la especificidad e interrelación de los conflictos, la multiplicidad de factores que influyen en el fenómeno criminal exigen de una integralidad de las fuentes utilizadas” (CeMAED, 2018, p. 10).
Sin embargo, la realidad es que, exceptuando estos informes específicos, el conjunto de reportes e informes que el centro elabora utiliza la estadística de una manera actuarial. Esto es, con la intención de conocer, contabilizar y predecir riesgos, al tiempo que demostrar eficacia en la gestión de las “inseguridades”. En definitiva, si bien la utilización de la estadística del centro no se vincula al profiling o elaboración de perfiles de infractores individuales, sí podemos advertir la búsqueda de producir información, no solo con el objetivo de vincularla a la elaboración de políticas públicas, sino también para la identificación de situaciones de riesgo; léase: comprender las dinámicas territoriales sobre las dimensiones cuantitativas de las violencias, las posibilidades de acceder a distintas formas de resolución de conflictos y los diferentes factores que influyen en la comisión de determinados tipos de delitos.
A ello se suma que, a partir del cambio en el Gobierno municipal -puntualmente desde el mes de enero de 2017-, la producción estadística del centro sufrió cambios que directamente anularon las intenciones de complejizar en la producción estadística. Comenzaron a publicarse reportes periodísticos mensuales en los que la única información brindada es respecto de: (1) las demandas de seguridad -a través de los llamados al Centro de Atención Telefónica de Emergencias 911-, (2) la operatividad policial y el análisis de la video-vigilancia y el sistema de alertas -a partir del registro de eventos del Centro de Operaciones y Monitoreo.
Al profundizar en las reflexiones relativas a la penetración de ciertos elementos actuariales en las formas de producir estadística del centro, la mayoría de sus informes recortan el problema de la criminalidad a responsabilidades individuales. La única información que brindan los mapas del delito es el conocimiento de cuáles son los ámbitos o lugares donde se encuentran las situaciones de peligro para la comunidad o aquellos donde los factores de riesgo pueden provocar situaciones delictivas (Sozzo, 2000). Algo similar sucede con las Encuestas de Victimización, que se basan en registrar hechos puntuales fundamentalmente ligados al delito callejero y amateur, sin establecer correlaciones con otras variables contextuales, circunstanciales o sociales. Por último, el Índice Barrial de Vulnerabilidad Delictual fue un informe que realizó el centro solo en el año 2015, con la función manifiesta de que el Estado conociera la prioridad en la intervención en cada barrio y con qué herramientas intervenir. A partir de indicadores sociales (tipo de vivienda, niveles máximos de educación alcanzados, condiciones de empleo) como delictuales (tipo y cantidad de delitos), se valoriza con base en una ponderación científica qué indica el grado de vulnerabilidad para cada barrio de Mar del Plata y Batán. Habría que preguntarse si este análisis no crea una mayor sensación de inseguridad e insatisfacción en aquellas personas que habitan esos barrios, además de afianzar la estigmatización de la pobreza que sufren en tanto espacios más vulnerables.
Al mismo tiempo, es posible que lo que el municipio determina como ‘barrios candentes’ o ‘zonas calientes’ en los mapas del delito y los ‘barrios vulnerables’ -a través del Índice Barrial de Vulnerabilidad Delictual- sean los que más violencia experimentan si comprendemos este concepto en su complejidad multifacética. Es decir, no solo una violencia que se relaciona con hurtos y robos tal como se señala en los informes, sino la multiplicidad de violencias que deben comprenderse al observar la negación de derechos económicos y sociales básicos.
A partir de todo lo mencionado, podemos advertir que la carencia de información confiable y comparable en el tiempo vuelve la publicación de estadísticas más un ejercicio de propaganda institucional que un registro útil para conocer la evolución -es decir, la manera en que se dan los cambios- de los procesos que instituyen relaciones e interacciones sociales. Así, considerando que no se puede pretender conocer la realidad de un modo objetivo por medio de la estadística, es importante tener en cuenta los elementos culturales, morales y políticos que construyen los datos. Según Brandariz García, “el diseño del control penal en clave de administración de riesgos responde a elecciones y racionalidades netamente políticas” (2014, p. 8). En efecto, podemos adelantar que uno de los elementos políticos que dan a entender la producción de estadísticas del centro como un ejercicio de propaganda institucional es la búsqueda de regenerar la confianza ciudadana. La reestructuración en materia de seguridad del año 2013 se dio ante un contexto de una fuerte sensación de inseguridad fruto de hechos delictivos con fuerte impacto mediático. Por este motivo, el Gobierno municipal buscó la fiabilidad que, como indica Recasens i Brunet, no es abstracta, sino que se concreta en unos “puntos de acceso de fiabilidad”, que serían los elementos contactables que permiten la conexión entre personas y sistemas expertos encargados de infundir fiabilidad. La producción de información respecto de los hechos que provocan la ‘sensaciones de inseguridad’ es un punto de acceso, así como la policía. Esta última constituye un ejemplo claro de fiabilidad teniendo en cuenta que la falta de presencia policial o un contacto negativo o frustrado con la autoridad hacen disminuir la credibilidad y aumentan la percepción de riesgo o sensación de inseguridad (Recasens i Brunet, 2003; O’Malley, 2006).
Por último, es dable advertir algunas limitaciones genéricas de la elaboración de estadísticas oficiales que atraviesan la labor del CeMAED. Por un lado, ciertas limitaciones que han sido señaladas internacionalmente en la literatura académica desde la década del sesenta y que Máximo Sozzo resume en una frase: “la cuestión de la ‘cifra negra de la criminalidad’ y la cuestión del ‘carácter manufacturado’ de las estadísticas oficiales” (Sozzo, 2003, p. 14). Como hemos mencionado en la delimitación de las características actuariales, las agencias tienen cierta capacidad de control sobre los criterios de medición y evaluación con los que los parámetros pueden ajustarse a lo factible y posible de realizar. Asimismo, la búsqueda de justificación y autovalidación del rendimiento puede conducir a una concentración en la persecución de hechos de fácil descubrimiento, en detrimento de los ilícitos de mayor lesividad o de difícil acceso.
Por otro lado, y ligado a esto último, otra de las limitaciones genéricas tiene que ver con la ‘selectividad’ inherente a la construcción de datos e información estadística. La mayoritaria producción de información se centra en los barrios pauperizados, con altas tasas de desocupación, informales y marginales; con lo que se desvincula de la definición del delito a los delincuentes de ‘cuello blanco’ respecto de hechos de corrupción millonaria, evasión impositiva, blanqueo de capitales del narcotráfico, negocios financieros, privatización de empresas estatales a cambio de comisiones; los delitos ecológicos; los vinculados a las fuerzas de seguridad y otras agencias estatales; así como las situaciones de violencia y opresión que sufren mujeres, niñas y niños en el ámbito doméstico.
A modo de cierre
Existen otras vertientes vinculadas a la producción de la estadística que se centran en su utilización para diagnosticar la realidad social. Se trata de una forma de utilizar la producción de datos de una forma que no pretende conocer la realidad de un modo objetivo ni priorizar la eficiencia en detrimento del análisis riguroso y profundo. Por el contrario, suele priorizar la construcción de datos interconectados que faciliten la correlación de variables en pos de analizar la trayectoria de los procesos sociales en toda su complejidad. En el caso de esta vertiente puesta al servicio de los procesos vinculados con el sistema penal, se trata de una forma de producir estadística que pone en práctica métodos para conocer, no solo la conflictividad de base, sino también las características del proceso de criminalización. A diferencia de su utilización actuarial, no busca recopilar evidencia empírica para el diseño y ejecución de políticas públicas acordes con una realidad “objetiva”, en la búsqueda de minimizar costos y generar mayor efectividad; sino producir análisis que complejicen la realidad social con basamento teórico que incidan en el diseño e implementación de políticas públicas. En otras palabras, no se ajusta a la gestión de riesgos sino a la búsqueda de conocer las causas estructurales de los procesos sociales, es decir que no entiende los riesgos (o peligros) como datos absolutos, sino que asume que existe una selección y una construcción social de ellos.
Una de las mayores consecuencias de lo analizado hasta aquí es la invisibilidad de los sujetos implicados en un hecho de violencia. La mayor parte de la información producida por la estadística actuarial o con sus características refiere a hechos o datos presentados y analizados como una fotografía instantánea, lo cual invisibiliza el conjunto de acciones que los cuerpos viabilizan, es decir, las relaciones sociales que hay por detrás del hecho. Los elementos materiales de la realidad social no pueden ellos solos dar cuenta del sentido, ni este constituye un texto autónomo que pueda ser entendido en sí mismo. Deben tomarse en consideración las complejidades de la realidad social asimilando que el sentido de los fenómenos sociales no debe ser considerado una mera variable dependiente de los factores económicos o políticos, ni como una especie de texto autoportante, interpretado al margen de la historia.
Tras lo expuesto, se hace ineludible comenzar a trazar líneas de investigación que posibiliten el análisis de las relaciones inseparables entre estructuras sociales y estructuras individuales. Está claro, a partir de conocer las características de la lógica actuarial, que esta no encamina su producción estadística en este sentido, sino que, por el contrario, estabiliza y estanca y, de esta forma, estereotipa comportamientos y conductas sociales, al tiempo que desvincula a estos de todo tipo de causa o proceso social.
Asimismo, es dable mencionar la importancia de crear observatorios municipales que permitan generar conocimiento sobre fenómenos de conflictividad, violencia y delito a nivel local. Eso mismo permitiría garantizar, no solo esta vertiente de la estadística que hemos mencionado, sino también la descentralización de su producción y la vinculación más fehaciente y rigurosa con las singularidades del territorio concreto.
