ARTICULOS ORIGINALES

Las organizaciones partidarias provinciales, una mirada a través de las elecciones y el reclutamiento de candidatos. El caso del Frente Cívico de Santiago del Estero, 2005-2013¹

Victoria Ortiz de Rozas²

Resumen
El artículo indaga sobre las organizaciones partidarias provinciales, a través del estudio de los procesos electorales y las pautas de reclutamiento y trayectorias de los candidatos; que son abordados a través de una estrategia metodológica cualitativa. Se realiza un estudio de caso, sobre el Frente Cívico, partido gobernante en Santiago del Estero, tomando el período 2005-2013. Se describe un partido concentrado en la cúspide y, al mismo tiempo, descentralizado en la base, replicando la estructura del partido gobernante anterior, el peronismo. La emergencia del Frente Cívico no supone el reemplazo de una elite política por otra, sino un recambio en las posiciones más o menos cercanas al centro político y, en algunos casos, la permanencia de quienes disponen de un capital político personal propio. Se observa cómo en el curso de las elecciones municipales, se resuelven las disputas partidarias en el territorio y surgen los nuevos integrantes del partido de gobierno. Los procesos electorales se revelan así momentos centrales de disputa de poder. El trabajo permite matizar la visión de una política concentrada en el gobernador, así como mostrar ciertas continuidades en cuanto a las prácticas electorales y la integración de las filas partidarias en los sucesivos partidos de gobierno.
Palabras clave: partidos provinciales – elecciones - reclutamiento - frente cívico – Santiago del Estero

Summary
The article studies provincial party organizations, through the analysis of electoral processes, recruitment patterns and candidates trajectories; which are approached through a qualitative methodological strategy. It presents a case study about Frente Cívico, the party in office in Santiago del Estero, considering the period 2005-2013. The party is concentrated on the top and, at the same time, decentralized in the base, the same structure of the previous governing party, the Peronism. The emergency of Frente Cívico does not suppose the replacement of a political elite for other one, but a change in the positions near and far away from the political center and, in some cases, the permanency of politicians with personal political capital. In the course of municipal elections, party conflicts are resolved in the territory and new members of the governing party emerge. The electoral processes appear as central moments of power dispute. The article contributes to nuance the vision of provincial politics as exclusively concentrated in the governor, and it shows certain continuities regarding electoral practices and political personnel in the successive parties in office.
Keywords: provincial parties - elections - recruitment - frente cívico - Santiago del Estero

Introducción

En el presente artículo se indaga sobre las organizaciones partidarias provinciales, a través del estudio de los procesos electorales –momentos por excelencia de competencia por el ejercicio del poder–, así como de las pautas de reclutamiento de los candidatos, observables en los períodos electorales.

La caracterización de algunas provincias como reductos «feudales» –propia del discurso periodístico–³ y autoritarios –presente en los estudios académicos–⁴ explica quizás el insuficiente interés por el estudio de las organizaciones partidarias que sustentan a los gobernadores, si bien ha contribuido a formular la pregunta por la centralidad de éstos en el escenario político provincial.⁵ De este modo, existe poco conocimiento empírico sobre las redes partidarias que les permiten obtener altos porcentajes de votos y conformar partidos políticos mayoritarios, una de las principales características de la política electoral democrática.

En tanto la noción de autoritarismo no da cuenta de la legitimidad electoral de estos regímenes, así como de la existencia de ciertas libertades y de partidos opositores con cargos electivos, la categoría de «regímenes híbridos»⁶ ha sido propuesta en su lugar para reflejar la coexistencia entre elementos democráticos y autoritarios en los regímenes políticos subnacionales.⁷ Lejos de ser una «fachada» como en los regímenes autoritarios, los procesos electorales aparecen como momentos centrales en la configuración de los partidos políticos provinciales.

Se realiza un estudio de caso en Santiago del Estero, provincia que muestra una importante estabilidad de los gobernadores y los partidos gobernantes, así como una tendencia a conformar partidos de gobierno dominantes o hegemónicos, que difícilmente pueden ser desbancados del poder a través de las elecciones. Esta provincia fue gobernada por el Partido Justicialista desde el retorno de la democracia en 1983 hasta 2004 –con la interrupción de la Intervención Federal entre 1993 y 1995. Durante este período, el justicialismo santiagueño triunfó en todas las elecciones provinciales, si bien las fuerzas políticas opositoras –el radicalismo y sus desprendimientos– tenían una importante presencia territorial ya que gobernaban las dos principales ciudades, Santiago y La Banda. El justicialismo, liderado por Carlos Juárez,⁸ solo dejó la gobernación luego de movilizaciones sociales que culminaron en Intervenciones Federales.⁹

En 2005, Gerardo Zamora, dirigente de la Unión Cívica Radical, asumió como gobernador, liderando el Frente Cívico, formado por radicales y dirigentes políticos del peronismo que se fueron incorporando en forma progresiva. El Frente Cívico triunfó en todas las elecciones, y el gobernador logró ser reelecto en 2008 con el 85,3% de los votos. El nuevo partido gobierna una cantidad mayor de municipios que el peronismo juarista, ya que con intendentes radicales y peronistas que integraban el gobierno anterior, controla la totalidad de los municipios de la provincia, con excepción de La Banda. En 2013 la Corte Suprema de Justicia impugnó una nueva candidatura de Zamora para la gobernación¹⁰. Su mujer, Claudia Ledesma Abdala –o Claudia Zamora–, fue finalmente electa como gobernadora.

La estrategia metodológica es cualitativa, a partir de la cual se produce y analiza evidencia empírica relativa al período 2006-2010, sobre las formas de reclutamiento de candidatos y sus trayectorias políticas –que se reconstruyen a través de entrevistas en profundidad– y sobre los procesos electorales –proveniente de fuentes como documentos oficiales y entrevistas en profundidad con los candidatos y los decisores de las estrategias electorales del partido gobernante–.

La elección de un estudio de caso como estrategia metodológica exige realizar ciertas aclaraciones. Se ha optado por un estudio de caso orientado, fundamentalmente, a la generación de teoría y, dentro de los objetivos¹¹ que pueden tenerse en ese sentido, se plantea un estudio de caso heurístico, el cual busca identificar nuevas variables, hipótesis, mecanismos y trayectorias causales¹². El estudio del régimen político santiagueño es significativo para las cuestiones relativas a la permanencia y estabilidad de las fuerzas políticas oficialistas, así como la formación de partidos dominantes o hegemónicos, ya que luego del advenimiento de la democracia ningún partido de gobierno perdió las elecciones, sino que fue desalojado luego de movilizaciones sociales que dieron lugar a Intervenciones Federales (1993 y 2004).

El objetivo principal es llamar la atención sobre las implicancias de las características «híbridas» del régimen político subnacional. El caso entonces no se presenta como una excepcionalidad, sino que el estudio busca identificar nuevas dimensiones analíticas, que pueden ser utilizadas como herramientas heurísticas para indagar sobre otros casos provinciales, en una perspectiva comparativa.

Por último, resulta importante precisar algunas cuestiones conceptuales. El presente artículo examina la dimensión electoral de la democracia,¹³ en tanto las elecciones son un componente fundamental del régimen político, sin el cual este no puede considerado democrático;¹⁴ y constituyen la arena central de lucha por el poder.¹⁵ Se recupera el concepto de «régimen híbrido», entendiéndolo en los términos de una tipología cualitativa, que permite identificar una situación que no es aprehensible en los términos convencionales de democracia/autoritarismo; pero que tampoco se encuentra «en el medio» de un continuum homogéneo entre diferentes grados de autoritarismo y democracia, susceptibles de ser cuantificados.

La categoría de «régimen híbrido», entendida en dichos términos, es pertinente para el caso elegido, en el que los partidos opositores tienen escasas chances de llegar al poder; pero al mismo tiempo la legitimidad electoral y la capacidad de ganar elecciones de los dirigentes son atributos altamente valorados en el espacio político provincial –lo cual no es compatible con la caracterización de un régimen autoritario. Se observa una gran competencia electoral al interior del partido gobernante, con la incertidumbre propia del proceso democrático, en la que resultan elegidos los dirigentes con más capacidad electoral. El gobernador depende de dichos dirigentes para ganar elecciones y conservar el poder; y al mismo tiempo el principal modo en que los políticos con capacidad electoral pueden acceder al poder es integrándose al partido de gobierno.

Los conceptos de «autoritarismo electoral»¹⁶ y «autoritarismo competitivo»¹⁷ aparecen como herramientas heurísticas relevantes para abordar el caso estudiado. A su vez, coinciden en cierto punto con el planteo del artículo, ya que ambos conceptos contemplan a las elecciones como constitutivas del juego político, cuyas demandas organizacionales –que llevan a la formación de partidos de gobierno– limitan el grado de personalismo de los gobernantes¹⁸, tal como se observa en el régimen político santiagueño, según se desarrolla en las páginas siguientes.

El caso descrito también muestra otras características definidas por dichos conceptos, como las relativas al campo desigual oposiciónpartido gobernante. Sin embargo, tal como plantea Diamond,¹⁹ incluso en muchas democracias liberales y establecidas no hay un verdadero campo de juego equitativo para la oposición y el gobierno, lo cual no niega el carácter democrático general de las elecciones. Se considera más pertinente la categoría de «régimen híbrido», en tanto permite escapar de la etiqueta de «autoritarismo», así como dar cuenta de la centralidad de la legitimidad electoral y sus implicancias; al tiempo que resulta más adecuado para el caso estudiado.

El artículo comienza con una descripción breve de las herramientas teórico-metodológicas utilizadas. Luego, se estudian las características de las organizaciones partidarias santiagueñas y se examinan los procesos electorales producto de los cuales emerge el actual partido gobernante en Santiago del Estero. Hacia el final se analiza el caso presentado a la luz de las herramientas conceptuales propuestas.

Organización partidaria y elecciones, algunas herramientas teóricometodológicas

Estudios clásicos sobre los partidos, como los de Moisés Ostrogorski, ²⁰ Robert Michels,²¹ Angelo Panebianco²² y Maurice Duverger,²³ han permitido tomar la organización partidaria como objeto de estudio en sí mismo, con sus propias lógicas y problemáticas. Entre los diversos aspectos de la organización, se destacan sus características jerárquicas y la existencia de una concentración de poder en la cúspide, como consecuencia necesaria de toda organización, más allá de que se proponga objetivos democráticos, como lo postula la «ley de hierro de la oligarquía» de Michels²⁴. Es a partir de estos trabajos pioneros que se ha podido reparar en cuestiones como los niveles de centralización y descentralización, las características de la cúspide partidaria y las de sus bases, diferentes, y relativamente independientes, de los grupos sociales que buscan representar²⁵.

Michel Offerlé²⁶ pone en relación el concepto de «empresa política » de Weber²⁷ y Schumpeter²⁸ con las disposiciones y los recursos sociales de sus dirigentes.²⁹ Offerlé³⁰ distingue entre los capitales individuales y el capital colectivo partidista, en forma análoga a los conceptos de capital personal –un capital de «notoriedad» y de «popularidad» fundado sobre el hecho de «ser conocido y reconocido» en su persona– y el capital delegado -aquél proveniente de su pertenencia a una organización política.³¹

Es en los momentos electorales donde tiene lugar el «trabajo de representación» que supone la construcción de un partido político, concebido como «federaciones de empresas que cooperan y compiten por el derecho a hablar en nombre de todo el partido».³² Existen dirigentes, grupos partidarios diferentes a lo largo del territorio que compiten y cooperan, individuos que votan, grupos sociales con determinadas opiniones; realidad material a partir de la cual se realiza el trabajo de representación que permite a un portavoz legítimo hablar en nombre del partido como un todo y en nombre de un electorado.³³

Los procesos electorales aparecen como momentos centrales en la configuración de los partidos políticos provinciales. La competencia política que se da en los momentos electorales, lejos de ser un resultado natural de los recursos simbólicos y materiales con los que cuentan los actores políticos en momentos previos, es aquella que define las características de los partidos políticos provinciales. Quienes integran finalmente el personal político provincial son aquellos exitosos en la competencia por el poder en las elecciones, que no pueden ser entendidas como el reflejo de instancias de control preexistentes por parte de una elite constituida.

En los momentos electorales es posible observar las formas de seleccionar candidatos, centrales para identificar aquellos elementos que afectan el funcionamiento de los partidos políticos:³⁴ las características de quién o quiénes dentro del partido son los que deciden quiénes serán los candidatos (a lo que los autores llaman selectorado), así como las características de quiénes pueden obtener una candidatura.³⁵

Con estas herramientas teórico-metodológicas, se estudia la organización de los partidos oficialistas en los diferentes períodos de la política santiagueña, así como sus transformaciones.

La organización partidaria detrás del líder, del Partido Justicialista al Frente Cívico

Analizar los partidos oficialistas de Santiago del Estero implica una ruptura con la noción de que el régimen político provincial está controlado por una sola persona, que monopoliza los recursos políticos y simbólicos. Los liderazgos de Juárez y Zamora –en tanto ocupan la cúspide y/o el centro político– constituyen los aspectos quizás más visibles de los partidos oficialistas santiagueños, lo cual puede devenir en una mirada que desestime la organización partidaria. Para comprender la hegemonía de dichos líderes y del partido que encabezan, es indispensable analizar la red de dirigentes de diferentes niveles que sostienen su liderazgo.

El Partido Justicialista presentaba una marcada fragmentación organizativa, desmitificando la imagen de partido monolítico. Si bien las diferentes partes que integraban el partido estaban subordinadas a los líderes principales en una relación clara de jerarquía, las redes de dirigentes estaban conformadas alrededor de referentes intermedios quienes mostraban una marcada autonomía en su funcionamiento.³⁶ El peronismo santiagueño puede ser entendido como producto de una «combinación de la superposición de redes articuladas con referentes municipales o provinciales y una única figura en la cima, o más bien la figura bifronte conformada por el matrimonio Juárez».³⁷

Entre dirigentes del mismo nivel existían relaciones de competencia por el apoyo simbólico del líder, pero también existían vínculos de cooperación entre aquéllos de diferentes niveles. Quienes querían posicionarse como líderes alternativos a Juárez, buscaban el apoyo de dirigentes territoriales locales desplazados o enemistados con el gobernador, para construir su entramado organizativo. Los dirigentes locales encontraban en los nuevos liderazgos la posibilidad de conseguir sostén en la lucha interna.³⁸

El entramado organizativo constituido por los dirigentes políticos territoriales –como intendentes, comisionados municipales, así como concejales y diputados provinciales– era una pata central del Partido Justicialista, que se superponía con la organización en Ramas partidarias.³⁹ Son estas mismas redes peronistas, encabezadas por dirigentes con un capital político personal, las que luego se incorporarán al Frente Cívico, mostrando así la autonomía de los dirigentes intermedios, así como voluntad de aliarse con los nuevos ocupantes del centro político.

Si el vínculo con Juárez como dador de bienes públicos y garante de la supervivencia de las clases populares⁴⁰ suponía un recurso simbólico para los dirigentes, ahora era con Zamora con quien debían relacionarse. Existían, a lo largo y a lo ancho de la provincia, dirigentes peronistas con capital político personal, tanto los que tenían cargos electivos – capital político objetivado– como los que sin tenerlo disponían de «trabajo político»⁴¹ invertido a lo largo del tiempo, en territorios donde el radicalismo quizás nunca había logrado tener un intendente. De modo que hicieron valer este capital político en su incorporación al Frente Cívico, proceso en el que participaron fundamentalmente a título individual, como los intendentes peronistas que establecieron acuerdos personales con el nuevo gobernador.⁴²

Las organizaciones partidarias en Santiago del Estero pueden ser analizadas a través de la figura de la pirámide⁴³: una configuración en la que existe una cúspide, donde se encuentran los integrantes del centro político, y una base, donde se encuentran los dirigentes intermedios más o menos cercanos al centro. Lejos de ser un esquema fijo, se trata de posiciones susceptibles de ser ocupadas por diferentes actores. Por debajo de la cúspide partidaria se vislumbra una gran movilidad de dirigentes políticos, que pueden acercarse más o menos al centro, en diferentes momentos de su trayectoria política y de la coyuntura política de la provincia.

En la nueva coyuntura abierta por el acceso de una nueva fuerza al poder provincial se observarán cambios en las posiciones de los dirigentes en la organización política. Muchos peronistas que estaban cerca del centro político, se alejarán e incluso pasarán directamente «al llano» sin ningún tipo de cargo político⁴⁴. Otros serán reconocidos en virtud del capital personal susceptible de aportar al partido, incorporándose al Frente Cívico. Dirigentes radicales, antes lejos del centro político provincial, accederán al mismo, algunos en virtud de su capital político personal y otros, por tener un vínculo con los nuevos ocupantes del gobierno provincial.

El cambio de gobierno en 2005 será un momento en que podrá observarse tanto el papel central del gobernador y sus allegados en la selección de candidatos, como la movilidad de las posiciones ocupadas por dirigentes políticos; tal como se advierte al considerar las trayectorias y las formas de reclutamiento de los diputados provinciales.

Para integrar la lista de diputados del Frente Cívico en 2005, Zamora eligió políticos que había conocido en su trayectoria política en la capital provincial y, asimismo, contactó personalmente a dirigentes del interior. También los integrantes del núcleo fundador del Frente Cívico, como los entonces intendentes Emilio Rached y Ángel Niccolai, tuvieron un rol importante en la elección de candidatos. Hacia 2008, cuando la alianza entre radicales y peronistas estaba consolidada, aquellos dirigentes peronistas cercanos al Ministro de gobierno José Emilio Neder tenían más chances que otros de ingresar en la lista oficialista. Asimismo, integraron la Cámara dirigentes cercanos al entonces intendente radical Julio Alegre, uno de los líderes políticos relevantes en ese momento, con capacidad de proponer candidatos.

Un caso ilustrativo es el de Blanca Porcel, que en parte debió su ingreso en la lista de diputados del Frente Cívico, en 2005, a su cercanía con Rached, intendente de Pinto electo vicegobernador de la provincia.

Este vínculo no era su único capital político, ya que había sido concejal de la ciudad de Pinto en dos oportunidades. Disponía de un capital político personal y el hecho de que el principal dirigente radical de Pinto accediera a la vice-gobernación le permitió acceder a un cargo en el nivel provincial. Otro caso es el de Susana Julián, también electa diputada en 2005, una dirigente radical que había ocupado cargos partidarios en Suncho Corral; vio proyectada su carrera política al nivel provincial con Zamora en el gobierno, con quien tenía «una relación política y de amistad», según la misma diputada.⁴⁵

Otros dirigentes accederán a la lista de diputados provinciales en 2008 en virtud de su capital político personal y su cercanía con Zamora o un político cercano: Mirta Collado de Lescano, secretaria privada del gobernador en el municipio y en la gobernación, designada, según ella misma, por «agradecimiento», «por los años junto a él»;⁴⁶ Nora Beatriz Mercado, «de mucha confianza»⁴⁷ del ministro de Gobierno Neder y a quien también Zamora contactó personalmente; Alba Luna, empleada municipal de la Capital y Graciela Navarro, antes funcionaria de la capital provincial. En todos los casos, las diputadas en cuestión habían tenido una actividad política previa.⁴⁸

Las trayectorias de los dirigentes intermedios se hallan indisolublemente ligadas a la suerte de los líderes principales, junto a los cuales «trabajan» políticamente. Un cambio circunstancial en la posición de éstos en el partido puede modificar su suerte. Ello explica el relativo recambio de personal político que se advierte en la Legislatura en 2005, luego de la caída del juarismo. Algunos dirigentes, ya sin vínculos personales con los ocupantes del centro político provincial, se vieron excluidos de la posibilidad de ocupar cargos importantes.

En 2005, representantes del juarismo participaron de las elecciones internas del Partido Justicialista en la lista de Francisco Cavallotti, quien competía con José Figueroa y José María Cantos, opositores a Juárez. Al perderlas, dirigentes del juarismo quedaron fuera de la posibilidad de obtener una banca de diputados. Sin Juárez y Nina en el poder, la mayor parte de las dirigentes de la Rama Femenina ya no volvieron a ocupar cargos electivos de importancia, sino de planta permanente en la administración pública, que habían obtenido gracias a la acción de «Nina» Juárez.

Un caso ilustrativo es del de Carlos «Pololo» Anauate. El último puesto de relevancia que ocupó fue el de diputado nacional en 2007, cargo que asumió a pesar de estar procesado por el presunto encubrimiento de los crímenes de la Dársena. Luego siguió su actividad política, se presentó sin éxito, en 2010, como candidato a concejal. Sin lazos con los nuevos ocupantes del poder político provincial, no volvió a tener un cargo de importancia. Es también el caso Joaquín Botta, diputado justicialista en 1999, llegó incluso a ser vicegobernador de Carlos Díaz en 2001, y era un representante de los leales a Juárez. Caído el líder, se dedica a su profesión de bioquímico. Y de Carlos Salido, presidente del bloque justicialista durante su mandato como diputado, que luego abandonó la actividad política para vivir de su cargo de carrera en la administración pública.

Al contrario, dirigentes peronistas que no tenían acceso a cargos electivos como diputados durante la hegemonía juarista, tendrían esa posibilidad. El hijo de César Iturre, anterior gobernador devenido enemigo de Juárez luego de su «traición» en 1987,⁴⁹ accedió a una banca de diputados en 2005. Dirigentes cercanos a los candidatos a gobernador por el justicialismo en 2005, José Figueroa y Humberto Salim, fieles representantes del antijuarismo, tuvieron la posibilidad de acceder por primera vez a un cargo de diputado. Por ejemplo, Graciela Aguilar de Alvarado, quien había dejado de militar en la época de Juárez, hasta que Salim la «invitó a participar de nuevo»⁵⁰.

Muchos dirigentes peronistas podrán incorporarse al nuevo oficialismo y seguir ocupando cargos electivos, en virtud de su importancia como líderes territoriales. Ramón Vargas, diputado justicialista en 1999, era una «persona de referencia de Juárez en Añatuya» y considerado –según el presidente del bloque justicialista de ese entonces– «muy juarista, peronista y juarista de toda la vida»⁵¹. Caído su líder, continuó su carrera política y, en 2010, fue electo concejal de esa localidad. Los dirigentes peronistas Amado Chamorro, de Campo Gallo y Marcelo Barbur, de Los Juríes, mostraron su capacidad «propia»⁵² de vencer en elecciones sin el apoyo del oficialismo provincial, ya que ganaron las elecciones municipales en 2006 con una etiqueta partidaria propia, luego de lo cual se incorporaron al oficialismo provincial.

Luego de lo analizado, es posible afirmar que, a partir de 2005, no se observa tanto el reemplazo de una elite política por otra, sino un recambio en las posiciones más o menos cercanas al centro político y, en algunos casos, la permanencia de quienes disponen de un capital político personal difícil de despreciar, como los intendentes peronistas.

Asimismo, se observan dos rasgos que caracterizan al partido gobernante y al régimen político provincial: la autonomía de dirigentes políticos que disponen de poder político propio, de cuya capacidad electoral depende el gobernador –que aunque de otro signo partidario, los incorpora al partido gobernante–; coexistente con la capacidad del partido gobernante para incorporar a estos dirigentes políticos, que deciden participar de dicho partido, aunque sea de un signo político contrario.

El estudio de las elecciones realizadas en la provincia, en particular de las elecciones municipales, permite observar dichos rasgos; al tiempo que muestra la configuración de un nuevo partido de gobierno, que emerge como tal como producto de los procesos electorales.

La emergencia de un partido político como producto de los procesos electorales

El Frente Cívico se conformó como partido político como producto de las sucesivas elecciones que se realizaron en el período 2005-2010. En el curso de las mismas, dirigentes de extracción radical, peronista y otras proveniencias, cooperaron y compitieron a lo largo del territorio provincial por ser los representantes del partido. Sólo luego de los procesos electorales el partido gobernante apareció como una fuerza política cuya «columna vertebral es el radicalismo, pero que integra dirigentes del peronismo», según la definen sus integrantes.⁵³

En un principio, el Frente Cívico, estuvo constituido por la Unión Cívica Radical y un sector del peronismo formado por opositores al candidato elegido por el justicialismo en las elecciones internas en 2005, que conformaron las «Bases Peronistas». De este modo, aquellas redes políticas que tenían un accionar autónomo en virtud de su poder político «propio» –principalmente los intendentes peronistas– se incorporaron a un partido liderado por un radical, que se beneficiaría del capital político de estos dirigentes.

Las elecciones posteriores a 2005⁵⁴ se caracterizaron por amplios triunfos del Frente Cívico, tanto en las elecciones municipales de 2006 y 2010, como en las elecciones legislativas nacionales de 2007 y 2009 y en las elecciones para gobernador, diputados provinciales y comisionados municipales en 2008.

Las elecciones municipales aparecen como un momento clave para estudiar las características de la organización partidaria, así como para observar las disputas políticas en el territorio y el surgimiento de nuevos representantes del partido.

Las elecciones municipales: la conformación de un partido concentrado en la cúspide y descentralizado en la base

El 6 de agosto 2006 y el 5 de septiembre 2010 tuvieron lugar elecciones municipales en Santiago del Estero, en 26 de los 28 distritos municipales de la provincia.

La competencia electoral se dio casi exclusivamente entre candidatos oficialistas. Dirigentes políticos de extracción peronista, radical, de partidos vecinales, dirigentes sociales, apoyaron al oficialismo provincial, pero llevando su propio candidato.⁵⁵ Presentar un único candidato suponía el riesgo de que candidatos locales con posibilidades de ganar se presentaran por fuera del Frente Cívico, por lo que se decidió apoyar más de un candidato local, según explicaron dirigentes políticos locales y provinciales, así como funcionarios cercanos a la cúpula del Frente Cívico.

El criterio de Zamora era formar coaliciones entre peronistas, radicales y todos aquellos dirigentes identificados con el Frente Cívico (La Lupa, n° 12, mayo 2006), es decir, encolumnarlos en una misma lista. Sin embargo, se hallaba sujeto a las presiones y demandas de diferentes dirigentes y redes políticas, al igual que sucedía con Juárez.

Por un lado, vastos sectores del radicalismo provincial eran renuentes a aceptar una coalición con los dirigentes del peronismo y reclamaban un candidato propio, proveniente de las filas del radicalismo⁵⁶. Siendo la primera vez que el radicalismo lograba acceder al gobierno provincial, los dirigentes radicales eran reacios a compartir el gobierno con un peronismo que los había excluido del gobierno así como del acceso a recursos públicos. Por otro lado, huérfanos de un líder provincial, los dirigentes peronistas sin embargo aspiraban a conservar su poder en el nivel local, por lo que, donde el peronismo seguía teniendo preeminencia, no era posible establecer un único candidato por el Frente Cívico.

«…en el interior ya hay intendentes peronistas, la mayoría tenemos nosotros. Entonces nosotros estamos en condiciones de poner un candidato, nosotros vamos a ir en las intendencias que tenemos, nosotros vamos a ir a trabajar para mantenerlas, seguir manteniendo lo que tenemos y en las que no tenemos vamos a ir en búsqueda de recuperarlas porque han sido antes, por ejemplo Añatuya, Termas de Río Hondo, Suncho Corral, Quimilí…»⁵⁷

Desde la perspectiva de los dirigentes locales peronistas, apoyar al gobierno provincial suponía la posibilidad de beneficios en términos de transferencia de recursos públicos, partiendo de la experiencia pasada por la que muchos dirigentes peronistas locales habían sufrido el manejo discrecional de los recursos por parte del mismo Juárez. Los gobiernos locales en Santiago del Estero son altamente dependientes de las transferencias del gobierno provincial, ya que en promedio, sus ingresos municipales propios, representan el 14%, muy por debajo de la media nacional que se ubica en el 48%⁵⁸. Al mismo tiempo, apoyar a un gobernador radical en el marco de un proyecto político que tenía como referente nacional al entonces presidente peronista Néstor Kirchner⁵⁹, hacía más fácil la integración en un partido que no fuera el Partido Justicialista.

Cuando los peronistas consideraban que tenían posibilidades de triunfar, presentaban un candidato propio, como en la ciudad de Termas de Río Hondo en las elecciones de 2010, activando nuevamente la competencia entre sectores políticos locales.

«…en la elección anterior el candidato radical ganó apoyado por el peronismo. Nosotros no hemos llevado candidato a intendente
- ¿Y por qué el peronismo apoyó a un radical?
Y bueno, son arreglos que hace el ministro con el gobernador. En Bases Peronistas no había una figura representativa para que vaya como candidato, es preferible apoyar a uno que esté integrado al Frente Cívico en el cual estemos insertos nosotros, y no apoyar a uno que no iba a ganar y por dividirnos, no iba a ganar el peronista ni el radical que integramos el Frente Cívico. (…) - Bases Peronistas apoyó al radical Saleme Al candidato de Zamora, pero hoy tenemos candidato nosotros, candidato propio…»⁶⁰

El caso citado ilustra cómo la decisión sobre las candidaturas a intendente, más que una decisión unilateral del gobernador, fue producto
de un juego de negociaciones entre dirigentes locales de diferente signo político y dirigentes provinciales como Zamora y el Ministro de Gobierno Emilio Neder, principal referente de Bases Peronistas.

En definitiva, la elección del representante del Frente Cívico sería efectuada en el curso de la elección misma, en la que se jugaría una suerte de interna partidaria sin un llamado formal. La prueba final estaría dada por los votos efectivamente obtenidos en la elección.

La realización de elecciones internas sin una ley de internas

Durante los gobiernos peronistas, el liderazgo de Juárez era un importante aglutinador del justicialismo en el nivel provincial, lo cual no bastaba para subsanar las disputas partidarias locales. Fue por ello que, en algunos municipios, se implementó la ley de lemas. Ésta consideraba lemas a los partidos, frentes electorales y alianzas; y sublemas, a las agrupaciones y corrientes internas de un mismo lema, de manera que el sublema que obtuviese mayor cantidad de votos se adjudicaría el total de votos emitidos a favor de un mismo lema.

Luego de la reforma Constitucional de 2005, Zamora ya no dispondría de este instrumento para contener las internas locales dentro de su partido, por lo que recurrió a las listas «colectoras»⁶¹ –según las llamarían los mismos actores–, listas de candidatos locales con diferentes etiquetas políticas, que compiten entre sí, pero apoyan una misma candidatura provincial. Al igual que con la ley de lemas, los votos obtenidos por dirigentes enfrentados benefician al oficialismo provincial; y, aunque las listas colectoras no permiten sumar la totalidad de los votos para un partido, tienen un efecto análogo: ganara un peronista, un radical, un candidato de un partido vecinal o uno ligado a los movimientos sociales, siempre se trataría de la victoria del oficialismo provincial.

Tanto la ley de lemas como las listas colectoras son mecanismos similares a las elecciones internas partidarias, aunque en vez de realizarse anteriormente, tienen lugar durante la elección misma. Los mismos actores políticos se referían a las «internas» partidarias para dirimir quién sería el referente del Frente Cívico en cada localidad.

El objetivo de las internas partidarias es elegir aquel candidato con mayor consenso en el partido, abriendo un proceso de competencia partidaria interna con mayor o menor grado de participación, según se trate de elecciones abiertas –donde participan no sólo los afiliados sino cualquier ciudadano en condiciones de votar– o cerradas –donde sólo participan los afiliados. En las elecciones municipales en Santiago del Estero se juega una suerte de «interna abierta» en la que participan los ciudadanos que votan.

En un estudio sobre las internas abiertas, Rosato⁶² muestra cómo, a pesar de la realización previa de internas para elegir un candidato de unidad, persiste la división partidaria en la elección general. La implementación formal de internas no cambia el hecho fundamental de que una candidatura debe tener efectivo consenso, que de no alcanzarse, existe el riesgo de que en la elección general los militantes no brinden realmente apoyo al candidato elegido.

En Santiago del Estero, elegir un único candidato a intendente representante del Frente Cívico hubiera significado que los disidentes presentaran otra lista competidora. Por ello, Zamora permitió que los diferentes dirigentes locales presenten su propia candidatura y compitan en las elecciones municipales. En la mayoría de los municipios existía más de un candidato con posibilidades de ganar las elecciones, lo cual se reflejó en la realización de elecciones en las que triunfaron con pequeñas diferencias de votos.⁶³

La capacidad de ganar elecciones resultó ser un recurso más importante que la extracción política de origen, ya que más allá de ella, quien finalmente emergió como el representante local del oficialismo es quien obtuvo más votos. El Frente Cívico emerge como tal de los resultados de estas elecciones, en el transcurso de las cuales se resuelven los conflictos existentes a nivel local entre quienes cooperan y compiten por «el derecho a hablar en nombre de todo el partido».⁶⁴

Los resultados de las elecciones de 2006 y 2010 mostraron a un Frente Cívico triunfante en la casi totalidad del territorio santiagueño. En 2006, 22 intendencias del total de 26 que participaron en la elección quedaron bajo el mando de esta fuerza política^.65 En 2010, la gran mayoría (24 de 26) de los intendentes electos se habían presentado por listas afines al oficialismo provincial.⁶⁶

La emergencia del Frente Cívico en términos de una fuerza política compuesta por radicales y peronistas tendrá lugar y se reactualizará en las elecciones municipales. La «pata peronista» del partido gobernante –tal como la llaman los integrantes del Frente Cívico– surge en virtud de la importancia territorial de las redes peronistas en el interior, haciéndose visible para los referentes del peronismo a nivel nacional. Luego de las elecciones, el secretario general de la presidencia Oscar Parrilli reconoció al peronismo de Bases Peronistas como el sector que, en Santiago del Estero, «sin lugar a dudas contiene la representatividad y el respaldo popular y es a su vez una referencia territorial para la línea nacional».⁶⁷

Conclusiones

A través de un estudio de caso sobre Santiago del Estero, se buscaba realizar un aporte al estudio de las organizaciones partidarias, así como de los regímenes políticos provinciales. El examen del reclutamiento de candidatos, así como de los procesos electorales municipales; han permitido acercarse a la configuración partidaria del Frente Cívico.

En cuanto a los interrogantes clásicos sobre las organizaciones partidarias, es posible afirmar que se trata de un partido concentrado en la cúspide –formada por el gobernador y políticos cercanos–, que tienen un rol preeminente en la selección de candidatos y, al mismo tiempo, descentralizado en la base. Replicando la estructura partidaria del peronismo, se han observado relaciones de conflicto y competencia en el territorio, entre dirigentes que sin embargo comparten una misma referencia a nivel provincial, el partido de gobierno.

El estudio del reclutamiento de diputados provinciales ha permitido aproximarse a las transformaciones del partido de gobierno a partir de 2005: un recambio en las posiciones más o menos cercanas al centro político y, en algunos casos, la permanencia de quienes disponen de un capital político personal en sus territorios, como los intendentes peronistas. Ello ha permitido matizar aquello que en una mirada superficial, podría observarse como el reemplazo de una elite política por otra.

La configuración del partido gobernante es producto de las contiendas que se dan en los procesos electorales, que se revelan así momentos centrales de disputa de poder, y no un reflejo del poder político de una elite constituida.

La consideración de las elecciones municipales en particular contribuye a desmitificar la imagen de la política provincial controlada por una sola persona, el gobernador. Se observa cómo este no puede simplemente imponer su voluntad en torno a elección de candidatos, sino que depende, para triunfar electoralmente, de los dirigentes que, a lo largo del territorio provincial, han acumulado un capital político personal. Es por ello que desde el oficialismo provincial se brinda apoyo a más de un candidato, los cuales compiten entre sí.

En el curso de las elecciones municipales, se resuelven las disputas partidarias y surgen los nuevos integrantes del partido de gobierno. Al no poder resolver los conflictos entre redes políticas locales estableciendo una única candidatura que representara al partido oficialista, durante los gobiernos peronistas se recurría a la ley de lemas. Luego, para lograr que los votos de los diferentes dirigentes políticos en competencia beneficien al oficialismo provincial, se implementan las «listas colectoras». Así, durante la elección se juega una suerte de interna que permite elegir finalmente al dirigente con mayor capacidad electoral, criterio que emerge como el más relevante para devenir integrante del partido de gobierno.

La situación descrita se distancia de la noción de una manipulación de los resultados electorales que podría observarse en un régimen autoritario; al tiempo que permite la reproducción de un partido dominante en el poder. La conceptualización de «régimen híbrido» se muestra pertinente para caracterizar un escenario en el que el partido de gobierno domina el panorama electoral y al mismo tiempo muestra una verdadera competencia electoral en su interior. Justamente, el presente estudio de caso fue planteado como heurístico, con el objetivo de identificar nuevas dimensiones analíticas para explicar las características de estos regímenes políticos subnacionales.

El estudio de caso, centrado en la dimensión electoral de la democracia subnacional, ha permitido profundizar en las dinámicas que culminan en la formación de un partido dominante como el Frente Cívico.

Se ha mostrado así la complejidad de una configuración política con un partido y un líder político dominante, que a su vez dependen del poder político personal de los integrantes del partido; llamando la atención sobre la acción de los actores políticos intermedios, cuyas acciones y decisiones también contribuyen a la conformación de una determinada configuración del régimen político subnacional –que no puede ser explicada por unas pocas voluntades de dominio autoritario.

Como producto del estudio de caso, también es posible advertir sobre la necesidad de indagar en profundidad sobre las características
del personal político y su reclutamiento. En casos de acceso de una nueva fuerza política al poder, su estudio permite evaluar en qué medida se está frente a una ruptura o continuidad en la composición de las elites políticas y en las lógicas de acceso al poder.

Finalmente, cabe destacar el estudio pormenorizado de las elecciones y el reclutamiento de candidatos, como una herramienta metodológica productiva para complejizar y cuestionar miradas superficiales sobre las características de la política provincial. Ha permitido matizar la visión de una política concentrada en el gobernador y también mostrar ciertas continuidades en relación a las características de los sucesivos partidos de gobierno, tanto en cuanto a las prácticas electorales como a la integración de las filas partidarias.

Notas:
1 Trabajo recibido el 31/03/2016. Aceptado el 08/07/2016.
2 Licenciada en Sociología por la Universidad de Buenos Aires. Magister en Ciencia Política por el Instituto de Altos Estudios Sociales de la Universidad Nacional de San Martín. (IDAES-UNSAM). Doctora en Ciencias Sociales por la Universidade Buenos Aires. Becaria posdoctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas. Contacto : victoriaderozas@gmail.com.
3 En el caso de Santiago del Estero, véase «Santiago del Estero, otro feudo financiado por la Nación» (La Nación, 04/09/12) y «Gerardo Zamora, el heredero del feudo de Santiago del Estero» (La voz del interior, 10/11/13).
4 El caso de Santiago del Estero ha sido estudiado como un caso de «autoritarismo subnacional ». Gibson, (2005, 2012).
5 Trabajos provenientes de diferentes perspectivas han señalado el rol central de los gobernadores en el régimen político y en la designación del personal político provincial. Scherlis, (2009), Behrend, (2008,2011), Ortiz de Rozas, (2013), Sosa, (2014) así como en el partido de gobierno y en la selección de candidatos. Jones, Saiegh, Spiller y Tommasi, (2002), Lodola, (2009), Maidana, (2010), Ortiz de Rozas, (2011).
6 Diamond, (2004)
7 Gervasoni, (2011); Behrend, (2008, 2011); Durazo-Herrman, (2010).
8 Carlos Juárez gobernó la provincia de Santiago del Estero en cinco oportunidades: entre 1949 y 1952; entre 1973 y 1976, entre 1983 y 1987; entre 1995 y 1998; y entre 1999 y 2001. Entre 1983 y 2004, otros gobernadores ocuparon el lugar de Juárez: César Iturre, Carlos Mujica, Darío Moreno, Carlos Díaz y Mercedes Aragonés de Juárez.
9 El «estallido» en 1993 conocido como «El Santiagueñazo» y la movilización por el reclamo del esclarecimiento de los crímenes de La Dársena, a raíz de la cual tuvo lugar la Intervención Federal que dio fin al «régimen juarista» en 2004.
10 Ello violaba la disposición de la Constitución provincial reformada en 2005, que limitaba la posibilidad de reelección a un período.
11 Otros objetivos pueden ser: testear una hipóteis, describir una idiosincrasia, utilizar una teoría para explicar un caso. George y Bennett, (2005).
12 George y Bennett, (2005); Gerring, (2007).
13 La democracia no sólo incluye la dimensión electoral -elecciones competitivas e institucionalizadas-, sino también un conjunto de libertades de asociación, expresión, movimiento, las libertades civiles en su conjunto –la dimensión «liberal» de la democracia. Diamond, (1999)
14 O’Donnell, (2004).
15 Levitsky y Way, (2004); Schedler, (2006).
16 Schedler, (2006).
17 Levitsky y Way, (2004).
18 Schedler, (2006).
19 Diamond, (2004).
20 Ostrogorski, (2008).
21 Michels, (1949).
22 Panebianco, (1990).
23 Duverger, (1994).
24 Michels, (1949).
25 Panebianco, (1990).
26 Offerlé, (2004).
27 Weber, (2007)
28 Schumpeter, (1984).
29 Bourdieu, (1981).
30 Offerlé, (2004).
31 Bourdieu, (1981).
32 Offerlé, (2011):144.
33 Offerlé, (2011).
34 Freindenberg y Alcántara Sáez, (2009).
35 Hazan y Rahat, (2009).
36 Godoy, (2009).
37 Vommaro, (2009):22.
38 Vommaro, (2009).
39 A diferencia del peronismo nacional, en el peronismo santiagueño no había líneas internas provinciales –conjunto de agrupaciones con una inscripción municipal–. En lugar de ello, ellas el peronismo juarista se organizó en ramas. El liderazgo de Juárez neutralizó la posibilidad de que se constituyeran líneas internas que amenazaran su hegemonía, justamente las ramas estaban encabezadas por líderes leales a él. Vommaro, (2009).
40 Vommaro, (2009).
41 Esta noción, propia de los actores políticos, remite a las actividades militantes, es decir, a aquellas actividades realizadas en un territorio con el fin último de obtener un rédito electoral. Para el caso del justicialismo santiagueño, ver Schnyder, (2013) y para el caso del justicialismo entrerriano, ver Gaztañaga, (2008).
42 Silveti, (2006).
43 Scott, (1972).
44 Según el uso que dan al término la mayor parte de los entrevistados.
45 Entrevista con Susana Julián.
46 Entrevista con Mirta Collado de Lescano.
47 Entrevista con Nora Mercado.
48 Collado de Lescano era militante radical en una zona rural del departamento Capital; Mercado había sido concejal en Monte Quemado; Luna era «una de las personas de confianza» a cargo del comité provincial de la UCR (según explica Gustavo Soria, dirigente radical integrante del Frente Cívico) y siempre había sido miembro del Comité provincial y Navarro, antes de ser funcionaria, había sido elegida dos veces concejal por la capital. Sobre la última, un dirigente peronista del Frente Cívico dirá era «radical pero que trabajó muchísimo en los barrios y bueno, tiene su estructura, es una trabajadora social» y que »tenía su gente» (Entrevista a Eduardo Makhoul, diputado peronista integrante del Frente Cívico). Los mismos dirigentes reconocen entre sus competidores políticos a quienes tienen «representatividad propia».
49 César Iturre había sido elegido como sucesor en la gobernación por el propio Carlos Juárez, pero una vez en el poder se distanció. Sus acciones, como el recambio del gabinete con funcionarios que respondían a él, fueron interpretadas en términos de una «traición» de quien había sido depositario de su confianza y de quien se esperaba «lealtad». Salas, (2002).
50 Entrevista a Graciela Aguilar de Alvarado.
51 Entrevista a Carlos Salido, diputado provincial justicialista (1999-2004).
52 La referencia a la «propia» capacidad electoral de un candidato fue recurrente en todas las entrevistas realizadas con los dirigentes políticos santiagueños. Ello supone que el triunfo electoral es producto de los propios méritos, de la «propia» representatividad y no del apoyo del partido gobernante.
53 Se trata de una definición que se repite entre los entrevistados y en los medios de comunicación provinciales. Por ejemplo, en el programa televisivo Libertad de opinión (Canal 7, Santiago del Estero, 3 de abril de 2007), en boca de Raúl Ayuch, en ese entonces Presidente de la Convención de la Unión Cívica Radical.
54 En las que el Frente Cívico obtuvo la gobernación con el 46,5% de los votos, frente al 39,8% del Partido Justicialista.
55 En 2006 en más de la mitad de los municipios se presentaron dos candidaturas a intendente que apoyaban al Frente Cívico como referencia provincial. Los dirigentes de extracción peronista se presentaron por la lista Partido Federal-Bases Peronistas, mientras que dirigentes de otra extracción, sobre todo radicales, lo hicieron por la lista Frente Convocatoria Social.
En 2010 se repitió la estrategia electoral de 2006, si bien con ciertas diferencias que dieron cuenta de un panorama aún más diferenciado al interior del Frente Cívico. Por un lado, participó con candidato propio pero aliado del oficialismo provincial, el Frente Compromiso Social, partido ligado fundamentalmente a dirigentes sociales, que emergió como tal en las elecciones provinciales de 2008, donde se presentó como una expresión diferente pero sin embargo apoyando al oficialismo provincial. Por otro lado, la capacidad de Zamora de aglutinar a los distintos sectores del Frente Cívico bajo una misma candidatura se vio mermada si se toma como punto de comparación la elección de 2006. Los dirigentes peronistas se presentaron con su propia lista «Partido Bases Populares» en la mayor parte de los municipios (21 sobre 26), mientras que los sectores no peronistas los enfrentaron con las listas «Frente Encuentro Cívico» y «Frente Convocatoria Social», a lo que se sumó la competencia de los candidatos de Frente Compromiso Social, que se presentaron en 16 municipios.
56 El entonces intendente de Pinto Emilio Rached era uno de los referentes de la opinión de presentar candidatos propios del radicalismo.
57 Diputada por el Frente Cívico, integrante de Bases Peronistas.
58 PNUD, (2005):17.
59 Meses después del triunfo en 2005, Gerardo Zamora se había convertido en un aliado del entonces presidente y pasó a formar parte de la «Concertación Plural», en el marco de la cual Kirchner convocó a dirigentes radicales con cargos electivos, en particular a cinco de los entonces seis gobernadores de ese signo político, y a numerosos intendentes, conocidos como «Radicales K».
60 Diputada por el Frente Cívico, integrante de Bases Peronistas.
61 Las colectoras son aquellos caminos paralelos a la autopista principal, si bien todos conducen a un mismo destino final. De la misma forma, las listas de candidatos que operan como «colectoras» constituyen caminos alternativos que conducen al mismo «destino» provincial. La estrategia de implementar «colectoras» fue ampliamente utilizada en las elecciones de 2007 por el oficialismo nacional. Ver al respecto Cheresky, (2009).
62 Rosato, (2003).
63 En 2006, en más del 60% de las intendencias los candidatos electos triunfaron con un margen de diferencia menor a 17,5 puntos porcentuales, y en más de un tercio lo hicieron con menos de 10 puntos. En 2010, dos tercios de los candidatos electos ganaron las elecciones con una diferencia menor a 17,5 puntos y en el 37% lo hicieron con menos de 10 puntos.
64 Offerlé, (2011): 144.
65 Además de las 22 intendencias que gana en esta elección, deben sumarse tres intendencias más que se inscriben dentro del oficialismo provincial. Por un lado, Clodomira gobernada por un referente de Bases Peronistas y por otro lado, dos intendentes que se incorporan a Bases Peronistas en forma posterior a la elección, como los intendentes de Los Juríes y de Campo Gallo, que se habían presentado con partidos comunales. El panorama se completa con tres intendencias opositoras, de las cuales sólo La Banda es importante en términos poblacionales. Las otras dos son Villa Atamisqui, gobernada por Roberto Brandán, elegido en 2005 por el Partido Justicialista, quien luego en las elecciones de 2007 va a participar como segundo candidato a diputado nacional enfrentando al Frente Cívico; y Los Telares, gobernada por el Frente Para la Victoria. Ambos son municipios de tercera categoría, es decir, de entre 2.000 a 9.000 habitantes.
66 Trece intendentes que se presentaron por la lista «Bases Populares» resultaron electos, de manera que la mitad de las intendencias en juego quedaron en manos de referentes del peronismo. Once intendentes resultaron electos por las otras listas colectoras del Frente
Cívico. De los dos intendentes electos que se presentaron con expresiones opositoras – El Frente Justicialista para la Victoria en La Banda y el PJ- Frente Justicialista en Suncho Corral-, La Banda es la más importante en términos político-territoriales.
67 El Liberal, 27/10/2006.

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