ARTICULOS ORIGINALES

Cuestión agraria y políticas públicas en torno a la propiedad de la tierra durante los gobiernos peronistas (1946/1955;1973/1976). Propuestas, estrategias y alcances¹

Silvia Lázzaro²

Resumen

El objetivo del artículo es el análisis de las políticas públicas agrarias durante los gobiernos peronistas, centradas en la propiedad y tenencia de la tierra, en el período inmediatamente posterior a la posguerra y los primeros años de la década de 1970.Las mismas respondieron, en cada caso, a situaciones internas e internacionales disímiles, con fuertes tensiones sociales y políticas diversas, pero atravesadas por procesos conflictivos en torno a la redistribución, lo que generó disputas continuas y situaciones de inestabilidad; siempre en el marco de un capitalismo de Estado que implica la posibilidad de reproducción de condiciones favorables para el desarrollo de las fuerzas productivas bajo modalidades capitalistas de producción.
Palabras clave: políticas públicas - cuestión agraria - redistribución - peronismo

Abstract

The objective of the article is the analysis of public agrarian policies during the Peronist governments, focused on land ownership and tenure, in the immediate post-war period and the early 1970s.They responded, in each case, to dissimilar internal and international situations, with strong social and political tensions, but crossed by conflictive processes around redistribution, which generated continuous disputes and situations of instability; always within the framework of a State capitalism that implies the possibility of reproducing favorable conditions for the development of the productive forces under capitalist modalities of production.
Keywords: public policies - agrarian question - redistribution - Peronism

Introducción

Para el peronismo la cuestión agraria³ fue objeto de constante preocupación, destacándose la problemática en torno a la propiedad de la tierra, enmarcada en diferentes contextos y condicionantes políticos y socioeconómicos. El artículo se propone el estudio de las políticas públicas agrarias centradas en la propiedad de la tierra en la región pampeana durante dos períodos protagonizados por el peronismo, en tiempos y contextos altamente diferenciados.⁴
Durante los años de gobierno en las décadas de 1940 y 1950, las políticas públicas en torno a la propiedad y tenencia de la tierra intentaban dar respuestas al problema del mantenimiento de los niveles de producción, pero también a la situación de conflictividad que protagonizaban los productores agrícolas y a los requerimientos preelectorales. En el período surgido de la Revolución de 1943, se concretaron algunas iniciativas orientadas al sector rural que apuntaban a amortiguar la situación de crisis generada en el ámbito agrícola.

Perón debía dar respuestas a las reivindicaciones del sector de asalariados rurales, pero también cubrir las expectativas de todos aquellos productores no propietarios (arrendatarios, medieros, ocupantes de tierras fiscales, minifundistas), refrendando la política del gobierno militar, principalmente a través de la legislación que se relacionaba con los arrendamientos rurales y el proceso de colonización. Cuando accedió al gobierno en 1946 se produjeron significativas modificaciones en la política agraria, primordiales en tanto que ya no se limitarían a las reivindicaciones socioeconómicas, sino que habían de responder también a una minimización del conflicto, que permitiese la estabilidad política necesaria para mantener el poder de los nuevos sectores que accedieron a las esferas del Estado. Las exigencias planteadas por el nuevo eje de acumulación y por las necesidades de estabilidad y legitimidad del poder político serían ahora las prioridades.

En los años 70 la política agraria ya no estaba condicionada por los procesos antes mencionados. Lo que ahora se perseguía era dar respuestas a la creciente "presión sobre la tierra", con la propuesta de medidas que generaran incrementos de los niveles de producción y de productividad agropecuaria, para lo que era necesario la puesta en producción de toda la tierra con aptitud para la explotación, tanto expandiendo la frontera agropecuaria como alcanzando aquellas tierras ubicadas dentro de la frontera que se mantenían inexplotadas o subutilizadas, presionando para que el uso de éstas se realizara en forma más intensiva, en niveles cercanos a su capacidad potencial.

El proceso de la distribución de la tierra en el marco del proyecto socioeconómico del primer peronismo: la tierra para quien la trabaja

La tendencia hacia la industrialización después de la crisis de los años ‘30, pero particularmente luego de la Segunda Guerra Mundial, modificó de manera radical la demanda de mano de obra y la estructura de empleo, en función de la incorporación de contingentes de obreros industriales a esa actividad productiva. Este proceso generó un fuerte descenso de la oferta de mano de obra en el ámbito rural, lo que incidió especialmente en la agricultura, en tanto aumentaron sus costos y descendió su rentabilidad.

La secuela inmediata de esta situación productiva del agro pampeano fue la disminución de la capacidad exportadora del país, en una coyuntura específica en la que la vitalidad del sector agropecuario era esencial, no solo para abastecer al creciente consumo interno, sino también para la consolidación del proceso de acumulación, precisamente a través de la provisión de divisas que permitieran el desarrollo industrial; y esta tendencia negativa del sector externo repercutió internamente, manifestándose en la declinación de las superficies sembradas y en la transferencia de éstas en favor de la actividad ganadera.

Durante el período del gobierno surgido de la Revolución de 1943 se concretaron algunas iniciativas orientadas al sector rural que apuntaban a tratar de amortiguar la situación de crisis generada en el ámbito agrícola. Se legisló sobre arrendamientos rurales con una tendencia hacia la rebaja de los cánones vigentes, el establecimiento de prórrogas de los contratos y la suspensión de juicios por desalojos; y como respuesta a la presión ejercida por los arrendatarios para que se cumpliera con la Ley de Colonización sancionada en 1940, se trató de dinamizar la acción del Consejo Agrario Nacional.

El conjunto de estas medidas, sin embargo, no coadyuvaron a la solución de los problemas estructurales del ámbito rural, situación políticamente capitalizada por Perón, lo cual se manifestó en la generación y/o profundización de políticas en favor de los sectores más vulnerables del ámbito agrario (Lázzaro, 2015). A partir de 1949 se inició una severa crisis en el sector externo, que alcanzó su punto más alto hacia 1952. Quedaron entonces explícitas las limitaciones del proyecto industrializador sustentado exclusivamente en el mercado interno y en la sustitución de importaciones. En este contexto, el gobierno peronista revirtió su política para el sector agrario, exigido por un requerimiento de incremento de la producción agropecuaria, que permitiera controlar la situación de crisis externa y evitara reducir significativamente los ingresos de los sectores populares. Y es a este imperativo que respondieron tanto las formulaciones del Segundo Plan Quinquenal, como el Plan Económico de 1952. Los resultados no tardaron en manifestarse: mejoras en la política de precios; flexibilidad del crédito oficial, que se volcó preponderantemente hacia la producción agropecuaria exportable; y mecanización de las explotaciones a bajo costo.

El arrendamiento, que reconoció un período de vigoroso auge durante la expansión agraria horizontal, siguió incrementándose en años posteriores. Entre fines de las décadas del ‘30 y ‘40, más precisamente durante el periodo intercensal 1937-1947, la tendencia global mostró una disminución del número de unidades arrendadas en la región pampeana, que descendieron del 58,6% al 49%. En cuanto a las explotaciones trabajadas por propietarios, en 1937 constituían el 35,5% del total y en 1947 el 34,3% estaba en manos de propietarios puros y el 8,9% de aquellos también accedían a la tierra a través de otras formas de tenencia (Barsky yPucciarelli, 1991).  Esta tendencia -incremento del número de propietarios y disminución de arrendatarios- quedó ya definitivamente perfilada entre 1947 y la década del ‘60, situación que no era ajena a la política encarada por el peronismo, con tendencia a la continuidad en los años posteriores.⁵
Pero la realidad no se manifiestó tan lineal. En el caso concreto de los arrendatarios carentes de tierra, pero que a través de contratos específicos podían vincularse con quienes sí la poseían, las divergencias y matices en su conducta y en su lógica productiva eran evidentes. En efecto, cuando los arrendatarios habían conseguido capitalizarse y contaban con disponibilidades financieras adecuadas, podían obtener explotaciones acordes a sus necesidades y organizar su trabajo, de modo que el plazo contractual en sí mismo no les generaba perjuicios, sobre todo en lo que hacía a su estabilidad económica. La situación difería cuando el arrendatario carecía de los recursos imprescindibles para neutralizar la situación de inseguridad y desequilibrio en la explotación, que potencialmente podía significar su ruina económica y hasta la desintegración social de la familia agricultora, realidad ésta muy cercana a la concepción más tradicional respecto a la naturaleza del arriendo como forma de tenencia.

La separación entre la propiedad de la tierra y del capital implicó la búsqueda permanente de rearticulaciones de estos factores, a través de diversas combinaciones que cambiaban según la coyuntura. Esta situación facilitaba la concreción, por parte de los propietarios, de estrategias más flexibles que permitían, entre otras alternativas, desplazarse hacia la ganadería o disminuir la superficie sembrada si la relación de precios lo justificaba. Y, en el caso de los arrendatarios, da lugar a la aparición del contratista rural: propietario de maquinaria agrícola que tomaba tierras en alquiler, cultivándolas y dividiendo su producción con el propietario, según proporciones previamente determinadas (Llovet, 1988).

Entre 1945 y 1946 se generaron disposiciones legales que apuntaron a consolidar la política que sobre arrendamientos se venía aplicando. El propósito se orientaba a armonizar la situación global de desvalorización de la producción agrícola y las dificultades para su comercialización con la realidad cotidiana del arrendatario; pero también hacían evidente la intencionalidad de arribar a una solución de fondo que pautara el problema de la locación rural. Al analizar el profuso articulado de esta legislación, es posible aislar -en función de su recurrencia- fundamentalmente dos ámbitos de interés: la rebaja de los precios de los arrendamientos y la prórroga de los contratos.

En 1948 se sancionó la Ley 13.246, la que se constituyó en el nuevo "estatuto orgánico"sobre arrendamientos, en tanto apuntó a erigirse en el régimen permanente de éstos. Durante la discusión parlamentaria, el criterio primordial expuesto por el oficialismo se sustentó en la exigencia de superar los problemas del agro, apelando a una estrategia que superara a la implementada hasta ahora, consistente en dejar librada a las partes la voluntaria contratación, con exclusión del control que el Estado debía ejercer sobre este ámbito.⁶ Tres aspectos globales son susceptibles de destacar en este proceso que se inició y que pretendió regir un importante ámbito de la economía argentina. En primer lugar, se legisló con un "criterio social"de la propiedad; en segundo, el Estado incorporaba un sesgo claramente intervencionista en el régimen de la explotación agropecuaria, tanto en torno a la técnica agrícola ganadera -a la que podía fijar normas- como a la posibilidad de revisión de los precios de los arrendamientos; y, en tercer lugar, se trató de transitar desde un sistema en el que regían disposiciones de emergencia hacia otro estable y permanente, procurando en todos los casos que el paso fuese gradual, en tanto se trataba de reajustar progresivamente las situaciones individuales existentes.

Además de estos perfiles generales, fueron significativas otras innovaciones que introdujo la ley, con manifiesto menoscabo de la libertad contractual tradicional: creación de las Cámaras Paritarias de Conciliación y Arbitraje;⁷ prolongación en los plazos de los contratos, con el propósito de propiciar mayor estabilidad, rentabilidad económica y potencial capitalización del arrendatario; forzosa participación del propietario en las contingencias de la producción, compartiendo los riesgos del arrendatario y aceptando una remisión proporcional del precio en caso de pérdida total o parcial de cosechas, y en la provisión de mejoras en las condiciones de la vivienda rural; seguridad de un régimen de precio justo para ambas partes; explotación racional del suelo y autorización para el uso de hasta un 30% de la superficie arrendada para la actividad ganadera, granjera o cultivos mejoradores; y explícita exclusión de las prescripciones de esta ley de aquellos contratos en que se convenga, por su carácter accidental, el cultivo de un predio por una sola cosecha, lo que pone de manifiesto la evidente generalización del contratista rural en sus distintas variantes.⁸

La ley comenzó a regir en junio de 1949 y, formalmente, comportó una reforma de vastos alcances jurídicos y sociales con relación al régimen anterior, en tanto planteaba soluciones estables. No obstante, algunas de sus disposiciones -que aparecían bajo el rótulo de "transitorias”- y que apuntaban a la ampliación de la prórroga de los contratos y al congelamiento de los precios, contrarrestaron aquella estabilidad, configurando una permanencia, pero nuevamente de lo transitorio. Las más relevantes de estas disposiciones se orientaron a la ampliación de la prórroga de los contratos al menos hasta fin de 1955; congelación de los precios de los arrendamientos hasta 1950, estipulándose que recién a partir de entonces se convendría libremente el precio de los mismos; autorización al Banco de la Nación Argentina para otorgar créditos de fomento, de hasta el 100%, a los colonos que desearan adquirir los predios que ocupaban o aquellas tierras sujetas a fraccionamiento para la venta en lotes a productores agrarios.⁹

Exigencias productivas -impulsadas por condicionantes que derivaban de una crisis en el sector externo- promovían políticas que tendían a conducir a una más equitativa distribución de la tierra, en el contexto general de priorizar la necesidad de "...levantar el campo y darle lo que se le ha privado durante años...para que produzca más y mejor", tal como lo expresó el mismo Perón.¹⁰ Y ello a través de una estrategia primordial a la que denominó "reforma agraria tranquila", consistente en un riguroso estudio sobre el régimen vigente de distribución y el grado de productividad de la tierra. La reforma agraria -afirmó Perón en 1953- no se basa ni sobre el "despojo"ni sobre la "arbitrariedad", en tanto debe limitarse a cumplir con el objetivo constitucional de entregar la tierra a quien la trabaja, advirtiendo que: " (...) lo que sí hay que tener cuidado de no resolver un problema grave para crear otro gravísimo (...) Hay que crear unidades económicas: no limitar inicialmente el máximo, lo que hay que limitar es el mínimo, para no crear pobres para el futuro".¹¹

Estos perfiles de los planes gubernamentales, así como la aplicación de la legislación sobre arrendamientos, gravitó simultáneamente sobre propietarios y locatarios, sugiriendo las virtuales ventajas de la compra -por estos últimos- de las tierras que motivaban el vínculo contractual. Objetivamente, la situación de los propietarios entró en un periodo de deterioro, por razones que se articulaban con el congelamiento en los precios de los arriendos durante un período altamente inflacionario, las fuertes rebajas en las aparcerías y medierías, el aumento de impuestos y contribuciones y las sucesivas prórrogas legales a los contratos que dificultaban la recuperación de las tierras (Lázzaro, 2015)
Esta política sobre arrendamientos rurales aseguró un régimen de mayor estabilidad y de pérdida de peso de la libertad contractual, que benefició al arrendatario tradicional -ligado estrictamente a la producción agrícola-, proporcionándole un contexto más propicio para una potencial capitalización; y favoreció también a aquellos propietarios mixtos, que recurrían al arrendamiento, en tanto vía propicia para la expansión de la actividad ganadera, en incesante auge. La ley de 1948 incluyó en su alcance a las explotaciones mixtas y ganaderas por precisas demandas de medianos y grandes propietarios. Ante la posibilidad de optar por las alternativas de comprar o arrendar, elegían ésta sobre aquella, no para convertirse en "arrendatarios puros", sino para dar lugar a una forma de tenencia mixta propietario/arrendatario, aplicando el arrendamiento como estrategia expansiva de su capacidad de producción; acogiéndose al mismo tiempo a los beneficios que dicha política otorgaba, fundamentalmente por la relación precios congelados/período inflacionario.

Aumento de la tierra en propiedad, retroceso del arrendamiento, modificaciones en el desempeño del terrateniente en función de la progresiva generalización del contratismo rural, ampliación de las formas mixtas de propiedad articuladas con la recomposición del latifundio ganadero, fueron los procesos primordiales derivados de la implementación de la política de arrendamientos. Transformaciones que se identificaron con una "reforma de la tenencia"y que se acoplaban al concepto de Perón antes mencionado de "reforma agraria tranquila", en tanto no modificaban estructuralmente el régimen vigente y lejos estaban de una reforma de alcances redistributivos.

Respecto al proceso de colonización, la ley de 1940 fue votada y sancionada por un gobierno conservador; pero las demoras en su constitución formal y el retraso en el otorgamiento de los fondos establecidos por la misma retrasaron su vigencia: el Consejo Agrario Nacional (CAN) recién comenzó a operar en 1943, cuando el gobierno nacional puso a su disposición los fondos establecidos por la ley. Dos años más tarde, por decreto-ley en mayo de 1945, se dispuso la intervención del CAN, separándolo de la Dirección de Tierras y pasando a depender de la Secretaría de Trabajo y Previsión, a cargo de Perón, quien avizoró una posibilidad adecuada para la solución de los problemas del sector rural:¹²

El problema de la tierra -afirmó Perón en 1944- debe ser encarado en serio, pues la ley 12.636 es una irrisión y un escarnio más del pobre chacarero. El problema argentino estáen la tierra: dad al chacarero una roca en propiedad y él os la devolveráun jardín; dad al chacarero un jardín en arrendamiento y él os devolveráuna roca. La tierra no debe ser un bien de renta sino un instrumento de producción y de trabajo. La tierra debe ser del que la trabaja y no del que vive consumiendo sin producir a expensas del que la labora¹³

En mayo de 1946 el CAN pasó a depender del Banco de la Nación Argentina, a través de la Gerencia de Colonización y Crédito Agrario, provocando la inmediata renuncia del interventor Antonio Molinari; situación que se mantuvo hasta 1958, cuando el CAN retomó sus funciones. Aquel decreto tenía como fundamento el nuevo régimen económico y financiero que creó el sistema oficial de bancos, otorgándose al Banco de la Nación las funciones de organismo colonizador, disponiéndose entonces que éste desempeñara las funciones que cumplía el CAN; y en esta instancia se lo autorizó a servirse de las tierras fiscales de la Nación que considerara aptas para explotaciones agrícolas y ganaderas.

Si bien el CAN contó en su momento con un instrumento legal que en su época fue vanguardia en materia de planificación agraria, careció de los medios pecuniarios indispensables para abarcar la compleja tarea a su cargo. El adosamiento al Banco de la Nación intentó salvar dicha dificultad, al constituirse en institución financiadora a la vez que fiscalizadora de la adquisición, distribución y utilización de las tierras sujetas a sus funciones. Pero la entidad bancaria atravesó dos etapas, coincidentes con los períodos de vigencia de los Planes Quinquenales. Durante la primera desplegó su acción colonizadora por medio de estrategias específicas para la adquisición de tierras que permitía la ley. La mayor actividad se dio hasta 1948, iniciando a partir de este momento un proceso de declinación, coincidente con el período de crisis económica que se haría más visible hacia 1952 (León y Rossi, 2003).

El Consejo tenía jurisdicción en todo el país, siendo su función más importante preparar y cumplir un plan de colonización con bienes del Estado, de las provincias o de particulares. La citada ley contenía normas de interés para los productores, tales como la organización de un plan de ahorro, préstamos para viviendas, formación de centros poblados, creación de industrias rurales, capacitación técnica de la juventud, utilización colectiva de maquinarias, seguros agrícolas, exención de impuestos, fomento y creación de escuelas rurales, entre las principales. Por todas estas razones, Perón refrendó hacia 1950 el "sentido económico"de la colonización:

Hemos de transformar el campo argentino, no solamente en el concepto de la tierra, cuyos planes de colonización están a cargo del Banco de la Nación Argentina, guiados por el propósito de que la tierra sea del que la trabaja, sino con un sentido altamente económico y justo que asiente a una clase agraria próspera sobre el suelo argentino, sobre la base de unidades económicas que respondan a las distintas condiciones de las zonas de producción del país y de cada tipo de explotación¹⁴

Durante la segunda etapa, el cambio en la orientación de las políticas del gobierno y las restricciones que se habían impuesto para la adquisición de tierras, y especialmente para las expropiaciones, determinaron un descenso de la actividad colonizadora. Es entonces cuando se enfatizó sobre la necesidad de incrementar la producción agropecuaria, con lo cual cambió el eje de las políticas de tierras:

Los grandes propietarios dejaron de ser rentistas ociosos para pasar a ser empresarios que era necesario incentivar para que incrementaran la producción, por el medio que fuera, mientras que el gran latifundista resultaba el propio Estado, un sofisma que fue utilizado por décadas por las clases dominantes y sus adláteres políticos con sus inmensas propiedades fiscales (León y Rossi, 2003, p.107)

A fin de 1948 se advirtió una tendencia declinante en la política de colonización del gobierno peronista. La sanción ese año del decreto 33.425 del PEN marcó el punto de inicio de la generación de las primeras medidas tendientes a combatir el proceso inflacionario, lo que incidió en la política de asentamientos en el contexto del cambio de rumbo de la política económica. En el mencionado decreto se establecieron medidas que afectaron el proceso de colonización: se suprimía todo préstamo bancario de carácter especulativo; el Banco Hipotecario Nacional solo atendería operaciones destinadas a facilitar la casa propia; los Ministerios y Secretarías de Estado no iniciarían nuevos juicios de expropiaciones de campos, de tierras y/o inmuebles; y los juicios de expropiación ya instaurados serían paralizados siempre y cuando no se ocasionara ningún perjuicio al erario nacional (Lattuada, 1986).

La política de asentamientos rurales comenzó su ocaso. Los bancos abrían nuevas líneas crediticias para el fomento agropecuario -el contexto del cambio de política así lo exigía- pero los préstamos para la adquisición de inmuebles rurales disminuyeron sensiblemente. El Plan Económico de 1952 profundizó las tendencias anteriores en torno a la política de colonización, las que se consolidaron en la propuesta del siguiente Plan Quinquenal. A fin de 1954 se dictó una nueva Ley de Colonización, promulgada en 1955, en reemplazo de la dictada en 1940, con el propósito explícito de actualizar las normas vigentes en la materia y coordinar las medidas que fuese necesario adoptar en una nueva coyuntura.

Admitiendo ciertas semejanzas, esta nueva legislación beneficiaba explícitamente a los sectores más concentrados. Y ello se pone en evidencia cuando se intenta un ejercicio de comparación entre la ley de colonización de 1940 y la promulgada en 1955 en torno a un tema nada menor, las condiciones de la expropiación. En efecto, la ley 12.636 fijaba el siguiente mecanismo: El CAN quedaba facultado para expropiar campos no explotados racionalmente por sus dueños; que excedieran las 2.000 has.; o que se encontrasen ubicados en zonas fronterizas, con la simple aprobación del Poder Ejecutivo. Para la tasación de la tierra se tenían en cuenta dosíndices: su valuación fiscal y la capitalización, al 6% de interés anual, de su productividad, apreciada en los diez años precedentes y relacionada con la de campos similares de la región. Con estos valores se obtenían los límites dentro de los cuales se establecía la valuación del inmueble.¹⁵

La nueva ley 14.392 fijó cambios de importancia. En primer lugar, la solicitud de expropiación iba a requerir desde entonces el visto bueno del Congreso Nacional; y en segundo lugar se definía una explotación como "no racional"cuando, estando próxima a centros urbanos, no dedicase hasta un 30% de su superficie a producción hortícola, granjera o tambera. Además, la tasación incluía ahora no solo la valuación fiscal y los rendimientos físicos sino también los precios venales para terrenos similares. Se transitaba desde un sistema relativamente abierto a otro más restringido y discrecional que beneficiaba a los sectores entonces más concentrados.¹⁶

La política colonizadora no generó modificaciones sustanciales respecto a la redistribución de la tierra ni al comportamiento del gran terrateniente tradicional. Exiguos fueron sus resultados. Quizáestas instancias en torno a las posibilidades de colonización hubiesen allanado el camino hacia una "reforma agraria"en el marco conceptual reformista generado por el peronismo; pero las concreciones tardaron en arribar y cuando a comienzos de 1955 se promulgó la ley 14.392, de cuño más conservador, el contexto socioeconómico y político se había transformado lo suficiente como para generar resultados auspiciosos. Un factor de acción directa sobre el crecimiento de la riqueza agropecuaria ha sido nuestra política colonizadora de la tierra -afirmó Perón en 1951- realizada bajo el principio doctrinario que viene inspirando esta acción peronista "desde nuestros tiempos de la Secretaría de Trabajo y Previsión: la tierra para el que la trabaja".¹⁷

En síntesis, tanto la política de arrendamientos como la de colonización se fundamentaban en el criterio social de la propiedad y en la fuerte intervención estatal frente a una situación tradicionalmente inequitativa en el agro pampeano; y generaron, fundamentalmente la de arrendamientos, una mejora real para el productor no propietario que no se limitaba a lo coyuntural, pues también comenzaron a operar condicionantes para una potencial capitalización del arrendatario; así como la profundización de formas mixtas de tenencia.

La política de tierras en los años 70: la tierra para el que la trabaja eficientemente

El peronismo de la década de 1970 intentó articular nuevamente su antigua alianza de clases para revertir el proceso de acumulación, orientado a reeditar la política social del período anterior. Desde el punto de vista de lo político procuró apoyarse en el Pacto Social y en lo económico dejó en manos de JoséB. Gelbard la conducción de la política económica. Ésta se orientaba a estimular la acumulación de la burguesía nacional, ampliar el mercado interno mediante la redistribución del ingreso y la expansión de las exportaciones de manufacturas y ampliar los márgenes de acción del Estado (Paz, 1985). El eje de su proyecto de reorganización de la dominación de clase era la creación de un sistema político abierto y flexible, sostenido en las organizaciones corporativas y los partidos políticos. En este sistema quedaría definido el lugar de las clases en la sociedad, particularmente en el plano institucional, cuyos límites de tolerancia fueron establecidos en el diseño político de Perón. De esta manera, el potencial antagonismo entre las clases se vería neutralizado (De Riz, 1989). 

El contextodifería ampliamente del vigente durante el primer peronismo. El capital extranjero adquirió cada vez mayor importancia, sobre todo en las ramas más dinámicas de la industria, avanzando también sobre sectores que antes habían sido controlados por el capital nacional. El sector agrario no estaba en condiciones ahora de realizar transferencias de su excedente hacia la industria y el ámbito urbano, lo que se consideró un punto de partida válido para la generación de políticas sectoriales que incrementaran la producción y la productividad agropecuaria. El logro de este propósito impuso la necesidad de operar sobre el sistema de tenencia de la tierra y su subutilización como factor productivo.

La propiedad y el uso de los recursos naturales, fundamentalmente la tierra y el agua, presentan incongruencias -afirmaba Héctor Cámpora- de un alto significado social, político y económico, que han llevado a la concentración del poder en un determinado sector. Mientras la producción permanece casi estancada desde hace tiempo, y gran parte de la población rural no tiene acceso a la propiedad, uso o explotación de la tierra, "una parte importante de este recurso natural permanece ocioso y otro, mayor aún, es deficientemente explotado".¹⁸ Esta situación debía variar hasta llegar a hacerse realidad el principio según el cual la tierra debía ser del que la trabajara eficientemente. Para ello, el Estado encararía una política de transformación del actual sistema de tenencia, facilitando el acceso a la propiedad y explotación a la "auténtica población rural". En este contexto, las tierras ociosas, los minifundios, los latifundios y las explotaciones ineficientes debían ser definitivamente erradicados; la colonización de la tierra, pública y privada, había de encararse en forma urgente, a través de planes de colonización que superaran la mera distribución parcelaria y tendieran a crear unidades empresarias, contando con apoyo crediticio y técnico.

La propuesta agraria del peronismo en 1973 exhibía como objetivo fundamental la necesidad de elevar los niveles de producción y productividad. Y ello suponía superar ciertas deficiencias permanentes de la estructura agraria: la aplicación de un impuesto a la renta normal potencial de la tierra era considerada un instrumento vital para obtener aquel objetivo, en tanto castigaría al productor ineficiente y a la especulación, en favor de la productividad.

Las "Pautas Programáticas para el Gobierno Justicialista de la Reconstrucción Nacional", de enero de 1973, incluían la política agropecuaria. Allí se expusieron varios aspectos susceptibles de consideración para un análisis a más largo plazo de este proceso. Entre los objetivos de lo que se dio en llamar la "Reforma Agraria Integral"se sugerían: el acceso a la propiedad de la tierra por parte de los productores directos; la difusión de unidades familiares de producción; la erradicación de los latifundios y minifundios improductivos; la reorientación de la política de colonización en tierras fiscales; la difusión del cooperativismo en todas sus formas; el fomento de unidades comunitarias de trabajo rural; la implementación del impuesto a la renta normal potencial -que no tendría exclusivas finalidades fiscales, sino que tendería a la eliminación del productor ineficiente y/o especulador- entre otros.

A fin de 1972 se firmó un acuerdo, "Coincidencias Programáticas del Plenario de Organizaciones Sociales y Partidos Políticos"entre la Confederación General del Trabajo y la Confederación General Económica y los principales partidos políticos nacionales y movimientos provinciales. En este acuerdo se partió de un diagnóstico de la situación social y económica frente a la cual se propusieron algunos objetivos que se concebían como esenciales a la hora de generar nuevas políticas públicas: poner el espacio -tanto urbano como rural- y sus recursos naturales a disposición del trabajo, la inversión y la producción; lograr un desarrollo nacional autónomo para alcanzar un ritmo autosostenido del crecimiento de la producción; bregar por la justicia social; la independencia económica; la integración regional y la transformación del Estado.

En el marco de las "Coincidencias Programáticas"que aglutinaban la opinión de los partidos políticos y de las principales organizaciones sociales, se hacía referencia a aspectos relevantes que veremos luego reflejarse en la acción de la Secretaría de Agricultura y Ganadería de la Nación entre 1973 y 1974. En primer lugar y respecto a la tenencia de la tierra, se partía del principio de que la misma no había de ser un bien de renta sino un instrumento de trabajo, que posibilitara el acceso a la propiedad por parte de los productores directos, apuntando a erradicar tanto el latifundio como el minifundio. Para ello habría que articular una legislación que contemplara una ley de colonización que, restaurando el CAN con carácter autárquico, se abocara al parcelamiento en unidades económicas de las tierras fiscales y de propiedad privada que se destinaran a estos fines; una ley de transformación agraria, que promoviera el acceso a la propiedad a los arrendatarios a través de créditos flexibles y exenciones impositivas temporarias que estimularan las operaciones de compraventa; una normativa sobre tierras ociosas o deficientemente explotadas en manos de particulares que posibilitara su incorporación a la actividad productiva; y un plan de "reconcentración parcelaria"para convertir a los minifundios en unidades económicas.

En segundo lugar, se proponía implantar el impuesto a la renta normal potencial de la tierra en sustitución de otras tributaciones que gravaban al sector; iniciar los estudios tendientes a instaurar el seguro agrícola integral; implantar el crédito agrario planificado y supervisado; promover la comercialización e industrialización cooperativa de la producción agropecuaria; fomentar la investigación y la tecnificación del agro; y sancionar leyes de conservación de suelos, uso racional de aguas para riego, sanidad animal y vegetal.

En este marco, el ministro Gelbard definió los instrumentos jurídicos que iban a iniciar el programa agrario, compatibilizado con las políticas redistributivas y el crecimiento de la producción. Por una parte, el impuesto a la renta normal y potencial de la tierra, que tendía a estimular al productor más eficiente y se constituía en un eficaz instrumento de la política de redistribución de ingresos, al incorporar la tributación progresiva al sector agropecuario. Por otra parte, el proyecto de ley de fomento agrario, que contribuía a la transformación de arrendatarios, aparceros y egresados de facultades y escuelas de orientación agraria en propietarios de tierras, mediante un sistema de promoción para la adquisición de una unidad económica agraria. De esta manera se generaban los mecanismos necesarios para la incorporación de productores pequeños y medianos, técnicamente capacitados, con el objetivo de lograr por esta vía un mayor nivel de eficiencia. Y, por último, la ley de tierras aptas para la explotación agropecuaria, que tendía a declarar de interés público el uso racional de la tierra y el incremento de su capacidad productiva, con el objetivo de alcanzar niveles óptimos de explotación¹⁹.
En este contexto, no podía faltar el acuerdo y compromiso con el ámbito agrario. En efecto, en setiembre de 1973 se firmó el "Acta de Compromiso del Estado y los Productores para una Política Concertada de expansión Agropecuaria y Forestal"entre integrantes del equipo económico y los representantes de los sectores relacionados con la producción agropecuaria. El gobierno nacional y los productores se imponían la realización de esfuerzos mancomunados a fin de llevar a cabo una política concertada, destinada a incrementar y diversificar la producción, armonizándola con el desarrollo integral del país.²⁰

El "Acta de Compromiso del Campo", como generalmente se la denominó, fijó las bases de un programa de "auténtica revolución en paz"para el campo, ya que el Estado aseguraba a los productores asistencia financiera y tecnológica, vivienda y acceso a la propiedad de la tierra, a cambio del compromiso de incrementar la producción, dentro de un programa de largo alcance.²¹ Respecto al régimen de la tierra, los productores se comprometían a realizar un aprovechamiento pleno y racional de aquella con aptitud agropecuaria y forestal, la que debía producir con "eficiencia"; en tanto que el gobierno reafirmaba "el ejercicio pacífico del derecho de propiedad privada en función social".²² En este marco, instrumentos tales como la colonización, todas las formas de asociación de capital y trabajo y los mecanismos de acceso a la propiedad a través del CAN y el Banco de la Nación Argentina, serían reglamentados y puestos en ejecución.

Parecía que el diálogo entre el Estado y los productores se había formalizado, quedando a partir de entonces a la espera de las concreciones necesarias para que las ambiciosas metas propuestas pudieran alcanzarse, superando la mera declaración de buenas intenciones. El gobierno había conseguido, por medio de un acuerdo, ofrecer la sensación de que sus relaciones con el agro habían experimentado una notable recuperación, lo que no era irrisorio, habida cuenta del grado de deterioro al que había descendido. Pero a mediano plazo los resultados no fueron los esperados.

Todos los contenidos de las instancias mencionadas tuvieron un tratamiento más sistematizado en el denominado "Plan Sectorial Agropecuario 1974-1977", elaborado por la Secretaría de Agricultura y Ganadería de la Nación. De estos propósitos, los que generaron conflictividad con ciertos sectores agrarios fueron los relativos a la tenencia de la tierra y la política impositiva. Respecto a la política de tierras, se debía ante todo "constituir un ordenamiento del espacio económico agrario en todo el territorio de la República que...se fije como meta final el cumplimiento de todos los objetivos fijados por el Gobierno Nacional".²³ En este contexto, el principal objetivo consistía en "la plena realización de la población del sector agropecuario", contribuyendo al bienestar material y espiritual de los productores y trabajadores rurales. En segundo lugar, la política procuraría adecuar el uso del suelo a su real potencial productivo, sin descuidar los aspectos referidos a la conservación del recurso.En lo que respecta a la política impositiva, los fines a lograr eran el incremento de la producción, de la eficiencia y la recaudación acorde con la capacidad imponible de los contribuyentes. Sobre esta base, la política impositiva para el agro se basaba fundamentalmente en el impuesto a la renta normal potencial de las explotaciones agropecuarias; la tasa era progresiva, dependía del monto total de la renta del contribuyente, por lo cual este gravamen no variaba en función de la intensidad de explotación sino de su tamaño y del producto potencial.

El Gobierno contaría con un instrumento jurídico específico para la puesta en práctica de los anteriores propósitos: la "Ley Agraria", que reunía en forma articulada los principios doctrinarios y las normas que hacen a los sistemas de tenencia, uso y conservación de la tierra. Los instrumentos básicos de la política estatal en materia de tierras se reiteraban: régimen impositivo, crédito, normasen torno a la subdivisión, programas de colonización y reconversión agropecuaria, y el nuevo régimen de arrendamientos.

Respecto a la subdivisión de la tierra, el acento se puso sobre los problemas acarreados por el minifundio. Sobre esta base, la propuesta era sancionar normas que impidieran la subdivisión de la tierra agraria por debajo de límites inferiores a los de su racional utilización económica; comprometiéndose el gobierno central a prestar asistencia técnica y financiera a los gobiernos provinciales para la puesta en marcha de un programa nacional tendiente a corregir las deficiencias estructurales originadas en el tamaño inadecuado de las explotaciones según las cambiantes condiciones económicas y tecnológicas.

La "Ley Agraria"dedicaría especial atención a la colonización como política fundamental en el proceso de subdivisión de tierra y expansión de la frontera agropecuaria; la que abarcaría tanto a las tierras fiscales como a aquellas de propiedad privada que se declararan afectadas en función de ser retenidas en forma improductiva o deficientemente explotadas.²⁴ El Estado tendría un papel predominante en todo este proceso, no como un "nuevo latifundista", ya que su actividad fundamental habría de ser la de un "administrador", recibiendo la tierra ociosa o mal trabajada y distribuyéndola entre quienes la merecieran, para que ellos -mediante apoyo técnico y financiero- la hicieran producir en todo su potencial.²⁵

En los años ‘70 el cambio tecnológico continuó avanzando en la escena productiva, destacándose en esta década dos hitos: las semillas mejoradas y el desarrollo del paquete técnico para la difusión del cultivo de soja. La opción a favor de la alternativa política propuesta se mostraba ampliamente condicionada por procesos relacionados con los cálculos de costo/beneficio, la factibilidad técnica y esencialmente la viabilidad política (Orlansky, 2007). La cuestión agraria se trasladaba, entonces, desde el núcleo de la ecuanimidad al de la eficiencia.

Consideraciones finales

Desde fin de la década de 1930 y comienzos de los años ‘40, las medidas estatales de apoyo a la agricultura y a los agricultores se erigió en condición ineludible, en virtud del contexto general que contenía el potencial estallido de un proceso de conflictividad. La "cuestión social"en el ámbito agrario se manifestaba como una de las prioridades a considerar y, en este marco, el propósito era tratar de resolver la situación de los productores más empobrecidos, pero sin afectar las condiciones imperantes en la región pampeana.

La política generada durante los años del primer peronismo implicó una redistribución del ingreso en detrimento de los terratenientes pampeanos y en beneficio del desarrollo industrial, con la particularidad de incorporar a la clase trabajadora en los ámbitos económicos, sociales y políticos.Y ello se generó a través de una marcada modificación de los precios relativos, pero también porlas políticas en torno a la tierra, fundamentalmente los arrendamientos que derivó en una desconcentración de la propiedad.²⁶

Si bien el peronismo no avanzó en la aplicación de impuestos progresivos sobre la tierra o los propietarios ausentitas, la puesta en práctica de la Ley de arrendamientos de 1948 con las sucesivas prórrogas generadas, implicó una solución para el acceso a la tierra y una situación conflictiva con los terratenientes hasta 1955; quienes se reconocieron entre los grupos civiles que apoyaron el golpe de Estado de ese año, advirtiendo la urgencia de recurrir a la proscripción del peronismo.La producción agraria pampeana continuó ocupando un lugar central en el sistema económico, en tanto generadora de divisas para evitar desequilibrios de balanza de pagos y como principal "bien salario"de la población.

El propósito principal de la propuesta agraria del peronismo a partir de 1973 y hasta fin de 1974 era la obtención de aumentos significativos en la producción y en la productividad y una mejor distribución de los ingresos, a través esencialmente de un incremento de la "eficiencia". Es innegable el intento de generar un orden político legítimo y estable, susceptible de convertirse en el ámbito propicio para que las distintas clases sociales pudieran dirimir sus enfrentamientos. Pero no se alcanzaron los resultados previstos:la efervescencia social se profundizaba y el impacto de la crisis del petróleo fue decisivo.

Las instancias que se fueron sucediendo desde el período preelectoral reiteraron sistemáticamente categorías tales como "acuerdos", "coincidencias programáticas", "consensos", "compromisos", "planificación concertada"; aludiendo a procesos que se articulaban con el sustrato de la política basada sobre el Pacto Social. Pero el resultado fue una cada vez más aguda confrontación entre la gran burguesía agraria y el gobierno.²⁷ Las políticas públicas más cuestionadas fueron precisamente las orientadas al sector agropecuario. Esta situación creciente de discrepancia se profundizó ante el conocimiento del anteproyecto de Ley Agraria, elaborado por la Secretaría de Agricultura, a cargo de Horacio Giberti. Anteproyecto calificado de "neto corte marxista", y que como tal no tenía cabida en una sociedad agraria como la argentina, caracterizada precisamente por ser una "sociedad sin clases sociales"y por ende desprovista de luchas y conflictos sociales.

El peronismo a comienzos de los ‘70 mantuvo una definición política amplia y general de sus objetivos, lo que había facilitado la coexistencia en su seno de distintos sectores carentes de unidad en sus propósitos. Pero esta situación se desmoronó al acceder al gobierno, en tanto comenzaron a generarse conflictos internos, lo que derivó en la crisis del Estado. Y es en este marco en el que adquierió plena definición la política agraria del peronismo durante la década de 1970, con la Ley Agraria nunca sancionada, pero como epicentro de las mayores polémicas en el espacio de las corporaciones agrarias y de los enfrentamientos políticos internos en el ámbito del gobierno peronista. Las fracturas en el seno de la coalición gobernante, particularmente visibles después de la muerte de Perón, afectaron sistemáticamente las posibilidades de aplicación de medidas como las que se han analizado aquí, y derivaron en la profundización de la crisis institucional que evolucionó rápidamente y llegó demasiado lejos.

La propuesta del peronismo en la década de 1940 se desvanecía en los años setenta. Ya el Estado no operaba como garante de la expansión manufacturera y del afianzamiento de un frente social configurado por los sectores populares y la burguesía nacional, intentando mitigar el predominio de las fracciones de capital dominantes. A partir de 1973 se intentó conformar un Estado garante de una nueva asociación entre el capital extranjero y la fracción dinámica de la burguesía nacional, en favor de un sostenido proceso de industrialización En este marco, es válida la afirmación, al momento de evaluar los alcances de estas políticas, respecto a que ya para la década del ‘70 el problema de la tierra había perdido relevancia y la gran propiedad tradicional no era el eje en torno al cual giraba el problema del campo. Ello no expresaba una renuncia de los pequeños agricultores a la lucha por sus intereses de clase sino un cambio en su situación: "productores de nuevo tipo"que, como ha señalado Roy Hora (2018), más que un "grupo subyugado conformaban un sector de peso creciente en la vanguardia tecnológica de una agricultura otra vez en crecimiento"(p.181).

Aproximaciones y distanciamientos entre los diferentes proyectos y prácticas agrarias, condicionadas por marcos internacionales e internos cambiantes. Durante las décadas del ‘40 y ‘50, la economía se vio favorecida por la evolución del mercado internacional de posguerra. El regreso del peronismo en los años ‘70 se generó en un marco político y social crítico que había comenzado con el Cordobazo en 1969 y el desafío fue restaurar un gobierno que detuviera esta tensión a través de estrategias de conciliación. La exigencia de regular los conflictos entre los intereses del capitalismo nacional y los de la burguesía rural-financiera asociada al gran capital internacional fue la constante. Y en este contexto, la actividad del Estado no respondió a una necesidad estrictamente económica sino a un requerimiento social y político con el fin de sostener el equilibrio entre los intereses de la clase dominante y arbitrar el mantenimiento y/o inclusión de nuevas fuerzas sociales.²⁸

En fin, el proyecto económico y político del peronismo se desintegró, generándose el escenario para el dramático golpe militar de 1976 sobre la base de un proceso de desestabilización generado por los sectores de la burguesía que pretendían recuperar posiciones de poder.

Referencias bibliográficas

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Notas

1. Trabajo recibido el 29/10/2018. Aceptado el 19/12/2018.
2. Instituto de Investigaciones de Humanidades y Ciencias Sociales. Universidad Nacional de La Plata. Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas. Contacto: slazzaro@isis.unlp.edu.a
3. Si bien esta categoría aparece vinculada a propuestas de reformas agrarias en el contexto de procesos de modernización capitalista como la Alianza para el Progreso, por ejemplo, aquí la definimos como un conjunto de problemas económicos, sociales, políticos, culturales, emergentes de la producción agropecuaria y de la organización social del trabajo en el marco de la economía nacional y del poder estatal. Ver: Azcuy Ameghino (2015).
4. La importancia de la producción agropecuaria pampeana para el funcionamiento de la economía en su conjunto fue mencionada por varios estudiosos, destacando su peso en el ingreso de divisas, en la provisión de alimentos y en el aporte de ingresos al fisco. Y a ello se agrega otro rasgo distintivo: su capacidad de generar renta diferencial a escala internacional, en función de las ventajas comparativas de sus condiciones naturales (Lattuada, 1993)
5. Es de destacar que la legislación sobre arrendamientos encarada por Perón tuvo el carácter de "transitoria"; pero continuó hasta el gobierno de Onganía, el que puso fin al régimen de "emergencia"; los contratos fueron prorrogados sucesivamente desde dos décadas atrás, lo que implicó la consolidación jurídica de los derechos de los propietarios y la posibilidad de una mayor consolidación del ingreso.
6. Congreso Nacional (1947). Diario de sesiones de la Cámara de Diputados. Tomo V, reunión 47, p. 722.
7. Se trataba de tribunales agrarios cuyo cometido central era considerar y juzgar los casos de divergencia que puedan suscitarse a causa de la aplicación de la Ley, procurando la rapidez en los trámites a través del juzgamiento por personas con conocimiento real de los problemas rurales. Los tribunales estaban formados por representantes de propietarios y de arrendatarios -nombrados por el Poder Ejecutivo a propuesta de las entidades representativas respectivas- y presididos por un funcionario del Ministerio de Agricultura.
8. Además de estos aspectos señalados, que eran los ámbitos concretos sobre los que avanzaba esta ley, se incluyó también otra serie de pautas -de carácter general y transitorio- referentes tanto a arrendamientos como a aparcerías, siendo de destacar que se incorporaba por primera vez a la aparcería como contrato agrario.
9. Una verdadera avanzada del Justicialismo es la Ley de aparcerías. Mundo Agrario. (1951), pp.16-20.
10. Discurso del General Perón el 11 de junio de 1953 exponiendo la política agropecuaria del gobierno y las medidas a adoptarse para impulsar y estimular la misma dentro de los fundamentos del Segundo Plan Quinquenal. Almanaque del Ministerio de Agricultura. (1953), pp. 74-75
11. Discurso del General Perón el 11 de junio de 1953 exponiendo la política agropecuaria del gobierno y las medidas a adoptarse para impulsar y estimular la misma dentro de los fundamentos del Segundo Plan Quinquenal. Almanaque del Ministerio de Agricultura. (1953), p. 80.
12. El CAN se interviene por decreto en mayo de 1945, designándose como presidente-interventor a Antonio Molinari.
13. Presidencia de la Nación. Subsecretaría de Informaciones (s/f). El campo recuperado por Perón, 1944 -1951, Discurso del coronel Perón ante 250.000 empleados de comercio, 4 de diciembre de 1944, p. 11
14. Presidencia de la Nación. Subsecretaría de Informaciones (s/f). El campo recuperado por Perón, 1944 -1951. De la exposición del General Perón acerca de la Orientación del gobierno sobre política crediticia, junio 6 de 1950, pp.29-30
15. Ministerio de Economía. Secretaría de Estado de Agricultura de la Nación. Consejo Agrario Nacional (1977). La colonización nacional en la República Argentina (1850-1975), p. 15
16. Aún antes de modificarse este régimen de expropiaciones a comienzos de 1955, el decreto 33.425 de 1948, suspendió las expropiaciones, y por ende se ejecutaron aquellas que habían comenzado sus tramitaciones antes de aquella fecha.
17. Presidencia de la Nación. Subsecretaría de Informaciones (s/f). El campo recuperado por Perón, 1944-1951. Del Mensaje de la Victoria al inaugurar el 85º período ordinario de sesiones del Congreso Nacional, 01/05/1951, p. 35
18. Congreso Nacional. (1973). Diario de sesiones de la Cámara de Diputados, tomo I, pp. 45-49.
19. Ministerio de Economía. (1975). Coincidencias programáticas del Plenario de organizaciones sociales y partidos políticos, 07/12/1972, pp.213-222.
20. Acta de compromiso del Estado y los productores para una política concertada de expansión agropecuaria y forestal (10/1973). Revista de la Bolsa de Cereales, pp. 8-14.
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23. Ministerio de Economía. Secretaría de Estado de Agricultura y Ganadería de la Nación (1974). Plan sectorial agropecuario 1974-1977, tomo I, versión preliminar, pp. 62-63; 67 (mimeo).
24. Ver Lázzaro (2013 y 2017)
25. La Ley Agraria. Opina Horacio Giberti. El campo en marcha (08/1974), p.9.
26. En este sentido, Basualdo (2010) realiza una comparación para la provincia de Buenos Aires que indica que, entre el modelo agroexportador (1923) y el del peronismo (1958), los grandes propietarios bonaerenses registraron una significativa reducción en la extensión de sus tierras: la superficie controlada por ellos pasó de 17,9 millones a 6,8 millones de hectáreas, con una relevante reducción de las hectáreas por propietario (de 7.786 a 5.292, respectivamente).
27. Al respecto, ver Sidicaro (1982).
28. Al respecto, remitimos a Oszlak (1978).