DOSSIER

Expansión estatal, política de tierras y desarrollo de la repartición topográfica en Buenos Aires, siglo XIX

State expansion, land policy and development of topographic distribution in Buenos Aires, Nineteenth Century

 

Valeria A. D'Agostino*

* Profesora y Doctora en Historia por la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires. Se desempeña como Profesora Adjunta en dicha universidad y como Investigadora Asistente en el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas. Se ha especializado en historia agraria del siglo XIX habiendo publicado diversos artículos acerca de las formas de apropiación de tierras en la frontera sur bonaerense. Su investigación actual se orienta hacia la conformación y funcionamiento de la repartición topográfica bonaerense. Correo electrónico: valedago@yahoo.com.ar

RECIBIDO: 07/10/13
ACEPTADO: 07/03/14

 

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RESUMEN

Este artículo aborda la política de tierras del Estado provincial bonaerense y su relación con el proceso de conformación de la repartición topográfica, tomando como punto de partida el contexto de expansión territorial y de incorporación de tierras a la economía provincial abierto luego de la ruptura del vínculo colonial. Se considera que la centralidad de la problemática de la tierra en este contexto impulsó la temprana organización de la repartición destinada a: realizar las tareas de reconocimiento, mensura y delimitación de los territorios de dominio público y privado, elaborar un catastro territorial, controlar el traspaso de tierras públicas a particulares, perfeccionar el trazado de pueblos y ejidos y regular las actividades de los agentes encargados de las mismas, entre otras.

Palabras clave: Estado; Política de tierras; Catastro

ABSTRACT

This article deals with the land policy of the provincial State of Buenos Aires and its relation with the topographic distribution formation process. We shall takeas starting point the territorial expansion context and the incorporation of land to the provincial economy which opened up after breaking the colonial link. It is assumed that, in this context, the relevance of land issues prompted an early distribution organization destined to: reconnaissance, survey and demarcation of territories of public and private domain, development of land register, control of the transference of public land to individuals, improvement of towns and suburbs layouts and the regulation of the activities carried out by the agents in charge, among others.

Key words: State; Land policy; Census

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Antecedentes¹

La ocupación territorial de la provincia de Buenos Aires y la política de reparto de tierras públicas han sido abordadas recurrentemente por la historiografía argentina. La problemática de la legislación sobre la materia se instaló desde el momento mismo en que empezó a discutirse el destino de las tierras ganadas a las sociedades originarias, dada la centralidad de este recurso en la generación de la riqueza y por tanto, en la constitución de los sectores dominantes (Sábato, 1987). Desde la década de 1970 se vienen realizando estudios que, centrados en el análisis de la legislación de determinado período, y a partir del aporte de datos empíricos, han contribuido a renovar las primeras interpretaciones acerca de estos procesos.²
Respecto de las instituciones topográficas hasta hace algún tiempo sólo se contaba con un texto liminar del agrimensor Francisco Esteban (1962) en el cual, a partir del examen de disposiciones oficiales, reglamentaciones y del repaso de las trayectorias de algunos funcionarios destacados, reconstruía su historia hasta mediados del siglo XX. En los últimos años se han realizado varios estudios que han contribuido a conocer la importancia de esta repartición en el contexto de expansión territorial y económica provincial, poniendo de relieve la relevancia económica y social de los conocimientos relacionados con la agrimensura en el marco de la organización del Estado provincial (D'Agostino, 2007, 2008, 2009). Asimismo, se ha profundizado en el análisis de la constitución de una burocracia en su interior en la primera mitad del siglo XIX, explorándose la construcción diaria de la administración, las tensiones y relaciones entre sus miembros y los actores externos. Y se han descripto los mecanismos a partir de los cuales la administración provincial pudo producir un conocimiento estatal del territorio (Garavaglia & Gautreau, 2011; Gautreau, Boulier & Cuénot, 2011). En relación con la delineación de los pueblos de la provincia, se ha avanzado en la caracterización del funcionamiento de las comisiones de solares y sus problemas políticos con el Departamento Topográfico en la década posterior a Caseros (Canedo, 2009, 2011).
Esta bibliografía ha puesto de relieve las particularidades de dichos procesos en la provincia de Buenos Aires dado el carácter temprano con que se emprendió la organización de la repartición, si se lo compara con otros espacios provinciales como Córdoba o Santiago del Estero, o fuera de la Argentina, el caso brasileño.³
En este artículo nos proponemos ahondar en el análisis del proceso de constitución de esta repartición en la primera mitad del siglo XIX, poniéndolo en relación con la legislación sobre tierras del período partiendo del presupuesto de que la centralidad de las cuestiones vinculadas con la propiedad de la tierra, impulsaron la constitución, permanencia y reestructuración de la repartición, en el marco de un Estado en construcción. Como ha destacado Pro Ruíz existe una estrecha relación entre la historia de las mediciones de la tierra y la construcción de los Estados. Se trata de un vínculo estrecho y doble: por un lado, porque el territorio y la propiedad fueron componentes fundamentales de los Estados nacionales que se formaron en el siglo XIX; por otro, porque al prestar atención a este tipo de mediciones y de levantamiento de planos se ponen al descubierto concepciones de la sociedad y del territorio que reflejan el grado de desarrollo de una nueva forma de vida y de organización caracterizada por la separación entre sociedad civil y Estado. Y agrega que en cada levantamiento de planos de propiedades, sea privado o estatal, está en juego el control sobre un territorio que se disputan varios focos de poder (privado/público, local/nacional/estatal) (Pro Ruíz, 2011).

La situación de la frontera y la cuestión de la tierra a partir de 1810

Luego de la Revolución de Mayo, los primeros gobiernos del Río de la Plata tuvieron como una de sus preocupaciones centrales el reconocimiento y control del territorio y la expansión del área ocupada. Hasta 1810, la frontera se había mantenido en lo que se conocía como línea de Vértiz, una línea de fuertes y fortines establecida en 1780 en el curso del río Salado. Las oportunidades abiertas a la ganadería porteña (estimulada por el libre comercio) impulsaban la ocupación de las tierras situadas más allá de ese límite oficial, que fue emprendida por algunos pobladores y hacendados que se trasladaron con sus haciendas (Barba, 1997). Esto creó, a comienzos de la década de 1810, un espacio fronterizo caracterizado por la combinación de relaciones pacíficas y de continua negociación personal que permitía la convivencia de indígenas y criollos con la posibilidad, no sólo latente, de conflicto con otros grupos nativos que se expresaban fundamentalmente en el robo de ganado. Pero desde 1815, el gobierno de Buenos Aires que había estado abocado al sostenimiento de la causa independentista en el interior del ex Virreinato, concretó avanzadas militares y la instalación de destacamentos más allá del mencionado río: en 1815 se creó el presidio Las Bruscas o Santa Elena y se instaló el destacamento miliciano San Martín en las inmediaciones de la laguna Kakel Huincul. En 1817 se estableció el curato de Nuestra Señora de los Dolores y la comandancia política de las islas del Tordillo y al año siguiente, el pueblo de Dolores. Ello modificó la política indígena y las relaciones en la zona fronteriza (Ratto, 2013).
A fines de la época colonial los sistemas para la obtención de los títulos sobre tierras realengas eran la moderada composición y el remate. La moderada composición había sido instaurada ante la constatación por parte de la Corona, de que la ocupación del territorio no siempre era acompañada por la tramitación de los títulos correspondientes, lo cual se debía a las dificultades y costos de la tramitación de las mercedes reales. El resultado había sido que el acceso a los títulos de propiedad era muy limitado. Esta modalidad continuó utilizándose luego de 1810, incluso con mucha mayor eficacia en los territorios aledaños al río Salado y aún en las tierras de antiguo asentamiento en Magdalena, cuando la presión por la ocupación y acceso a la propiedad tomaron un ritmo más acelerado. En tanto, en las tierras de antiguo asentamiento, situadas al norte del puerto de Buenos Aires, las mercedes habían dado paso a las ventas privadas, ya que las primeras habían ocupado toda el área (Banzato, 2010).
Una vez que se fijó la línea de frontera en la laguna Kakel Huincul y se fundó el pueblo de Dolores, el Director Supremo Juan Martín de Pueyrredón reglamentó la entrega de títulos en merced, sistema que se ha conocido también como donaciones condicionadas. Por este sistema se entregarían tierras baldías con el requisito de poblarlas (Infesta, 1986; Banzato, 2005b). El análisis de la legislación de las primeras décadas posteriores a la ruptura del vínculo colonial hasta 1822 (año en que se suspende la enajenación de tierras públicas) permite apreciar la preocupación de los sucesivos gobiernos por extender y asegurar el control territorial frente a las poblaciones originarias, a partir del fomento del establecimiento de pobladores que contribuyeran con su fuerza a la defensa militar de la misma. En cuanto a la problemática de los pueblos, en 1810 el coronel Pedro Andrés García⁴ había sido comisionado para una serie de expediciones que finalizaron en varios informes sobre el estado de la frontera y la forma de reunir la población en pueblos. Las propuestas realizadas serían el fundamento de la mayoría de las leyes y decretos sobre ejidos que comenzaron a promulgarse sistemáticamente a partir de la década de 1820 (Barcos,2011).⁵

La organización del estado provincial: la política de tierras y la creación de la comisión topográfica

A comienzos de la década de 1820 Buenos Aires vivió un corto período de paz y orden en sus cuentas, lo cual permitió a los gobiernos de esta etapa emprender una serie de reformas que fueron posibles porque era el Estado más rico y gobernable del ex Virreinato. Este Estado tomó a su cargo tareas esenciales en el proceso expansivo, como la defensa de la frontera, el gobierno y la administración de la campaña y la apropiación de tierras (Halperín Donghi, 1969; 1985:cap. IV). Desde el punto de vista económico, se iniciaron importantes reformas institucionales, financieras y bancarias: supresión de algunos impuestos y creación de otros, ordenamiento de la deuda por medio del crédito público (cuyos bonos tenían como garantía la tierra pública), fundación de un banco de Descuentos y Depósitos. También se llevó a cabo una reforma militar y eclesiástica; además, la supresión del Cabildo y del gobierno central había colocado en manos del gobierno provincial la policía, la justicia y la organización miliciana de la campaña (Cortés Conde, 1999).
La política de fronteras durante la primera mitad de la década de 1820 osciló entre acciones negociadoras con algunos grupos indígenas y expresiones de fuerza a través de expediciones militares. Entre 1820 y 1824 a cada negociación de paz siguió una campaña militar que buscaba expandir y consolidar el territorio provincial. Esa oscilante política indígena derivó en que en los años 1823 y 1825 la conflictividad fronteriza alcanzara límites sin precedentes. En estos años se establecieron nuevos fuertes, llegando en 1828 a casi triplicar el territorio ocupado por la provincia (Ratto, 2013; Barba, 1997).
La centralidad de la tierra como recurso para el Estado y la necesidad de poner orden en su distribución fueron argumentos reiterados a lo largo del período en estudio. Ya en 1810, el coronel Pedro Andrés García, luego de una misión militar hacia los fortines, proponía una serie de medidas para mejorar la situación de la frontera, entre ellas:

Primera: mensura exacta de las tierras [...] Para esta operación deben elegirse sujetos que, además de los conocimientos científicos, estén adornados de una integridad a toda prueba. Ellos han de ser infatigables hasta que perfeccionen un plano topográfico, que señale exactamente los territorios de cada partido, sus límites y haciendas en él comprendidas [...] (García en Gelman, 1997:81).

Y agregaba:

Esta operación bien desempeñada aclarará luego las respectivas propiedades, pondrá al gobierno en el estado de conocer cuáles son las tierras realengas, qué extensión ocupa su dueño y a qué destina su propiedad. Este será el documento solemne que asegure el patrimonio de nuestra común familia: sobre este plano es que V. E. vá á plantear la grandeza y poder de la república (García en Gelman, 1997:81).

En 1822, en el decreto por el cual se prohibía la enajenación de las propiedades del Estado, entre ellas la tierra pública, se establecía:

Las propiedades de un Estado son las que mas habilitan á la administración que le rige, no solo para garantir la deuda pública, sino para hacerse de recursos en necesidades extraordinarias, ó dar mayor impulso al progreso de la prosperidad del pais, y es fuera de toda duda el que entre las propiedades, la que mas sirve á tan importantes objetos, es la que se halla sugeta á menos riesgos, y tiene un valor mas inagotable: calidades, que solo poseen los terrenos sin embargo, ellos en el día son vendidos por una cantidad que cuando más correspondería a la renta de un año, que debería pagarse por su arriendo; y el desorden de su distribución agrega males de mayor tracendencia á los muchos que produce la imperfección de la demarcacion.⁶ [Las cursivas son nuestras]

Según estos diagnósticos, a la escasa generación de ingresos para el Estado se sumaban los problemas originados en la mala distribución y demarcación de las tierras, que perjudicaban tanto al Estado como a los particulares. En este sentido, la organización de instituciones y la designación de funcionarios que permitieran instrumentar ese ordenamiento y control resultaban prioritarias. Ese mismo año de 1822 habían sido establecidos los departamentos de Ingenieros Arquitectos y de Ingenieros Hidráulicos⁷ cuyos funcionarios dependían directamente del gobierno provincial. El primero tendría funciones en la realización de obras públicas y la reglamentación de lo relativo a caminos, calles, puentes, aguas corrientes, aseo y comodidad de los pueblos y en la formación de una colección topográfica y estadística de la provincia; el segundo, en la construcción de un puerto en la ciudad de Buenos Aires y el aprovechamiento de las aguas en todo el territorio provincial (Esteban, 1962).
En 1821, en el marco de la reforma financiera que se proponía sentar las bases del sistema fiscal y rehabilitar financieramente a la  provincia, se dispuso que todas las rentas directas e indirectas, todos los créditos activos y todas las propiedades muebles e inmuebles de la provincia serían garantía de la deuda pública provincial. Por ello se establecía la prohibición de expedir títulos de propiedad, rematar o admitir denuncias de tierras hasta que no se sancionara una ley; finalmente, en el decreto antes citado de abril de 1822 se estableció que los terrenos públicos serían otorgados en enfiteusis aunque pasó más de un año hasta que el sistema empezó a ser reglamentado.⁸
La enfiteusis, concepto que proviene del derecho romano, constituye el desmembramiento más fuerte que puede soportar el derecho de propiedad; es el derecho de cultivar un fundo y gozar de él de la manera más extensa, en forma perpetua o por muy largo tiempo, a cambio del pago de una renta (canon) al propietario, en este caso, el Estado (Infesta, 2007). Durante los casi veinte años de vigencia del régimen las normas legales fueron variando, lo cual se atribuye a la imprevisión de los primeros decretos que dejaban vacíos jurídicos para algunas cuestiones particulares, dado que el tema era demasiado complejo y no se contemplaban todos sus aspectos, dando lugar a pleitos entre vecinos y a ciertos abusos (Banzato, 2005b). En ese sentido, a fines de 1823 se dictó una disposición⁹ en cuyo texto se denunciaban los obstáculos que demoraban la sanción de una ley tales como la falta de "luces" y la influencia de intereses personales contrarios. En la misma se establecía que se llevaría un registro de las escrituras de los terrenos que se otorgaran en enfiteusis en la Escribanía Mayor de Gobierno y que en dichas escrituras deberían constar "con claridad y exactitud todas las dimensiones del terreno y puntos que fijen su situación y demarcación topográfica", además de lo relativo al canon. La cuestión de la medición y la ubicación precisa de los terrenos se vincula con el esfuerzo por establecer un sistema de mensura y amojonamiento que se va a dar en estos años y, como veremos, con la creación de la repartición destinada a tal fin. Recién al año siguiente se establecería con precisión el trámite a seguir en la denuncia de las tierras.
En modificaciones posteriores del sistema se establecieron las extensiones mínimas que se podían solicitar (2.025 hectáreas), aunque sólo posteriormente las máximas, y se dispuso que los terrenos menores a esa extensión se considerarían sobrantes y serían adjudicados a quien el Gobierno considerase con mejor derecho. Se ha destacado que el "mejor derecho" se nutría de la antigua legislación colonial que preveía la protección del asentamiento en el territorio sin títulos a través de las figuras de la posesión y posesión inmemorial (Infesta, 2007; Banzato, 2005b).
A mediados de 1824 se estableció una comisión destinada a fijar la forma de mensurar las tierras del Estado (un año antes se había dispuesto la demarcación de los pueblos de campaña).¹⁰ Entre los argumentos se mencionaba:

Entre los ramos de mayor influencia á la prosperidad de este país, que demandan un arreglo especial prevalece, ciertamente el deslinde de la propiedad territorial la destribucion de las tierras, y el conservar la demarcación de ellas con una notoriedad y exactitud, que poniendo fin a los litijios que arruinan tantas familias, y tantos obstáculos oponen al progreso de la agricultura y población, den á una y á otra las seguridades porque claman para un aumento y mejora sin término. Mas este arreglo ha exijido adquirir conocimientos practicos, y ilustrar la opinion, cortar gradualmente muchos abusos, debilitar otros, establecer oportunamente reglas é instituciones conducentes proveer á la observancia de estas, y hacerse en suma, de los recursos y de la oportunidad de dar una existencia real, y permanente al buen órden de la propiedad territorial, base de todas las demás. A este respecto se ha hecho todo lo posible, y adelantar tan importante obra […].¹¹ [Las cursivas son nuestras]

Esa comisión se integraba por el Ingeniero Arquitecto en Jefe, el Primer Catedrático de Ciencias Exactas y el Segundo Jefe del Departamento de Ingenieros Arquitectos. Este decreto de Bernardino Rivadavia fue, seguramente, el antecedente inmediato de la creación de la Comisión Topográfica. Es interesante destacar dos aspectos, por un lado, la importancia otorgada, como venimos marcando, al deslinde y demarcación de las tierras como garantía y condición para su posesión; por otro, la centralidad otorgada a los conocimientos técnicos que permitían llevar a cabo esa labor. En el mismo decreto, a la vez que se nombraba dicha comisión, se le encomendaba el establecimiento de un método para la mensura y demarcación de las tierras.
Esa empresa no iba a estar exenta de inconvenientes; las denuncias de las dificultades y obstáculos opuestos para corregir y evitar abusos de los particulares serían recurrentes en la legislación del período. De alguna manera, lo que se ponía en tensión era el poder del Estado para regular y controlar el acceso a este recurso. Como veremos en las páginas que siguen, éste buscó imponer la mensura, deslinde y registro de las tierras públicas y privadas, tanto como garantía cuanto como requisito de la propiedad. Entre 1823 y 1824 se sucedieron las disposiciones para que los poseedores de terrenos urbanos presentaran sus títulos ante las autoridades a fi n de llevar un registro y se estableció la obligatoriedad de que todo aquel que poseyera un terreno público lo solicitase en enfiteusis. Se dispuso además, la realización de una mensura general y un plano topográfico (aunque éste sólo se concretaría en la década de 1830).¹² Banzato ha destacado que, a pesar de la serie de medidas dispuestas, en los primeros años de funcionamiento del régimen la ocupación sin títulos no pudo ser frenada, aunque empezó a cerrarse el acceso a la propiedad legal al norte de la frontera del Salado; sin embargo algunos todavía debieron ser compelidos a realizar los trámites mucho más allá del término estipulado (Banzato, 2005b).
En el decreto de creación de la Comisión Topográfica,¹³ establecida en setiembre de 1824, se reiteraban argumentos antes expresados como "la garantía de las propiedades territoriales y los adelantamientos de la topografía del país". La Comisión quedó encargada de reunir los datos para la formación de un plano topográfico y de la revisión de toda mensura. También debía acreditar a los agrimensores públicos y proponer las instrucciones para su desempeño. Además de la parte facultativa, los agrimensores asumían las funciones accesorias de citación de linderos, notificaciones y nombramientos, que antes ejercían los jueces de mensura y se establecía, además, la obligación de que realizaran el plano topográfico de cada mensura y la colocación de los mojones correspondientes. Disponía que la comisión llevase dos registros, uno escrito y otro geométrico de las diferentes mensuras que se practicasen en el territorio provincial "siendo de su especial cuidado el comparar por medio de la reunión de los planos la correspondencia de unos con otros". Asimismo debía instrumentar la confección de los planos de los pueblos de campaña, cuestión estipulada ya en 1821; elevar un proyecto de ley para la designación de los terrenos para los caminos de la provincia y, finalmente, proponer las medidas conducentes a mejorar su desempeño. La Comisión quedó integrada por Vicente López, Felipe Senillosa y Avelino Díaz.
En el Programa de Trabajo elaborado por la Comisión se reiteraban los objetivos anteriores y se precisaban y ampliaban algunas funciones, como las referidas a los conocimientos técnicos en el establecimiento de meridianas para la corrección de los rumbos en las mensuras, a las unidades de medida, entre otras. Además, levantar planos del Río de la Plata y de las ciudades y pueblos de la provincia, procurando una buena distribución de calles, plazas y edificios públicos y formar un depósito de cartas geográficas, topográficas y planos, no sólo del Río de la Plata sino de toda América; proponer la nivelación de la provincia y los trabajos para mejorar los cursos de agua; indicar los parajes más adecuados para el establecimiento de nuevas poblaciones. Propuso, también, las "Instrucciones para Agrimensores" y un proyecto sobre la remoción de mojones.¹⁴
En marzo de 1826, la Comisión Topográfica elaboró una memoria de las tareas realizadas, de la cual nos pareció interesante destacar:

Era evidente la necesidad que se tenía de una carta […] La ilustración del país lo reclamaba y lo hacía indispensable sobre todo el arreglo de las contribuciones, la defensa común, la seguridad y el orden interior del Estado, las obras públicas y el respeto particular debido a las propiedades territoriales, cuyos límites estaban expuestos a continuas alteraciones por la incertidumbre que ofrecían los títulos, de donde debieron nacer los pleytos cuyo único término sería la enemistad y ruina de las familias. Este mal era tanto de temerse, cuanto más creciese el valor de las tierras.¹⁵

También se mencionaba que esa Comisión

[…] ha contribuido a los intereses del fisco con el descubrimiento de nuevos terrenos del Estado y despertando en los poseedores de tierras sin un legítimo derecho el deseo de poseerlas en enfiteusis y bajo la garantía de la ley.¹⁶

En el informe se destacaba, asimismo, el resguardo de los mojones, la compra de instrumentos y la elaboración de planos topográficos de los pueblos. En lo referido estrictamente a la propiedad de la tierra, se destacaba, por un lado, el resguardo y seguridad de las propiedades y con ello, el fomento de las actividades económicas, y por otro, la importancia fiscal que representaba el catastro.
En mayo de 1826, a raíz de la unificación de los territorios del antiguo virreinato en las Provincias Unidas del Río de la Plata, se dictó la ley que extendió la enfiteusis a todo el país.¹⁷ Ello debido a la prohibición de enajenación de las tierras y demás bienes inmuebles de propiedad pública por estar hipotecados al pago del capital e intereses de quince millones de pesos que, como fondo público nacional fue reconocido por una ley de 1825 y también, al del capital e intereses de la deuda nacional consolidada por una ley de 1826. Entre mayo y octubre de este año se puso en vigencia una cantidad de normas que constituyeron el armazón legal de la enfiteusis. Aunque hasta ese momento en Buenos Aires se había instaurado el régimen, no se había avanzado en su reglamentación. Se estableció un plazo de veinte años para el otorgamiento de las tierras, fijando el canon sobre el valor de las tierras durante los primeros diez años en el 8% para el caso de las de pastoreo y 4% en las de pan-llevar (Infesta, 2007). Asimismo, se fijó el procedimiento para la denuncia de tierras "baldías" y se otorgó una función central al Departamento Topográfico que por entonces había tomado alcance "nacional": las denuncias no tendrían validez hasta que esta repartición no certificase que se trataba de terrenos "baldíos" para lo cual debía llevar un registro de las mismas. Las mensuras, aunque presididas por un juez, estaban enteramente a cargo de los agrimensores habilitados por el Departamento Topográfico que posteriormente examinaría la operación facultativa.¹⁸ Aunque los agrimensores acreditados por la Comisión no eran empleados públicos, trabajaban en una estrecha dependencia de dicha institución. Sus tareas eran pagadas por los particulares, en tanto la repartición topográfica se ocupaba de la recolección e interpretación de la información espacial relevada por estos lo cual configuró un particular proyecto catastral (Garavaglia & Gautreau, 2011).
Este corpus legal se completó con otras normas que contemplaban la reserva de terrenos para pueblos, ejidos y caminos; también, el cuidado de la distribución equitativa de aguadas permanentes y reservas de los bosques y montes. Asimismo se legisló sobre la concesión en enfiteusis de quintas en los pueblos de campaña y terrenos de las corporaciones y propiedades extrañas (Infesta, 2007).
A comienzos de mayo del año 1826, luego de que la ciudad de Buenos Aires fuera convertida en capital del nuevo Estado, había sido reabierto el Departamento de Ingenieros Arquitectos, asumiendo las tareas de "formar los planos, presupuestos y relaciones de toda obra pública, ejecutar y dirigir toda construcción de objeto público",¹⁹ y se preveía también el restablecimiento de uno de Ingenieros Hidráulicos. La Comisión Topográfica quedó suprimida, reorganizándose como Departamento General de Topografía y Estadística, cuyo carácter sería nacional:

[…] el deber que tiene el Gobierno de preparar los medios para la ejecución de la ley que manda dar en enfiteusis las tierras de propiedad pública, la necesidad de empezar y arreglar la topografía y la estadística del país, y de jeneralizar en todas las provincias las ventajas que en el territorio, perteneciente antes a la de Buenos Aires […].²⁰

Básicamente, tendría las mismas atribuciones que la anterior: desempeñaría funciones de Tribunal Topográfico en los casos contenciosos y juicios; dispondría todo lo relativo a los límites y distribución de tierras, tanto públicas como de particulares; se ocuparía de la conservación de mojones, la declinación de plazas, calles y caminos, la traza de pueblos y confección de planos; examinaría, patentaría y dirigiría a los agrimensores; llevaría un registro gráfico y otro escrito de todas las mensuras que se practicasen. A las funciones topográficas se sumaban las estadísticas, ya que debía reunir los datos estadísticos de todas las provincias y publicarlos; los trabajos en aquellas se realizarían a través de facultativos u oficinas subalternas, estableciéndose la comunicación oficial con todas las autoridades de la República.²¹ Nuevamente estaba presidido por López e integrado por Senillosa y Díaz. Su creación se relacionaba directamente con la política de tierras públicas y también, con la centralidad atribuida al desarrollo y perfeccionamiento de los conocimientos topográficos y estadísticos.
La política de defensa y población de la frontera también influyó en el sistema enfitéutico; en 1826 se trazó una línea imaginaria que iba desde el Cabo Corrientes a Tandil, desde allí a las lagunas de Curalafquen (Bahía Blanca, Olavarría) pasando por Cruz de Guerra (25 de Mayo) y terminando en la del Potroso (Junín), determinando que al sur de esta línea no se darían terrenos en enfiteusis. Pero la guerra con Brasil y la inestabilidad política interna impidieron que esto se cumpliera. Entonces se retomó la estrategia colonial de fundar pueblos protegidos por fuertes,²² siendo los destinatarios familias sin propiedades para la entrega de un solar en los pueblos que se crearan, además de una suerte de quinta o chacra para los agricultores o una suerte de estancia a los que decidieran instalarse en la frontera con doscientas cabezas de ganado. Estos enfiteutas estarían exentos del pago del canon (durante un período de ocho años los primeros y cuatro los segundos) y no podrían traspasar la tierra (Banzato, 2005b).
Es interesante constatar que en 1826, año en que se realizaron estos cambios a nivel institucional, se dictó, también, el mayor número de disposiciones referentes a tierras: diecisiete de las cincuenta y nueve dictadas en esa década (algunas, como mencionamos, involucraban a la totalidad de los territorios de la República).²³ Las disposiciones de esos años se refirieron centralmente a diferentes aspectos de la aplicación de la enfiteusis en tierras de la campaña. En relación a la problemática ejidal, se ha observado que cada vez que cambiaba la coyuntura política se retomaba el tema y también, que en cada pueblo se aplicó la normativa de manera diversa (Barcos, 2011).
Disuelta la corta experiencia de unidad nacional, el Departamento General de Topografía y Estadística volvió a la órbita provincial. En los dos años siguientes se introdujeron nuevos cambios en el régimen de enfiteusis; en 1828 se dictó la ley que, en adelante, reglaría la concesión de terrenos de pastoreo. Por entonces se redujo el término del contrato a diez años, se aumentó el canon al 2% de la valuación de la tierra para la que se establecía un precio uniforme al norte y sur del Salado y se ajustaron los requisitos de población. Las tierras de pan llevar o agricultura fueron ubicadas preferentemente alrededor de los nuevos fuertes y pueblos y se acentuó el interés estatal por organizar el trazado de las poblaciones y sus respectivas quintas y chacras (Infesta, 2007). Banzato menciona que las reglamentaciones sobre los predios con frentes a corrientes de agua y sobre el canon seguían sin conformar un corpus normativo claro. En el primer caso, porque se prorrogaba el plazo para la solicitud, en cuanto al canon se generaban dudas en cuanto a la fecha en que debía adoptarse para pagarlo, tanto que en 1832 se tomaron nuevas medidas para evitar la evasión fiscal, estableciendo una nueva modalidad de cobro y reiterando la obligatoriedad de informar a las autoridades los traspasos entre particulares (Banzato, 2005b).²⁴ Ya en 1826 se había establecido, en referencia al decreto que disponía que los que ocupasen terrenos del Estado sin la autorización correspondiente deberían solicitarlos en enfiteusis:

Esta resolución sobre no haberse ejecutado con todo el rigor que comprendía, la esperiencia ha demostrado que por sí sola es insuficiente respecto de los que ocupan sin título terrenos de propiedad pública, para obligarlos á legalizar su posesión […].²⁵ [Las cursivas son nuestras]

Por ello se disponía el desalojo de los que ocupasen tierras públicas en esa condición sin regularizarla. Sin embargo, la reiteración de los argumentos y las penalidades en el transcurso de los años muestra las dificultades para asegurar su cumplimiento.²⁶ La falta de formalización de los traspasos de las enfiteusis era una situación recurrente debido a que los enfiteutas realizaban las transferencias sin volver a solicitar mensura e informar consecuentemente a las autoridades. En 1834 el enfiteuta Manuel Zenón Duval transfirió a José Antonio Castaño un terreno que poseía en enfiteusis en el antiguo Partido de Tandil (hoy Ayacucho) quien luego volvió a transferirlo al anterior:

[...] habiendo conbenido de nuevo en que la misma acción pase otra ves al vendedor Duval, por no serme necesario conservarla en mi poder, y siendo necesario que yo haga una transferencia en forma pa que aquel la posea legalmente […].²⁷

Es decir, la enfiteusis pasó nuevamente a manos de M. Duval. En 1837, éste se presentaba ante las autoridades reclamando por el pago del canon enfitéutico y mencionaba que cuando obtuvo el traspaso de Castaño, en 1835, él quedó comprometido a pagar el canon, pero como la transferencia no se registró, Castaño aparecía como deudor y él como responsable, a pesar de haber pagado. La situación se hacía más compleja dado que Castaño poseía otros terrenos en enfiteusis en la zona. De hecho, cuando más tarde solicitó comprar ese terreno, el Fiscal de Gobierno alegó que no estaba claro de cuál enfiteusis se trataba y se preguntaba, también, si dado que la "transferencia clandestina o secreta" no se había aprobado, qué derecho podía reclamar. En 1838, éste exponía que:

Nuestra continua residencia en el campo no nos permitió y principalmte a mí activar el Expediente hasta la conclusión, y en la persuacion de q estaría despachado pr. el Gobierno el permiso entré de buena fe á ocupar el terreno […].²⁸

Finalmente volvió a transferir la extensión y fue otro enfiteuta quien la compró al Estado. Este caso, uno entre tantos encontrados, muestra que la negociación y la ocupación de las tierras públicas en ocasiones se daba sin la regularización y registro por parte del Estado. En varios casos analizados la tenencia de los terrenos enfitéuticos por cortos períodos de tiempo (el mismo Duval había obtenido la tierra que transfirió a Castaño en una extensión mayor ese mismo año, por ejemplo), la intensa negociación y las transferencias reiteradas entre las mismas personas, hacían complejos los esclarecimientos en el momento en que intervenían las autoridades, como cuando se solicitaba la compra de la tierra.
Para finalizar este apartado es importante destacar, en relación al conocimiento de los territorios ocupados, que en la década de 1830 el departamento elaboró los primeros Registros Gráficos de la Provincia, lo cual era un anhelo desde 1812. Esta obra se realizó sobre la base de mensuras parciales que eran examinadas y archivadas en el departamento; se ha destacado que antes que el perfeccionamiento de las técnicas de medición, fue el archivado una de las tareas centrales en la construcción de un catastro. Una de las claves del éxito de este proyecto fue la estandarización de los planos de las mensuras y la recolección de confeccionados en procedimientos anteriores a 1826, que permitieron estandarizar la producción cartográfica previa, la cual quedó plasmada en dos Libros de Mensuras Antiguas. El progreso espacial de la cartografía, es decir, del área cartografiada y registrada fue notable: 108.900 kilómetros cuadrados en 1833 y 181.500 kilómetros en 1864. De esta forma, el Estado lograba representar su territorio de forma global, en pequeña escala (Gautreau, Boulier & Cuénot, 2011).

Donaciones, ventas y premios en tierras del rosismo

En la década de 1830 aunque se continuó la aplicación de la enfiteusis se dio el comienzo de la privatización plena de las tierras a través de ventas implementadas desde 1836 y de la cesión bajo la modalidad de donaciones condicionadas e incondicionadas.
Las donaciones realizadas en el arroyo Azul fueron dispuestas en un decreto del gobernador Viamonte²⁹ -en momentos en que Juan Manuel de Rosas era comandante general de la campaña- en el que se establecía la necesidad de guarecer la frontera provincial con las comunidades indígenas a través del establecimiento de familias que ocupasen los campos y resguardasen las propiedades rurales de la zona. En dicho decreto se disponía el otorgamiento de "suertes de estancia" de 2.025 hectáreas en propiedad en la zona del arroyo Azul. El título de propiedad se extendería luego de que los pobladores presentas en un documento concedido por el comandante en el que se certificara el correcto cumplimiento de las condiciones impuestas, pudiendo disponer del terreno con libertad al cabo de diez años de poblarlo. Asimismo, los pobladores, familias y peones que se establecieran en la zona quedaban exentos del servicio militar, salvo de la defensa de la zona de su poblamiento (Lanteri, 2011). Estas cesiones han sido caracterizadas como "condicionadas" por Infesta en referencia a que para obtener los títulos efectivos de propiedad, los pobladores debían cumplir con una serie de condiciones de población que se establecieron en los decretos de 1829 y 1832 (Infesta, 1994).
Fue en este último año en que el entonces gobernador Rosas dispuso el cumplimiento del anterior decreto y la donación de tierras en la nueva línea de frontera, en el arroyo Azul y en los campos fronterizos, otorgando cuatro leguas de tierras para la formación del ejido en fuerte Federación y cinco leguas para los ejidos de las guardias Argentina, Blanca y Mayo. Asimismo, se dispuso la anulación de los derechos de los enfiteutas cuyas tierras estuvieran comprendidas en las áreas destinadas a los ejidos a cambio de una compensación con una o dos "suertes de estancia". Y se suspendieron las denuncias de tierras en el arroyo Azul a fin de aplicarlas al reparto gratuito.³⁰ Aunque  las normativas establecían la donación en propiedad y el otorgamiento de los títulos correspondientes a los pobladores, una de las características centrales del proceso de enajenación fue la ausencia de registros escritos que certificaran la consecución de las condiciones para acceder a la propiedad, así como la escasa escrituración de los terrenos. Esto motivó que en la etapa de revisión de la legislación luego de la caída de Rosas, se produjeron varias medidas y normativas tendientes a la resolución definitiva del tema de las suertes (Lanteri, 2011).³¹
Se ha destacado que las donaciones condicionadas durante el rosismo siguieron el sistema español de establecimiento de fuertes en la frontera, resguardados por tropas regulares y de ocupación de la campaña circundante con productores que en tiempos de paz generaran recursos económicos y en tiempos de guerra tomaran las armas como milicianos. El decreto que concedió tierras en la frontera de Azul, por su parte, es el que más claramente determinó que los beneficiarios serían los vecinos de la campaña a quienes se imponían condiciones de población (Banzato, 2005b). Estas medidas se complementaron con el intento de estabilizar y perfeccionar la política indígena desarrollada desde 1826 a través de la configuración del llamado Negocio Pacífico de Indios que Rosas llevó a cabo durante su primer gobierno. Este se organizó en una densa red de relaciones personales que tenía al gobernador en el vértice superior y por debajo, por un lado, a los jefes pampas Catriel y Cachul y del otro, a funcionarios de la campaña. Hacia fines de este gobierno Rosas comenzó a aplicar de manera sistemática una estructura defensiva en la frontera, en la cual el lugar de los lanceros indígenas cobró una importancia decisiva. Ello no implicó que no se dieran momentos de tensión ocasionados, básicamente, por la apropiación de recursos por parte de los "indios amigos" (Ratto, 2013).
Retomando la política de tierras, la intencionalidad de eliminar progresivamente el sistema de enfiteusis se observa a partir de una ley de julio de 1837 en la que se establecía que los terrenos cuyos poseedores hubieran perdido el dominio no se volverían a entregar en enfiteusis sino venderse.³² Por la ley de ventas del año 1836 se ofrecieron 4.050.000 hectáreas de tierras enfitéuticas y otros terrenos públicos; aunque los enfiteutas no estaban obligados a comprar, tendrían la preferencia para hacerlo. A la vez se renovaban los contratos enfitéuticos por diez años.³³ En posteriores decretos se fueron ajustando los plazos para realizar los pagos y se presionó a los enfiteutas a comprar, a partir de la puesta en venta de las tierras sobre las que no se hubiera pagado el canon; además se exceptuó de la renovación de los contratos enfitéuticos una amplia zona (Infesta, 2007).
Si observamos el número de disposiciones sobre tierras en esta década, vemos que éste es considerablemente menor al de la anterior; las medidas tomadas en estos años, aparte de la mencionada ley de ventas y de los decretos referidos a su instrumentación estuvieron referidas, fundamentalmente, a donaciones y premios. La ley de premios de noviembre de 1839,³⁴ impuesta luego del levantamiento de los hacendados de sur, puso punto final por largo tiempo a todas las transacciones con tierras públicas, excepto las que se realizaron con boletos de premios. Por entonces se derogaron las ventas y se suspendieron todas las disposiciones anteriores al respecto. Los que tenían terrenos en enfiteusis debían comprar a los agraciados con premios la totalidad de las acciones hasta llegar a la superficie de sus concesiones. Después de 1840 no hubo recaudación en concepto de canon y no se dictó ninguna norma sobre terrenos públicos hasta después de la caída de Rosas (Infesta, 2007).
A diferencia de las reiteradas referencias al Departamento Topográfico en la legislación de los años precedentes, a mediados de la década de 1830 la institución prácticamente no es mencionada. Por ejemplo, en un decreto de 1839 por el que se crea una comisión para resolver las solicitudes de tierras en enfiteusis, se establece que la integrarán los ministros de Relaciones Exteriores y de Hacienda y el Oficial Mayor del Ministerio de Gobierno pero nada se dice de funcionarios del Departamento Topográfico. Esteban ya había mencionado que desde 1830 y hasta 1852, la actividad del Departamento había sido escasa debido a las características del gobierno de Rosas (Esteban, 1962). El análisis de la documentación de su funcionamiento interno realizado por Garavaglia & Gautreau ha mostrado la disminución en la actividad del mismo, aunque ésta no habría significado una parálisis sino una drástica reducción en el número de controles de mensuras y en las tareas cartográficas en general, manteniendo cierta actividad en la habilitación de agrimensores, en el control de la tenencia de la tierra y en la elaboración de instrucciones para los agrimensores. Los autores antes mencionados sostienen que el gobernador Juan Manuel de Rosas no tenía mucho interés que en una cuestión tan relevante como la de la propiedad de la tierra, interviniera una institución "independiente" -sobre todo desde el punto de vista técnico- como era el Departamento Topográfico (Garavaglia & Gautreau, 2011).
El análisis del presupuesto del Gobierno para el año 1841, un año especialmente difícil para el rosismo en el poder, muestra que el departamento contaba con 24.250 pesos, de un presupuesto de 2.160.526, lo cual resultaba sumamente bajo para la relevancia que se le había atribuido anteriormente a su funcionamiento.³⁵

Los años posteriores a caseros: revisión de la legislación de tierras y restablecimiento del departamento topográfico

La caída de Rosas significó un momento de ruptura política de primer nivel en la historia argentina. La generación que tomó el poder después de Caseros entendió y proclamó la etapa siguiente como la del inicio de un nuevo período, radicalmente distinto, sobre todo en Buenos Aires. Aunque desde el punto de vista político esta idea parece tener algún fundamento, no ocurre lo mismo si se la proclama así en los distintos niveles de la vida social y económica, donde quizá la ruptura haya sido menos evidente (Barsky & Gelman, 2001). Estos años se caracterizaron por importantes cambios a nivel institucional en el Estado, luego Provincia de Buenos Aires que han sido descriptos como despliegue de las funciones estatales (Garavaglia, 2007b).
Por entonces se emprendía una larga revisión de la legislación rosista en materia de tierras a la vez que se buscaba resolver la cuestión de la frontera tras el retroceso del territorio provincial debido a la ruptura de las alianzas pactadas por Rosas con los indios amigos y al recrudecimiento de las hostilidades. El inicio de los conflictos bélicos entre Buenos Aires y la Confederación Argentina obligó a descuidar la frontera, situación aprovechada por los líderes indígenas para presionar, variando sus estrategias políticas entre  campañas de apropiación de recursos y negociaciones. Los principales dirigentes porteños de entonces tenían una visión sumamente negativa del Negocio Pacífico lo cual se vio reflejado en una política oscilante de paz y guerra hacia los principales caciques de la pampa. En esta década se dieron varios momentos de máxima conflictividad en la frontera bonaerense seguidos de una serie de negociaciones. En 1858 luego de una exitosa campaña de ofensiva por parte del gobierno provincial se recuperó parte del territorio perdido hasta mediados de la década y se estableció una línea que delimitaba el territorio controlado por el gobierno (Ratto, 2013; Barba, 1997).
Desde el punto de vista económico se acentuaron algunas transformaciones, fundamentalmente se dio la expansión de la producción ovina,³⁶ que requeriría de políticas estatales de apoyo, tales como la extensión de los ferrocarriles, la instrumentación de una política crediticia y la seguridad en las tierras fronterizas, entre otras. En ese contexto se debe explicar la política de tierras de las décadas siguientes a la caída de Rosas, aunque las primeras medidas tomadas reiteraron la mezcla de sistemas utilizados anteriormente, sin un rumbo claro que permitiera avizorar todavía el predominio de una tendencia que habría de signar la transferencia de las tierras públicas en la década siguiente (Valencia, 2005).
En este contexto se emprendía la reorganización del Departamento Topográfico tras años de escasa actividad y desmembramiento de su plantel de empleados, que lo habían colocado en un estado de  nulidad, en palabras del Ministro de Gobierno Valentín Alsina.³⁷ Canedo, quien ha analizado este restablecimiento sostiene que fue un proyecto que gozó de un amplio consenso entre las cambiantes autoridades provinciales, dado que se lo consideraba como una de las oficinas más importantes en la etapa que se inauguraba. En este sentido, se lo ubicaba en una continuidad con el proyecto rivadaviano de 1824, con un fuerte peso simbólico pero también, con un fuerte carácter operativo.
En comunicaciones entre el Ministro de Gobierno y el Presidente del Departamento, José Arenales, el primero expresaba que, a juicio de la administración provincial, eran muchos los asuntos que reclamaban la acción del mismo, los cuales podían ser reducidos a tres ramos principales: topografía, ingeniería civil y estadística. Dos meses después se lo restablecía

[…] siendo esta oficina una de las más necesarias a la administración de la Provincia, como garantía de los derechos de los propietarios de tierras, y como depósito de datos preciosos para la topografía del país; el Gobierno ha resuelto restablecerlo en lo posible […].³⁸ [Las cursivas son nuestras]

Ahora desempeñará únicamente las funciones topográficas ya que para las demás se había creado un Consejo de Obras Públicas. En ese decreto se disponía el personal que lo integraría, como así también se preveía que entre sus funciones contaría revisar las instrucciones para los agrimensores y su reglamento interno, proponiendo las mejoras consideradas oportunas. Asimismo, se le encomendaba la organización y conservación de un archivo y un depósito y formar una biblioteca de la especialidad; también, presentar "un presupuesto de los muebles, útiles e instrumentos más indispensables para dar celeridad y precisión a sus trabajos". ³⁹
En los años que siguieron logró rápidamente sus primeras metas: la recuperación de la asignación presupuestaria para los catorce cargos de la planta de empleados, un presupuesto propio que contemplase el funcionamiento regular de la repartición y que permitiese ir actualizando los instrumentos necesarios para su actividad y algún presupuesto extraordinario que habilitara refaccionar la oficina donde funcionaba. Entre 1854 y 1856 se logró concretar un proyecto de arreglo de los pueblos y ejidos de la campaña que aparecía como una de sus prioridades (Canedo, 2009, 2011; D'Agostino, 2012b).
En 1857, por una ley provincial⁴⁰ se fijó la estructura de cargos y sus respectivas retribuciones, a la vez que se establecieron las funciones y competencias: determinar y fijar un sistema para la mensura y amojonamiento de las propiedades rurales y la dirección de los trabajos de los agrimensores en los distritos municipales; dirigir los trabajos que el gobierno determine en el levantamiento de cartas y nivelaciones; determinar la clase y forma de los mojones que deben ponerse en las propiedades rurales y todo lo relativo a la mayor seguridad y permanencia de los límites; determinar y reconocer la ubicación de los pueblos del Estado, sus costas, ríos y arroyos; formar un Registro Gráfico de todas las propiedades rurales; trazar los pueblos y levantar los respectivos planos; examinar y patentar a los Agrimensores; informar al Gobierno y a los Tribunales sobre la realización de las mensuras; juzgar a los agrimensores que falten al cumplimiento de sus deberes; llevar un Registro separado de todas las tierras de propiedad pública con el fin de observar el traspaso a la propiedad privada; instruir a los aspirantes delineadores en la teoría y práctica por medio de una escuela especial; y finalmente, velar en el cumplimiento de las instrucciones generales a los agrimensores, revisando las disposiciones existentes. En resumen, cuatro  artículos hacían referencia a la cuestión de la propiedad de la tierra (la ejecución de las mensuras, el amojonamiento de las propiedades y registro de las mismas, tanto públicas como particulares); otros  cuatro, a la acreditación y control del ejercicio de las funciones de los agrimensores públicos y de los empleados del departamento; dos, a la ubicación y el trazado de pueblos; una se refería a la realización de los trabajos que determinara el gobierno y otra, al suministro de información a otras reparticiones. Las cuestiones relacionadas con la propiedad de la tierra, su medición, registro y control mantenían, como en las décadas anteriores, una marcada centralidad, aunque como veremos, el contexto era otro.
La coyuntura política daba lugar a una nueva prohibición de venta de terrenos públicos, pues los dirigentes porteños temían que Urquiza entregara tierras al ejército vencedor en Caseros, así como lo había hecho Rosas.⁴¹ De esta forma, el Poder Ejecutivo organizó una comisión para que analizara la manera más conveniente de repartir las tierras, al mismo tiempo que se discutía la legislación rosista
(Banzato, 2005b; Valencia, 2005). Además de la revisión de embargos, donaciones y premios del rosismo, se observa en la legislación de estos años un esfuerzo por obtener información acerca de la ocupación de los terrenos y fincas públicos y regularizar la situación de sus tenedores, ajustando los ingresos percibidos. En 1855, por ejemplo, se establecía que debía salir a licitación pública el alquiler de terrenos y fincas urbanas en Buenos Aires:

Considerando el Gobierno que los alquileres que hoy pagan las fincas y terrenos del Estado arrendados en la ciudad y suburbios son completamente desproporcionados á su actual valor, y siendo urgente hacer á este respecto una reforma que esté en consonancia con los intereses del Fisco […].⁴²

En octubre de 1857 se estableció el arrendamiento público;⁴³ por esta ley fueron puestas en arrendamiento todas las tierras públicas por el término de ocho años, reservándose el Estado el derecho de enajenarlas durante el término del contrato en cuyo caso tendría preferencia el arrendatario. Se establecieron requisitos de población y que ninguna persona o sociedad podría obtener más de 8.100 hectáreas al interior del Salado o el doble al exterior; posteriormente se extendió el límite de 8.100 hectáreas para todos. Para los más firmes defensores de este sistema, constituía una forma transitoria de poblar la frontera. Se considera que el mismo sirvió para regularizar la situación de los tenedores precarios, a la vez que amplió la superficie ocupada. Como en el caso de la enfiteusis se dictaron medidas complementarias destinadas a corregir abusos y frenar la especulación, reafirmándose los requisitos y plazos para la población y nuevos plazos para el abono del canon. Antes de un año de establecido, el gobierno reformó lo referente al canon, dado que se había dictado una ley de venta de tierras públicas al interior del Salado   se fijó que los usufructuarios del arrendamiento deberían pagar el canon más elevado. Dos años después se dictaron nuevas normas en este sentido (Valencia, 2000, 2005).
Un día después de establecida la ley de arrendamiento publico se sancionó otra⁴⁴ cuyo propósito era ordenar el acceso a la propiedad formal de las suertes de estancia donadas en la frontera del arroyo Azul, en función del cumplimiento de las disposiciones de 1829. Esta ley fue el pilar sobre el que se asentó toda la legislación posterior sobre la materia y fue objeto de múltiples ajustes y reinterpretaciones en el período. En 1862 y 1864 se designaron dos comisiones integradas por agrimensores y miembros del Departamento Topográfico destinadas a realizar la mensura general de las suertes de estancia, cuyo desempeño no estuvo exento de inconvenientes que mostraban las contradicciones en la aplicación de la normativa anterior y las dificultades para adoptar una norma que las resolviese. Los títulos de propiedad de las suertes comenzaron a ser entregados a los particulares a partir del decenio de 1860 y posteriores, pero las mensuras sólo se aprobaron sujetas a la ubicación definitiva de los terrenos de las suertes que no culminó oficialmente por lo menos hasta fines de la década de 1870 (Lanteri, 2013).
Si se observa la cantidad de disposiciones dictadas en esta década vemos que en los años 1857 y 1858 se registró el mayor número: veintitrés de cincuenta y una. Estando en vigencia el arrendamiento el gobierno puso en venta cien leguas al interior del río Salado. Banzato menciona que los problemas que acarreaba la herencia rosista se manifestaron en el articulado, pues se empezaba por exceptuar las tierras que hubiesen sido enajenadas por título oneroso y a los enfiteutas que hubieran cumplido con los términos de la ley de ventas de 1836. Asimismo se contemplaba que los poseedores de terrenos públicos tendrían la preferencia durante seis meses aunque debían abonar el canon adeudado. En caso de haber disputa por mejor derecho se vendería por licitación entre los solicitantes. En octubre de 1859 el gobierno puso en venta otras cien  leguas al exterior del río Salado, bajo las condiciones anteriores (Banzato, 2005b).⁴⁵
En 1858 se retomaron las cuestiones más controvertidas de la legislación sobre tierras. Se estableció la anulación de las donaciones realizadas entre 1829 y 1852, aún de aquellas en pago de servicios, a excepción de las de combates contra los indios y de las donaciones en el arroyo Azul. Las donaciones incondicionadas quedaron sujetas a condición de población en zonas fronterizas; además, se mantuvieron las sesenta leguas repartidas por Rosas; fueron anulados los premios a la fidelidad de 1839, pero se reconocieron los derechos de los enfiteutas que habían comprado los boletos. Los enfiteutas que por embargo no poseían escritura, podían solicitarla pagando el precio de la ley de 1836. Se exigió la población a los tenedores de boletos por combates y se estableció que los ocupantes de terrenos agraciados con premios de terceros tendrían preferencia para solicitar la compra o arrendamiento. Finalmente, los títulos de propiedad obtenidos entre 1829 y 1852 deberían ser revalidados. Infesta & Valencia (1987) han destacado que el carácter de la reparación de este período estuvo guiado por el espíritu de despojar de sus bienes a quien en su momento lo había hecho con sus enemigos políticos; de hecho, de las 520.290 hectáreas escrituradas en la etapa previa, fueron reconocidas 442.665 hectáreas. Tampoco estuvieron exentos los ejidos: la suspensión de las donaciones también los afectó, excepto en los pueblos considerados fronterizos, a la vez que se sancionó la primera ley de venta de terrenos ejidales (Barcos, 2011).
En este contexto el Departamento Topográfico se constituía en un instrumento fundamental para aclarar, a partir del examen de los registros existentes y de la realización de nuevas mensuras, las situaciones conflictivas surgidas de la aplicación de una normativa compleja y contradictoria. En 1859, en un litigio por unas tierras públicas cuya ocupación se había realizado por más de veinte años sin registros por parte de las autoridades, ante los reclamos de un particular contra el agrimensor que había efectuado una mensura, el Departamento Topográfico respondía que

[…] era de conformidad con la práctica establecida de que la mensura fuese la que hiciere conocer los derechos de cada peticionario. Nada importa que el área de un terreno público esté llena con las peticiones hechas en él, desde que mas tarde vienen otras con arreglo á la ley y mencionando derechos que la ley les acuerda.⁴⁶ [Las cursivas son nuestras]

La mensura permitía avanzar en la ubicación y deslinde de las diferentes posesiones y en la determinación del área de cada ocupante y de sus derechos a la misma. En éste como en varios casos de litigios entre ocupantes de tierras públicas a fines de la década de 1850 se observa una compleja trama de derechos de acceso a la tierra originada, fundamentalmente en la difícil coyuntura política de fines de la década de 1830 y comienzos de la siguiente. En el caso antes citado se debieron realizar varias intervenciones y esclarecimientos por parte del Departamento Topográfico y los asesores de Gobierno y llevarse a cabo un comparendo entre los solicitantes del arrendamiento público.
Estos esclarecimientos se hacían necesarios, por ejemplo, para establecer el mejor derecho entre diferentes solicitudes de compra de un mismo terreno:

El Gobierno á más de oir siempre al Departamento Topográfico, ordenará aquellos esclarecimientos que, según el relato del peticionario y la naturaleza del caso, juzgue conveniente, y con su resultado, otorgará o negará la venta solicitada […].⁴⁷

Figura 1. Detalle de una mensura del año 1859 de unas tierras públicas disputadas por varios ocupantes
Fuente: Archivo Histórico de Geodesia, Partido de Ayacucho, Duplicado de Mensura nº 17.

En este sentido, Garavaglia & Gautreau afirman que un tema central para el departamento parece haber sido garantizar la aceptación social de las mediciones topográficas; es decir, su interés principal era que un campo se ubicara adecuadamente respecto a los campos circundantes y que los vecinos aceptaran las mediciones, y no obtener un cálculo exacto del área, lo cual se desprende de la importancia del criterio contextual en el examen de las mensuras, antes que en el técnico o de actuación o procedimiento (Garavaglia & Gautreau, 2011). Además, el Departamento Topográfico tenía centralidad en el registro y control de la tierra pública ya que seguía siendo el depósito de todas las mensuras que se realizaban en el territorio provincial. En un decreto de 1857 se establecía que: "Cuando el total de la tierra vendida llegase á cien leguas cuadradas el Departamento Topográfico lo avisará al Gobierno".⁴⁸
En 1859 se creaba la Oficina de Tierras Públicas y Bienes del Estado cuyas funciones consistían en indagar los bienes y tierras públicos, sustanciar todas las solicitudes de terrenos y las cuestiones sobre dominio y posesión de estos y de otros bienes públicos, así como exigir los pagos correspondientes por arrendamientos y ventas. También, exigir a las Municipalidades los depósitos y las entregas ordenadas por las leyes vigentes y llevar la contabilidad general de esa parte de la administración.⁴⁹ Su articulación con el Departamento Topográfico no fue claramente establecida, lo cual dio lugar a algunos inconvenientes en los años posteriores (D'Agostino, 2012b). La preocupación por la recaudación de los diferentes abonos por terrenos fiscales reiterada en la legislación del período, en un contexto de expansión fronteriza y traspaso de tierras a manos privadas, habrá impulsado la creación de esta dependencia.
En la década de 1860 las funciones del Departamento Topográfico se fueron incrementando, producto de la supresión de otras reparticiones como la Oficina de Obras Públicas y de la anexión de otras nuevas, como la creación de una Mesa de Reducciones de las medidas del país a medidas métricas (D'Agostino, 2012b). El análisis del presupuesto provincial muestra el incremento de los gastos de la repartición, que habían pasado de 1,1% del presupuesto en 1841 a 1,9% en 1854 y 1861 y el incremento de su plantel de diez empleados en la primera fecha, a veinticuatro en la última. Entre estos empleados se contaban cinco ingenieros pagados ahora a un nivel intermedio, tendencia que se va haciendo marcada en toda la estructura del Estado provincial: la jerarquización de los puestos superiores de la burocracia (Garavaglia, 2007a, 2007b). Aún así, los reclamos y pedidos a las autoridades provinciales motivados en la insuficiente dotación de recursos fueron recurrentes.
A partir de esa década se operaron varias transformaciones en la estructura política, económica y social del país, en el marco de la reciente unidad política con la incorporación de Buenos Aires y la nacionalización de las rentas aduaneras. En este contexto la política indígena se tornó definitivamente agresiva, incorporándose nuevos territorios a la economía provincial. En los años que siguieron se sancionaron varias normas legales por las cuales se decidió la venta de tierras públicas, iniciando un acelerado proceso de transferencia a manos privadas. En este punto se cierra este trabajo.

Conclusiones

El examen de la legislación en materia de tierras, en diálogo con la bibliografía específica sobre la temática nos permitió caracterizar la política del Estado provincial al respecto hasta 1860, estableciendo la vinculación con el paralelo y estrechamente relacionado, proceso de conformación de la repartición topográfica. Esta es una cuestión que había sido esbozada en la bibliografía referida al tema pero que no se había explorado de forma sistemática. El análisis de la legislación nos coloca ante un entramado complejo y por momentos contradictorio de normas y prácticas de acceso y uso de la tierra y evidencia las dificultades de un Estado en formación para imponerse ante intereses particulares.
Parte de esa complejidad se debió a las modificaciones y correcciones de las que prácticamente cada normativa era objeto, lo cual ocasionaba vacíos y contradicciones y la necesidad de ajustar lo ya actuado, generando intereses y derechos encontrados. En buena medida esa normativa venía a dar respuesta, a regularizar u ordenar la apropiación de la tierra que ya estaba ocurriendo, debido a que se trató de un contexto dinámico de incorporación de nuevas tierras a la economía provincial y también, de valorización de las mismas. Como nos recuerda Banzato, cada movimiento de expansión en la frontera implicaba vacíos legales, los que conjuntamente con la utilización política de la tierra pública motivaron la aparición de un corpus lo suficientemente extenso y confuso como para hacer complejo el sistema de otorgamiento de tierras públicas (Banzato, 2005a).
En la referencia anterior se menciona otro de los aspectos que permiten explicar la complejidad del corpus legal que es la utilización política de la tierra y por lo tanto, la falta de continuidad de determinadas disposiciones, lo cual se ve reflejado en las modificaciones introducidas al régimen de enfiteusis durante el rosismo o en los embargos y premios de ese gobierno y en la revisión de la legislación de ese período en los años venideros. En este sentido, el devenir del Departamento Topográfico en el período analizado es ilustrativo de ello.
La recurrencia de determinados aspectos en la legislación, como la reiteración de los plazos para ajustarse a determinada normativa o las penalidades por falta de abono del canon muestra las dificultades en la aplicación y cumplimiento de las disposiciones y la resistencia de los particulares a ajustarse a las mismas. Podría pensarse, siguiendo a Pro Ruíz quien en su referencia alude al contexto latinoamericano, que la intervención del Estado en espacios donde se daba una antigua ocupación venía a desafiar el status quo de propiedades que en ocasiones procedían de usurpaciones, abusos y derechos consuetudinarios carentes de titulación y por tanto podría ser más resistida. En tanto, en las zonas de nuevo asentamiento y apropiación, la fuerza del Estado se podría considerar necesaria para garantizar propiedades de nuevo cuño, midiéndolas con precisión y plasmándolas en planos, otorgándoles títulos oficiales (Pro Ruíz, 2011). Una situación similar hemos observado al comparar la apropiación de tierras en el nuevo sur bonaerense, proceso contemporáneo a la instrumentación de la enfiteusis y a la organización de la repartición topográfica con la desarrollada en tierras de antiguo asentamiento en la frontera del río Salado (D'Agostino, 2012a). De todos modos, además de las resistencias consideramos importante observar las prácticas de acceso a la tierra y los diferentes criterios de propiedad sustentados por los actores involucrados, debido a que el concepto de propiedad tal como se lo conoce en el presente estaba emergiendo e imponiéndose en los años objeto de este estudio.
En este sentido, el análisis de la normativa permitió poner de manifiesto la importancia otorgada a la demarcación, deslinde y amojonamiento de las propiedades por parte del Estado, lo cual se vio reflejado en la temprana creación de la repartición topográfica en 1824 pero que tiene sus antecedentes en los años previos. La ejecución de la mensura y demarcación de los terrenos se fue imponiendo, al menos desde la ley, en requisito de acceso, sino a la tierra, sí a los títulos de propiedad. El cumplimiento de estos procedimientos se esperaba que  permitiría al Estado conocer la existencia de terrenos públicos, perfeccionar la recaudación de los cánones y poner fin a los litigios por tierras. Ello se relaciona con la expansión fronteriza y la apropiación de nuevas tierras, pero también con la regularización y ordenamiento de lo que ya estaba en manos privadas. De esta forma, el control de la tierra mediante su medición y demarcación aparecía como un atributo fundamental de ese Estado en construcción.

NOTAS

1 Versiones preliminares de este artículo han sido presentadas en otras oportunidades. Agradezco los comentarios realizados por los doctores Ana Inés Ferreyra, Luis Tognetti y Bibiana Andreucci y las sugerencias y aportes de los evaluadores anónimos y las coordinadoras de este dossier.

2 Las referencias bibliográficas específicas serán realizadas a lo largo del texto. Algunos balances de los aportes sobre la problemática en Infesta, 1988; Garavaglia & Gelman, 1998; Banzato, 1998, 2005b; Banzato & Valencia, 1999, 2009.

3 Para el caso cordobés véase Ferreyra, 2008, para el de Santiago del Estero, Banzato & Rossi, 2011. Respecto del caso brasileño, con especial atención en el estado de Rio Grande do Sul véase D'Agostino, 2009, en relación a Uruguay, Gautreau, Boulier & Cuénot, 2011.

4 Pedro Andrés García (1758-1833), funcionario militar de origen español, pasó a ser activo patriota en 1810. Era un experto conocedor en temas relativos a los indígenas en las fronteras pampeanas. En varias ocasiones presentó planes para la ampliación de la zona ocupada y el establecimiento de poblaciones a las autoridades provinciales.

5 Este artículo se centra en las tierras de la campaña aunque se tomarán algunas referencias de la bibliografía específica referida a la problemática ejidal. Al respecto véanse Barcos, 2007 y 2011; Aliata, 2005 y 2010 y Canedo, 2011, entre otros.

6 Decreto prohibiendo la venta; denuncias y expedición de títulos de propiedades fiscales, 17/04/1822 en Muzlera, 1895, t. 1.

7 Entre los antecedentes de estas instituciones se menciona la reapertura de la Escuela de Matemáticas en 1810. En ella se formaron algunos de los que ejercerían posteriormente como agrimensores, tales como Avelino Díaz, José Arenales, Antonio Saubidet, Pedro Bernal y Manuel Chilabert, entre otros (Babini, 1954; Esteban, 1962).

8 Decreto prohibiendo la venta, denuncias y expedición de títulos de propiedades fiscales, 17/04/1822 y Decreto declarando que los terrenos que están bajo las órdenes del Ministerio de Hacienda no se vendan y solo se den en enfiteusis, 01/07/1822, en Muzlera, 1895, t. 1. La aplicación del sistema de enfiteusis ha sido uno de los temas más discutidos por la historiografía referida a la política de tierras en Argentina, entre ellos pueden mencionarse Avellaneda, 1915, Cárcano, 1917, Coni, 1927, Oddone,  1930. Las investigaciones de Infesta han permitido avanzar en el conocimiento del mismo, relativizando muchas de las interpretaciones anteriores a partir del aporte de datos empíricos rigurosos (Infesta, 1993, 2007).

9 Decreto sobre la formación de un registro de escrituras enfitéuticas, 24/12/1823, en Muzlera, 1895, t. 1.

10 Decreto ordenando la demarcación de pueblos de Campaña, 16/04/1823, en Muzlera, 1895, t. 1.

11 Decreto nombrando una Comisión para que fi je la forma en que se ha de mensurar las tierras del Estado 09/04/1824, en Muzlera, 1895, t. 1.

12 Decreto sobre la formación de un registro de escrituras enfitéuticas, 24/12/1823, Decreto sobre solares en los pueblos de campaña, 09/08/1824, Decreto sobre terrenos baldíos y las solicitudes que se presenten pidiéndolos en enfiteusis, 27/09/1824, Decreto sobre terrenos en enfiteusis 28/09/1824 y Ley mandando mensurar todas las tierras públicas, 16/11/1824, en Muzlera, 1895, t. 1.

13 Decreto creando la Comisión Topográfica, 25/09/1824, en Dirección de Geodesia, 1947: 3.

14 Programa de trabajo de la Comisión Topográfica, 1824, en Esteban, 1962: 30-32.

15 Archivo Histórico Provincial (AHP), Sección Departamento Topográfico (DT), Leg. 1, Expte. Nº 41 y Memoria presentada a la Superioridad, 26/03/1826.

16Ibidem.

17 Ley ordenando que las tierras de propiedad pública se den sólo en enfiteusis 18/05/1826, en Muzlera, 1895, t. 1.

18 Decreto reglamentando la ley de 18 de mayo de 1826, 27/06/1826, en Muzlera, 1895, t. 1.

19 Decreto de 05/05/1826, en Esteban, 1962: 55.

20 Decreto suprimiendo la Comisión Topográfica y estableciendo un Departamento General de Topografía y Estadística, 26/06/1826, en Dirección de Geodesia, 1947: 5.

21Ibidem.

22 Se refiere a los siguientes decretos: Decreto estableciendo la línea de frontera, 26/09/1826 y Decreto ordenando que los terrenos fuera de la línea de frontera no se den en enfiteusis, 03/02/1827 en Muzlera, 1895, t. 1.

23 Esto de acuerdo con la recopilación realizada por Muzlera, 1895.

24 Decreto reglamentando la concesión de terrenos en enfiteusis, 02/11/1832, en Muzlera, 1895, t. 1.

25 Decreto ordenando el estricto cumplimiento del decreto de 28 de Setiembre de 1824, 15/04/1826, en Muzlera, 1895, t. 1.

26 Se había dispuesto la obligatoriedad de solicitar autorización y registrar todo traspaso de tierras en enfiteusis y de que esos datos se asentaran por parte del Gobierno: Decreto estableciendo el gran libro de propiedad pública 30/06/1826 y Decreto estableciendo un registro escrito de los enfiteutas 03/12/1827. Se reitera la disposición al año siguiente por el escaso acatamiento: Decreto prohibiendo las transferencias sobre tierras en enfiteusis sin permiso del Gobierno, 20/10/1828. Algunos años después se hace referencia a las fincas y terrenos de propiedad del Estado cuya posesión no ha sido informada a las autoridades: Decreto ordenando se denuncie toda propiedad del Estado que no tenga conocimiento el Gobierno 12/12/1835. Todos los decretos han sido tomado de Muzlera, 1895, t. 1.

27 AHP, Escribanía Mayor de Gobierno (EMG), Leg.149, Expte. nº 11972/0. 1834.

28Ibidem.

29 Decreto acordando gracia a los que pueblen la nueva línea de frontera, 19/09/1829 en Muzlera, 1895, t. 1.

30 Decreto sobre las donaciones de tierras en la línea de frontera en las costas del Arroyo Azul, 09/06/1832, en Muzlera, 1895, t. 1.

31 Para ver más extensamente el tema remitimos a Infesta, 1994 y Lanteri, 2011: cap. 2.

32 Decreto ordenando la renovación de los contratos enfitéuticos y disposiciones generales sobre esta nueva determinación, 26/05/1838 y Decreto ordenando se saquen a la venta las tierras que los enfiteutas no hubiesen pagado el canon correspondiente, 14/01/1838, en Muzlera, 1895, t. 1.

33 Ley facultando al Gobierno para vender mil quinientas leguas de tierra, 10/05/1836, en Muzlera, 1895, t. 1.

34 Ley acordando una recompensa en tierra á los funcionarios públicos que permanezcan fieles al Gobierno, 09/11/1839, en Muzlera, 1895, t. 1.

35 Datos tomados de Garavaglia, 2007ª: 245.

36 Al respecto véase Sábato, 1989.

37 Nota del Ministro de Gobierno al Presidente del Departamento Topográfico, 2/4/1852 en Esteban, 1962: 92.

38 Decreto restableciendo el DT, 26/06/1852, en Dirección de Geodesia, 1947: 7.

39Ibidem.

40"Sobre composición del Departamento Topográfico", 9/10/1857, en Dirección de Geodesia, 1947: 10.

41 Ley prohibiendo la venta de tierras ó bienes raíces del dominio público, 29/05/1852, en Muzlera, 1895, t.1. La legislación de este período ha sido estudiada por Infesta y Valencia, 1987 y Valencia 2000, 2005 y 2009.

42 Decreto ordenando que la Colecturía General saque á licitación pública el arrendamiento de los terrenos y fincas de propiedad del Estado en la ciudad y suburbios, 06/11/1855; también véase Decreto facultando á los particulares para denunciar los terrenos y fincas de propiedad pública sitos en la Ciudad, 05/11/1855, en Muzlera, 1895, t. 1.

43 Ley autorizando al Poder Ejecutivo para proceder al arrendamiento de tierras del Estado, 16/10/1857 en Muzlera, 1895, t. 1.

44 Ley autorizando al Poder Ejecutivo para resolver las solicitudes y cuestiones pendientes sobre dominio de tierras del Estado, 17/10/1857, en Muzlera, 1895, t. 1.

45 Ley autorizando la venta de tierras en el interior del Salado, 07/08/1857 y Ley facultando al Poder Ejecutivo para vender las tierras en el exterior del Rio de la Plata, 17/10/1859, en Muzlera, 1895, t. 1.

46 AHP, EMG, Leg. 299, nº 19942, 09/08/1859.

47 Decreto reglamentando la forma en que deben presentarse los que deseen comprar tierras de las mandadas a vender por la ley 7 de agosto del corriente año, 31/08/1857, en Muzlera, 1895, t. 1.

48 Decreto reglamentando la forma en que deben presentarse los que deseen comprar tierras de las mandadas a vender por la ley 7 de agosto del corriente año (ley de ventas al interior del Salado), 31/08/1857, en Muzlera, 1895.

49 Ley estableciendo la Oficina de Tierras Públicas, 02/09/1859, en Muzlera, 1895, t. 1 y Decreto reglamentando la Oficina de Tierras Públicas, 22/05/1860, en Muzlera, 1895, t. 2.

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