Introducción¹

A fines de 1978 fue aprobado un crédito del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) de 50 millones de dólares, con una contraparte similar por parte de la Nación, para llevar a cabo el programa EMER, cuyas siglas corresponden a Expansión y Mejoramiento de la Educación Rural, destinado a todas las provincias argentinas menos la de Buenos Aires². Si bien los objetivos explicitados en los documentos oficiales fueron cambiando con el tiempo -de eliminar las escuelas rancho a regionalizar los contenidos pasando por proporcionar orientación laboral a los egresados de las escuelas primarias ubicadas en espacios rurales- el propósito de incrementar los índices de retención y fomentar el arraigo se mantuvieron a lo largo de todo el periodo. Que el 85% del financiamiento estuviera destinado a la edificación y el equipamiento de las escuelas habla de la importancia que tuvieron las obras de infraestructura. Entre los objetivos no explicitados por el gobierno de facto se encontraba la necesidad de legitimar la política de transferencia a las provincias de las escuelas primarias nacionales y tener mayor presencia estatal en las escuelas de frontera (Petitti, en prensa). Luego de que las provincias firmaran los convenios, comenzaron a realizarse actividades de investigación, promoción de la comunidad, perfeccionamiento docente, regionalización del currículo, dotación de equipamiento a las escuelas y un plan de refacción y construcción de edificios escolares.

Profundizamos en Entre Ríos, ya que ha sido, luego de Santiago del Estero, la provincia que incluyó más escuelas, y a la vez porque allí el programa tuvo una amplia continuidad. Abarcó 114 establecimientos (a los que posteriormente se incorporaron otros 28), cuya historia, ubicación y vínculos con la población local eran diferentes no solo según los departamentos sino también al interior de cada uno. Allí, entre 1986 y 1987 se inició la modalidad de nuclearización de escuelas que implicaba el traslado una vez a la semana de los alumnos de sexto y séptimo grado de las escuelas satélites a las escuelas núcleo, para que realizaran talleres de orientación laboral así como también de música y educación física³ Además, en algunos casos se realizaron actividades que incluían a los alumnos de todos los grados y a sus familias. Si bien su finalización no fue homogénea a nivel nacional, podemos señalar que en Entre Ríos, la repartición a cargo del programa extendió sus funciones hasta 1992.

Resultado de la búsqueda de antecedentes advertimos que son escasas las investigaciones que han profundizado en este programa. La mayoría lo menciona como un antecedente del programa de Expansión y Mejoramiento de la Educación Técnico Agropecuaria (EMETA) (Cragnolino, 2000; Gutiérrez 2012; Leguizamón 2013; Leguizamón & Jorge Navarro, 2013; Plencovich, 2013; Gutiérrez, Jorge Navarro & de Marco, 2014; Frankowski, Romero & Osorio, 2019) o en el marco de investigaciones generales sobre programas educativos (Caillods & Jacinto, 2006) y juventudes rurales (Caputo, 2002). Asimismo, el periodo alfonsinista ha sido poco investigado dado que, como sostiene Cinthia Wanschelbaum “se encontraba entre dos etapas históricas muy significativas como fueron la última dictadura cívico-militar y el menemismo” (2014: 77).

Es posible suponer que el inicio del programa -que se extendió hasta comienzos de la década del ’90- durante la última dictadura militar, explique la ausencia de trabajos, más aún si tenemos en cuenta que las investigaciones sobre el periodo le han dado prioridad al EMETA que comenzó a ejecutarse durante el gobierno democrático, aunque el crédito se contrajo en junio de 1983. Entre aquellos que se han acercado un poco más al tema, podemos citar para la provincia de Salta la investigación de Marcelo Jorge Navarro (2015) que, si bien describe la política educativa durante la dictadura y los primeros años de democracia, así como algunas de las características del programa, no explica en qué medida atravesó esa transición. Otro texto reciente que estudia el Proyecto de Mejoramiento de la Educación Rural (PROMER) y toma al EMER como antecedente, al señalar los objetivos de éste último no especifica su inicio y cita un documento de 1987 (Olmos & Palladino, 2019). Por lo tanto, sabemos poco acerca del devenir de un programa educativo que se diseñó e inició durante el periodo dictatorial y se desarrolló durante el periodo democrático. En el caso de Neuquén, donde a fines del año 1983, coincidiendo con la asunción de la gobernación de Felipe Sapag, las actividades del EMER pasaron a la órbita del Consejo Provincial de Educación, tenemos más información. Según señala Nora Yentel si bien continuó conformado por el mismo equipo, a partir de entonces comenzó su desarticulación (2011).

Por lo expuesto, recuperar la historicidad del programa EMER implica introducirnos en una temática compleja como es la crisis del sistema educativo de un país que atravesaba la dictadura más violenta de la región y una fuerte crisis económica. María Rosa Neufeld, con la rigurosidad y sensibilidad que caracteriza su trabajo nos aproxima a ese contexto:

Sus modalidades, al igual que muchos otros aspectos de la vida, se habían vuelto profundamente autoritarias y este autoritarismo se había naturalizado. A esto se sumaba el deterioro material, edilicio, de las instituciones de todos los niveles, la desactivación de proyectos de educación de adultos, de aperturas a la comunidad, etc. (1996: 150).

Además, en el año 1978 las provincias debieron agregar el costo de la transferencia de las escuelas que hasta entonces habían pertenecido al Consejo Nacional de Educación sin los recursos financieros para su mantenimiento.

Ante la dificultad por razones de espacio de desarrollar un balance sobre las líneas de investigación que se han acercado a la temática dictadura y educación, cabe destacar los valiosos aportes de Natalia García (2019) que realiza un estado del arte y un análisis historiográfico sobre la materia. Dentro de esa extensísima y rica producción bibliográfica, nos interesa subrayar los trabajos de Laura Rodríguez quien se propone reconocer a los individuos y grupos concretos que participaron en la dictadura e influyeron en las decisiones tomadas en materia educativa, sus contradicciones y conflictos (2009, 2010). En una exploración sobre la Gendarmería Infantil junto a Daniel Lvovich los autores muestran que la misma “formó parte de las estrategias de legitimación que llevó a cabo la Gendarmería Nacional en busca de potenciar su inserción social en las localidades y mejorar la imagen de la Fuerza ante la sociedad argentina en general”, pero que los padres tenían motivaciones distintas a la Gendarmería para apoyar el proyecto que explican en parte su permanencia durante la transición a la democracia (Lvovich & Rodríguez 2011: 3).

Consideramos que el programa EMER, al tener financiamiento externo, alcance nacional, gestión provincial y aplicación en determinadas localidades, abarcar la gestión dictatorial, continuar durante el gobierno democrático y poseer objetivos que han ido variando desde el periodo de formulación hasta el de implementación, nos permite estudiar el Estado y las políticas públicas a partir del análisis de sus funcionarios, normas y permanentes acomodamientos institucionales. Nuestra mirada sobre el Estado, sigue la propuesta de Ernesto Bohoslavsky & Germán Soprano (2010: 23-24) acerca de “no personalizarlo” -en el sentido de dejar de considerarlo como si fuera un actor unívoco comparable a la identidad de una persona, problematizando las relaciones entre agencias estatales, así como al interior de ellas- y de “personalizarlo” -en el sentido de atender no solo a las normas que lo configuran y determinan sino también a “las personas que producen y actualizan sus prácticas cotidianas dentro de sus formaciones institucionales y en interlocución con esas normas”-.

Con esa base, en este trabajo nos proponemos, por un lado, analizar las modificaciones en los organismos encargados de ejecutar el programa EMER así como los vínculos con otras reparticiones y, por otro lado, indagar en los comportamientos y márgenes de acción de las responsables del Área Educativa encargadas de dar forma concreta a la propuesta institucional respecto a las autoridades políticas y las poblaciones destinatarias, en un contexto de transición de un gobierno dictatorial a uno democrático. Recuperando los aportes de Claudia Feld & Marina Franco entendemos que los años de la transición “constituyeron un momento más abierto, incierto, ambiguo y lleno de continuidades y dilemas cuya resolución no era obvia ni evidente” (2015: 11).

Concluimos, por un lado, que los cambios y continuidades en el programa no responden linealmente a los procesos políticos pero están atravesados por ellos y no pueden ignorarlos y, por otro lado, que los actores que dan forma a las propuestas institucionales y los criterios impuestos por los organismos internacionales, no solo se desenvuelven ante una realidad concreta y las intenciones de la clase política de mostrar resultados dentro de sus periodos de gobierno, sino también ante sus propias aspiraciones. Por lo tanto, sostenemos que es posible considerar a las responsables del Área Educativa mediadoras sociales en el sentido señalado por Nussbaumer & Cowan Ros (2011)⁴. Cabe señalar que tanto la apropiación de las políticas del programa por parte de los actores involucrados (supervisores, directores, maestros, profesores de talleres, conductores, alumnos, padres de alumnos) como los contenidos de los diseños curriculares y la ejecución de los recursos exceden los objetivos de este trabajo.

Reconstruir la historia del Programa EMER nos llevó a recorrer la Biblioteca Nacional del Maestro, el Archivo Histórico de la provincia de Entre Ríos, el Archivo, el Centro de Documentación y el Anexo del Consejo General de Educación y los archivos de cuatro escuelas incluidas en el programa. La documentación obtenida fue triangulada con fuentes hemerográficas y testimonios orales. La forma de acceder a los testimonios, entendidos como el relato que el testigo hace de lo acontecido (Ricoeur, 1983), fue a partir de entrevistas a las que se accedió a través de un muestro por cadena de referencia entre octubre de 2017 y octubre de 2019⁵. Desde un primer momento explicitamos que tenían como finalidad realizar una investigación sobre el programa EMER, por lo cual además de sus testimonios, las personas entrevistadas nos proporcionaron documentos (escritos y audiovisuales). Las entrevistas han sido un vehículo para comprender sus perspectivas y experiencias, teniendo en cuenta que se trata de testigos protagónicos de los hechos que narran y que, como señala Jelin (2014), en los testimonios se hacen evidentes múltiples temporalidades. Si bien los entrevistados se conocían entre sí, y esos vínculos personales se extienden hasta hoy en día, los encuentros fueron individuales y tuvieron lugar en sus viviendas particulares en la ciudad de Paraná. Retomando a Paul Ricoeur (1983) y Carlo Ginzburg (1993) podemos decir que el testimonio y su recepción se relacionan con el proceso judicial, por lo tanto, en gran medida el testimoniante litiga por establecer cierto régimen de verdad o formar determinado tipo de opinión respecto a un acontecimiento. De esta forma se predispone “a ser interrogado en ciertas condiciones, a participar de litigios asumidos como propios o entablados entre terceros y a someterse al veredicto de posibles jueces, instituidos como tales o autoproclamados” (Contreras & Petitti, 2017: 16). Así, varias veces en el transcurso de la entrevista ha surgido el comentario acerca de: “No sé qué te habrá dicho […], pero…”. Es por ello, que ante la preferencia de uno de ellos para mantener el anonimato, optamos por hacerlo en todos los casos.

Los antecedentes del programa EMER en Entre Ríos. Financiamiento externo, estudios de factibilidad y la creación de la Unidad Ejecutora Provincial (1978-1981)

En febrero de 1978 el gobierno nacional solicitó un préstamo de 60 millones de dólares al BID que en principio estaba destinado a “un programa de construcciones escolares para la eliminación de escuelas rancho”⁶. pero cuyo objetivo luego se fue redefiniendo. En el mes de diciembre, el préstamo fue otorgado por un valor de 50 millones de dólares “para el perfeccionamiento de la educación en áreas rurales”⁷.

El 24 de marzo de 1979, a tres años del golpe de estado, se aprobó el acuerdo firmado entre el estado nacional y el BID para poner en ejecución el programa EMER⁸. La coordinación y administración a nivel nacional quedó a cargo de una Unidad Ejecutora Central (UEC) dependiente del Ministerio de Cultura y Educación de la Nación, que fue responsable de la evaluación del estudio que permitió avalar la solicitud de crédito y actuó como ente coordinador para la ejecución del programa. Por su parte las provincias para poder recibir el financiamiento debían, por un lado, elevar a la UEC una propuesta del proyecto que debía contener elementos básicos fijados por el BID (criterios de elegibilidad, composición de los subprogramas, asistencia técnica, mantenimiento y operación a cargo de las provincias) y, por otro lado, crear Unidades Ejecutoras Provinciales (UEP) encargadas de la administración y ejecución de los recursos en el plano local⁹. Las UEP estaban facultadas para celebrar convenios con la UEC y para manejar una cuenta especial del banco nación donde se depositaba el financiamiento cuyos responsables eran el coordinador y el jefe del área contable.¹⁰ Es decir que el programa, a pesar de que estaba destinado a la educación rural e involucraba escuelas, maestros, directores y supervisores a su cargo, en un primer momento estuvo conducido desde un organismo autónomo a las estructuras educativas, es decir, sin vinculación al Consejo General de Educación (CGE) que dirigía y administraba las escuelas primarias de la provincia de Entre Ríos.

En 1978, durante la intervención de Carlos Enrique Aguirre (1978-1981), se creó una comisión dependiente de la Secretaría de Estado de Cultura y Educación, para la elaboración de los estudios de perfectibilidad y factibilidad.¹¹ Los recursos para financiar los estudios (tanto el personal como los vehículos para recorrer la provincia) fueron tomados del Consejo Provincial de Salto Grande (COPRESAG) creado en abril de 1976 destinado a la construcción y ejecución del realojamiento de la población de Federación que fue inundada con motivo de la creación de la Represa de Salto Grande en 1979.¹²

En un plazo muy breve, el documento final fue evaluado por la Provincia, la Nación y el BID.¹³ Una vez aprobada la propuesta, la Nación podía comenzar a transferir por partes los recursos necesarios para la ejecución, que en el caso de Entre Ríos ascendían a 6.3 millones de dólares. Sin embargo, por diversos motivos las inversiones se retrasaron. Uno de ellos fue la falta de títulos de propiedad de la provincia de los terrenos en donde se ejecutarían las obras civiles.¹⁴

A fines de 1979 ya estaban definidas las escuelas que serían incluidas en el programa. Según el Consejo Federal de Educación la asignación de los fondos por provincia y la determinación de las áreas se había realizado “teniendo en cuenta, generalmente, la magnitud de la población rural en edad escolar”, así como las condiciones del contrato de préstamo, que no referían a la cantidad de escuelas sino de alumnos, debiendo demostrar: factibilidad de acceso a las escuelas de mayor concentración de población rural, satisfacción efectiva de la demanda educativa, ser la alternativa de menor costo por egresado y ser compatible con otros proyectos.¹⁵

El número de escuelas y de distritos incluidos varió en cada provincia. En Entre Ríos se aplicó a 114 de las 210 escuelas rurales que conformaron 20 conjuntos nuclearizados ubicados en cuatro de los 15 departamentos en los que se divide la provincia.¹⁶ Se seleccionó a aquellos ubicados al norte: Feliciano, Federal, La Paz y Federación, de los cuales los tres primeros poseían altos índices de ruralidad, analfabetismo y deserción escolar, mientras que el último había sido objeto central del COPRESAG. Si bien los departamentos donde se desarrolló el EMER cumplían con los criterios de elegibilidad (zonas de nivel socioeconómico bajo con posibilidades de desarrollo), se presentaron otras propuestas. Por un lado, la zona sur que hoy corresponde al departamento Islas del Ibicuy, cuyos índices de ruralidad y analfabetismo son los mayores de la provincia y por otro lado, el departamento de Villaguay.¹⁷

El 7 de agosto de 1980 se aprobó y puso en vigencia la UEP del programa EMER en la provincia de Entre Ríos.¹⁸ Cuatro días después la provincia firmó el convenio con el ministerio de Cultura y Educación por el cual se aprobaron las condiciones básicas para la ejecución, puesta en funcionamiento y mantenimiento del programa.¹⁹ El 27 de agosto la UEP pasó a ser un ente descentralizado de la administración pública provincial con jerarquía de Subsecretaria de Estado, dependiente del Ministerio de Economía, Obras y Servicios Públicos.²⁰ El 3 diciembre por Ley 6648 fue ratificado el convenio que posibilitaba la participación de 114 escuelas de los cuatro departamentos en el programa EMER.²¹ A fin de mes para adaptar la UEP a las nuevas funciones que establecía el convenio con la Nación, se modificó el reglamento orgánico del 7 de agosto.²²

La Unidad Ejecutora Provincial y la puesta en marcha del programa (1981-1984)

Entre los requisitos para participar de la ejecución del programa, como decíamos más arriba, las UEP tenían que desarrollar cinco subprogramas en forma coordinada: Elaboración del currículum, Recursos humanos, Obras civiles, Equipamiento de las escuelas y Desarrollo de la comunidad. Para ello debían contar con personal que cubriera los aspectos educativos, administrativo-contables, de infraestructura y de evaluación y control. Así, la UEP de Entre Ríos, quedó integrada por un coordinador, elegido por el Poder Ejecutivo, un asesor legal, un secretario y cuatro áreas de las cuales tres, se constituyeron en base al personal del COPRESAG.²³ Se trata de las áreas de Infraestructura y equipamiento, Administrativo-Contable y Seguimiento y Evaluación. A ese equipo, se incorporó un grupo de especialistas que conformaron el Área Educativa compuesta por cuatro sectores: Investigación, Perfeccionamiento Docente, Currículo y Promoción de la Comunidad. La dirección del Área Educativa y de los sectores que la integraban, estaba conformada exclusivamente por mujeres.²⁴ Si bien dependían jerárquicamente del coordinador de la UEP que era hombre y militar, el programa se asentaba sobre esa área.

Las responsables de los sectores que conformaron el Área Educativa entre 1981 y 1982 eran en su mayoría cientistas de la educación, aunque también se incorporaron trabajadoras sociales. Luego se sumaron, además de egresadas de esas disciplinas, psicopedagogas y psicólogas, en algunos casos como personal de los sectores del Área Educativa y en otros como promotoras comunitarias.²⁵ No todas permanecieron el mismo tiempo en el programa EMER, en algunos casos lo hicieron hasta 1984 con el gobierno democrático, en otros, hasta que pasó a depender de la UEP del programa EMETA en 1987, y finalmente, hubo quienes continuaron en la Unidad de Seguimiento y Evaluación hasta 1992. Entre las cuatro responsables que continuaron hasta 1992, una había sido becaria doctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) y su área de trabajo era la estimulación temprana, otra era asesora pedagógica y dos eran Licenciadas en Trabajo Social, una recientemente graduada y otra había ejercido como docente universitaria hasta 1976. Finalizado el programa EMER, todas ellas siguieron trabajando en programas con financiamiento externo.

Una vez incorporadas al programa EMER recibieron capacitaciones junto a representantes de las otras provincias en el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación por parte de expertos de la OEA y de UNESCO.²⁶ Ellas viajaron periódicamente a los departamentos del norte y fueron las “caras visibles” del programa para los directivos de las escuelas núcleo, maestros, profesores y choferes. Uno de los directivos entrevistados se refirió a las responsables del Área Educativa como “las que manejaban el EMER”.²⁷

De los cuatro sectores dependientes del Área Educativa, el dedicado a la investigación tenía como finalidad obtener “un panorama lo más completo y objetivo de las características, recursos, necesidades de la zona y de los niveles de desarrollo madurativo de los niños”^.28 Según relata la encargada, en un contexto de manipulación estadística “las cifras que mostraban a través de los informes indicaban los errores de aquellas presentadas desde el CGE porque evidenciaban la deserción y el desgranamiento, por lo cual, las autoridades no estaban conformes con que publicaran esos estudios”.²⁹

En el sector de perfeccionamiento docente se realizaron capacitaciones sobre fundamentos del quehacer educativo, aspectos técnicos profesionales, organización y administración educativa. Estuvieron destinadas a supervisores, directores, maestros de grado y aspirantes al dictado de talleres de orientación laboral. Los cursos eran presenciales (jornadas de trabajo, intercambio de experiencias, reuniones de estudios para la participación en la elaboración y el reajuste curricular, talleres didácticos y seminarios) y multimediales (combinando estrategias presenciales y a distancia por medio de correspondencia y radio). Se llevaron a cabo en las ciudades capitales de los departamentos una vez al mes los días viernes y sábado, con el propósito de no limitar la atención regular de los alumnos. Durante 1981 se dictaron 86 cursos de 1757 horas, durante 1982 un total de 81 cursos de 1734 horas y en 1983 se realizaron 41 cursos de 522 horas.³⁰

El sector de promoción comunitaria tuvo como objetivo la integración escuela-comunidad a partir de la formaron de comisiones vecinales. Como parte de las actividades se llevaron a cabo excursiones, proyección de películas, campañas de inmunizaciones, exámenes de salud y charlas informativas. Además se elaboraron estudios descriptivos de la zona de influencia de cada escuela sobre los aspectos históricos, sociales, económicos y políticos.³¹ La encargada del área recordaba con orgullo las acciones realizadas:

Hicimos unas guías, cada escuela, no solo las núcleo, las chiquitas también, tenían que hacer un diario de la comunidad […] era apasionado leerlas […] Involucramos a toda la familia. A los chicos les hacíamos llenar un cuestionario, una guía de investigación de la comunidad, le preguntaban a los abuelos, tíos. Eso tenía que estar en las escuelas y el docente tenía que conocerlo […] Hasta cine hicimos en rural. Nunca habían visto cine. Compramos un proyector. En las escuelas núcleos una vez por mes se daba cine. Ni televisión había. Las películas que llevábamos (yo tenía que alquilar en Santa Fe), los rollos, las latas que teníamos.³²

En lo que respecta al sector currículo, a mediados de 1982 comenzó la elaboración del Diseño Curricular Regionalizado. Según consta en los documentos oficiales y en la prensa para el armado del diseño se tomaron en cuenta los resultados de las investigaciones y participaron profesores especialistas y un maestro de escuela plurigrado por departamento incluido. Una de las encargadas afirmaba que “a pesar de que se decía que los programas del BID bajaban enlatados nadie impuso un contenido”.³³ Sin embargo, la existencia de diseños curriculares adaptados a las escuelas de personal único y reducido y a las condiciones institucionales de esas escuelas, paralelos a los elaborados por el CGE, generó tensiones. Según expresa una de las entrevistadas “esa fue la gran guerra”.³⁴

El currículo de las escuelas integradas al programa EMER se organizó en dos grandes secciones.³⁵ Por un lado, la correspondiente al núcleo básico de la escuela común: se diseñó una propuesta de organización de contenidos y actividades por ciclo de las áreas integradas (Ciencias Sociales y Elementales Básicas). Por otro lado, la correspondiente a la orientación laboral. Los talleres funcionarían para los alumnos de tercer ciclo de las escuelas núcleos y asistirían los alumnos de las escuelas satélites. Estaban divididos en actividades agropecuarias, que consistían en tareas de jardín y huerta -tanto para varones como para mujeres-; talleres de carpintería o electricidad y soldadura -para varones-; y artes del hogar -integrados por talleres de tejido, costura, artesanías y cocina -para mujeres.³⁶ Si bien eso es lo que figura en los documentos del programa, las entrevistadas relatan que ellas trataban de que las mujeres asistieran a los cursos para varones: “Acá ya queríamos romper con que las mujeres solo fueran a bordar y las hacíamos ir al taller de electricidad”.³⁷ Algunas directoras y choferes entrevistados también han destacado al hablar sobre los talleres la asistencia de mujeres a los cursos destinados a varones, aunque no inversamente. Por otra parte, las fotografías del programa EMER en una escuela núcleo de La Paz muestran a las mujeres realizando talleres de carpintería.³⁸

Ahora bien, mientras que el área destinada al perfeccionamiento docente recibió un 15 % de los recursos del programa, como decíamos en la introducción, el área que absorbió el financiamiento restante fue la de infraestructura y equipamiento. Hacia 1983 en la provincia de Entre Ríos se habían terminado 30 de las 95 obras programadas,³⁹ de las cuales 22 eran construcciones y 73 ampliaciones o reparaciones.⁴⁰ Entre 1984 y 1985 se dotó de equipamiento y materiales a las escuelas. En su mayoría consistió en la compra de aparatos y materiales didácticos, equipamiento de comedores y adquisición de vehículos.⁴¹ Las 20 escuelas núcleo fueron las más beneficiadas en la incorporación de material didáctico, de personal y de equipamiento necesario para los alumnos de sexto y séptimo grado.

Teniendo en cuenta que muchas de sus áreas se superponían con las atribuciones de otros organismos estatales, la UEP debió celebrar convenios. Junto al Ministerio de Acción Social se encargaría de los programas de Actividades tendientes al desarrollo de la comunidad promocionando la salud y la cultura. Con el Ministerio de Obras y Servicios Públicos estaría a cargo de la construcción, refacción y equipamiento de las escuelas rurales incluidas en el programa.⁴² El Área Educativa que tenía como fin organizar, dirigir y atender todo lo relativo a investigación, currículum, perfeccionamiento docente y promoción comunitaria evidenció mayores superposiciones con el CGE. A comienzos de marzo de 1981 se firmó el convenio entre la UEP representada por el coordinador vicecomodoro Roberto Hipólito Gerardo López (1980-1983) y la interventora del CGE María Olga del Azar de Giusto (1978-1981) para planificar un currículum con actividades de iniciación y orientación laboral conforme a las necesidades regionales y programas de formación docente para impartir educación en el medio rural. Según el mismo, el CGE se comprometía a asesorar y participar en la ejecución del programa educativo brindando colaboración técnica, administrativa, financiera, de personal y jurídica y la UEP debía proporcionar al CGE toda información referida al programa EMER mediante un cronograma semestral de acciones y la confirmación de las mismas con la debida anticipación a su ejecución⁴³.

El programa EMER en la transición a la democracia. La (difícil) convivencia entre la Unidad Ejecutora Provincial y el Consejo General de Educación (1984-1986)

La restauración democrática con el triunfo de Raúl Alfonsín que asumió la presidencia el 10 de diciembre de 1983, se vio acompañada en la provincia de Entre Ríos con el ascenso de Sergio Montiel a la gobernación. Las palabras de las responsables entrevistadas coincidieron en que la gestión de Montiel realizó intentos por desarticular y cerrar el programa EMER debido a su vinculación con el gobierno dictatorial. Repetidas veces manifestaron que “les molestaba el nombre”, “fue una sigla muy combatida”, “se lo veía como un programa con estructura paralela, con contenidos propios”, “era el programa que venía de la dictadura”. Sin embargo, a deferencia de la provincia de Neuquén (Yentel, 2011: 141), donde el EMER pasó a denominarse Plan Educativo Provincial y se desenvolvió con dificultades, en Entre Ríos el programa mantuvo su nombre y continuó hasta la década del ’90, aunque fue cambiando de dependencias cómo veremos adelante.

Una de las responsables entrevistadas, manifestó que con el tiempo el nuevo gobierno comprendió la importancia para el desarrollo de su política educativa de continuar con el programa:

[…] venía con toda la intención de borrarlo al EMER, de borrarlo, porque venía de la gestión anterior, entonces te imaginas. Pero cuando vieron que venía la plata y se hacía lo que no se podía hacer sin financiamiento […]. Ya estaban las cuentas, la gente capacitada, las escuelas en plena refacción.⁴⁴

De hecho, la política de Montiel en materia de educación rural -en la que se incluye a las escuelas construidas en el marco del programa EMER- es reconocida por parte de la comunidad educativa en Entre Ríos como un símbolo de su gestión^.45

Treinta años después quienes fueron responsables del Área Educativa consideran que su iniciativa y las de sus colegas, fue central para evitar el cierre e impulsar la elaboración del marco conceptual del sistema nuclearizado entre 1984 y 1985. Una de ellas afirmaba que “la resolución de la nuclearización la hace el Consejo pero a instancia nuestra”, “nosotras éramos batalladoras”, “amábamos lo que hacíamos”.⁴⁶ Por otra parte, estrecharon lazos personales que perduraron una vez finalizado el programa, y fueron esas relaciones, según subrayan las propias involucradas, las que mantuvieron el proyecto.

Es probable que esos vínculos se hayan visto reforzados en la medida en que la UEP comenzó a tomar más contacto con el CGE, especialmente a partir de noviembre de 1984, cuando se declaró de interés la concreción del programa EMETA en la provincia de Entre Ríos, quedando a cargo el CGE de la elaboración del programa educativo y la Dirección provincial de Arquitectura de lo referido a infraestructura y equipamiento.⁴⁷ Evidencia de ese mayor contacto es que las responsables del Área Educativa al hablar de la etapa de la última dictadura militar no mencionan a las interventoras que estuvieron a cargo del CGE entre 1978 y 1983 - María Olga del Azar de De Guisto y María Angélica Rauch de Rivas-, mientras que al reseñar los años posteriores a 1984, referencian los acontecimientos a partir del presidente del CGE que asumió durante el periodo democrático, Oreste Ascúa.

Con la asunción del gobierno democrático la coordinación de la UEP dejó de estar en manos del vicecomodoro Roberto López, “que estaba desde Salto Grande” y a quien recuerdan como “un hueso duro de roer” y pasó a depender del arquitecto Miguel Ángel Gerardo.⁴⁸ Si bien la Coordinación de la UEP constituía el cargo de mayor jerarquía, fue el reemplazo de la directora del Área Educativa el que generó más dificultades a quienes continuaron. La nueva funcionaria es recordada por las técnicas que integraban el Área Educativa como “lapidaria”.⁴⁹ Además de los conflictos señalados con la directora del Área Educativa que asumió con el gobierno democrático, una de ellas asevera que el presidente del CGE “nos detestaba” y destaca que “cuando pasamos al CGE nos castigan, nos controlan.”⁵⁰

El reemplazo del coordinador de la UEP y la directora del Área Educativa con la asunción de Montiel, no impidió que algunas de las integrantes del equipo del Área Educativa que se constituyó entre 1981 y 1982 continuaran en el programa⁵¹.Las que se fueron habían participado en los estudios de factibilidad durante 1978. Quienes permanecieron, subrayan que a pesar de no haber estado relacionadas ni política ni ideológicamente con el gobierno de la dictadura militar, a partir del retorno a la democracia se sintieron estigmatizadas. Narran que las “miraban mal”, sobre todo porque el programa “venía de un gobierno de dictadura y con financiamiento externo” y que las acusaban de recibir el sueldo del BID, así como también de cobrar en dólares.⁵² Una de ellas lo expresa de la siguiente manera:

Cuando se inician los procesos democráticos, se lo pegó a la dictadura, no sé cómo decir el término. Nosotras defendíamos la democracia y los derechos humanos […] y yo habíamos sido militantes, yo me recibo en el 73, 74 […] Sabes con que se asoció, no tanto a la dictadura, [sino] a que era un programa con similitudes a los que existen en Estado Unidos. Sobre todo en ciudades desiertas que pasan los vehículos […] y los llevan [a los niños] a una escuela.⁵³

Asimismo, otra de las responsables, que con la dictadura había tenido que abandonar su empleo como docente universitaria, ante la pregunta de cómo fueron convocadas, manifestó que una mujer con influencia la incorporó en el programa “me dijo: es un voto de confianza meterte a vos acá, sabemos tu ideología. Pensarían que yo era comunista. Sabemos de tu responsabilidad y tu seriedad. Me quiso decir: te doy el trabajo, portate bien”. Según había señalado anteriormente, el programa EMER le permitió trabajar durante los últimos años de la dictadura porque era una estructura paralela al estado provincial.⁵⁴ Más allá de estos casos que manifiestan una explícita oposición y teniendo en cuenta que podía llegar a significar en el ámbito provincial un espacio de cierta autonomía, consideramos que el acceso a cargos de gestión durante la última dictadura puede encontrar una explicación en las regularidades de la vida burocrática (Lvovich 2010).

También el coordinador EMER-EMETA incorporado en 1987, pero que había participado en 1978 de los estudios de factibilidad, relata que se lo acusaba de integrar un proyecto con financiamiento externo, “se nos asoció a los gobiernos de la dictadura”.⁵⁵ La fuerza de ese “estigma” se percibe también en la intención de las entrevistadas por diferenciarse: “Yo ingresé en 1982. Ya estaba en la terminación de la dictadura, ya era Alfonsín casi.” Si bien el gobierno democrático asumió en el mes de diciembre, la participación en el programa durante ese año, es relatada con más alivio: “Me acuerdo en el ‘83 que había ganado Alfonsín las elecciones, yo fui la única que estuvo en sede [se refiere a los departamentos incluidos], el resto iba y venía”. Por otra parte una de las responsables que había ingresado en 1984 mencionaba el cambio de gobierno resaltando “la gestión que asumió, que es la que yo entré”.⁵⁶

Estas impresiones no quedaron acotadas a las encargadas del Área Educativa. En una de las escuelas visitadas, un grupo de ex alumnos lo nombran como “el programa de los milicos”.⁵⁷ Se trata de una escuela donde el programa EMER no permaneció documentado salvo indirectamente (en actas de inspección, actas de la cooperadora) y el recuerdo está vinculado a la sensación de fracaso respecto a los resultados.⁵⁸ En cambio, en otra de las escuelas visitadas donde fue asociado a la gestión radical de Montiel, se conserva la documentación específica y la evocación del mismo está asociada a sus logros.⁵⁹

Las tensiones que fueron experimentadas por las responsables del Área Educativa en el ámbito personal, expresaban en parte las fricciones entre la UEP y el CGE, cuyas acciones, como se dijo anteriormente, se superponían especialmente en lo que concierne al accionar de los supervisores. Ellos recibieron capacitaciones y al igual que a los directivos y maestros, se les concedió una beca, se les cubrió los gastos de traslado y se les otorgó puntaje. La finalidad de los cursos según se manifestaba en la prensa local era hacer participar a los inspectores “en las tareas convenientes al seguimiento y evaluación del Diseño Curricular Regionalizado” y para ello se pretendía “perfeccionar a los agentes del Área Educativa, cuyas acciones se centran en la fundamentación y normalización del sistema nuclearizado como base imprescindible para el funcionamiento de talleres y la implementación experimental y seguimiento del currículo regionalizado del primer ciclo”.⁶⁰

La elaboración del marco conceptual del sistema nuclearizado se realizó entre 1984 y 1985 con la participación de supervisores, directores y docentes para la delimitación de funciones y actividades que competían al director de la escuela núcleo, quien se convirtió en director del conjunto nuclearizado. Durante este periodo, las responsables del Área Educativa dictaron cursos de formación a los choferes y a los profesores de los talleres, agentes centrales del programa.

El programa EMER en el Consejo General de Educación y la puesta en funcionamiento de la modalidad nuclearizada (1986-1992)

Aunque el traslado del EMER al CGE era parte de las demandas del gobierno de Montiel asumido en diciembre de 1983, se efectuó recién en julio de 1986. Con el argumento de que para ese entonces aún quedaban acciones pendientes de ejecución de la UEP EMER y que se debían incorporar fondos nacionales y partidas de las rentas generales para cumplirlas, el 25 de julio se decretó modificar la denominación UEP programa EMETA por UEP EMER-EMETA.⁶¹ Según el coordinador de la UEP EMER-EMETA, una vez que se terminó el financiamiento y se cerraron las cuentas bancarias, “se debió pelear por una nueva remesa para que los técnicos que venían desarrollándose en el EMER continuaran con su trabajo”. De esta forma lograron mantener el programa EMER incorporándose al programa EMETA y financiándolo con el remanente de esos recursos.⁶²

A partir de esa normativa las responsables del Área Educativa dependiente de la UEP del EMER -que surgió como repartición autónoma respecto al CGE y entre cuyo personal existían rispideces- fueron trasladadas junto al resto del personal de la UEP desde el edificio propio -en el que funcionaban las diferentes oficinas de la UEP y que en un primer momento habían compartido con el COPRESAG- al CGE. Algunas de las integrantes del Área Educativa entrevistadas afirman que fue con el traspaso físico, que el EMER se comenzó a “desgajar”.⁶³ Consideramos que el hecho de que varias de ellas utilizaran ese concepto para referir al proceso que puso fin al programa, no se vincula a la finalización del financiamiento sino al traslado del personal a otras reparticiones: “a nosotras del equipo técnico pedagógico, nos mandaron, a mí me mandaron a Planeamiento, a la otra a la Dirección Agropecuaria, a […] a la dirección de Arquitectura, a los contadores los desparramaron”.⁶⁴

La relación conflictiva entre las integrantes del Área Educativa del EMER y el personal del CGE, se agudizó al compartir el mismo espacio de trabajo. El cambio de edificio implicó convivir con quienes las rechazaban y quienes a la vez eran objetadas por ellas. Una de las integrantes del Área Educativa lo recuerda como “un infierno” y relata distintas anécdotas que dan cuenta de la búsqueda de oportunidades para viajar al norte la mayor cantidad de veces posibles. Al “estigma” de participar en un programa con “financiamiento proveniente del proceso”, se sumaba la convivencia diaria.⁶⁵ El compartir el espacio intensificó la distinción entre el “ellos” y el “nosotros” también para quienes integraban el CGE: “ellos tenían de todo”, “a ellos les construyeron las escuelas”, “ellos tenían una cosa mucho más armada”, “nosotros no teníamos esa posibilidad”.⁶⁶

Nuevamente, el 31 de marzo de 1987 el personal del programa fue objeto de otro cambio institucional. El Poder Ejecutivo de la provincia de Entre Ríos transfirió los cargos del EMER al CGE. Entre los argumentos se especificaba que el programa era eminentemente educativo y que eso hacía necesario la gradual inserción de sus acciones en el CGE.⁶⁷

Si bien la implementación de la modalidad nuclearizada con fines experimentales, fue concretada en el último trimestre del año lectivo 1986,⁶⁸ recién en octubre de 1987, poco antes de terminar su mandato, Oreste Ascúa aprobó el Sistema Nuclearizado como modalidad educativa en las escuelas rurales de nivel primario comprendidas en el EMER.⁶⁹ En noviembre, coincidiendo con la asunción del gobernador Jorge Busti, el director del EMETA en Entre Ríos recibió una nota de la directora de la UEC EMER EMETA en la cual se comunicaba que la ejecución correspondía exclusivamente a la UEP que debía depender del Ministerio de Educación de la Provincia.⁷⁰ Dos días después se creó la UEP EMETA, como organismo descentralizado dependiente jerárquicamente del Ministerio de Gobierno, Justicia y Educación, manteniendo relaciones funcionales con el CGE a los fines de la implementación del programa.⁷¹ Una de las responsables del Área Educativa entrevistadas se refiere a ese cambio de la siguiente manera: “después se vuelve a crear la UEP del EMETA […] y ahí volvimos a articularnos, porque venía gente contratada”.⁷²

Al año siguiente, el 30 de diciembre de 1988 el Poder Ejecutivo provincial creó la Comisión Integradora para la Educación Agropecuaria (CIPEA) que tomó a su cargo la conducción de los programas EMER-EMETA.⁷³ Mientras que el EMETA continuó dependiendo de una UEP, el EMER pasó a depender de una Unidad de Seguimiento y Evaluación del EMETA que se creó en Paraná en 1988. Una de las responsables del Área Educativa del EMER quedó encargada de la Unidad de Seguimiento y Evaluación.⁷⁴

La Unidad de Seguimiento y Evaluación del programa EMER además de mantener la coordinación con los equipos departamentales y con la UEC del Ministerio de Educación y Justicia de la Nación, continuó con los contactos inter-regionales a fin de llevar la evaluación provincial del programa EMER en la Región del Noreste que comprendía las provincias de Formosa, Chaco, Misiones, Corrientes y Entre Ríos.⁷⁵ Se conformó con un equipo de trabajo integrado por personal del programa, supervisores, y personal docente de las localidades, con el fin de medir el impacto del EMER, impulsar la ejecución eficaz de programaciones anuales y seleccionar los medios para recoger información pertinente. Entre los propósitos de la Unidad de Seguimiento y Evaluación se encontraba delimitar el estado de avance alcanzado en cada conjunto de escuelas respecto de la significación del nucleamiento y comparar las actividades nuclearizadas con la propuesta teórica explicitada en el marco normativo. Como este, la mayoría de los fines referían a describir y controlar, es decir, tareas que se llevarían a cabo desde las oficinas, con los recursos proporcionados por la provincia. A ello se sumaban los objetivos de proyectar y revitalizar acciones de autogestión^.76

Ahora bien, ¿hasta cuándo se extendió el programa EMER? “Es un proceso, no es que un día cierra como un negocio” decía una de las responsables entrevistadas.⁷⁷ La Unidad de Seguimiento y Evaluación continuó sus tareas hasta 1992. Durante ese año desde el CGE se elaboró un pre proyecto para un “Programa de Integración de Servicios Educativos Rurales”, que aunque los tomaba como base, reemplazaba al EMER y al EMETA extendiendo la propuesta a toda la provincia.⁷⁸ Ese pre proyecto incorporaba como base además del EMER la experiencia de nuclearización denominada “integración de Escuelas Rurales” que se realizó durante 1991, una vez al mes, en los departamentos Paraná, Rosario del Tala, Islas del Ibicuy y Diamante^.79 Sin embargo en 1992 ambos proyectos dejaron de tener un espacio en el CGE y las responsables fueron enviadas a otras áreas. Aquellas que quedaban en la Unidad de Seguimiento y Evaluación continuaron trabajando en programas de financiamiento, de formación en gestión y cursos de capacitación.

Un elemento que refiere al cierre del programa es un video, que tiene como fecha junio de 1992, que sintetizaba las actividades realizadas. Las referentes del Área Educativa entrevistadas hicieron mención a esa filmación: “Lo hicimos como cierre del programa. Nos costó mucho hacerlo, nos gustó muchísimo. […] Lo hicimos con Facultad de Ciencias de la Educación y una empresa filmográfica. Horas y horas de grabación, horas y horas de edición”.⁸⁰

El video, presenta fragmentos de entrevistas a directores, supervisores, un profesor de tallares y una promotora comunitaria del programa. Esas escenas son acompañadas por imágenes de los niños llegando a la escuela a caballo, bajando de la camioneta, participando de los talleres con una voz en off que relata las principales características del programa redactadas por las responsables y un fondo musical del guitarrista y compositor paranaense Walter Heinze. La filmación termina con un texto -acompañado de la misma cortina musical- y una sucesión de imágenes: un niño llegando a la escuela a caballo, los niños en el patio de la escuela formando fila antes de entrar, en el interior del aula escribiendo en sus carpetas, en el patio junto al mástil, jugando al aire libre, con sus carpetas en los brazos, con la huerta de fondo, corriendo de la mano, sonriendo y luego todos juntos saludando desde el patio. El texto decía lo siguiente:

Este video fue producido y realizado por iniciativa de la unidad de Seguimiento y Evaluación del programa EMER como forma de documentar su funcionamiento a través de sus protagonistas, en permanente proceso de seguimiento y evaluación, ha permitido su retroalimentación profundizando sus logros y reajustando sus falencias con una continuidad más allá de las cuatro gestiones de gobierno transitadas, es necesario conocer para valorar desde el punto de vista educativo los aspectos positivos y partir de ello para el mejoramiento de la educación rural.⁸¹

Si bien el video no explicitaba que se trata de una forma de darle un cierre, el último párrafo que le pone fin a la grabación de 26 minutos, tiene cierto carácter de reivindicación. Busca poner en valor las acciones llevadas a cabo por las responsables del área y dejar en claro que no se trató “del programa de la dictadura”.

En lo que respecta a las actividades de nuclearización y la realización de los talleres, las cuatro afirmaron que el éxito o el fracaso dependían de que una vez terminado el financiamiento, continuara desarrollándose mediante la autogestión. También los ex directores y maestros entrevistados coincidieron que se terminó cuando los talleres se fueron quedando sin dinero para comprar insumos y mantener los vehículos (combustible, gastos de reparación y salario del chofer). Aquí las fechas difieren según los establecimientos. Mientras que en uno encontramos registros de que el traslado de alumnos se extendió hasta junio de 1992, ya que las filas de los registros de los siguientes meses dejaron de completarse, en otro encontramos fotografías con fecha de 1994 y en un tercero tenemos registro de que los traslados continuaron hasta 1998.⁸²

Reflexiones finales

A lo largo del periodo de su vigencia, el programa EMER cambió de dependencia institucional, permaneciendo en un comienzo a cargo de una UEP cuyas funciones eran semejantes a las del CGE, para pasar luego a depender de éste y terminando como remanente del programa EMETA. Los programas no cierran como un negocio nos advertía una de nuestras entrevistadas. Su finalización, así como también su inicio, forman parte de un proceso y por lo tanto dan lugar a superposiciones. Pero no se trata solo de continuidades, estos procesos también se ven franqueados por quiebres, como el que implicó la incorporación de las responsables del Área Educativa al grupo que se encontraba trabajando en el COPRESAG. Es decir, los cambios y continuidades en el programa no responden linealmente a los procesos políticos, pero están atravesados por ellos y no pueden ignorarlos.

Si bien el programa EMER tenía un diseño institucional con requerimientos definidos por el BID, las encargadas del Área Educativa, que fueron su cara visible, tuvieron cierto margen de acción para intervenir tanto en las actividades como en los contenidos. Buena parte del equipo responsable se mantuvo a pesar de los cambios en el personal jerárquico que implicó la transición a la democracia. Por otra parte, si bien pasó por diferentes dependencias institucionales, se siguió desarrollando hasta entrada la década del ’90.

Es muy posible que las impresiones sentidas respecto a ciertos episodios testimoniados por parte de las responsables del Área Educativa estuvieran combinadas con interpretaciones posteriores realizadas individual o colectivamente e interiorizadas más o menos inconscientemente. De todas formas, consideramos que el hecho de que se hayan incorporado al programa durante los últimos años de la dictadura no significa que acordaran con sus políticas económicas y represivas. Por el contrario, dos de las entrevistadas manifestaron su oposición abierta y una de ellas subrayó la posibilidad de volver a trabajar porque el EMER no estaba dentro de la estructura provincial. En lo que respecta al programa, manifestaron tener libertad para diseñar los contendidos y llevar a cabo acciones independientes en la medida que los límites normativos lo permitían. En tanto las caras visibles del EMER, tuvieron un rol central en la definición y la ejecución de las actividades, lo cual da cuenta de su capacidad de mediación entre los actores locales y la dirección de la UEP. Algunas de las responsables permanecieron en la transición a la democracia y debieron competir con la burocracia del CGE en busca de legitimidad. En contraste con lo que sucedió en Neuquén, el principal quiebre político que significó la transición del gobierno dictatorial a la democracia no implicó en la provincia de Entre Ríos transformaciones en el programa. Consideramos que estas reacciones contrapuestas por parte de los órganos de gobierno de la educación, pueden explicarse en las relaciones de mediación social que en ocasiones cumplen un rol fundamental en el sostenimiento de las políticas públicas.

Por otra parte, a pesar de las modificaciones en los gobiernos y en los organismos encargados de ejecutarlo, la permanencia de buena parte de su personal fue un punto central en la continuidad del programa. Así, es posible que sus conocimientos respecto a los circuitos de comunicación del programa, tanto en lo que respecta a sus buenas relaciones con la comunidad, como con el personal de la UEC y el BID haya sido un motivo de su perduración. Quienes siguieron trabajando en el área, tuvieron la intención no tanto de conservar su empleo, sino de mantener el proyecto en el que habían colaborado desde un primer momento. De todas formas, reconocer el peso de sus figuras en la trayectoria del programa no implica dejar de considerar aspectos estructurales como la posibilidad de extender el financiamiento a través de un remanente.

En suma, concluimos que los actores que dan forma a las propuestas institucionales y los criterios impuestos por los organismos internacionales, no solo se desenvuelven ante una realidad concreta -distante de la imagen homogénea plasmada en los diseños- y las intenciones de la clase política de mostrar resultados dentro de sus periodos de gobierno, sino también ante sus propias aspiraciones.