Áreas protegidas: administración

En la Argentina, el Sistema Federal de Áreas Protegidas (SIFAP) informa que, al 2019, existen 57 áreas protegidas de jurisdicción nacional bajo la APN, dos de ellas áreas marinas protegidas Namuncurá-Banco Burwood II y Yaganes, ambas en la provincia de Tierra del Fuego (Argentina). Asimismo, informa 442 APs reconocidas por los sistemas provinciales de áreas protegidas, entre las cuales se incluyen aquellas con desig nación internacional, a saber: 17 Reservas de Biósfera, 23 Humedales de importancia interna cional (Sitios Ramsar) y 4 Bienes de Patrimonio Mundial Natural (UNESCO), los parques nacio nales: Los Glaciares (provincia de Santa Cruz), Iguazú (Provincia de Misiones), Talampaya (provincia de La Rioja) junto con el Parque Provincial Ischigualasto (provincia de San Juan), y el Parque Nacional Los Alerces (provincia de Chubut) -Informe del estado del ambiente 2019, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible-.

El SIFAP se constituyó en el 2003 y es ad ministrado actualmente por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, la APN y las autoridades de ambiente de las provincias a través del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA). Este sistema registra las APs de la Argentina en sus diferentes categorías: aquellas con alguna designación de conservación internacional, tales como los Sitios Ramsar, los Sitios Patrimonio Natural de la Humanidad y las Reservas de la Biósfera (RB). Estas últimas son áreas que comprenden ecosistemas terrestres, marinos y costeros; son sitios de apoyo a la cien cia para la sostenibilidad donde se trabaja inter disciplinariamente para comprender y gestionar los cambios e interacciones entre los sistemas sociales y ecológicos. Las reservas son nomina das por los gobiernos nacionales, y permanecen bajo jurisdicción soberana de los Estados donde se ubican.

Las RB tienen tres zonas interrelacionadas que cumplen funciones complementarias: un área central denominada núcleo, estrictamente protegida, pudiendo tener una o más zonas nú cleos; una zona tampón que rodea o colinda con el área central y se utiliza para actividades de investigación, capacitación, educación, turismo ecológico, entre otras, y una zona de transición donde se permite mayor actividad, fomentando el desarrollo económico y humano, ecológicamen te sostenible, que es considerada la zona de usos múltiples. Las RB se encuentran nucleadas bajo la Red Mundial de la Reserva de la Biosfera del Programa sobre el Hombre y la Biosfera (MAB) de la UNESCO. Las RB pueden contener APs de diferentes niveles jurisdiccionales tales como municipal, provincial, nacional, incluso interju risdiccionales entre otras.

Las unidades de conservación registradas por el SIFAP son aquellas a cargo de la APN, como así también las APs bajo jurisdicción provincial o municipal y diferentes tipos de gobernanza.

Antecedentes de gestión en áreas protegi das con patrimonio paleontológico

Al hacer un análisis retrospectivo de la con servación, y específicamente en relación con el patrimonio geológico/paleontológico y su activi dad turística, se reconocen iniciativas a diferen tes escalas: mundial, regional transfronteriza, nacional, provincial y municipal. Un proyecto internacional de gran relevancia para el estudio del patrimonio geológico fue el Global Geosites Project, iniciado en 1995 por la Internacional Union of Geological Sciences (IUGS), cuyo obje tivo era realizar un inventario de puntos de inte rés geológico, que luego se convirtió en un pro yecto de referencia para el desarrollo de diversas metodologías.

En el 2015, UNESCO suma el nuevo pro grama de Geoparques Globales a sus dos decla ratorias internacionales: sitios de Patrimonio Mundial y Reservas de la Biósfera. Esta declaratoria internacional constituye uno de los pila res del Programa Internacional de Geociencias y Geoparques (IGGP, sus siglas en inglés) que reconoce la importancia de los acontecimientos geológicos que ocurrieron en el planeta Tierra a través de la gestión de los sitios geológicos y de los paisajes destacados, promoviendo mejores prácticas en la protección y conservación, y entre ellas las turísticas (Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura -UNESCO- 2017)

Para que un área pueda convertirse en un geoparque de la UNESCO debe cumplir con tres requisitos: ser una zona geográfica única y delimitada por medios legales, debe responder a una gestión integral por parte de un órgano constituido legalmente de reconocimiento na cional, y contar con recursos para ocuparse de la zona. Existe una Red mundial de Geoparques (GGN, por sus siglas en inglés) y redes regionales para los geoparques de la UNESCO. Asimismo, en Latinoamérica existe la figura de geoparque (UNESCO); el primero en obtener esta desig nación internacional en el 2015 es el Parque Araripe (Brasil), inicialmente como área de pro tección ambiental por su importante registro fósil. Más tarde, en 2013, el segundo geopar que: Gruta del Palacio (Uruguay), que incluye 2 áreas protegidas (paisaje protegido y monumen to natural), y es miembro fundador de la Red de Geoparques Latinoamericanos y del Caribe. En el año 2017 se declaró Geoparques a la Comarca Minera y a Mixteca alta (México). En 2019 se crea el Geoparque Imbabura (Ecuador), Colca y Volcanes de Andagua (Perú), Kütralkura (Chile) y finalmente Rio Coco (Nicaragua).

Los yacimientos paleontológicos constituyen valores de conservación asociados al patrimonio geológico en la mayoría de los geoparques mun diales UNESCO y, a su vez, también se encuen tran bajo diversas figuras de protección como Parques, Reservas y Monumentos Nacionales y otras categorías de manejo en sistemas de áreas protegidas provinciales y municipales, entre otras.

En 1996, en el 30° International Geological Congress (IGC) en Beijin (China) se emprendió una serie de iniciativas orientadas a la protec ción de los fósiles a través de talleres, presentaciones y diversas contribuciones que se conti nuaron en los subsiguientes encuentros del IGC e International Palaeontological Association (IPA), (2004 en Italia, 2006 en China y 2008 en Noruega). A partir de estas, surgió el proyecto paleoparks con la finalidad de proteger fósiles, principalmente sitios en peligro de extinción, pero además contempla aquellas APs con pa trimonio paleontológico. Este proyecto plantea metas y objetivos tales como: desarrollar herra mientas de comunicación y organización para lograr un esfuerzo mundial de preservación y protección; identificar recursos paleontológicos y tabular valores científicos, históricos y turísticos. La nominación de un paleoparks se evalúa por medio de un comité de la IPA junto con paleontó logos locales (^{Lipps, 2009}).

Los encuentros académicos e iniciativas in ternacionales mencionados resaltan el compro miso por parte de la comunidad científica en la protección del patrimonio paleontológico a través de diversas acciones y permiten además observar cómo la protección de los recursos varía de un país a otro, y cómo el turismo se relaciona con el objetivo de conservación. La propuesta de la IPA es asesorar a las autoridades locales de cual quier lugar del mundo, con el fin de conservar y proteger sitios identificados (principalmente en extinción) bajo criterios relativamente flexibles para ser reconocidos como paleoparks. Sin em bargo, este reconocimiento no asegura políticas de protección, quedando las mismas bajo control de las autoridades locales. ^{Percival (2014}) men ciona que esta iniciativa debe ser estudiada como un enfoque flexible que, junto con otras acciones, son útiles en el contexto del geoturismo.

A nivel internacional, España ha implemen tado diferentes alternativas de desarrollo del tu rismo paleontológico, se destacan las provincias de Soria y Burgos pertenecientes a la Comunidad Autónoma de Castilla y León, las cuales llevan adelante acciones de conservación y puesta en valor turístico de su riqueza paleontológica, ta les como la Ruta de las Icnitas (www.rutadela sicnitas.com) y la Ruta Tierra de los Dinosaurios (www.fundaciondinosaurioscyl.com). Estas pro puestas están vinculadas directamente con los yacimientos paleontológicos y se desarrollan bajo una gestión conjunta de instituciones públicas y organizaciones privadas. Asimismo, en esta misma línea de acción, se pueden citar museos como el Institut Català de Paleontología Miguel Crusafont -ICP- (www.icp.cat) de Barcelona (España), fundación que surge patrocinada por la Generalitat de Cataluña, la Universidad Autónoma de Barcelona y el Museo de Ciencias Naturales de Madrid (www.mncn.csic.es/es), centro emblemático del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC); y el renom brado Parque Paleontológico de Dinópolis con el Museo Paleontológico en Teruel, España (www.dinopolis.com).

Por otro lado, en Norteamérica existen ejem plos de actividad paleoturística en sitios cerrados como los museos, cuyo espacio se complementa con actividades en áreas naturales (^{Encabo & Vejsbjerg, 2004}), tales como el Museo Tyrrell en Canadá (www.tyrrellmuseum.com) y en Estados Unidos, The American Museum of Natural History (www.amnh.org) y el Field Museum of Natural History (www.fmnh.org). Otros destinos paleoturísticos de renombre en donde el turista no solo visita el museo de sitio, sino que además se capacita y realiza diversas actividades paleon tológicas in situ son el Monumento Nacional del Dinosaurio (Dinosaur National Monument) en Utah, Estados Unidos.

América Latina contiene yacimientos con megafauna pleistocena, como el Pilauco Bajo en Osorno (Chile), donde la Universidad Austral, junto con la Municipalidad y Turismo de Osorno, comenzaron a desarrollar proyectos de paleo turismo en el 2014 (Municipalidad de Osorno, Servicio Nacional de Turismo y Universidad Austral de Chile 2014). Es así como, en el 2016 la Región de los Lagos se unió al proyecto paleo turístico “Diseño y puesta en valor del circuito turístico paleo- arqueológico integrado de los si tios Monte Verde y Pilauco”, el cual es financiado por el Gobierno Regional de Los Lagos, a través del Fondo de Innovación para la Competitividad (^{Vega, 2016}).

En la Argentina existen iniciativas de puesta en valor de sitios con patrimonio paleontológico, con diferentes modalidades de gestión, como el Geoparque Bryn Gwyn vinculado con el Museo Paleontológico Egidio Feruglio en Trelew (provin cia de Chubut), el Parque Divisadero Largo (pro vincia de Mendoza), y el Centro Paleontológico Lago Barreales -Cepalb- (provincia de Neuquén). Este último es un centro de interpretación pa leontológico dependiente del Museo de Geología y Paleontología de la Universidad Nacional del Comahue, que comprende un yacimiento fosilí fero que alberga un ecosistema de 90 millones de años y tiene como finalidad la educación en geología y paleontología in situ a través de las vi vencias personales que obtienen los visitantes en las excavaciones (^{Calvo et al., 2008}). Asimismo, existen acciones orientadas a la preservación del patrimonio a través de la articulación Estado-actividad privada, tales como la protección y puesta en valor turístico del Bosque Petrificado “Florentino Ameghino” bajo la figura jurídica de custodio rural en Chubut (^{Miranda & Lema, 2013}).

Otra iniciativa de interés es la que llevó ade lante el Servicio Geológico Minero Argentino (SEGEMAR). Este organismo, a través de la Comisión de Sitios de Interés Geológico de la República Argentina, se dedicó a la edición de dos libros denominados Sitios de Interés Geológico de la República Argentina, Tomo I Norte y Tomo II Sur, con la finalidad de difundir el conocimiento geológico, el pensamiento científico y la protec ción del patrimonio entre otros. Se presentan 72 sitios distribuidos en todas las provincias geoló gicas, los cuales conforman un primer inventario y catálogo de los sitios de la Argentina (Instituto de Geología y Recursos Minerales -SEGEMAR- 2008). En esta publicación, el Parque Nacional Talampaya (La Rioja) es considerado un sitio de interés geológico de la Argentina.

En cuanto a los intentos de gestión se puede citar la propuesta de desarrollo turístico para el yacimiento de huellas de dinosaurios de la Villa El Chocón -Neuquén- (^{Calvo & Vejsbjerg, 2003}); este sitio es el primero en la Argentina que re cibe en forma conjunta visitas a los yacimientos in situ y al museo en actividad desde el 1998. A continuación, se mencionan, de manera cronoló gica ejemplos de APs que contienen patrimonio paleontológico relacionadas con proyectos de ges tión turística en la Argentina.

En el 2002 se propuso la creación de la Ruta de los Dinosaurios en el Noroeste argentino, involucrando a las provincias de La Rioja, San Juan y San Luis, en el marco del Acta Acuerdo de Conformación de un corredor turístico regio nal representada por los gobernadores de cada provincia, donde las partes se comprometen a orientar el desarrollo conjunto y coordinado de los atractivos turísticos: Parque Nacional Talampaya (La Rioja), Parque Nacional Sierra de las Quijadas (San Luis) y Parque Provincial Ischigualasto (San Juan).

En el 2004 se activó la idea del Anfiteatro, dentro del área protegida provincial Valle Cretácico (Ley provincial N°3.003/96) en la provincia de Río Negro, mediante el proyecto Corredor Turístico del Parque Cretácico con el objetivo de poner en valor los yacimientos que allí afloran (^{Canudo et al., 2005}). La institución encargada de llevar a cabo este proyecto presenta un tipo de gobernanza mixta, a través de un or ganismo dependiente del gobierno de Río Negro, el Ente para el Desarrollo de la Margen Sur de los Ríos Limay y Negro (ENDEMAS), en el que intervienen representantes de la provincia, la Municipalidad de Cipolletti y la Universidad Nacional del Comahue.

En el 2006 la provincia de San Luis organizó el Primer Simposio Internacional de Turismo y Paleontología, en donde se propuso la II trave sía Nacional al Corredor Ecológico y Turístico de los Dinosaurios, que uniría los parques Sierras de las Quijadas, Ischigualasto Valle de la Luna y Talampaya, organizado por la Fundación Inti Cuyum, Subprograma de Planificación Turística (provincia de San Luis) y el Instituto Superior de Investigaciones y Estudios Ambientales -ISFIC- (^{Gatica, 2008}). Los objetivos del evento eran dis cutir acciones de marketing, formas de gestión del patrimonio y vincular Sierra de las Quijadas con los parques ya consolidados (Ischigualasto- Talampaya) e idear la ruta turística.

En el 2011 se puso en marcha el Sendero del Triásico en el Parque Nacional Talampaya, pro yecto impulsado por el Gobierno La Rioja, que se desarrolló a través de un acta acuerdo entre la provincia, la APN y el Ministerio de Turismo de la Nación.

En el 2012 se promulgó la Ley Nacional N°26.825 mediante la cual se creó el Parque Nacional Bosques Petrificados de Jaramillo, en la provincia de Santa Cruz, actualmente está abier to al público, su entrada es gratuita y contiene una importante flora fósil distribuida en una superficie 10000 has. Ese mismo año se declaró también a la Reserva de Toropí de la provincia de Corrientes por su patrimonio paleontológico. Asimismo, en el 2012, se comenzó a realizar en la provincia de Neuquén la Fiesta provincial de los Dinosaurios y la Energía Hidroeléctrica, con el objetivo de fortalecer una identidad cultural pro pia en la localidad de Villa El Chocón.

Finalmente, existen numerosos museos pa leontológicos en la Argentina que ofrecen dife rentes actividades en sus establecimientos en re lación con la paleontología y aportan a la gestión turística de los geositios paleontológicos ubicados en su entorno. Es así, que se mencionan aque llos museos que se encuentran en áreas urbanas pero que están vinculados (por sus exhibiciones o por ser parte de la gestión) con APs que involu cran yacimientos paleontológicos. La modalidad de gestión es diversa, a cargo de dependencias provinciales, municipales, privadas, por parte de universidades nacionales.

En la Argentina se encuentran: la provincia de Chubut se destacan el Museo Egidio Feruglio (MEF, Trelew); en la provincia de Río Negro, el Museo Provincial M.I. Kopp (Valcheta); en la provincia de Neuquén, el Museo Municipal Carmen de Funes (Plaza Huincul), el Museo Municipal Ernesto Bachmann (Villa El Chocón), El Museo de Paleontología y Mineralogía Prof. Juan F. Olsacher (Zapala), en la provincia de Rio Negro específicamente en la ciudad de San Carlos de Bariloche el Museo de la Asociación Paleontológica, en la provincia de San Juan, el Museo de Ciencias Naturales de la Universidad Nacional de San Juan (San Juan y centro de in terpretación asociado, en el ingreso al Parque Provincial Ischigualasto); finalmente, el Museo de Ciencias Antropológicas y Naturales de la Universidad Nacional de La Rioja (La Rioja).

Las políticas sobre desarrollo sostenible con incidencia en el turismo y el patrimo nio paleontológico

Se analizó cómo las políticas públicas creadas y pensadas para el turismo y otras relacionadas con el tema de estudio pueden tener injerencia sobre la gestión turística de las APs con presen cia de patrimonio paleontológico. Cómo operan sobre diferentes niveles del Estado que interac túan entre sí: un nivel a veces implementa y otro supervisa, pudiéndose dar, además, interacciones horizontales y verticales.

El lugar que ocupa cada repartición dentro de la estructura de un Estado manifiesta el rol y el valor que cada gobierno le otorga a los diferentes temas/problemas de la agenda pública. En conse cuencia, estas reparticiones fluctúan, es decir, se trasladan (ascienden o descienden de jerarquía) dentro de un organigrama estatal. En el caso par ticular de la Argentina, el Ministerio de Turismo de la Nación pasó en el año 2018 a Secretaría de Turismo de la Nación. Sin embargo, en el 2019, nuevamente, tiene rango de ministerio denomi nado: Ministerio de Turismo y Deportes. A nivel provincial, La Rioja cuenta con la Secretaría de Turismo dependiente del Ministerio de Turismo y Culturas.

En el 2015, la Asamblea General de la ONU adopta la Agenda 2030 para el desarrollo sos tenible en favor de las personas, el planeta y la prosperidad, encontrando el mayor desafío en la erradicación de la pobreza, como así también en combatir la desigualdad, la injusticia y afrontar el cambio climático. Esta agenda plantea 17 ob jetivos con 169 metas integradas en las esferas económica, social y ambiental, teniendo como premisa que los problemas no se pueden resol ver de forma aislada e impulsando la creación de alianzas.

Las iniciativas por parte de la Agenda 2030 se han extendido a programas mundiales espe cíficos, como los de turismo y la conservación de la naturaleza. En estos objetivos el turismo tiene un gran potencial, directo y/o indirecto en las me tas 8, 12 y 14. Por este motivo, la Organización Mundial del Turismo (OMT), principal organis mo a nivel mundial sobre turismo, trabaja para alcanzar tales objetivos, que luego se vinculan con las prioridades postuladas por el gobierno ar gentino en relación con esta temática.

Otro organismo, considerado clave para el desarrollo sostenible, es la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) quien provee datos, análisis y evaluaciones sobre la conservación de la naturaleza a largo plazo e implementa de diversos programas y proyec tos en conjunto con Estados, Universidades, organizaciones no gubernamentales, comuni dades y privados. En relación con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), la UICN emi tió el documento Sustentando el Desarrollo (Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza -UICN- 2017) con los objetivos a los que proporciona diversas iniciativas, como asesorías técnicas para organismos, promover la inversión público-privado, desarrollar políti cas y prácticas, elaborar directrices y capacitar a las autoridades locales para diseño y gestión de áreas protegidas y espacios naturales urbanos, como así también coordinar proyectos.

En cuanto a las acciones específicas de la UNESCO, éstas se dirigen principalmente a las poblaciones indígenas, comunidades locales y grupos sociales. Su misión se orienta a edificar la paz, erradicar la pobreza, impulsar el diálogo intercultural mediante la educación, las cien cias, la cultura, la comunicación y la informa ción (UNESCO, 2017). En este marco, el turis mo, como una de las iniciativas propuestas por UNESCO para alcanzar los ODS, es un elemen to clave para erradicar la pobreza, proteger los océanos, el patrimonio natural y cultural, el cre cimiento económico, la innovación y el empleo. En efecto, el programa de Turismo Sostenible de la UNESCO postula la necesidad del diálogo y la cooperación entre las partes interesadas en el patrimonio mundial y el turismo (quienes com parten la necesidad de conservación), integrando la planificación del turismo con la gestión del pa trimonio natural, mediante el fomento de mayor conciencia, capacidad y participación.

Con la iniciativa de reestructurar la Administración Pública Nacional, en el 2016 la Argentina estableció la necesidad de trabajar en planes estratégicos a largo plazo, presentan do ocho objetivos de gobierno y 100 iniciativas prioritarias, de acuerdo con los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible 2030, teniendo como prio ridad eliminar la pobreza. Entre las iniciativas prioritarias del gobierno se encuentra el turismo y el cuidado del ambiente (Tabla 2).

Tabla 2 Iniciativas relacionadas al turismo y al ambiente de: los Objetivos de Desarrollo Sostenible, la Organización Mundial del Turismo y las prioridades del Gobierno Nacional argentino. (Extraído de ^{Salvadeo 2020}) 

Los ODS constituyen una agenda mundial e incluyen al turismo como una herramienta sos tenible (económica, social y ambiental), útil para alcanzar estos objetivos. Por lo tanto, el turismo aparece explícitamente relacionado con el desa rrollo económico, la producción y el uso soste nible. Se considera que el turismo es un instru mento eficaz y puede contribuir con el desarrollo de cada uno de los ocho ODS propuestos por la Argentina.

La Rioja (Argentina) en el 2016 firmó un Convenio de Cooperación (Resolución provin cial N°466/2016) con el Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales, el cual tiene la responsabilidad de impulsar la iniciativa de los ODS. No obstante, la provincia puede desa rrollar sus propias metas de desarrollo sosteni ble, en concordancia con las establecidas por la Nación. En 2019, La Rioja concretó un convenio con la Fundación Asaez (Grupo de Universitarios Voluntarios de la Iglesia de Dios Sociedad Misionera Mundial) para avanzar sobre los ODS, en las temáticas ambientales y sociales, propo niendo una gobernanza global para alcanzar los mencionados objetivos.

En la Argentina, la Secretaría de Planificación Territorial y Coordinación de la Obra Pública (SPTyCOP) lleva adelante el Plan Estratégico Territorial (PET) que constituye una guía para la inversión pública y privada en el territorio. El PET comenzó en el 2004, cuando se busca ba posicionar al Estado como protagonista en el desarrollo del territorio, ese año se editó el do cumento Argentina 2016: Política y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicio, 2008) que planteaba lineamientos de acuerdo con un análisis de antecedentes. El Gobierno Nacional crea, en el marco del primer informe de avance del PET en el 2008, el Consejo Federal de Planificación y Ordenamiento Territorial (COFEPLAN) con el propósito de generar un ámbito de encuentro de las políticas territoriales a diferentes escalas de gestión.

El COFEPLAN se centró en tres ejes de tra bajo: la vinculación público- privada de inciden cia en políticas territoriales, el fortalecimiento de las capacidades estatales en materia de pla nificación y ordenamiento territorial (OT), y la promoción de la legislación en la materia. En este último eje se desarrolló el Anteproyecto de Ley de Planificación y Ordenamiento Territorial para la Argentina, que en su Art. 4° define al OT como “la expresión espacial de las políticas eco nómicas, sociales, culturales y ecológicas de toda la sociedad” (VII Asamblea del Consejo Federal de Planificación y Ordenamiento Territorial -COFEPLAN- 2012). Asimismo, considera ins trumentos integrales que hacen efectivas las estrategias y directrices del OT, a los planes de OT en todas sus escalas. El PET constituye un marco de referencia para los Planes Estratégicos Provinciales y para otros de carácter nacional, como el Plan Federal Estratégico de Turismo Sustentable (PFETS).

La visión del turismo como política de Estado en la Argentina llevó a que, entre 2003 y 2004, los principales actores turísticos del país, a través del Ministerio de Turismo de la Nación (actual Ministerio de Turismo y Deportes), comenzaran a trabajar en el PFETS con miras al 2025, como herramienta para garantizar la conservación del patrimonio turístico nacional y un desarrollo turístico sostenible. En el PFTS (Secretaría de Turismo de la Nación 2005) se propone el Mapa Federal de Oportunidades Turísticas para articu lar esfuerzos de gestión de diversas instituciones a nivel nacional. Este mapa se modificó una sola vez, en el 2012, en lo que respecta a regiones tu rísticas, y fue cuando La Rioja se redefinió geopo líticamente y pasó de la región denominada Cuyo a la Región Norte. Este mapa plantea caminos necesarios de vinculación entre los diferentes elementos (productos turísticos actuales o poten ciales) que forman el espacio turístico de un país, y de esa manera íntegra los atractores ya conso lidados, con los de significación menor ubicados sobre su propio eje (ruta) o áreas de influencia. La finalidad de la actualización de este mapa es que el mismo resulte de utilidad al momento de analizar y proponer futuras inversiones o corre dores que acrecienten la industria turística del país.

En el 2016, la Secretaría de Turismo de la Nación presentó el Plan Integral de Gestión (PIG). En este documento se destaca la ubicación del sector turístico respecto al desarrollo económico del país, considerando como indicadores la contribución en el PBI, el gasto turístico interno, la generación de divisas por las llegadas inter nacionales, entre otros. Asimismo, presenta un breve diagnóstico mediante un planteo de cinco lineamientos y políticas para orientar cada uno de ellos, con un fuerte posicionamiento en la in versión público y privada para lograr las metas propuestas y utilizando indicadores del desarro llo económico para dar cuenta de la ubicación del sector turístico en las economías regionales de América y el mundo (Tabla 3).

Tabla 3 Comparación y síntesis de los planes de turismo en Argentina 2005 -PFETS- y 2016 -PIG- (Extraído de ^{Salvadeo 2020}) 

A través de las variables seleccionadas para el análisis de ambos planes, se concluye que el PFETS plantea una situación actual del territorio con miras a un desarrollo turístico a futuro bajo la premisa del OT, mientras tanto el PIG se con centra en el aporte económico que genera la acti vidad turística en el país. Asimismo, se destaca el proceso de construcción de los planes, el PFETS abarca una diversidad de actores (públicos y pri vados), no así el PIG, que fue construido solo con la participación de los representantes de turis mo provinciales y otras autoridades nacionales.

En función de lo expuesto, a nivel provincial, La Rioja cuenta entre sus antecedentes con va rios intentos de llevar adelante planes integrales y de turismo en particular, entre los cuales algu nos no reflejan un consenso social entre los acto res y sectores intervinientes, y otros no recibie ron el apoyo político-institucional necesario para lograr su ejecución. Las metodologías planteadas en estos planes quedaban restringidas solo a la mirada y a los aportes de los actores locales (de los departamentos y municipios) perdiendo co nexión y articulación, de alguna manera, con el contexto mayor, el provincial. Este último es el caso del Departamento Rosario Vera Peñaloza (La Rioja) que trabajó en la elaboración de un diagnóstico participativo para lograr una pro puesta de lineamientos estratégicos, aunque no consideró en su diagnóstico la vinculación de esta área con zonas de tránsito turístico ni su inclu sión actual/potencial con circuitos turísticos que se detalla más adelante.

En materia de planificación, de los 18 de partamentos que conforman la provincia de La Rioja, se detectó un plan a escala provincial y otros de carácter departamental y sectorial. El Plan Integral de Desarrollo 2009-2013 y Visión La Rioja 2025 ambos de escala provincial, esta blecieron la necesidad de una iniciativa para con vocar en el 2009, a todas las áreas del Gobierno provincial, con el fin de crear un espacio de par ticipación, y de esa forma generar lineamientos estratégicos para la construcción del futuro de seado sobre la provincia. Cada área debía pro poner un presupuesto por programa anual y de esa manera, asegurar los recursos necesarios para ejecutar los proyectos. El Consejo Federal de Inversiones (CFI) proporcionó asistencia téc nica, trabajando con una visión prospectiva. En el proceso de elaboración del plan no se pudo lo grar el consenso y la participación de cada área del gobierno y el resultado quedó reducido a una recopilación de información. Se evidencia, por lo tanto, la preeminencia de una planificación nor mativa en los organismos estatales de la provin cia como un problema.

Por otro lado, existen iniciativas más recien tes dirigidas a una región o municipio específico de la provincia de La Rioja tales como, el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) Valle del Bermejo (conformado por los departamentos, co ronel Felipe Varela, Lamadrid y Vinchina) 2015, en el marco del Programa de Fortalecimiento Institucional de la Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública de la Nación. Dentro del mencionado plan, se conformó una cartera de proyectos estratégicos a nivel regional previendo que los mismos se articularan con pro yectos a escala local. Al turismo se lo menciona como una oportunidad potencial en las modali dades de turismo alternativo, como multiplicador de actividades económicas, y además el POT re salta que el desarrollo del turismo en la región del Valle del Bermejo estará entre las que lideran la provincia. El Plan de OT fue elaborado con una visión a futuro con miras al año 2020. En cuanto al rol de las APs en el Valle del Bermejo, el POT menciona al Parque Nacional Talampaya y a la Reserva de Usos Múltiples Laguna Brava como dinamizadoras de la actividad turística; para tal caso los responsables de dicho plan acon sejan identificar, catalogar y sistematizar el pa trimonio ambiental de la región, reconociendo en cada estrategia el valor de mismo.

Por otro lado, en el mismo año, el Departamento Rosario Vera Peñaloza, ubicado al sur de la provincia de La Rioja, trabajó sobre un diagnóstico participativo para lograr una propuesta de lineamientos estratégicos, financiado por el CFI para el período de gestión 2015-2019. El diagnóstico consistía en detectar las proble máticas del departamento, para luego tomar de cisiones y así aportar a la gestión municipal. El documento contiene un minucioso diagnóstico que luego es el fundamento para los catorce li neamientos estratégicos brevemente descriptos.

Otra iniciativa identificada en la provincia de La Rioja, en relación directa con la actividad turística es el Plan Estratégico de Desarrollo Turístico y Comercial del Departamento Chilecito 2016, liderado por el Ente Municipal de Turismo (actual Secretaría de Turismo y Cultura), junto con la Secretaría de Turismo de la provincia y financiado por el CFI. El proceso de desarrollo de este plan estuvo a cargo de una consultora privada cuyo principal objetivo fue “coordinar esfuerzos públicos, privados y comunitarios para el desarrollo turístico sustentable y comercial del departamento, impulsando la valoración y la conservación del patrimonio” (ejido-asesores.com). Este Plan se implementó hasta el 2016 y luego del cambio de gestión departamental no tuvo continuidad.

Finalmente, otra política referida a la inser ción de APs en corredores turísticos que involu cró a la provincia de La Rioja, fue el Programa de Desarrollo de Corredores Turísticos financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID - Programa N°2606/0C-AR, 2012). El objetivo de este programa fue incrementar el gasto turístico a través del aprovechamiento turístico espacial y temporal de áreas protegidas y sus destinos asociados, mediante el apoyo a la estructura ción de productos turísticos, fortalecimiento institucional y mejora de la gestión ambiental. El organismo ejecutor fue el entonces Ministerio de Turismo de la Nación y el subejecutor la Administración de Parques Nacionales. En este marco La Rioja quedó incorporada al corredor Valle Fértil (San Juan)-Villa Unión (La Rioja).

En resumen, luego del análisis de anteceden tes de planes, programas y proyectos de planifi cación territorial y de turismo en particular, se identifica el empleo de técnicas de escenarios y de participación comunitaria, acordes con un orde namiento territorial, aunque se detectan falen cias respecto del análisis territorial del turismo. Respecto del impacto de estas políticas públicas, se verifica que los planes considerados no fueron ejecutados por completo, debido a los cambios de gestión del gobierno provincial. Esta discontinui dad en la aplicación de las políticas públicas, a través de diferentes instrumentos (normativa, planes, programas y proyectos) puede explicarse también debido a que en Latinoamérica, la incorporación del OT en las agendas públicas es re ciente, y las instituciones responsables de llevar adelante este proceso, generalmente carecen de personal calificado, presupuesto y/o presentan una falta de articulación entre diferentes secto res (por ejemplo, ambiental, patrimonial, econó mico, entre otros).

Asimismo, es importante mencionar accio nes a nivel nacional con incidencia local, como el cambio estructural de las regiones turísticas na cionales, donde se encuentra la zona de estudio de la presente investigacion. En el 2012, a tra vés del decreto N° 4837, La Rioja pasó a formar partede la región turística del Noroeste argen tino (NOA), debido a la complementariedad de atractores histórico-culturales dentro de circui tos turísticos compartidos entre las provincias de Catamarca, Salta, Tucumán, Santiago del Estero y Jujuy. Como consecuencia de esta decisión, se evidencia un conflicto desde el punto de vista del ordenamiento de la actividad turística paleonto lógica, debido a la estrecha relación que poseen atractivos turísticos de La Rioja basados en el patrimonio paleontológico, asociados a circuitos y/o zonas de tránsito turístico con las provin cias ubicadas hacia el Sur tales como el Parque Provincial Ischigualasto (San Juan) y el Parque Nacional Sierras de las Quijadas (San Luis), que pertenecen a la Región Cuyo y que fueron pro puestos como componentes del espacio cuyano para conformar la Ruta de los Dinosaurios en el Mapa de Oportunidades del PFETS en 2016; y la conexión con el corredor Valle Fértil-Villa Unión que une a las provincias de San Juan y La Rioja.

Algunas consideraciones sobre la norma tiva jurídica de protección del patrimonio paleontológico en la provincia de La Rioja (Argentina)

Se aborda a continuación, la protección del patrimonio paleontológico en el interior de un APs en la provincia de La Rioja desde la perspec tiva jurídico- administrativa. Se remarca el signi ficado del respaldo legal que justifica la creación de estas áreas en un territorio y que incluye una primera aproximación en cuanto a la importan cia de proteger estos espacios.

Normativa nacional. Se destaca en primer lu gar el Art. 41° de la Constitución de la Nación (CN) Argentina, que enuncia “todos los habi tantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano […] las autoridades tienen el deber de preservarlo […] las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización nacional de los recursos naturales, a la preservación de patri monio natural y cultural y de la diversidad bio lógica”. Asimismo, este artículo menciona que a la Nación le corresponde dictaminar las normas de presupuestos mínimos ambientales, y que las provincias propondrán aquellas acciones para complementarla.

En el caso de la Ley Nacional N°25.743 san cionada en el 2003, de Protección del Patrimonio Arqueológico y Paleontológico, cuyo objetivo es regular la preservación, protección y tutela de este patrimonio como parte del patrimonio cul tural de la Nación, distribuye competencias entre las provincias y en su Art. 2° detalla que “forman parte del patrimonio paleontológico los organis mos o partes de organismos o indicios de la activi dad vital de organismos que vivieron en el pasado geológico y toda concentración natural de fósiles en un cuerpo de rocas o sedimentos expuestos en la superficie o situados en el subsuelo o bajo las aguas jurisdiccionales”. Por otro lado, en el Art. 9° destaca que los bienes arqueológicos y paleon tológicos son de dominio público del Estado, se gún el ámbito territorial en donde se encuentren (nacional, provincial o municipal). El Estado nacional ejerce no solo la tutela del patrimonio arqueológico y paleontológico, sino también su defensa y custodia en el ámbito internacional mediante la prevención y sanción de importacio nes o exportaciones ilegales, por lo que también en el 2003 la Argentina, a través del Decreto N°1.166, crea el Comité Argentino de Lucha con tra el Tráfico Ilícito de Bienes Culturales, en el ámbito de la Secretaría de Cultura de la Nación.

A partir del 2015, y con la aprobación del nuevo Código Civil y Comercial en la Argentina, el patrimonio paleontológico según lo indica el Art. N°235 de dicho código, se incluye dentro del conjunto de los bienes pertenecientes al do minio público, con excepción de lo dispuesto por leyes especiales. A su vez, conforme al Decreto Reglamentario N°1.022/04 de la Ley Nacional N°25.743, la autoridad de aplicación a nivel na cional para todo lo referido al patrimonio pa leontológico es el Museo de Ciencias Naturales “Bernardino Rivadavia” de Buenos Aires, el cual tiene entre sus competencias llevar el Registro Nacional de Yacimientos, Colecciones y Restos Paleontológicos, autorizar el traslado de materiales en préstamo al exterior y gestio nar la repatriación de materiales paleontológi cos argentinos en el exterior. Por otra parte, las provincias argentinas, luego de la reforma de la Constitución Nacional de 1994, son los custo dios de los materiales paleontológicos hallados en sus territorios y encargadas de autorizar explo raciones, extracciones, préstamos y traslados de estos materiales dentro del territorio nacional.

En el caso particular de las APs, la Constitución Nacional del 1994 expresa que a las provincias les corresponde el dominio de sus recursos naturales, por lo que cada una cuenta con legislación sobre sus áreas protegidas, con excepción de aquellas bajo juridicción nacional (^{Burkart, 2007}).

Respecto del manejo de las APs, a nivel na cional existen cinco categorías de manejo que indican los usos/actividades permitidas y/o res tringidos en determinadas zonas dentro de la unidad de conservación. Estas categorías de ma nejo para las APS de jurisdicción nacional son similares a las propuestas por la UICN, y ges tionadas por la APN, a saber: Parque Nacional, Monumento Natural, Reserva Nacional (Ley Nacional N°22.351 de 1980), Reserva Natural Estricta y Reserva Natural Silvestre, incor poradas en 1990 por los Decretos Nacionales N°2.148 y N°453/1994. La APN es un organis mo descentralizado, autoridad de aplicación de la Ley Nacional N°22.351 de 1980, ente autárquico del Estado Nacional y continuador jurídico de la Dirección de Parques Nacionales creada por la Ley N°12.103 de 1934, que conforma la platafor ma legal para la creación de las áreas protegidas nacionales.

Si bien en el 2000 la APN quedó bajo la ór bita de la Secretaría de Turismo de la Nación, es a partir del 2015 por medio del Decreto N°13, que la APN fue trasferida al Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable, actual Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable, vinculándose con mayor fuerza a los objetivos de las APs (protección y conservación) y por ende a las políticas y estrategias existentes, como el Convenio de Diversidad Biológica.

Normativa provincial. En el ámbito de la pro vincia de La Rioja, la preocupación por la norma tiva del patrimonio comenzó en 1967 con la Ley Provincial N°3.215, la cual no precisaba la pro tección específica del patrimonio paleontológico, sino que la misma quedaba contemplada junto con los bienes arqueológicos en la Ley Provincial N°3.264 de 1975. Esta última normativa, decla raba bienes inenajenables del Estado provincial a los restos y ruinas arqueológicos, paleoantro pológicos y paleontológicos, determinando como organismo a cargo de su protección y control al Instituto Antropológico de la Universidad Nacional de La Rioja (La Rioja).

Sin embargo, la Ley Provincial N°6.589 de 1998 deroga la mencionada normativa y sanciona con fuerza de Ley que el Ministerio de Educación y Cultura de la provincia de La Rioja tendrá a su cargo el control, guarda, censo y administración del patrimonio cultural arqueológico, arqueoló gico urbano, paleontológico, antropológico e his tórico. El Decreto reglamentario N°770 de 2000 y el posterior Decreto N°2.760 señalan como au toridad de aplicación a la Secretaría de Cultura de la provincia. Finalmente, en el 2008, a través de la Ley N°8.394, se establece la adhesión de la provincia de La Rioja a la Ley Nacional N°25.743 antes mencionada, teniendo como autoridad de aplicación la Dirección de Patrimonio Cultural y Museos de la Secretaría de Cultura de la provin cia.

En relación con las APs de La Rioja, éstas se encuentran enmarcadas bajo la Ley Provincial N°7.138 de 2001, que tiene como finalidad: “Conservar y promover el patrimonio natural de la Provincia, en forma compatible con las ne cesidades de las fuentes productivas (…) y re querimientos turísticos. Instituir el funciona miento organizado de un sistema de áreas naturales provinciales (…) establecer regímenes de conservación (…) para contribuir al desarro llo social, económico y cultural de las comuni dades cercanas con ellos relacionadas. Apoyar y promover acciones y trabajos orientados a la conservación (…) y al uso regulado del territo rio” -Sistema Provincia de Áreas Protegidas, Sancionada el 5/7/2001 y promulgada el 23/7/2001-. Las categorías de manejo a nivel provincial son: Parques Naturales Provinciales, Monumentos Naturales Provinciales, Reservas provinciales de Uso Múltiple, Reservas Culturales Naturales y Refugios de Vida Silvestre. A diferencia de las APs nacionales, la administración de jurisdicción provincial tiene como organismo responsable en la actualidad, una Secretaría provincial.

Para que el ordenamiento territorial del tu rismo sea de manera integrada es necesario coor dinar todos los ámbitos legislativos con compe tencia en el tema: instituciones universitarias y aquellas vinculadas con organismos dedicados a la ciencia y la tecnología de diversas ciencias y disciplinas, tales como geografia, turismo, geolo gía, antropología, derecho, entre otros. ^{Endere & Rolandi (2007}), hacen énfasis en que el pa trimonio arqueológico y paleontológico debe ser tratado a nivel normativo de forma separada, por la complejidad que revisten su especificidades. ^{Medina et al. (2016}), luego de analizar la norma tiva de ambiente de cada una de las provincias argentinas, determinan que existe una ausencia del término geología, lo cual indica un vacío en la definición y, por lo tanto, en la protección de sitios de interés geológico y paleontológico como bienes patrimoniales, excepto en los casos en que dicho recurso se encuentra bajo la protección y manejo de un área protegida, lo cual permite alcanzar cierta eficacia en la geoconservación. ^{Miranda et al. (2016}) también mencionan la existencia de diferentes inciativas en cuanto a la protección y resguardo del patrimonio geológico en la Argentina, aún en crecimiento, y concretamente aquellas acciones en APs nacionales y pro vinciales con características geológico-paleonto lógicas, tales como: Parque Nacional Talampaya, Parque Nacional Las Quijadas, Parque Provincial Ischigualasto, entre otros.