II. Justice of the peace y alcaldes del cabildo: magistraturas con funciones de gobierno local

El sábado 9 de junio de 1821, el Argos de Buenos Aires publicó a doble página un apartado sobre “Jurisprudencia criminal inglesa”. El documento trata específicamente la interrelación contemplada por los rivadavianos entre los justice of the peace y los alcaldes del cabildo, planteando la dimensión de funciones de gobierno local que contenían las justicias de paz de cuño anglosajón. Las primeras líneas describían un momento de carencia de tipo institucional para un “pueblo” que estaba -de alguna forma- incompleto.⁵La propuesta provenía de Gran Bretaña, y la descripción se iniciaba precisamente con las magistraturas locales de justicia en su doble carácter de justicias del rey y de las comunidades:

Jurisprudencia criminal inglesa.Por todas partes existen magistrados nombrados en unas por el rey, bajo el título de jueces de paz, y en otras con el de aldermen elegidos por los ciudadanos, cuyas funciones corresponden bastante a las de nuestros alcaldes.Conocen de los asuntos en primera instancia: ponen en libertad a los acusados: admiten fianzas, por las que se obligan a comparecer en tal tiempo y lugar, o los depositan en la cárcel según la naturaleza de la acusación, la de la defensa, el caracter de las partes, y las disposiciones de la ley. (…) Qué diversa no es esta jurisprudencia de la que nos ha legado España! Ella ha pasado hasta las vastas regiones de Norte América, y el Argos no tieneporque dudar que como se quiera, pueda pasar también al gran pueblo de la América del Sud!(El Argos de Buenos Aires, 1821, pp.27-28)⁶

El elemento de la jurisprudencia inglesa potenciaba aquello que Luca Mannori (1997) describe como un componente clásico del equilibrio de cogestión entre el poder por parte del soberano y de la sociedad corporativa: la primacía de lo judicial en un gobierno por magistraturas. Esta rigurosa lógica interna del Antiguo Régimen es demostrada por la cultura jurídica tradicional de la Edad Moderna, queen ese punto equiparaba a la justicia local inglesa con los alcaldes de los cabildos rioplatenses. El énfasis en relación a la justicia en primera instancia no ocluye la función gubernativa de los alcaldes de primer voto, ya que los vecinos de la ciudad podían conocer al dedillo qué funciones desempeñaban los alcaldes de cabildo, ligadas al buen gobierno de las ciudades -siendo ese concepto no escindible de la administración de la justicia regia- y eran una pieza clave de la administración de la justicia ordinaria de la monarquía hispánica durante el Antiguo Régimen (Barriera, 2013a, p.139; Birocco, 2017).

Para finalizar, se elogiaba la jurisprudencia inglesa utilizando un adjetivo: “diversa”. ¿Diversa en cuanto a qué?: no era parte de la tradición jurídica de la Monarquía ibérica, sumando el aliciente de contar con la instalación previa en América del Norte. Este ideal singular de la “constitución mixta” inglesa que preservaba la libertad, estaba presente en lugares comunes del pensamiento liberal de la época, junto con el derecho natural y la base contractual de la sociedad y del gobierno (Baylin, 1972). Dicha visión remitía a un ideal de la Constitución mixta que no necesariamente reflejaba la realidad práctica imperante en Gran Bretaña (Álvarez Alonso, 2010).

La interpretación sobre los jueces de paz, en tanto magistrados del rey con funciones que se correspondían bastante con las de los alcaldes rioplatenses, nos interpela sobre el uso que los rioplatenses hicieron de las tradiciones jurídicas a su alcance, entre las cuales, por la gestión borbónica de las coronas de España y Francia, estas dos eran las más disponibles (Barriera, 2014, pp.27-28).Los interrogantes refieren al atributo gubernamental propio del ejercicio de la justicia local, punto que proporciona la necesidad de establecer el parecido con el caso santafecino, cuya justicia de paz rural y urbana permitía continuar con una práctica de gobierno conocida por quienes gobernaban, y admisible para los gobernados. En Rosario, su importancia se debía a que los jueces de paz retuvieron todaslas capacidades de justicia, gobierno y policía (incluso sumaron algunas responsabilidades militares), por lo cual su carácter de justicia de transición entre el orden jurídico jurisdiccionalista y el constitucionalista se manifiesta en esta carga de origen. Darío Barriera señala la paradoja de la supervivencia de la característica antiguorregimental de la fusión de las funciones de gobierno y justicia, incluso en las medidas adoptadas en la era rivadaviana, que decretaban la división de dichas funciones al intentar modernizar la administración de la campaña, legitimando el gobierno de los jueces. Las primeras justicias locales sin municipio que surgieron de las reformas judiciales implementadas en el Río de la Plata fueron también las primeras -en trescientos sesenta años- en proponer una justicia desvinculada de la ciudad y de su gobierno. Ello no significó que tuviesen un carácter renovador, sino que en ciertos casos se demostró lo contrario. Comparando el caso de Santa Fe con el de Buenos Aires, deja claro que la misma institución (justicia de paz) podía servir a un proyecto modernizador como a uno que consolidaba los viejos valores y estilos de gobierno (Barriera, 2013b, p.24, 2017b).

El interrogante sobre qué tipo de justicia de paz se moldeó en la ciudad de Buenos Aires tiene así un principio de respuesta que involucra un triple movimiento de tensión, negociación y aceptación entre la elite gubernamental que teorizó su funcionamiento, los vecinos que ocuparon la judicatura y sus justiciables. El caso de la justicia lega citadina permite situarla como una institución posible y “exitosa” -en el sentido de históricamente construida y con probada continuidad-: una opción factible de congeniar justicia con gobierno local a la manera en que las justicias de paz anglosajonas y francesas venían trabajando en comunidades políticas locales. Por ejemplo, haciendo justicia a la vez que reclutando milicianos o soldados regulares y cobrando tasas e impuestos. El Argos ciertamente hizo hincapié en su función cotidiana de hacer justicia, pero los porteños podían contar con un imaginario de obras shakespearianas, literaturas variadas sobre la justicia anglosajona y otras experiencias europeas; incluso conocer de boca de un inglés quiénes eran y qué hacían sus justice of peace, ocupados de muchos asuntos de gobierno locales, además de resolver verbalmente litigios vecinales y de primera instancia.

La cercanía entre el pensamiento rivadaviano y las líneas editoriales en El Argos es determinante, ya que trataba de uno de los periódicos más importantes de la ciudad de Buenos Aires durante la década de 1820, y ha sido vinculado con Bernardino Rivadavia (Lescano, 2015; Myers, 2003). La importancia dada al modelo inglés desde una pluma de simpatías rivadavianas no debe ocluir la existencia en la ciudad de figuras de baja justicia propias de la monarquía católica que tuvieron continuidad pese a la eliminación del cabildo. Ciertamente, no habría ya alcaldes de primer y segundo voto; pero alcaldes de barrio y comisarios siguieron cumpliendo sus funciones como autoridades de baja justicia de la ciudad, en una coexistencia no exenta de conflictos con los “recién llegados” jueces de paz.

III. La arquitectura institucional de una justicia local gubernativa

Mientras el gobierno de la ciudad estuvo a cargo del cabildo, este cumplía funciones tanto de justicia como de policía en el sentido antiguo.⁷Ante la supresión de la corporación municipal seinstituye la justicia de paz y, paralelamente, se implementó una reforma de la justicia ordinaria administrada por cinco jueces de primera instancia letrados -dos de ellos en la ciudad y tres en la campaña-, cuyo cargo, a diferencia de los jueces de paz de la ciudad, era rentado. Las funciones de defensor de pobres y menores y procurador general de la provincia también recayeron en manos letradas (Ternavasio, 1998, 2000b). Los jueces letrados de la campaña fueron eliminados en 1824, y desde entonces actuaron en la ciudad dos jueces civiles y dos criminales (Fradkin, 2009). Conjuntamente, se creó el Departamento de Policía bajo la dirección de un Jefe de Policía que contaba con seis comisarios en la ciudad (dos de los cuales serían Inspectores de Mercados y Abastos), y ocho para la campaña (Barreneche, 2001; Galeano, 2016; Ternavasio, 2000b). Las atribuciones de los comisarios y de los jueces de paz fueron asignadas por el gobierno a medida que trascurrió su primer quinquenio, particularidad que fue consignada en la letra de la ley que eliminó los cabildos (ROBA, 1821, pp.190-191).

En principio, es posible asumir que los alcaldes de barrio también quedaron bajo la órbita del Jefe de Policía. No obstante, su ubicación en el nuevo organigrama institucional se complejiza a medida que se introduce la mirada desde la justicia de paz. La figura del alcalde de barrio era parte de las autoridades de baja justicia y policía urbana que nacieron ante una reforma de gran escala iniciada en Madrid en 1768, luego del motín de Esquilache. Implicó un proceso de miniaturización del territorio que dividió la ciudad en barrios, cada uno a cargo de una autoridad policial subalterna que era a la vez una innovación: el alcalde de barrio. Su éxito la llevó a establecerla en todas las ciudades de audiencia y cancillería desde el año siguiente (Marin, 2012). Sin embargo, la necesidad de contar con una forma de autoridad policial nueva ya había sido evidenciada por la aparición en la Habana de los comisarios de barrio en 1763, instituida por el Capitán general de Cuba (Godicheau, 2017b).

En Buenos Aires, los alcaldes de barrio fueron implementados en 1772 por un bando del gobernador Vértiz que dividió la ciudad en 16 barrios, y estableció en cada uno de ellos un alcalde. El virrey Arredondo llevó a 20 su número y en 1822 los alcaldes estaban a cargo de 32 cuarteles de la ciudad, si bien, como veremos, debieron luego agregarse cuarteles de la primer campaña a la administración de justicia de la ciudad. Las funciones de los alcaldes de barrio fueron cambiando después de la revolución, produciéndose una “desjudicialización” de las mismas en las que primó su carácter policial (Barriera, 2017c). La reforma posterior a la eliminación del cabildo transformó las funciones de los alcaldes, que debieron desempeñarse en tareas que eran propias del ámbito de lo civil, a la vez que debían trabajar codo a codo con los jueces de paz en funciones relativas a dicha magistratura. En la práctica, los alcaldes de barrio adquirieron un carácter bifronte al desdoblar sus tareas a las órdenes tanto de comisarios como de jueces de paz (Barriera, 2017a, 2017c; Gastellu, 2017). Los comisarios recibían un sueldo, pero los alcaldes y tenientes continuaron desempeñando su función como cargo honorífico.

La eliminación del cabildo dejó vacantes todas las funciones de gobierno local que ejercieron los vecinos desde la fundación misma de la ciudad. Tales como fijar precios e impuestos, distribuir tierras, otorgar permisos, organizar las milicias, cumplimentar todas las funciones de policía en un sentido antiguo, desde conservar calles y caminos hasta el aseo y la iluminación, pasando por las patrullas nocturnas a la vez que ejercer las funciones de justicia civil y criminal en primera instancia mediante los dos alcaldes de primer y segundo voto (Barriera, 2013a). La pregunta que posiblemente se hiciera la gente del común en la ciudad al conocer el bando rivadaviano era quiénes y cómo reemplazarían a los funcionarios del cabildo en estos menesteres, por ejemplo: ¿dónde acudir a pedir justicia?

En un contexto de abruptas modificaciones, la justicia menor encontró en el marco de la parroquia un universo familiar para los pobladores. La dimensión territorial de la justicia de paz entre 1821 y 1826 contó con el marco de las siete antiguas parroquias de la ciudad: Catedral, San Telmo, Concepción, Monserrat, San Nicolás, Socorro y Piedad. En 1824 aumentó a ocho juzgados de paz con la división de Catedral en Norte y Sur. Complementariamente, se agregaron espacios rurales y suburbanos -tres cuarteles de la campaña cercana y diez cuarteles que estaban ubicados en los confines de la ciudad, lejos de la traza urbana-. Hasta 1839, cuando mediante un decreto del gobernador Juan Manuel de Rosas los juzgados de paz adquirieron una territorialidad propia y se “desmarcaron” de sus primeros moldes parroquiales, la dimensión territorial de las jurisdicciones civiles de los juzgados de paz se correspondían casi sin distinción con la de las parroquias urbanas (Gastellu, 2017).

Además, las denominaciones de los juzgados de paz coincidieron con las parroquias sobre las que originalmente se asentaron, y era usual que se los llamara tanto “juzgados” como “parroquias”. Pero los distritos de las autoridades de baja justicia no eran equivalentes entre sí. En 1822, una circular del ministro de Gobierno, Bernardino Rivadavia, posicionó cada comisario en cuatro secciones delimitando su radio de acción y sus funciones (AGN, 1822, Sala X 32-10-2), de estas secciones de Policía partían transversalmente los juzgados de paz. A la vez, cada juzgado de paz se componía de una cantidad variable de cuarteles, según su extensión. Los alcaldes de barrio tenían cada uno a su cargo un cuartel (no propiamente un barrio, como su nombre engañosamente parece indicar) equivalente a cuatro manzanas en el ejido urbano, pero cuya extensión podía ser mucho más considerable en los límites de la ciudad. Barrio era una voz popular, mientras que cuartel, sección de policía, juzgado de paz e incluso parroquia se correspondían al lenguaje de los dispositivos gubernamentales de organización del espacio y de sus habitantes bajo una autoridad política.

El plano topográfico de la ciudad encargado por Rivadavia a Felipe Bertrés en 1822, tuvo un año más tarde una explicación a cargo de un cronista anónimo. En ella, las voces no eran necesariamente equivalentes ni pretendían serlo: cuarteles, nomenclaturas de calles y numeraciones fueron un agregado gubernamental a una ciudad, que ya contaba con sus barrios y sus “huecos” en tanto formas de nombrarse a sí misma, y no obedecían a una organización territorial administrativa, sino que eran parte de esa “ciudad vivida” desde antaño por sus pobladores:

(…) siempre hay un numero muy considerable de residentes, qe no conocen prácticamente mas qe una parte de la Ciudad; qe se ven perdidos en medio de barrios ó arrabales qe nunca han andado, y en donde á nadie conocen. Aun entre el gran numero de nacidos en el Pais, son tal vez contados los qe se hallan en estado de conocer exactamente todos los barrios y los limites de cada uno de los quarteles, en qe está distribuida la Ciudad; de modo qe la mayor parte experimenta muchos casos en qe sobre el conocimiento de su propia Patria, se vé al nivel de los estrangeros (…) el pueblo ocurre pr si mismo á cierta espesie de metodo, dividiendo la poblacion en ciertas porciones, qe llaman barrios, y dandole los nombres de los Templos, qe hay en las respectivas porciones (…). (Anónimo, 1981, p.21)

Para este vecino de la ciudad era clara la diferencia entre barrio, arrabal y cuartel: en el primer caso eran parte de los usos cotidianos de quienes, por su cercanía, se conocían entre sí. En el segundo caso, se trataba de una división urbana gubernamental en beneficio de una ciudad de comerciantes, en la que ya era necesario contar con nomenclaturas que trascendieran los conocimientos de los habitantes de cada barrio. Era posible que parroquias o cuarteles fueran llamadas “barrios” y, en ocasiones, los barrios eran pequeñas zonas que no se correspondían a ninguna de dichas divisiones, como “el barrio del tambor”, “el barrio de las ranas”, o “el barrio de las Catalinas” que se ubicaba junto al convento (Di Meglio, 2007, pp.38-39). Dicho barrio pertenecía al cuartel 2 en la parroquia de la Catedral y sería desde 1824 incluido dentro del juzgado de paz de Catedral al Norte. Esta situación planteaba también la coexistencia (no siempre armoniosa) de autoridades civiles y eclesiásticas en mismo territorio (Gastellu, 2017).

Para identificar la arquitectura institucional de la justicia de paz me baso en tres elementos: a) régimen de nombramientos, destituciones y reemplazos; b) régimen de subordinación y exigencia de responsabilidad; y c) actuación cotidiana de los agentes (expresada en el desempeño de las funciones asignadas por el ministerio de gobierno); partiendo del instrumental analítico inspirado en Gay Escoda (Castellanos Rubio & Gastellu, 2017; Garriga Acosta, 1998; Gay Escoda, 1997). Estas líneas de identificación para el análisis se derivan de un interrogante de base: ¿en qué consistió el oficio de juez de paz y cómo ello influyó en otros organismos de gobierno?

En este punto resta desentrañar cómo se legitimó -tanto en quienes debieron desempeñarse como justicias como en los justiciables- un cargo de baja justicia que no existía previamente e implicaba funciones tanto de administración de justicia como de gobierno.⁸Como punto de partida analizo el régimen de nombramientos y subordinación de los jueces de paz para luego especificar las funciones que se asignaron a la justicia lega desde dos ángulos. Por un lado, desde las órdenes impartidas desde ministerio de gobierno; por el otro, de los usos efectivos de aquellas por los jueces de paz y otras autoridades locales. Por último, identifico la relación entre las tareas encomendadas por el gobierno a los jueces de paz, la percepción sobre su accionar y su función como justicias legas en relación al mantenimiento y la construcción de un tipo específico de “orden público”, mediante concepciones igualmente adjetivadas de “servicio”.

IV. Carácter de la magistratura y nombramientos de los jueces de paz: requisitos y cualidades

Los gobernadores nombraban a los jueces de pazutilizando el tradicional sistema de las propuestas en terna, una practica usual heredada de la tradición castellana medieval (Garavaglia, 2009b, p.172).Las ternas de jueces de paz y de alcaldes de barrio se elevaban desde el Departamento de Policía, y los comisarios se encargaban de seleccionar a los tres candidatos. La ternas de los años 1823 y 1824 constaban de tres (en ocasiones cuatro) nombres sin más datos, que se tachaban o se tildaban, según el candidato era descartado o seleccionado. (AGN, 1822, Sala X 12-8-6)Recién con el advenimiento del rosismolas ternas se confeccionaronsegún fichas de clasificación que proporcionaban información más completa sobre cada candidato(AGN, 1835, Sala X 16-7-3).

Tanto los nombramientos como la facultad de remover del cargo a los jueces de paz eran atributo de los gobernadores. Los requerimientos por los que se guiaba el gobierno a la hora de dirimir los nombramientos se construyeron conjuntamente con el oficio: se debía garantizar la presencia física de los elegidos en los barrios al tiempo que era necesario su afinidad política con el gobierno de turno. Al tratarse de una justicia de proximidad su legitimidad debía ser doble: en tanto una figura vecinal reconocida por los pobladores que le permitiese hacer justicia, y en tanto un actor político útil al gobierno que lo nombraba.

La justicia de paz fue administrada por vecinos de reconocida importancia en sus lugares de pertenencia, quienes cumplieron su rol como carga pública sin recibir peculio alguno. Desempeñaron funciones públicas, ya que eran considerados por el poder político en tanto que funcionarios públicos, y eso no se invalidaba por su carácter lego ni la gratuidad del cargo. En la organización antiguorregimental del virreinato del Río de La Plata, entre los encargados de “ejercitar la función de justicia” se incluía a los vecinos legos que ejercían las funciones capitulares de justicia sin recibir sueldo de la corona. Esta característica no se agotó con los cambios políticos de la Revolución de Mayo. Para el período que nos compete, Juan Carlos Garavaglia explicitó que su caracterización como funcionarios gubernamentales habla de la función a desempeñar: si bien se trataba de legos que no recibían pago por su actuación, el juez de paz ejercía funciones judiciales, represivas, económicas y políticas (Garavaglia, 2009a, p.94; Levaggi, 2009; Zorraquín Becú, 1981, pp.18-20).

Una renuncia a la alcaldía de barrio fue rechazada por Bernardino Rivadavia, comunicándole al juez de paz que “lo que mas importa á la moral y civilización del país, es el hacer que los funcionarios públicos no abusen de la autoridad que se les confía”. Ante una enfermedad, el juez de paz de Monserrat Juan Ángel Vega propuso al Gobernador que lo reemplazara su alcalde de barrio con el fin de evitar postergar “el servicio público”. Su nota fue elevada a fines de septiembre de 1822, no habiendo transcurrido un año desde la creación de su judicatura (AGN, 1822, Sala X 12-8-6). En un aviso del departamento de Gobierno el 10 de marzo de 1826, el gobierno reprendió a cuatro jueces de paz y un alcalde porque sus acciones no eran propias del “carácter público que invisten”.⁹

La categoría de funcionario en tanto atada a un salario gubernamental no existía en la concepción del Antiguo Régimen y esa característica se extendió a la nueva organización rioplatense. Los mismos vecinos que ejercían los cargos de alcaldes de barrio o de jueces de paz (ad honoren) se consideraban tan funcionarios públicos como los comisarios, quienes sí recibían salario y, a la su vez, un ministro de Gobierno como Bernardino Rivadavia compartía dicha concepción. Para los jueces de paz, se trataba del ejercicio de una magistratura que diferenciaba su actuación de los considerados “intereses privados”, ligada a una función pública.¹⁰En el caso de los alcaldes de barrio, podían nombrarse a sí mismos como “funcionarios públicos” en tanto eran “empleados civiles de policía” y sus “brazos subalternos”. Estas categorías habían sido definidas en la circular rivadaviana de junio de 1822¹¹, al tener que especificar las atribuciones de jueces de paz y alcaldes de barrio. Las renuncias a las alcaldías de barrio mostraron conflictos con esa nueva disposición de Rivadavia. En 1823 un oficial de la legión patricia renunciaba porque

Puntualmente las Alcaldias de barrio que hoy hacen los brazos subalternos de la Policia absorben diariamente una contracción que no pueden darles sino los hombres que se hallan libres de otra Comision y menos ligados a la Cadena de sus negocios. (AGN, 1823, Sala X 32-10-3)

Más de una década después un alcalde de barrio parecía habituado a ello. En 1835, el alcalde del cuartel 1º de Campaña, Nicolás López, envía un parte al comisario de la 1º sección en que hace referencia a sí mismo en tanto “funcionario público” siendo los alcaldes “empleados Civiles de Policia” (AGN, 1822, Sala X 32-10-2, 1835, Sala X 16-7-3).

Los cargos eran ejercidos por legos con capacidades que no fueron especificadas en ningún documento expedido por el gobierno de Martín Rodríguez, pero que se pueden dirimir por los nombramientos y las renuncias: a una reputación de “honradez, pureza y amor al orden” (AGN, 1822, Sala X 12-8-6) se le sumaban cualidades definidas por el jefe de Policía como de “buen juicio, honradez e instrucción” (AGN, 1823, Sala X 13-2-4). Esta última nos lleva directamente a los aspectos prácticos: que supieran leer y escribir era tan necesario como ser vecino de las parroquias, y el mismo requisito se aplicó a los alcaldes y tenientes de barrio.¹²El requerimiento esencial fue siempre la residencia permanente dentro de los límites del juzgado de paz que les correspondiera -desde 1822 fueron considerados en tanto que justicias territoriales- ya que, ante todo, eran agentes socialmente situados (ROBA, 1822, pp. 43-44, 1836, pp.3-4).Allí radicaba una dificultad debido a la fluida movilidad entre la ciudad y la campaña (AGN, 1823, Sala X 32-10-3, Sala X 13-2-4, 1824, Sala X 32-10-4, 1833, Sala X 16-3-3). La solución fue usualmente el reemplazo temporal del juez de paz por su alcalde de barrio, siendo en general a propuesta de los mismos jueces de paz quienes elevaban al ministerio de Gobierno su pedido por intermedio del Departamento de Policía (AGN, 1822, Sala X 12-8-6, Sala X 32-10-2, 1823, Sala X 13-2-4, Sala X 32-10-3, 1824, X 32-10-4, 1833, Sala X 16-3-3, 1834, Sala X 16-4-6, 1839-1842, Sala X 33-4-5).

V. Régimen de responsabilidades y subordinación

Ciertos puntos de contacto posicionaban teóricamente a la justicia de paz en subordinación a la justicia letrada (Ternavasio, 2000a, pp.309-333). El ministerio de Gobierno ordenó que desde julio de 1822 toda apelación sobre los pronunciamientos de los jueces de paz debía hacerse ante los jueces de primera instancia (ROBA, 1822, p.240). En el caso de los “abusos a la libertad de prensa” era necesaria la participación de la justicia de paz junto a la justicia letrada. El juez de primera instancia sacaba a suerte vecinos para que lo acompañen en el juicio junto con los jueces de paz de las tres parroquias más antiguas (ROBA, 1822, pp.295-296). En enero de 1823 ordenó que las renuncias de los jueces de paz fueran informadas a los jueces de primera instancia y las renuncias de los alcaldes de barrio al Jefe de Policía (AGN, 1823, Sala X 32-10-3). Sin embargo, cada una de las renuncias recopiladas se dirigieron al ministerio de Gobierno y/o al gobernador, con el ocasional intermedio del Departamento de Policía (AGN, 1822, Sala X 12-8-6, 1823, Sala X 13-2-4, 1824, Sala X 32-10-4, 1833, Sala X 16-3-3, 1834, Sala X 16-4-6).

El desfase entre el pretendido camino institucional gubernamental y aquel que se llevaba a cabo cotidianamente lo podemos ejemplificar mediante la renuncia de Miguel Gutiérrez como juez de paz de la Catedral en 1824. El derrotero institucional comienza en el Jefe de Policía que transmitió la renuncia al ministro de Gobierno. Este no aceptó la renuncia ordenando tanto al Jefe de Policía como al Presidente de la Cámara de Justicia que por orden verbal consiguiesen que los vecinos se recibiesen de sus nombramientos, aún aquellos que no pretendían ejercerlos: el Jefe de Policía debía además “hacer entender” que un “ciudadano” estaba obligado a “rendir servicios debidos al orden”, agregando que nunca podía librar a su país de dichos servicios. Transcurrieron ocho días cuando el gobierno se vio obligado a aceptar la renuncia de Gutiérrez al que, evidentemente, no hicieron mella las apelaciones al orden y a los servicios debidos.El Jefe de Policía debió proponer un reemplazo, con presión adicional ya que el “retardo” ocasionó “perjuicios” al “servicio público” (AGN, 1824, Sala X 32-10-4).

En el primer quinquenio de funcionamiento de la justicia de paz se constituyó comopráctica habitual que las órdenes del gobierno dirigidas a los jueces de paz de la ciudad fueron transmitidas mediante notas al Jefe de Policía, quien informó de las mismas a cada uno de los juzgados de paz (AGN, 1822, Sala X 32-10-2; ROBA, 1822, p.58). De igual forma, ofició de intermediario entre los jueces de paz y el ministro de gobierno. Por ejemplo, los jueces de paz debían prestar juramento de ley ante la Cámara de Justicia. Como ello no sucedió, motivaron quejas desde la Cámara. La solución ordenada por el ministro de Gobierno implicó que el Jefe de Policía comunicase a los jueces de paz su falta, demostrando en ese recorrido institucional inverso que el camino hacia la subordinación de la justicia de paz no se resolvía acudiendo a la justicia de primera instancia. La propuesta coincidió con la sugerencia del juez de paz saliente (AGN, 1824, Sala X 32-10-4). Otro ejemplo de esta triple subordinación institucional a la justicia de Primera Instancia, al ministerio de Gobierno y al Departamento de Policía es la nota en que el Juez de Paz del Socorro comunicó al ministro de Gobierno su juramento de ley ante el Juez de Primera Instancia, comunicación que llegó a Rivadavia por intermedio del Jefe de Policía (AGN, 1822, Sala X 12-8-6). El juez de paz renunció en septiembre de 1824 al serle asignado el controlar los establecimientos que debían tener patentes. Propuso a un vecino para sucederlo, sin embargo, Rivadavia encomendó al Jefe de Policía buscar un reemplazante. El jefe de Policía y el Juez de paz saliente coincidieron al proponer al mismo vecino como reemplazante (AGN, 1824, Sala X 32-10-4).

El potencial de conflicto de la justicia de paz residía desde su origen en el régimen de subordinación: ¿respondía a la justicia letrada, a la Jefatura de Policía o al gobernador y sus ministros? La subordinación directa a la figura del gobernador se debía, en primer término, a que sus disposiciones a la justicia lega podían enviarse directamente además de utilizar las vías institucionales de la Cámara de Justicia o el Departamento de Policía, pero, por sobre todo, tanto la Cámara como el Departamento se limitaron a reenviar órdenes y disposiciones de la gobernación o de sus ministerios de Gobierno, Hacienda o Guerra y no tenemos registros de disposiciones que se generasen -unilateralmente- desde la Cámara o el Departamento. En segundo término, respecto al régimen de nombramientos y reemplazos: los gobernadores nombraban a los jueces de paz, por lo tanto, ante cada nuevo cambio de gobierno y de vientos políticos se cambiaban de un plumazo todos los jueces.

La historiografía ha estudiado que la eliminación de la justicia letrada y las comisarias en campaña transformaron a los jueces de paz rurales en una figura que respondía al gobernador y al comandante de campaña. Ternavasio analiza dicha supresión como un modo de ordenar la participación política tumultuosa heredada de la revolución, cercenando el poder de los cabildos y distribuyendo sus viejas funciones en un régimen mixto de justicia de primera instancia (letrada y rentada) y de justicia de paz (lega y gratuita), quedando las funciones de policía a cargo de un jefe de policía. Considera que el fracaso de la reforma se manifestó en la campaña con la supresión de la justicia letrada y las comisarías que derivó en la absorción en manos de los jueces de paz de muy diversas funciones, “desvirtuando el objetivo originario de descentralizar atribuciones en autoridades diferentes” (Ternavasio, 2009, p.142). Utilizar el prisma de la justicia de paz de la ciudad permite establecer una subordinación directa al poder político, independientemente de la co-existencia con comisarios y alcaldes de barrio. Los jueces de la ciudad de Buenos Aires se reportaron directamente al gobernador, a su ministro de gobierno, y en las ocasiones en que se dirigían al Jefe de Policía lo hacían entendiendo que dicha vía administrativa tenía como último destinatario la autoridad del gobernador.¹³El caso de la ciudad demuestra también que sus jueces legos tuvieron desde el comienzo diversas funciones como parte de sus atribuciones y convivieron con la justicia letrada y la jefatura de policía sin que ello derivase en el deslinde de la causa de la justicia -invocado como un mantra por los diferentes gobiernos-. De hecho, sucedió todo lo contrario.

El lugar en que el gobierno posicionaba a la justicia lega de la ciudad puede ser ejemplificado sin demasiada metáfora, al seguir el orden ceremonial en la Catedral para la celebración del 25 de mayo de 1822: el orden jerárquico correspondía a los asientos de cada miembro del gobierno y corporación, siendo el último espacio para que se sienten “en sillas separadas, los jueces de paz de la ciudad” (ROBA, 1822, pp.192-193). Algunos de ellos pertenecían a familias de importancia dentro de la sociedad porteña, pero otros apenas ocupaban lugares medios y provenían de lejanas parroquias con una población mayormente plebeya, como los jueces de Concepción o Monserrat. No obstante, lo cual, eran funcionarios gubernamentales y como tales se los convocaba; excluyendo alcaldes de barrio, comisarios y -llamativamente- también al Jefe del Departamento de Policía. El golpe lo pueden haber acusado los vecinos que conformaron el extinguido cabildo, exiliados a las filas del común si no ocupaban puestos en la nueva arquitectura gubernamental.

VI. La necesidad hace excepción: funciones en los jueces de paz rivadavianos

Las funciones que tuvieron en su origen los jueces de paz constituyeron una ampliación de aquellas competencias descriptas vagamente en el decreto de supresión de los cabildos referidas al manejo de las causas verbales y el arbitraje en las diferencias entre los habitantes de Buenos Aires (ROBA, 1821, pp.190-192).Desde los primeros meses sus funciones incluyeron el manejo de actos de gobierno que fueron constituyendo a los jueces de paz en verdaderos jueces-gobernadores¹⁴de sus distritos a medida que el ejecutivo provincial amplió progresivamente sus atribuciones (Gastellu, 2017).

Ante la falta de documentación específica sobre las funciones para los jueces de paz de ciudad, y para poder comprender el proceso de construcción de la administración de esta baja justicia, la opción metodológica fue analizar una serie de comunicaciones entre los funcionarios. Durante el gobierno de Martín Rodríguez, las numerosas consultas de los Jueces de Primera Instancia, Jefes de Policía y Jueces de Paz se respondían mediante notas de los Ministros de Gobierno y Hacienda estableciendo disposiciones que luego eran enviadas al conjunto de los funcionarios. La metáfora podría ser aquella de la construcción de un edificio cuyos arquitectos y ejecutores trabajaron a la par, iniciando la construcción al mismo tiempo que se fueron dibujando los planos.¹⁵Las funciones de justicia lega hacían las veces del material de unión de un cimiento institucional que -a medida que iba diseñando los planos de ese edificio ideal y a construir- contemplaba diversas “esferas de competencia” para cada uno de los actores que lo habitaría y que, a su vez, participaba activamente de su construcción. Los vecinos que ocupaban los cargos poco sabían del organigrama institucional que el ministro de Gobierno tenía en mente, por lo cual la confusión reinante en los hombres que desempeñaron las judicaturas de paz y los empleos policiales se adivina en la maraña de notas de quienes ejercían cargos de reciente creación -jueces de paz, jefatura de policía y jueces de primera instancia- con relación al cruce entre sus funciones y las de los funcionarios que tenían una existencia previa: alcaldes de barrio y tenientes alcaldes. Las dificultades giraban en torno a especificar a qué agente le competía cada tarea.

En junio de 1822, Rivadavia respondió una consulta puntual del jefe de policía: bajo qué carácter aparecían, para los jueces de paz, los términos en que debía comunicarles órdenes y la forma en que los jueces, a su vez, debían recibirlas y cumplirlas (AGN, 1822, Sala X 32-10-2). La respuesta de Rivadavia ese mismo mes fue distribuida al conjunto de las jurisdicciones. La circular especificó que el gobierno se reservaba el derecho de fijar los límites y las funciones de los nuevos funcionarios a su arbitrio, a la vez que delimitó tareas de cargos previos a la supresión de los cabildos, intentando definir el alcance de las funciones de justicia, gobierno y policía. Calificó de trascendental la diferencia entre jueces de paz y alcaldes de barrio, ya que los primeros eran magistrados que debían influir en la paz doméstica y juzgaban mientras que los segundos no podían juzgar (AGN, 1822, Sala X 32-10-2).¹⁶Por lo tanto, Rivadavia delimitó aquello que el decreto de supresión de los cabildos no había hecho: ¿qué tareas cumplirían los jueces de paz? ¿qué harían los comisarios? ¿qué los diferenciaba? ¿bajo el mando de quién se encontraban? En definitiva, se debió poner en papel y por escrito una distinción propia de la nueva concepción del gobierno: aquella que imaginaba diferencias entre el ámbito de lo civil y el mantenimiento del orden -que sería propio de los alcaldes y tenientes en tanto subordinados a la policía- y la función de los magistrados legos sobre la conservación de la paz doméstica, que se indicó como propia de los juicios verbales que llevarían a cabo. En ese aspecto, el Jefe de Policía no tenía nada que observar u ordenar a la justicia de paz, pero en otros aspectos, sí podía y debía hacerlo. No fue una respuesta que saldara discusiones o modificaciones futuras. Por el contrario, el gobierno especificó que se reservaba el derecho de fijar los límites y las funciones de los nuevos funcionarios a su arbitrio (jueces de paz y comisarios) a la vez que delimitaba las de aquellos cuyos cargos eran previos a la supresión de los cabildos (alcaldes y tenientes de barrio): la necesidad hace excepción fue mucho más que una figura retórica en una comunicación entre funcionarios gubernamentales y el uso de la excepción como estilo de gobierno continuó siendo una práctica durante todo el quinquenio.

La comunicación estuvo lejos de responder las dudas de los funcionarios. Rivadavia debió transcribir exactamente lo mismo que compuso en junio de 1822 ante una consulta en 1823 del Juez de Paz de San Fernando: “movido del importante objeto de conservar la paz” debían ayudarlo alcaldes y tenientes (AGN, 1823, Sala X 13-2-4). La respuesta de Rivadavia remitió a la comunicación de junio de 1822 al Jefe de Policía y a otra consulta similar realizada en noviembre de 1822 por el Juez de Primera Instancia del 2º departamento de campaña hacia el Tribunal de Justicia, que ordenó:

(…) se declara que los Alcaldes de Cuartel y sus Tenientes quedan solo sujetos á los J. de P. en cumplimiento de una de sus obligaciones, cual es la de sostener y belar la execucion de las decisiones de los J. de P.: todo lo que salga de esta atribución pertenece ala Policia, y á la Jurisdicción del horden civil, á cuyos respectos deben estar subvencionados al Departamento de Policia (…). (AGN, 1823, Sala X 13-2-4)

La circular del ministerio de Gobierno confirmó el diagnóstico del juez lego a la vez que delimitó el carácter bifronte de la alcaldía de barrio, que respondió desde este “momento rivadaviano” a dos cabezas: una judicatura y una policial como autoridades directas. Los elementos constitutivos de la justicia de paz comienzan a tomar forma a la vez que la necesidad de hombres con roles específicos para llevarlas a cabo: el servicio público de conservar la paz necesitaba (en el ramo de la justicia) el auxilio de los alcaldes.

Las comunicaciones entre una y otra fecha involucraron funcionarios de importancia: el Jefe de Policía, el Juez de Primera Instancia del 2º Departamento de Campaña y la Cámara de Justicia. Debido a que todos estos actores de gobierno, justicia y policía habían retomado sus consultas sobre qué hacer con los jueces de paz, es forzoso considerar que ninguno clarificó sus primeras dudas. El problema de la interrelación de funciones (y funcionarios a cargo). de las agencias de justicia y policía no se resolvía pese a las circulares del Ministro de Gobierno que delimitaban de un plumazo para la policía la jurisdicción civil, y para los jueces legos la dependencia a la magistratura. La peculiar estructura de gobierno de la ciudad generada en los tiempos rivadavianos potenció los cruces entre los hombres que ocuparon las judicaturas y los empleos de policía: como comisarios los unos y como jueces de paz los otros, compartieron el mando y la dirección de alcaldes de barrio y tenientes alcaldes, según las múltiples tareas que se les asignaron a estos.

A partir de 1822 a los jueces de paz les correspondió comunicar los nombramientos y tomar juramento a los alcaldes de barrio(ROBA, 1822, pp.31,76), designados desde el ministerio de Gobierno con intermedio del Departamento de Policía(AGN, 1822, Sala X 32-10-2, Sala X 12-8-6). Estos se desdoblaban en sus tareas, debiendo actuar codo a codo con los jueces de paz además de responder al Jefe de Policía y colaborar con los comisarios. En el caso de los jueces de paz, fueron sus colaboradores más cercanos e incluso los reemplazaron ante ausencias o enfermedad en funciones de importancia, como presidir el acto para la exacción del contingente. Nuevamente, una función que se derivó de una consulta sobre el terreno y que luego se tuvo por “punto general” en casos de la misma naturaleza (AGN, 1822, Sala X 32-10-2, Sala X 12-8-6, 1823, Sala X 32-10-3, Sala X 33-4-5, 1824, Sala X 32-10-4).

Gobernar podía ser decidir con cierta rapidez cómo hacer lugar a pedidos concretos de los pobladores, utilizando los recursos de hombres, cargos y funciones. Utilizarlos, se puede decir, creativamente. La constante en las órdenes del ministerio de Gobierno fue suplir mediante medidas con carácter de “excepción” cuestiones de diversa índole, desde la correspondencia de una función con los agentes encargados de cumplirla y, aún más importante para la efectiva construcción de la gobernabilidad: ¿quiénes se encontraban efectivamente en el terreno para cumplir las disposiciones?

Las funciones eran ejercidas en racimo mediante tareas específicas desempeñadas por vecinos que ocupaban cargos civiles de gobierno, justicia y policía: jueces de paz, alcaldes de barrio y comisarios. La reciente incorporación a la arquitectura de gobierno de la ciudad de los jueces de paz los hacía susceptibles de acumular tareas, en una institucionalidad que progresivamente los unía con los comisarios mediante el nexo de los alcaldes de barrio de raíz antiguorregimental.

En una estructura que debía atender a urgentes necesidades presupuestarias en teatros de operaciones de ciudad y campaña, la judicatura de paz y la alcaldía de barrio no eran oficios rentados, lo cual era en rigor el grueso del funcionariado de baja justicia y policía (ROBA, 1821, pp.190, 192). La justicia lega reportaba costos reducidos y altos beneficios para un gobierno de proximidad, si se los compara con los abultados presupuestos que recibía el Departamento de Policía.Mientras que ante la eliminación de las comisarías rurales los jueces de paz de la campaña recibieron los salarios de comisarios de policía, en la ciudad no sucedió así: siempre ejercieron funciones de justicia y gobierno de proximidad de forma gratuita y -excepto aquellos jueces que fueron también comisarios e inspectores de mercado en períodos puntuales (estos casos no representaron a todo el espectro de jueces de paz y se dieron solamente durante el último gobierno rosista)- sus funciones de justicia y gobierno de proximidad no representaron un gasto extraordinario en el presupuesto.¹⁷

Desde 1822 se asignó a los jueces de paz de la ciudad desde el ministerio de Hacienda la cantidad de dieciséis pesos mensuales para el pago de asistentes que debían ser nombrados por los mismos jueces (ROBA, 1822, p.25). En marzo del mismo año el ministro de Gobierno redujo la cantidad a diez pesos para el pago de un aguacil, pero el único nombramiento que se pudo hallar hasta el momento corresponde a dos asistentes para la parroquia de la Catedral, que recibieron ocho pesos cada uno (AGN, 1822, Sala X 12-8-6).En el presupuesto para el año de 1825, dentro del rubro administración de justicia se asignaron 4320 pesos para “Treinta y seis asistentes de los jueces de paz en la ciudad y campaña” (ROBA, 1824, pp.208-215.) Comparativamente, los 25 ítems del presupuesto de Policía sumaban 53.484 pesos (ROBA, 1824, pp.208-215). En agosto de 1825 se asignaron cien pesos para los gastos menores de cada juzgado de paz de ciudad y campaña desde el departamento de Gobierno (ROBA, 1825, p.63).

El gobierno asignó también ordenanzas a cada uno de los treinta alcaldes de la ciudad, que recibirían seis pesos mensuales por sus tareas (AGN, 1822, Sala X 32-10-2). Estamos frente a un sistema “mixto” que contemplaba que el alcalde de barrio no recibía pago alguno, pero cuyo ordenanza contaba con un sueldo gubernamental. La historiografía reciente ha dado cuenta de una confusión en ese aspecto, indicando que los alcaldes de barrio comenzaron a recibir una paga mensual en 1822, deviniendo en empleados subalternos de las comisarías (Galeano, 2016, p.16). Sin embargo, el prisma de la justicia de paz citadina complejiza la primera afirmación, ya que estaban bajo las órdenes tanto de comisarios como de jueces de paz; y contradicen la segunda: siempre fue un servicio público desempeñado de forma gratuita, ad honorem, si bien tendrán ordenanzas a sueldo gubernamental. La figura de las ordenanzas de los alcaldes de barrio cuenta con antecedentes en la década revolucionaria (Prado y Rojas, 1877, pp.141-142), y tiene continuidad durante la década de 1830 (AGN, 1835, Sala X 16-7-3). En 1834 Lucio Mansilla presentó en su calidad de jefe de policía un proyecto para un “nuevo arreglo del Departamento”. En las planillas de “Presupuesto de gastos y sueldo de los funcionarios del Departamento de Policía” figuraban sesenta “ordenanzas para jueces de paz y alcaldes de barrio”, que a razón de 20 pesos mensuales cada uno representaban un total de 14.400 pesos. No fue posible determinar si los ordenanzas pertenecían al conjunto de la ciudad y la campaña, si bien el presupuesto discriminaba ambos espacios en otros rubros. Un intercambio en 1835 en que hay quejas de los alcaldes de barrio por salarios adeudados a sus ordenanzas (uno de ellos escribano), que deben en algunos casos cubrir de su bolsillo, nos permite inferir que había sido aumentado a diez pesos mensuales (AGN, 1834, Sala X 16-4-7, 1835, Sala 16-7-3).

VII. Juzgar, reclutar, elegir, recaudar: las acciones de gobierno de la justicia de paz

La primera tarea para desarrollar mi investigación consistió en una extensa búsqueda documental para identificar quienes habían ocupado la judicatura. Los nombramientos no siempre se encontraban en el Registro Oficial pero sí en el extenso archivo de “Policía” (Índice Archivo Policía, 1859-1860), cuya transcripción del índice completo por el personal del Departamento de Documento Escritos facilitó enormemente el trabajo. Luego, debí recurrir a las planillas de reclutamiento miliciano guardadas en legajos de “Gobierno” y “Policía, ya que muchos nombramientos no se encontraron en las cajas caratuladas como “justicia de paz” y “justicia de 1ª Instancia” del Archivo General de la Nación. Por ejemplo, las comisiones para el enrolamiento de la milicia activa de 1824 contienen planillas con los nombres de los jueces de paz, comisarios, alcaldes de barrio y oficiales a los que el gobierno comisionaba para efectuar los reclutamientos, siendo una primer función de la justicia de paz encontrada en los documentos(AGN, 1824, Sala X 32-10-4).

Los jueces de paz juzgaban en pequeñas causas y, además de ello,cumplieron tareas encomendadas por el poder político que hacían a la gobernabilidad de la ciudad. Esas tareas eran posibles por la cercanía que los jueces de paz tenían con sus justiciables, en gran parte, por su capacidad de dirimir conflictos judiciales menores. Se les encomendaron tareas excepcionales que no fenecían y, progresivamente, se transformaban en funciones inherentes a su cargo. Al indagar por las tareas iniciales que llevaron a cabo los jueces de paz rivadavianos, encontramos que desde 1822cumplieron funciones electorales presidiendo asambleas y seleccionando quiénes podían votar (AGN, 1822, Sala X, 32-1-2), un rol esencial que fue refrendado dos años más tarde (ROBA, 1824, pp.12). Asimismo, sus funciones militar-milicianas fueron de gran amplitud, conformaron junto a comisarios y oficiales las comisiones de enrolamiento para la milicia activa y pasiva (AGN, 1824, Sala X 32-10-4), presidiendo la junta de jurados para llenar el contingente de cada jurisdicción según la ley militar, dictaminando quienes entraban en él y quienes eran exceptuados (ROBA, 1822, pp.270-275). A la vez, sus informes verbales junto a los alcaldes de barrio eran los únicos que la policía debía considerar válidos para calificar hombres como vagosa la hora de armar los contingentes (ROBA, 1824, pp.147, 149). Desempeñaron funciones fiscales, calculando y cobrando el impuesto de la Contribución Directa, participando en los peritajes sobre el capital de contribuyentes (ROBA, 1822, pp.181, 183) y colaborando con la distribución de los roles(AGN, 1823, Sala X 32-10-3). Las acciones de gobierno llevadas a cabo por los jueces de paz pueden resumirse mediante cuatro verbos: juzgar, reclutar,elegir y recaudar.

Juan Carlos Garavaglia se preguntaba por la administración de justicia, esto es, “la justicia en su desarrollo cotidiano” (2016, p.10). Sus actuaciones en juicios de menor cuantía eran mayormente orales¹⁸, pero también contamos con actuaciones en conflictos barriales que se suscitaban entre habitantes y otras autoridades, por ejemplo, Doña Andrea Ximénez invocó al juez de paz de San Telmo para evitar el pago de la tasa del empedrado que le exigía un comisario (^{AGN, 1824, Sala X 32-10-4}).Existen abundantes registros escritos de sus actividadesclasificando y seleccionando hombres, sea para la milicia o el ejército, sea como electores potenciales o para negar dicha posibilidad. No era esta una tarea novedosa para la justicia de paz como una práctica histórica de forma de gobierno local.¹⁹En la obra de William Shakespeare un personaje arquetípico que representaba la justicia local fue el juez de paz Shalow. En una escena de reclutamiento dicho juez, acompañado por el enviado real, seleccionaron hombres en base a criterios en los que prevalecieron en su mayoría los favores personales que ambos esperaban obtener a cambio, y en menor medida las calificaciones como soldados milicianos.²⁰

El prisma sugiere que se trató de una baja justicia con funciones gubernativas locales. En la vida diaria de los habitantes de Buenos Aires, la llegada de estos nuevos jueces de paz debió haber representado un gran cambio. Respecto al acceso a la justicia, los pobladores pasaron de contar con dos alcaldes de primer y segundo voto que el cabildo designaba para toda la ciudad, a tener un juez que -literalmente- habitaba un mismo espacio compartido, era de su mismo barrio y con quien muy posiblemente fueran conocidos mutuos. Por contrapartida, quien podía enviarlos a la guerra o no permitir su voto en las asambleas electorales de cada parroquia sabía bien dónde vivían, el lugar social ocupado por cada poblador, y -sobre todo- las conexiones sociales con las que contaba. No solamente era un juez cercano, sino que debía ser un juez presente para poder ejercer sus múltiples funciones de la forma exigida por el gobierno: la presencia efectiva del juez de paz garantizó al poder político el ejercicio de una gobernabilidad mediante agentes, que cumplían día a día sobre el terreno funciones asignadas por el poder político.

Es imposible separar en el análisis las funciones de justicia, policía y gobierno que eran establecidas desde el ministerio de Gobierno como un racimo de tareas a ejercer. Cuando nos adentramos en la cotidianeidad de la justicia de paz, debemos incluir alcaldías de barrio y comisarías porque actuaban de forma conjunta, y, en ocasiones, conflictiva. A lo largo de tres décadas se produjeron una serie de ajustes en las funciones (como la quita de las funciones delegadas a los comisarios de la ciudad),²¹pero en otras actividades, tales como conformar las comisiones de enrolamiento y las elecciones, los encontraba siempre en una forzada cooperación.

Durante el primer quinquenio se delimitó un particular accionar institucional que nos permitirá comprender el lugar que cada oficio (de baja justicia) y cada empleo (de policía) ocupaba en el accionar cotidiano, siendo los mismos agentes quienes interpelaron al ministro de Gobierno sobre la problemática. Categorizar y delimitar las tareas de jueces de paz, alcaldes de barrio y comisarios no es posible, sino por un ejercicio de construcción teórica realizado a posteriori y a contrapelo de las concepciones epocales sobre justicia y policía, muchas de las cuales tuvieron su escuela en tradiciones antiguorregimentales.²²Metodológicamente, debimos diferenciar dos problemáticas a las que se enfrentó el gobierno: asignar funciones de justicia y de policía -conformando así una nueva arquitectura institucional-, y hallar vecinos dispuestos a ejercer magistraturas. Ambas problemáticas nos muestran las caras de una misma moneda: cómo gobernar la ciudad.

VIII. Perfiles de los jueces de paz del primer quinquenio

Para realizar un perfil sociográfico sobre los primeros jueces de paz de la ciudad se recurrió al método prosopográfico, ya que permite analizarlos trabajando sobre las raíces de la acción política; posibilitando el rastreo de la procedencia y de la movilidad social de quienes ocuparon la judicatura en tanto un colectivo al que se intenta encontrar algún sentido (Carasa Soto, 1994; Ferrari, 2010; Stone, 1971).

Los candidatos al cargo provenían de un mundo tan variado y heterogéneo como lo era en sí mismo la propia ciudad de Buenos Aires, reflejando en la mayoría de los casos el denominador común de los habitantes del distrito a su cargo. Era usual que se dedicaran al comercio quienes eran nombrados en los juzgados ubicados en el centro de la ciudad, mientras que en las zonas cercanas a la primera campaña los vecinos tenían actividades ligadas al abasto de la ciudad como labradores y hacendados. Sin embargo, esa última categoría podía bien aplicarse a los “jueces comerciantes”, ya que era usual que sus intereses se diversificaran entre la ciudad y la campaña. A la vez, sus intereses bien podían “felizmente” coincidir con los de la ciudad y el gobierno al que servían, siendo asentistas de diversos ramos. El perfil de los jueces destaca lo obvio: ciertos funcionarios públicos de importancia en el andamiaje gubernamental no cobraban salario alguno por desempeñar sus funciones porque sus circunstancias socioeconómicas se lo permitían. Como hacía notar con lucidez Juan Carlos Garavaglia, es evidente que sólo pueden servir gratuitamente quienes vivían de sus propios recursos (Garavaglia, 2007, p.346).

En esta oportunidad, he trabajado con los treinta y dos jueces que efectivamente ejercieron la judicatura entre 1821 y 1826, contemplando aquellos que la ocuparon durante pocos meses, un año entero o resultaron reelectos. Hago esta necesaria aclaración ya que “subrogar” era un verbo muy utilizado en los nombramientos porque las renuncias estaban a la orden del día: no siempre los elegidos del gobierno se avenían a recibir como un honor la aceptación la judicatura. En los juzgados de paz del centro de la ciudad se habían propuesto en 1821 dos miembros de importantes clanes comerciales (Escalada y Belgrano), figuras a la vez de prestigio que ocuparon cargos en el extinto cabildo. Sin embargo, ambos renunciaron al momento (ROBA, 1821, p.12). Para ilustrar la dificultad de hallar a ciertos hombres en los juzgados de los límites de la ciudad, el caso del juez nombrado para la parroquia de Concepción en 1824 se conoce apenas un nombre borroneado al que el tiempo y la conservación del documento ocultaron su apellido. Juan del Dios debió ser reemplazado porque se encontraba ausente del distrito para el cual había sido nombrado (AGN, 1824, Sala X 32-10-4). Se han contabilizado en total trece renuncias, de las cuales sólo una la hizo un juez de paz que debía hacerse cargo de otra comisión del mismo gobierno. El resto, simplemente se negó a asumir el cargo por razones que, en general, aludían a la incompetencia entre sus tareas como juez de paz y la administración de sus negocios: algunos por su importancia y otros por las penurias económicas que estaban pasando. Una (mala) salud era también una razón muy esgrimida. La tenacidad gubernamental para que asumieran el cargo a toda costa (en especial cuando Rivadavia era ministro de gobierno) daba a lugar a un incesante intercambio de notas entre el ministerio de gobierno y el Jefe de Policía, incapaz de hacer cumplir la orden recibida. Eventualmente, el intercambio cesaba con una seca nota al margen en la cual el gobierno se resignaba ordenando buscar un reemplazante o admitiendo el nombramiento de quien ya había sido propuesto por el Jefe de Policía.

En la búsqueda documental utilicé diccionarios biográficos e historiografía del periodo, sin embargo, estos resultaron útiles solamente en los casos en que los agentes ganaron cierta “notoriedad” histórica o historiográfica. En otros, se trataba de hombres cuya importancia está dada por la inclusión en el colectivo por mano de la investigadora, siguiendo el rastro de su importancia en la época como “cuadros” civiles que servirán para tareas de gobierno al administrar baja justicia. Por ello, las fuentes más útiles para la búsqueda prosopográfica fueron los Catálogos del AGN en los que encontramos el Archivo de Gobierno de 1810, las Tomas de Razón, las Sucesiones, las Solicitudes Civiles y Militares y los Tribunales Civiles. Esta multiplicidad documental me permitió reconstruir para algunos casos las siguientes categorías: su origen, estado civil, edad, ocupación, armas y el ejercicio de cargos públicos (ya sea en el cabildo o en otras instancias de gobierno), develando el mundo extremadamente heterogéneo de hombres que ocuparon cargos de baja justicia (Ver Anexo).

Buscar un común denominador puede resultar un objetivo poco enriquecedor, ya que el análisis de los datos recolectados permite establecer un abanico social tan vasto como la sociedad en perpetuo cambio de la misma ciudad de Buenos Aires. Solamente nueve de ellos figuran en el diccionario biográfico de Cutolo (1968) y en dos ocasiones quienes figuraban eran sus descendientes. En contrapartida, resultaron muy útiles los Almanaques Blondel (1826, 1830 y 1833) con sus listados de comerciantes, negociantes y demás. Dieciocho jueces de paz del primer quinquenio se dedicaban a diversas actividades comerciales, cinco tenían pulperías, dos eran comerciantes y hacendados. Cinco de ellos eran hacendados con intereses diversos en la ciudad (casas de alquiler, pulpería, etc.), uno era labrador, otro saladerista y tres tenían obrajes de diverso tipo. Dos jueces de paz fueron también asentistas del empedrado y proveedores de maíz para los caballos de los carros de policía, respectivamente. En cuatro casos, estos vecinos figuran como “funcionarios”. Son aquellos jueces de paz que por sus trayectorias se incluyeron en el diccionario biográfico de Cutolo. Sin embargo, esa categoría aplicada solamente a cuatro de ellos es engañosa, ya que he identificado diecinueve jueces de paz que ocuparon algún otro cargo público durante su vida. Siete jueces de paz fueron también alcaldes de barrio y dieciséis ocuparon diversos cargos como funcionarios del extinto Cabildo, el Consulado, la Real Audiencia, etc. Solamente uno de ellos figuraba como juez comisionado y otro había sido alcalde de hermandad. Tres jueces de paz fueron regidores; y doce tuvieron algún tipo de desempeño como oficialidad en las armas, con formación y experiencia en las invasiones inglesas y las guerras de independencia. Solamente un juez de paz tenía experiencia como letrado en las reales audiencias de Charcas y Buenos Aires.²³

Un dato importante es que la mitad de ellos fueron jueces de paz en una única ocasión. Si bien en teoría la judicatura de paz debía ser ejercida durante un año y luego pasar a otro vecino, las dificultades para cubrir el cargo hicieron que muchos fueran re-elegidos o que incluso resultaran jueces de otro juzgado años después.

Hubo jueces que apenas lo fueron durante un año y de los cuales se pierde luego todo rastro, como el hacendado José Lastra, juez de paz de Monserrat en 1823. Tenía desde 1810 un horno de ladrillo con quinta y chacra en Ensenada, y pidió licencia por dos meses “por las continuas noticias que tengo de los perjuicios que se me irrogan por la decadencia y ruina en que están mis Estancias por hallarse al cargo de peones y criados” (AGN, 1823, Sala X-13-2-4). En 1833 fue nombrado Inspector del Mercado del Oeste (un encargo usual para quienes tenían conocimientos sobre vacunos), pero luego desaparece de nuestro radar documental.²⁴La filiación política tenía una notable injerencia, como vemos en el caso de Esteban Romero -el primer juez de paz de la parroquia de San Nicolás-, un importante comerciante con trayectoria en el cabildo y en el ejército. En el tumultuoso año de 1840 su suerte política lo encuentra en la “relación de individuos clasificados de salvajes unitarios á quienes se dejarán en sus casas hasta segunda órden” (AGN, 1840, Sala X 33-4-3).

En contrapartida, se podría decir que el inicio de la larga carrera político-judicial-gubernativa de Saturnino Unzué (juez de paz de la Piedad durante 1826, 1836-1837, y luego entre 1839 y 1850) tuvo como influencia el vínculo con el entonces comisario de la 3ª Sección, quien lo propone en 1835. Con ese gesto lo incluyó para siempre en el radar rosista como cuadro gubernamental. Unzué es definido por Cutolo como un “poderoso” hacendado, miembro de la junta de Representantes entre 1841 y 1851. En su ficha de clasificación su capital de 20 mil pesos no era inusual (hasta parece pequeño en comparación con otros ternados de la época), y entre sus servicios resalta su participación en el movimiento de octubre de 1833, lo que lo hizo un “federal neto”.²⁵Entre estos hombres, las diferencias parecen pesar más que sus coincidencias. Pero fueron jueces de paz en momentos en que muchos no aceptaban serlo.

Encontrar el denominador común quizás no sea sencillo desde sus ocupaciones o su trayectoria previa, por lo que sugiero adentrarnos en el hecho puntual de quiénes aceptaron los nombramientos. Todos esos hombres cumplían cuatro requisitos esenciales: eran vecinos del lugar, tenían capacidades de lecto-escritura, no eran indiferentes a los vientos políticos (en algunos casos, eran abiertamente simpatizantes del gobierno); pero, por sobre todo, dieron el sí. La pregunta a desentrañar es ¿por qué aceptaron la judicatura? Un principio de respuesta puede rastrearse en los documentos, rechazando leerlos en base a ideas preconcebidas propias del paradigma estatalista y considerando la administración de justicia del siglo XIX en conjunto con los funcionarios gubernamentales que llevaban a cabo la tarea, como parte de una configuración gubernamental de un tipo de construcción de orden público que los involucraba de lleno.

IX. Los jueces de paz entre el “orden”, el “servicio” y lo “público”

Las intrincadas relaciones entre la justicia de paz urbana y el Departamento de Policía muestran en varios puntos la conformación de las aristas de un mismo caleidoscopio: aquel que refería al mantenimiento de un tipo de organización gubernamental que comenzaremos a delimitar en tanto que una forma de “orden público”²⁶, que entremezclaba las funciones de justicia y policía en sentido antiguo como formas de un gobierno localizado en los diferentes barrios de la ciudad, cada uno al mando de un juez de paz. El orden público se conformaba en la construcción de un enemigo -que podía encarnarse en una identidad política o en el más difuso de la plebe urbana- que debía ser neutralizado por la acción de esa justicia de equidad, próxima, eliminando el temor de la población, y estableciendo un equilibrio gubernamental justo y firme que permitiese la vida en policía en cada barrio urbano.

El gobierno utilizaba la patria²⁷como invocación tanto como la figura del servicio público a la hora de captar la voluntad de los vecinos a veces renuentes a aceptar el nombramiento.²⁸La invocación se utilizó por Bernardino Rivadavia -una y otra vez- para rechazar las renuncias²⁹y con la excepción de un alcalde de barrio, el vocablo se encuentra ausente en las presentaciones de jueces de paz y alcaldes. El uso de la voz patria en esos diálogos entre los vecinos legos y el ministro de Gobierno permite sugerir que los sentidos de la voz patria no eran unívocos.³⁰En contrapartida, la conservación de “la paz” y “el orden público” se encuentran en las fuentes como tópicos motivacionales de los jueces de paz a la hora de “ejercer el mando”³¹en sus distritos (AGN, 1823, Sala X 13-2-4).

La obligación de los vecinos llamados a integrar el funcionariado gubernamental era apelada en tanto que un servicio público dedicado al orden. El léxico que puebla las notas desde el gobierno hacia los agentes es similar al que los propios agentes utilizaban para dirigirse al gobierno: apelando a la voz “orden”, a veces unida al adjetivo “público”, y otras con el agregado previo de “amor a”. Asimismo, la adjetivación “público” estaba unida en ciertos casos a “servicio”, de la misma manera en que los objetivos que performaron la actuación de las bajas justicias y policías solían contemplar el “conservar” la “paz” y el “orden público”.La temática del orden público no era ajena a algunos vecinos que ocuparon la magistratura, en los casos en que se desempeñaron como alcaldes de barrio durante la primera década revolucionaria. Fermín Tocornal,³²el primer juez de paz del Socorro, fue “autorizado” por una orden de la Junta Provisional expedida el 5 de junio de 1810, a que “cuide del Orden publico” (AGN, 1810, Sala X Leg. 147). Eduardo Salas, Juez de paz de la Piedad en 1822, al enfermarse propuso al gobierno un reemplazante para evitar que “no experimente el servicio publico el menor perjuicio” (AGN, 1822, Sala X 12-8-6).

La construcción de un enemigo político se encontraba inmersa en los tres elementos que conformaron el orden público, y que los jueces de paz encarnaron perfectamente. Se encuentran presentes componentes referidos a la tranquilidad pública (en el sentido antiguo de la palabra) a lo que se une el desorden encarnado por el bajo pueblo, la seguridad individual para los propietarios y, finalmente, la fidelidad política. El elemento de síntesis que se añade cuando efectivamente encontramos en los documentos la referencia puntual al “orden público” es la pretensión -no sólo unidireccional y gubernamental, sino aquella que compartían los agentes que se consideraban a sí mismos implicados en su conservación- del convencimiento colectivo de que ese orden es de todos y querido por todos (Godicheau, 2017a).

La amplitud de las leyes de antiguo orden hizo que los jueces gobiernen, en tanto que el orden público fue una manera de recortar un ámbito que permitió esa prolongación del Antiguo Régimen. Durante el motín de Tagle de 1823 se produjeron una serie de intercambios entre Bernardino Rivadavia en el ministerio de Gobierno, el Jefe de Policía y el Juez de Paz de San Telmo³³, quien informaba sobre conspiraciones contra el gobierno y enemigos políticos. El gobierno se hizo eco de dichas amenazas al “orden público”, mandando la prisión de un hombre (AGN, 1823, Sala X 32-10-3).El círculo quedaba entonces completo: la identificación del enemigo político por el parte de un magistrado de paz se dirigía directamente a su cabeza política, y era el ministro quien ordenaba poner en marcha los mecanismos específicos de la Policía y la Justicia criminal de primera instancia.

Dentro de los cambios que trajo el devenir posrevolucionario, la obligatoria y gratuita participación en tareas de gobierno llevadas a cabo por vecinos que debían en principio administrar justicia menor tuvo el correlato de su participación directa en la construcción de una forma de gobierno que comenzaba a perfilarse mediante el binomio conceptual que hace al “orden público”. La introducción de dicha categoría como eje del análisis conlleva preguntas que deberán ser objeto de reflexiones futuras: ¿por qué era necesaria la construcción de un enemigo con una identidad de tipo política? ¿cuánta injerencia tendría la justicia de paz en dicha construcción?

La justicia de paz citadina contenía atributos de una justicia de equidad, próxima y accesible, comprendida mediante su participación en la justicia de pequeñas causas. Los jueces de paz eran la primera persona a la cual los pobladores podían acudir a pedir justicia en sus barrios, sea por un alquiler o una tasa impaga. Esa temprana legitimidad puede haber sido un fuerte anclaje para que la participación de los jueces de paz en las tareas asociadas al orden público se hicieran posibles desde el momento en que se las adjudicaron. La justicia de paz integró todas esas funciones en un abanico de posibilidades, de manera tal, que administrar justicia de paz configuró acciones de gobierno que mantuvieron el orden público. Los jueces de paz juzgaron en conflictos de menor cuantía, efectuaron elecciones, reclutaron soldados para el contingente del ejército regular, conformaron comisiones para la selección de milicianos y calcularon las tasas para el impuesto de la contribución directa. Gobernaron la ciudad.