I. El debate sobre la propiedad en el Estado pontificio: ¿una cuestión de reforma económica o una cuestión de culturas jurídicas opuestas?

¿Por qué a finales del siglo XVIII los territorios pontificios fueron el escenario de un intenso debate sobre la propiedad?

Podríamos zanjar la cuestión de forma sencilla confiando en las palabras de Monseñor Nicola Milella, protagonista indiscutible de la “cuestión de la propiedad” en el Estado pontificio y autor de una considerable monografía sobre el tema en la que solo se pone de manifiesto la necesidad de una reforma económico-agraria:

Nel mentre presso altre nazioni si poneva ogni cura di giovare l’agricoltura, la pastorizia e l’industria col liberare la proprietà dall’odioso vincolo delle pubbliche servitù, il governo pontificio non si ristette indifferente (…) fu allora che si concepì ragionevolmente la idea di una Legge generale per poter ad un tempo, ed in modo uniforme, provvedere a tutti i casi particolari, e così togliere il fastidio di lunghe e singolari discussioni (…) e liberare dallo squallore in cui vedesi l’agricoltura e l’industria nelle suburbane provincia. (Milella, 1880, p.311)

Quien se detenga en una lectura superficial de la obra del prelado, impregnada de una confianza iluminadora y entusiasta en los datos estadísticos y económicos, solo comprenderá la convicción de un mero proyecto de política agrícola, destinado a mejorar la productividad de la tierra; esta es la interpretación que han dado algunos historiadores, haciendo especial hincapié en las detalladas perspectivas económicas que abarrotan las páginas de los estudios del siglo XIX sobre cuestiones agrícolas (Caffiero, 1983).

Sin embargo, una lectura más profunda del texto permite dilucidar algunas consideraciones que a ojos del historiador del derecho no pueden pasar desapercibidas.

Una primera consideración que se desprende del texto del Secretario pontificio es la referencia a las demás naciones europeas, signo perentorio de que esta reforma no fue una simple operación de política económica y agrícola, dirigida a favorecer unos cultivos más que otros o a mejorar las técnicas de uso del suelo, sino que también estaba orientada a lograr objetivos mucho más profundos y relevantes para la sociedad, expresiones de una mentalidad que fluía desde hacía décadas en los Estados europeos. De hecho, entre los siglos XVIII y XIX, la cuestión de los derechos de pasto interesó a Inglaterra (Neeson, 1996), Francia (Bloch, 1999;Vivier 1998), España (Almodóvar Cendredo, 2016;Ortego, 2006), y a los países de América Latina (Mariluz Urquijo, 1978).

De la obra de Milella podemos deducir qué mentalidad y qué finalidad perseguía la Curia pontificia: “liberare la proprietàdall’odiosovincolodellepubblicheservitù” (Milella, 1880, p.311). En estas pocas palabras se condensa todo el entramado de la cuestión de la propiedad en los territorios pontificios, palabras, como se verá, que conciernen más a la ciencia jurídica que a la económica, palabras en las que el historiador del derecho, gracias a su sensibilidad, puede vislumbrar los caminos que se esconden tras la cáscara aparentemente vacía de las definiciones técnicas.

Pues bien, detrás de “la propiedad” y “el odioso vínculo de la servidumbre pública” se esconden dos mundos, dos mentalidades opuestas, herederas de dos civilizaciones que son irreconciliables entre sí. Esta es la conocida teoría de Paolo Grossi (1992), según la cual la propiedad, antes de ser un concepto jurídico, es una mentalidad,

non si riduce mai a una pura forma e a un puro concetto ma è sempre un assetto sostanziale, un nodo di convinzioni, sentimenti, certezze speculative, interessi grezzi, tanto che sarebbe avventatissimo -e addirittura risibile- chi tentasse di inseguire, in questo terreno, una sorta di termini, parole.(p.630)

Expliquémoslo mejor. El gran debate que, desde finales del siglo XVIII, enfrentará a juristas, economistas, administraciones locales, asociaciones ciudadanas y comisiones cardenalicias no es solo la lenta implementación de un plan de renovación económico en los dominios pontificios, sino mucho más, es el trágico contraste entre lo antiguo (el mundo medieval) y lo moderno (el mundo del individualismo de la propiedad).

“La propiedad”, a la que se refiere Milella, no es más que la única propiedad individual que siglos de estratificación jurídica han entregado a la modernidad. “La servidumbre pública”, en cambio, era heredera de una civilización mucho más antigua, la del mundo medieval, expresión de otro modo,¹ extremadamente multiforme y fraccionado, de estructurar las modalidades de apropiación de la tierra. Dos mentalidades distantes, una simple y unitaria, la otra compleja y abrupta, llegaban a un encuentro implacable.

El objetivo de este estudio es reconstruir, a través de los trabajos de la Sagrada Congregación Económica, las dos visiones sobre las formas de apropiación que fueron la base de las discusiones políticas y jurídicas sobre la propiedad en las dos primeras décadas del siglo XIX: por una parte, la voz medieval, expresión de una forma de propiedad que confiere a la comunidad un papel central, por otra, la “propiedad moderna”, que, en cambio, reconoce principalmente al individuo el poder directo y absoluto de influir en las res.

Estas dos voces, la antigua y la nueva, son la extrema síntesis de dos modos de pensamiento que reflejan otras tantas formas de vivir la relación antropológica entre el yo y el entorno: el primero basado en el papel central de la comunidad y la costumbre (Barcellona, 1987; Grossi, 2007; Quaglioni, 2000), el segundo centrado en el individuo como término único de la relación absoluta con las cosas. La modernidad se caracteriza, con respecto a otras experiencias jurídicas, por la presencia totalizadora de la propiedad individual como “norma di funzionamentodell’interasocietà e deirapportiumani” (Barcellona, 1987, p.13).

Ciertamente, el término “moderno” no significa aquí la autoría de la lógica individualista en la teoría sobre la propiedad, sino solamente el hecho de que precisamente ese periodo histórico -la modernidad jurídica-²ha visto la clara prevalencia de la propiedad individual como una figura representativa de esa época. Consideremos que los signos precursores del cambio ya fueron esbozados por Paolo Grossi (1990) en el siglo XIV, un periodo de transición durante el cual se establecieron “le linee di un edificio futuro” cuya dimensión egológica encuentra en ella los primeros signos que se solidificarán posteriormente con los pasajes históricos sucesivos, como el Humanismo Jurídico, el Iusnaturalismo, la Ilustración, y la Revolución Francesa, hasta el siglo XIX, cuando finalmente la Pandectística entregará a la cultura burguesa un modelo jurídicamente perfecto de propiedad individual, construido fielmente sobre los principios erigidos en la experiencia de los siglos anteriores.

La cifra para comprender realmente este debate es ante todo el hombre en su esencia, como ser que se relaciona con los demás y con el entorno, este es el punto de partida esencial de nuestra investigación. En otras palabras, detrás del camino que recorreremos juntos no solo encontraremos sentencias, obras legislativas o tratados de derecho, sino también la historia milenaria del hombre en su impulso natural de poseer lo que le rodea. Desde este punto de vista, la propiedad ya no es una cuestión de un determinado ordenamiento, ya sea Italia, Francia o cualquier otro, sino que es simplemente una cuestión del hombre.

II. La causa de la contienda: el ius pascendi in re aliena

Una primera adquisición importante es comprender el origen del debate sobre la propiedad en el Estado pontificio, que puede identificarse en la peculiar estructura de propiedad típica de aquellos territorios en los que, hasta principios del siglo XX, existirá un régimen de propiedad que presagia odios e interrogantes: los iura in re aliena y, en concreto, el ius pascendi in re aliena, es decir, la servidumbre de pastos en terrenos privados. Se trataba de una forma promiscua de disfrutar de la tierra presente de manera significativa en las tierras pontificias que por su naturaleza relacionaba dos centros de interés distintos y opuestos: por un lado, el propietario del fundo (que era titular del ius serendi), por otro lado, la comunidad como propietaria de los derechos colectivos de pasto (los que eran titulares del iuspascendi) (Dani, 1999, 2003, 2011, 2013; Falzacappa, 1842; Frezzini, 1889; Villani, 1960; Zendri, 2002).

El ius pascendi representa por lo tanto la realización concreta de la teoría de la descomposición del dominio absoluto. Según esta teoría, la propiedad absoluta se descompone en tantas formas de pertenencia como utilitates se podían extraer del fundo y, en nuestro caso, el ius pascendi y el ius serendi, que se identifican precisamente a través de los frutos de los que surge la utilitas, es decir, los frutos naturales destinados al pasto (el ius pascendi) y los frutos industriales que, en cambio, requieren la laboriosidad del propietario del terreno (el ius serendi) (Grossi, 1990; Meynial, 1908; Petronio, 1998; Thibeaut, 1970).

En este sentido, compartimos la válida advertencia lanzada por Ugo Petronio (1998):

guardare agli usi e ai demani civici sotto il profilo del godimento delle utilitates e della loro appartenenza (…) significa assumere un punto di osservazione che sembra più aderente a quanto suggeriscono le fonti del cosiddetto diritto intermedio, le quali, quando si riferiscono agli usi civici (…) o agli stessi cosiddetti “demani civici” (…) hanno riguardo soprattutto al godimento dei servizi prestati dal suolo, e quindi all’appartenenza di essi, piuttosto che al suolo in sé e alla sua titolarità.(p.514)

La referencia a los frutos naturales e industriales se remonta a una distinción afirmada previamente por el Cardenal De Luca (1716) en su obra más famosa, el TheatrumVeritatis et iustitiae, en la que, haciendo referencia a los pastos, afirma lo siguiente:

seuquod res sit in dominio uniusquoadcertumgenusfructum, puta industrialium, et in dominio alteriusquoadaliudgenus, puta naturalium, ex iis, quae super hacdistinctionedominorumdiversisrespectibushabenturpraesertim sub tit. de feudis disc. 6. (Libro IV, Pars I, disc. 35)

Otro jurista y juez rotal de Siena y Florencia que expuso estos principios fue Neri Badia (1657-1726) en su obra Decisiones et responsa iuris, dec. 51, como señala Alessandro Dani (2003).

¿Cuál es, entonces, la cultura jurídica detrás de esta teoría? Es la cultura jurídica del mundo medieval en el que, como subraya Paolo Grossi (1992), cualquier situación de disfrute puede ser dominio, y puede serlo más allá de las formalizaciones excesivas del orden. Se producía así una fragmentación de la propiedad en tantas formas de dominio como utilitates podían obtenerse del suelo, una situación que reflejaba fielmente esa cultura tan particular y fascinante que logró preservarse en la concreción de los campos “pontificios” hasta finales del siglo XIX.

Así, a partir de finales del siglo XVIII, primero de forma marginal y después cada vez con más ímpetu, surgió una grave cuestión de propiedad sobre la forma de superar esa promiscuidad, un problema que, como podemos imaginar, englobaba los valores e ideas subyacentes a las dos mentalidades que identificamos al principio de la obra.

Los defensores de la propiedad moderna apoyaron la liquidación total de los derechos agrarios colectivos, considerados como vestigios de un pasado turbio y de una teoría socioeconómica inaceptable. La imagen que tenían ante ellos era la propiedad privada y el culto al individuo en detrimento de los valores expresados por la comunidad como lugar de relación e intermediación entre el hombre y la tierra. Esta lógica inspiró las sentencias de la Sagrada Rota Romana de finales del siglo XVIII (Santoncini, 2011), el trabajo de la Congregación Económica (que analizaremos en este estudio), las decisiones de los Tribunales de la República Romana, hasta la Notificación pontificia de 1849 que fue la primera y única ley pontificia sobre la abolición de los derechos de pasto (Travaglini, 1981).

En cambio, los defensores de la propiedad colectiva, de origen medieval, consideraban que esos derechos colectivos heredados del pasado eran un patrimonio que había que conservar y, sobre todo, no podían calificarse como cargas deplorables impuestas a la propiedad ajena, sino como verdaderas formas de dominio atribuidas a una comunidad. Precisamente esta última, desde los primeros intentos de liquidación de derechos colectivos, fue la defensora de la dignidad de estas formas de pertenencia que pretendían cancelar sin dar a los titulares una retribución justa (Rosati, 2018a).

Esta es la siguiente causa del debate sobre la propiedad en los territorios pontificios y es fácil entender la razón. El hecho de que a un mismo terreno pudieran acceder promiscuamente y sobre la base de diferentes títulos jurídicos varios sujetos, uno individual y otro colectivo, generaba incertidumbres y conflictos, sobre todo en la época en la que nos movemos y en la que cada vez era más fuerte la mentalidad individualista.

En particular, esta mentalidad comenzó a ser cada vez más fuerte en el Estado Pontificio a partir del Pontificado de Pío VII, que prodigó grandes esfuerzos en el intento de sacar al Estado de las trágicas condiciones económicas por las que, tras la caída del imperio jacobino, se veía afectado, sobre todo, por la escasez de bienes de primera necesidad y por la inflación galopante (Caravale& Caracciolo, 1971; Cecchi, 1975;Marconcini, 1970;).

El opus magnum de Pío VII en la esfera económica fue, sin duda, el motu proprioIl vivo impegno del 15 de septiembre de 1802, que se centraba en la entonces imperante teoría jurídico-económica que veía en la libre propiedad individual la panacea de todos los males. La estrategia que se debía implementar para devolver los campos pontificios a ese nivel de prosperidad que se fabulaba para la civilización romana está bien especificada en el texto del motu proprio, donde se manifiesta el deseo de dividir las fincas en muchas pequeñas propiedades privadas:

La ridente prospettiva delle innumerevoli avventurose conseguenze, che sarebbero certamente per derivarne tanto rapporto alla privata, che alla pubblica utilità ci ha sostenuti nelle nostre considerazioni, e dopo di esserci lungamente occupati intorno a tale oggetto, abbiamo trovato, che sicuramente si arriverebbe ad ottenere l’intento, ove l’immensa quantità de’ Latifondi deserti, ed incolti, che al presente si scorge nelle Campagne Romane, venisse divisa in un maggior numero di possessi.(Pius VII, 1802, p.8)

Por lo tanto, el remedio para el abandono de los campos se identificó en la fragmentación de las grandes propiedades de tierras en muchas pequeñas parcelas explotadas al máximo de sus posibilidades. Ahora bien, la realización de este fin tropezó con diversos obstáculos que se pusieron de relieve en el motu proprioIl vivo impegno y, entre ellos, se consideró que uno de los impedimentos más graves y generalizados para el “mejor cultivo” (tal como se definía en el motu proprio) era la presencia del derecho colectivo de pasto, entendido como el ejercicio colectivo del ius pascendi en un fundo privado (Pius VII, 1802).

Si quisiéramos elegir una fecha que representara simbólicamente la explosión de este debate sobre la propiedad, no habría mejor opción que retomar el día, el mes y el año impreso en el motu proprio Il vivo impegnode Pío VII: el 15 de septiembre de 1802.El destino de los campos pontificios y la forma de entender las mismas formas de apropiación tomaron una dirección clara e inequívoca que permanecería imperturbable hasta el umbral del siglo XX.

Se trata de un mensaje muy fuerte que hasta ahora no había sido puesto de relieve por la historiografía. Lo que queremos que se desprenda del motu proprioIl vivo impegno no es tanto la valoración técnica de la realización práctica o no de sus disposiciones económicas o de su éxito, sino la fuerza para orientar la manera de concebir y abordar las propiedades. A partir de este momento comenzará con dureza y, a menudo, con prepotencia el proceso de reductio ad unumde las distintas formas de propiedad a favor únicamente de la propiedad privada que tanto representa la modernidad jurídica.

El propio Pío VII, al principio del edicto en cuestión, presenta una exposición clara de las líneas programáticas de su gobierno en el campo económico, especificando inmediatamente de qué forma la política económica tendrá un peso decisivo en el futuro de las estructuras de propiedad:

Noi abbiamo cominciato ogni nostra Operazione Economica dal togliere tutti quei Vincoli, che da tanto tempo imposti all’interna contrattazione dei Grani, e delle altre Derrate rendevano onerosa la condizione dell’Agricoltore (…) E in tempo, che Noi levammo questi primarj ostacoli, (…) non lasciamo di occuparsi a toglierne degli altri, che ugualmente pregiudicavano all’interesse dell’Agricoltura. La servitù dei Pascoli, per cui il Proprietario è costretto a lasciare le migliori terre bene spesso incolte, e spogliate (…) anch’essi hanno interessato la nostra attenzione, e si stanno maturando su di essi gli opportuni più utili regolamenti.(Pius VII, 1802, p.1)

Estas intervenciones no tardaron en ser discutidas, pero desde el principio se encontraron con una gran cantidad de dificultades increíbles que nos mantendrán ocupados durante el resto de esta disertación. Por ahora es suficiente recordar que desde el día de la promulgación del edicto pontificio se estableció una conexión insidiosa y precursora de controversias jurídicas y políticas entre la mejora de la agricultura y la liquidación de los iurapascendi in re aliena. De hecho, a partir de este momento, el tema de los derechos de pasto quedará envuelto en las espiras de la teoría económica, que fue tomada como criterio inequívoco para influir en las estructuras de propiedad. Precisamente por este motivo, como veremos en el apartado siguiente, el Dicasterio pontificio encargado de tratar la cuestión de la propiedad fundiaria fue la Sagrada Congregación Económica.

III. La Sagrada Congregación Económica

Una prueba de que la cuestión de la propiedad era cada vez más un ámbito de la actividad de gobierno que debía gestionarse únicamente a través de los dictados de la ciencia económica -que inevitablemente tendía a resolver y simplificar las complejas relaciones antropológicas derivadas de la relación entre el hombre y la tierra en una mera circunstancia de circulación de cualquier bien- es la decisión de encomendar la elaboración de un proyecto de ley sobre los derechos colectivos de disfrute a la Sagrada Congregación Económica, restaurada por Pío VII con el motu proprioPost diuturnas de 1800 (DalPane, 1965; Del Re, 1998;Franchini, 1950;Lodolini, 1956; Moroni, 1842;Spagnuolo, 1996).

El origen de esta congregación se remonta al Pontífice Benedicto XIV. Este último, con la constitución Ne igitureadel 18 de abril de 1746, estableció una congregación que definió como peculiar (peculiaremCongregationem), compuesta por el Camarlengo Annibale Albani (1682-1751), los Cardenales Antonio Saverio Gentili (1681-1753), Domenico Riviera (1671-1752) y el Secretario de Estado Silvio Valenti Gonzaga (1690-1756):

Cui quidemCongregationi Nos Ven. Fratrem Nostrum HannibalemEpiscopumPortuen. S. R. E. Camerarium S. Clementis, ac Dilectos FiliosNostrosAntoniumXaveriumTit. S. Stephani in Monte Coelio Gentili, DominicumTit. SS. DuodecimApostolorum Riviera, SylviumTit. S. PriscaeValenti Nostrum Secretarium Status, Presbyteros, et Hieronymum S. Angeli in Foro PisciumDiaconum Columna, respectivenuncupatos, eiusdem S. R. E. Cardinales, nec non Dilectos etiamFiliosMagistrisJoannemBaptistamMesmerumThesaurarium Nostrum Generalem, JoannemJulianumRubinipraedictaeCameraeNostraeCommissariumGeneralem, et ClementemArgenvilliersAuditorem Nostrum, tamquamipsiusCongregationis cum definitivisuffragii jure Secretarium, adscribimus. (Motu proprio neigiturea, 1754, p.491)

La Congregación recibió así la tarea de vigilar todas las partidas de gastos e ingresos relacionados con la Cámara Apostólica y presentar a los pontífices todas las propuestas que considerara más convenientes para un mejor gobierno de la propia cámara y del erario público:

HuiusautemCongregationis, et Personarumeam pro tempore constituentiummunussit, et assidua cura, non modo praemissorumomnium et singulorumplenamexecutionem, et exactissimumimplementumurgere, et promovere, verumetiam ad omnia et singula genera et capitatamexpensarum, atqueonerumquamreddituum et proventuumCameraeNostraeApostolicaesolicitumdirigendoconsiderationisintuitum, opportuna pro tempore Consilia et remedia excogitare, Nobisque et SuccessoribusNostrisRomanisPontificibus insinuare, quaecumque ad optimumipsiusCameraeregimen, et PubliciAerariiemolumentum, ad subditarumCivitatum et Communitatumlevamen, ac Populorumincolumitatemutilitatemque, in Dominio existimarintsalubriter expediré. (Motu proprio neigiturea, 1754, p.49)

Además, Benedicto XIV estableció que la congregación se reuniera el primer miércoles de cada mes en el palacio apostólico, es decir, en las cámaras del Cardenal Secretario de Estado, Silvio Valenti Gonzaga, en presencia del computista general de la misma cámara apostólica, Francesco Simonetti:

Quaproptervolumus et mandamus, huiusmodiCongregationemsemelsingulismensibus, mimirum prima Feria tertiacujuslibetmensis, quae de ceteroimpedita non fuerit, incipiendo a prima Feria tertiamensisJuliiproximefuturi, (…), et sic deinceps de mensem in mensem in PalatioNostro, et in AedibussolitehabitationispraefatiNostriSecretarii Status, indesinentercongregari; eidemquepraedictumFranciscum Simonetti in praeinsertaSchedulasaepememoratum, sivealium pro tempore CameraeNostraepraedictaeRatiocinatoremGeneralem, semperinteresse. (Motu proprio neigiturea, 1754, p.49)

En 1800, el nuevo Pontífice, Pío VII, con edicto de la secretaría de Estado del 9 de julio del mismo año, estableció cuatro congregaciones, entre las que se encuentra en segundo lugar la de los asuntos económicos que finalmente tomó el nombre de Sagrada Congregación Económica.

Sin embargo, solo con la bula Post diuturnas, super restaurationeregiminisPontifici del 30 de octubre de 1800 se mejoró la regulación de la Sagrada Congregación Económica y se confirmó de forma permanente.

En particular, en el Artículo 2, De publicaeeeonomiaeadministratione, et administratoribus, se le atribuyó la tarea de supervisar todos los emolumentos y honorarios que recibían aquellos que prestaran un mandato específico dentro del Estado pontificio:“Dalla congregazioneeconomicadeputata si fissi un annuostabileassegnamento a monsignoretesoriere, ed anche a tuttiquegl'impiegati, e ministri che dalle propine, e regalieconvenutenegl'istromentitraevano o in tutto, о in parte la lorsussistenza” (Bolla Post diuturnas, 1850, p.50).

Con los artículos 33 y 34 de la mencionada bula, además, se le encomendó la reforma de los gastos de la congregación del buen gobierno, y de la cámara apostólica:

Art. 33. Anche dalla congregazione del Buon Gaverno si renderà conto al pieno tribunale della camera della erogazione di quegli assegnamenti, che dalla medesima camera si passano ad essa congregazione all’effetto di supplire alle spese occorrenti pel mantenimento de‘ suoi ministri, e suoi officj, ed in tanto si farà la maggior possibile riforma del le sue spese ordinarie da sottoporsi all'approvazione della congregazione económica.

Art. 34. Si farà similmente dalla camera capitolina la maggior possibile riforma di spese, incaricandone la diligenza, e lo zelo dei signori conservatori, dai quali se ne dovrà presentare la nota da approvarsi dalla congregazione economica, e discutendo sopratutto, se convenga per principal riforma ridurre gli onorarj del senatore, dei conservatori medesimi, e del priore de’ caporioni a livello del tempo della santa memoria di Benedetto XIV, e sopprimendo le paghe de’ caporioni che non hanno alcun esercizio, e si rendono affatto inutili. (Bolla Post diuturnas, 1850, p.53)

La función más relevante de la asamblea económica era la de carácter consultivo, que debía ejercerse sobre todos los asuntos económicos y administrativos: por este motivo, en la mayoría de documentos pontificios sobre el libre comercio de granos y cereales (Motu proprio Le piùcoltenazionid’Europa, 1850), sobre el sistema arancelario de la industria (Motu proprio Dacchèpiacqueallaprovvidenza, 1850), la agricultura (Motu proprio L’oggetto del maggior bene, 1850), la artesanía y la manufactura (Edicto 16 de diciembre de 1801), y, en general, en todas las leyes que conciernen a la economía pública, hay una indicación de la consulta previa a la Congregación Económica.

Durante el Pontificado de Pío VII, las facultades de la asamblea económica, inicialmente solo de naturaleza consultiva, se extendieron también a la contenciosa, de modo que las causas anteriormente propuestas a la Congregación podían ser discutidas en forma de juicio. Una prueba documental de esta actividad judicial de la Sagrada Congregación Económica se desprende del caso tratado en este trabajo.

De hecho, después de su reconstrucción, la Congregación no solo fue llamada a expresar una evaluación técnica y económica de la cuestión de la propiedad, sino que también se convirtió, como veremos, en una instancia judicial a la que llegaron las memorias de defensa de aquellos que estuvieran a favor o en contra de la liquidación de los derechos de pastos.

La Sagrada Congregación así ordenada existió hasta 1809, año en el que, por la segunda invasión francesa y consiguiente deportación de Pío VII, dejó de existir.

Cuando hubo terminado el dominio francés en 1814, y Pío VII hubo regresado a su sede, se restauró la Sagrada Congregación Económica mediante la carta de la Secretaría de Estado del 15 de julio de 1815, con la que se nombró también secretario a monseñor Nicola Maria Nicolai y VincenzoFolcari fue confirmado como subsecretario.

La última modificación sobre las competencias de la Congregación Económica se hizo pocos días después con otra carta de la Secretaría de Estado del 26 de julio. En primer lugar, a partir de ese momento, el colegio cardenalicio solo pudo discutir y deliberar sobre las máximas que debían establecerse para una administración pública más simple y uniforme. En segundo lugar, se le prohibió tratar cuestiones particulares relacionadas con el funcionamiento ordinario de las administraciones, pudiendo solo proporcionar criterios generales que darían origen a los reglamentos de aplicación. Con este fin, la Congregación tenía solo la facultad y el derecho de solicitar a los jefes de las administraciones las aclaraciones y los documentos necesarios para las discusiones de los criterios generales. En tercer lugar, se le retiraron todas las facultades contenciosas y judiciales, pudiendo solo discutir y deliberar sobre los asuntos que le sometiera la Secretaría de Estado. Por último, todas las deliberaciones de la Congregación Económica debían ser sometidas al Romano Pontífice para su sanción y promulgación.

A lo largo del trabajo se presentarán 4 testimonios indicativos sobre el debate relativo a las propiedades dentro de la Congregación Económica y que nos remiten a las dos mentalidades jurídicas sobre la propiedad: la mentalidad moderna y la mentalidad medieval.

IV. Los defensores de la propiedad moderna

Comencemos por las fuentes que muestran una mentalidad moderna de propiedad basada en el culto al individuo, una visión que adoptó la Congregación Económica y, en particular, dos de sus Secretarios que se sucedieron en la dirección de la asamblea: Paolo Vergani y Maria Nicola Nicolai.

1. El informe del Secretario de la Congregación Económica Paolo Vergani

El primer trabajo oficial de la Congregación Económica sobre el ius pascendi fue encargado en 1801 a su Secretario, Paolo Vergani,³ en cumplimiento del ya citado motu proprio, que en el art. 6 capítulo II exhortaba a promulgar cuanto antes una ley de liquidación de los derechos colectivos.

El voto económico del Prelado es de gran interés sobre todo en la parte final en la que los antiguos derechos colectivos de las comunidades rurales se califican con un adjetivo que permanecerá constante en la literatura sobre el tema: “servidumbre odiosa” (Vergani, 1801). La razón de un juicio tan severo es la consideración de que las reformas pontificias sobre el libre comercio del trigo y otros frutos de la tierra no podían desplegar sus efectos hasta que se eliminaran los obstáculos que impedían a los propietarios explotar libremente sus tierras, en primer lugar los pastos comunales:

La felice necessaria influenza della nostra nuova Legislazione Economica sull’Agricoltura resta necessariamente limitata a una porzione soltanto dei Terreni, che compongono le indicate Provincie, cioè a quelli, i quali sono liberi. La linea, che divide questi Terreni liberi da quelli che proseguono ad essere sottoposti all’odioso vincolo del Pascolo, è un termine, il quale circoscrive gl’indicati vantaggi del libero Commercio, e oltre al quale, per conseguenza non possono penetrare le beneficienze dell’ottimo sovran. (Vergani, 1801, p.52)

Según Vergani, el modelo de referencia debía ser la Legislación adoptada por Leopoldo II en el Estado de Siena, que había alcanzado el codiciado objetivo de reunir el ius pascendi y el ius serendi en una sola persona:

L’imperadore Leopoldo II, dopo di aver incoraggiata generalmente l’Agricoltura in tutta l’estensione del Gran Ducato di Toscana mediante la celebre Legge delli 18 Settembre 1767, sulla estensione del libero commercio anco ai generi li più necessarj all’umana sussistenza, rivolse le sue paterne cure a rimuovere, ed allontanare le cagioni particolari, che avevano procurato la depressione dell’Agricoltura stessa nel vastissimo Stato di Siena; Ed avendo iscoperto che la pricipale di queste cagioni consisteva nei perniciosi effetti, che ovunque in detto Stato produceva la separazione del Diritto del Pascolo dal Dominio del Suolo, venne nella determinazione, che effettuò coll’altra Legge delli 11 Aprile 1778 di riunire generalmente nel detto Stato di Siena, e di consolidare nel Padrone del Suolo il Dominio pieno, ed assoluto del Terreno colla percezione di tutti i suoi frutti. (Vergani, 1801, p.26)

En la normativa toscana, no obstante, se debieron hacer dos correcciones considerables: en primer lugar, la posibilidad de indemnizar a los titulares del ius pascendi con un canon anual conveniente correspondiente al valor del pasto; en segundo lugar, el Secretario de la Comisión Cardenalicia consideraba preferible una ley que, en lugar de declarar generalmente la abolición de todos los derechos colectivos de pasto en los dominios pontificios, dejara a los mismos propietarios la facultad de liberar el terreno (Vergani, 1801).

Esta era una línea de intervención común de la acción política y económica de Pío VII y su entorno, favorables de hecho a los resultados producidos por las leyes indirectas que crearan todas las condiciones necesarias para lograr un fin determinado, eliminando los obstáculos materiales y al mismo tiempo proporcionando incentivos para aquellos que abrazaran la iniciativa promovida por el gobierno. Era el principio, esbozado en el motu proprio Il vivo impegno, del premio y del castigo.⁴

En resumen, la cultura socio-jurídica que se desprende de la lectura del documento es una cultura profundamente individualista, intolerante con todo lo que fuera expresión del patrimonio consuetudinario de las comunidades locales y de sus derechos. Una señal de esta hostilidad la podemos encontrar en la vexataquaestio de las recompensaciones que Vergani discute con tonos severos. Este, de hecho, creía que la unión del ius pascendi y del ius serendi en manos de un solo propietario debería haberse hecho únicamente a favor del titular del ius serendi, mientras que la comunidad de titulares del ius pascendi habría percibido un canon monetario débil e inadecuado:

E perciò la Nuova Legge Agraria, che io giudicherei più opportuna in proposito di questa materia delle Servitù dei Pascoli sarebbe che a tutti lj Proprietarj si accordasse la libertà di liberarsi di tali Servitù, e di consolidare intieramente il godimento del Pascolo col dominio del Suolo, ogni qualunque volta ciscuno di essi si obbligasse di corrispondere alla Comunità, o a chiunque altro si trovasse essere in possesso del Diritto del Pascolo un annuo Canone corrispondente all’importo del Pascolo stesso; Canone che per un maggior commodo de’ Proprietarj medesimi dovrebbe esser loro permesso di affrancare mediante lo sborso del Capitale ad esso corrispondente. (Vergani, pp.26-27)

La distinción también es evidente en la propia terminología jurídica utilizada por el Redactor del documento, donde califica al titular del ius serendi como propietario del suelo y a la comunidad titular del ius pascendi como destinataria de una mera servidumbre de uso.

Este escrito tendrá una gran influencia en el proceso de abolición de los derechos de pasto e incluso llegará a las aulas del Parlamento italiano que, en un primer momento, adoptarán una línea de dirección política en perfecta continuidad con la pontificia. En el primer proyecto de ley sobre la abolición de los usos civiles en las antiguas provincias pontificias, presentado a la Cámara por el Ministro de Agricultura, Industria y Comercio Bernardino Grimaldi el 29 de noviembre de 1884, encontramos entre los anexos el “Voto economicosopra le servitù di pascolo” de Paolo Vergani, que demuestra la continuidad ideológica que impregnaba a una parte de la clase política y, en particular, al mismo Ministro que proponía la ley derogatoria (Attiparlamentari,1884).

El voto económico de Monseñor fue discutido por la Congregación Económica en enero de 1802 y todos los miembros, convencidos por sus sólidos argumentos, votaron a favor de la abolición de los derechos de pasto, encargando contextualmente a BaldassarreOdescalchi, Duque de Ceri, la redacción de un proyecto de ley, el primero destinado a los territorios pontificios.

Mencionamos los artículos más significativos de la propuesta de ley del Duque de Ceri, que constaba de 12 artículos:

Art. 1 Chiunque pianterà nel suo terreno vigne, o alberi di olivi, e moricelsi, o di frutti, rimarrà per diritto, e in forza della Legge libero dalla servitù del pascolo.

Art. 3 Chiunque per altro vorrà coltivare il suo terreno (…) e per conseguenza rimanere libero dalla servitù, dovrà interpellare giudizialmente l’attual possessore del jus pascendi, e dichiarargli, che egli vuol ridurre il suo terreno a miglior coltivazione, e per conseguenza liberarsi dalla servitù, e tre mesi dopo seguita una tale intimazione avrà egli il diritto di espellere i bestiami dell’attual possessore del jus pascendi.

Art. 4 Chiunque rimarrà in forza della sopraccennata coltivazione libero dalla servitù del pascolo dovrà pertanto pagare o al Barone, o alla Comunità, o a quegli, che godeva prima il jus pascendi il prezzo, che questi ritraeva dall’erbe, e questo prezzo dovrà giustificarsi innanzi al giusdicente del luogo, desumendolo dall’ultimo decennio.

Art. 6 Chiunque sei mesi dopo l’intimazione da Noi accennata all’articolo 3., o non avrà fatta la piantaggione, o non avrà seminato, o rotto almeno il suo terreno, come è necessario, per coltivarlo, o seminarlo, o chi dopo averlo coltivato ancora per molti anni tralascerà poi la coltura accennata di sopra, decaderà ipso facto dall’accennata libertà, e quegli che godeva prima il jus pascendi, facendo solamente costare al giusdicente locale, che non si è coltivato il terreno secondo vien prescritto dalla legge, ritornerà nell’antico diritto, e farà pascere dai suoi bestiami il terreno rimasto incolto(Nicolai, 1803,p.153).

Este respondía plenamente a las directrices esbozadas en el motu proprio de Pío VII sobre el incremento de la agricultura, estableciendo de hecho la liquidación de los derechos de pasto cada vez que los cultivos se hubieran realizado en terrenos gravados con el “odioso” vínculo jurídico.

Así, el proyecto, redactado en muy poco tiempo, fue leído y debatido en la sesión del 25 de enero de 1802, durante la cual se plantearon dudas sobre la idoneidad de algunos artículos. Las críticas se referían principalmente a dos cuestiones: en primer lugar, se consideraba injusto extender la ley derogatoria a los terrenos pertenecientes a la comunidad, y no solo a los privados, con la reflexión de que este patrimonio era un bien que se debía conservar para la subsistencia de las propias comunidades; después se criticó contundentemente la cláusula resolutoria que establecía, si en el plazo de dos años los terrenos liberados no habían sido trabajados de alguna forma, la reintegración a su estado prístino y, por tanto, el renacimiento del antiguo derecho colectivo.

Una vez realizados los cambios en el texto, la ley Agrícola era sometida al Papa Pío VII para su aprobación suprema que, sin embargo, a pesar del clima de entusiasmo de los cardenales de la Congregación, no fue pronunciada porque, habiéndose difundido la noticia de la abolición de la servidumbre de pasto, la cuestión de la propiedad estalló en todo su vigor. Algunas comunidades del Estado Pontificio enviaron a la Congregación sus memorias de defensa, que examinaremos en el párrafo siguiente, que reivindicaban a voz en grito la dignidad y el valor de las costumbres agrícolas, liquidadas por los economistas que frecuentaban la comisión cardenalicia como meras obstrucciones del sistema económico.

Probablemente fue en ese momento cuando quedó claro que la ley de derechos agrarios colectivos no era una operación económica como todas las que acababan de concluir (por ejemplo, las relativas a la libre circulación del trigo), sino que se trataba de algo que no podía comprenderse únicamente evaluando desde una fría oficina técnica algún signo catastral o interpretando de forma aislada las curvas de la producción agrícola del año anterior.

En resumen, los Cardenales y sobre todo el Papa comprendieron que la ley derogatoria de la servidumbre de pasto, tan simple y triunfante en sus formulaciones abstractas, era mucho más que modificar las estructuras de propiedad de un fundo, era de hecho el intento dramático de destruir desde las raíces profundas de la tierra una mentalidad que se había asentado en la conciencia de las comunidades rurales.

2. La memoria de Mons. Nicola Maria Nicolai

Otro momento importante en el debate sobre la propiedad fundiaria en el Estado Pontificio fue el que se inició cuando en 1815 fue nombrado Secretario de la Sagrada Congregación Económica Mons. Maria Nicola Nicolai. Este, cuyas habilidades en el ámbito agrícola y económico eran indudables dada su obra magna en los campos y en la Anona de Roma (Nicolai, 1803), fue el autor de una Memoria muy erudita con un sumario sobre las servidumbres de pasto (Nicolai, 1823) que ahora merece nuestra atención, ya que nos permite tener una visión completa del trabajo de la comisión papal sobre nuestro tema, desde el comienzo del encargo papal (inmediatamente después de la promulgación del motu proprioIl vivo impegno) hasta la fecha de la publicación de la memoria (Nicolai, 1823).

En particular, para tener una idea más clara de la situación, la Congregación, a través de su Secretario, pidió a todos los Legados y Delegados de las Provincias pontificias que proporcionaran la información necesaria sobre el ius pascendi, respondiendo precisamente a algunas cuestiones fundamentales que compondrían los elementos de un “ProspettoGeneraledelleservitù di pascolo”;⁵ en el documento se debía especificar si los terrenos gravados con los derechos de pasto eran propiedad comunal o particular, y también cuál era el título jurídico de las pretendidas servidumbres de pasto (de jure dominii, de jure cessionis y de iure civico),⁶ una tripartición de difícil reconstrucción que, de hecho, muchas administraciones locales omitieron por falta de documentos u otro tipo de pruebas.

Ahora bien, más allá de las estadísticas, nunca exactas y engañosas, la parte más genuina y concreta del prospecto económico es la de las observaciones comunicadas por los representantes de las comunidades a la Congregación Económica sobre algunos puntos que se consideran de gran importancia. Así, junto a una lista de cifras y estadísticas abstractas, encontramos un valioso testimonio de la voz de las diferentes comunidades y de la forma en que percibían el ius pascendi.

La impresión general que se tiene al leer las observaciones de los Legados provinciales es que los pastos se defendían como un patrimonio de la ciudad del que dependía la subsistencia económica de la población y, en particular, de las clases rurales más pobres que obtenían de los bienes comunes lo necesario para sobrevivir.

“La popolazione vive su tali servitù. Tolte esse conviene emigrare” (Anónimo, 1822b, p.3). Tal es la reflexión del Delegado de Frosinone, similar a la de muchos otros delegados pontificios, donde se percibe no solo la importancia económica de los derechos agrarios, sino también, en cierto modo, el orgullo de las comunidades por defender su historia, como en el caso de la ciudad de Viterbo, que apelaba a los orígenes remotos de los derechos colectivos:“da lunghissimitempiindietropossessitrice di dettopascolo per titoliantichiconfermati da moltiPontefici, ne ha sempredifesal’integritàcontroqualunqueparticolare o Corporazione che abbiatentatoliberarsene” (Anónimo, 1822b, p.3).

En resumen, los planes de reforma económica chocaban con el sentimiento común de los habitantes del Estado Pontificio aún ligados a ese pasado que la nueva mentalidad de la propiedad definía como un residuo de las barbaries feudales.

Volvamos ahora al trabajo del Secretario Nicolai que, sobre la base de dichas observaciones, preparó una especie de cuestionario articulado en dudas que debían plantearse a los Padres de la Congregación Económica para decidir finalmente qué línea de intervención seguir. Veamos las más interesantes.

La primera duda ya estaba decidida desde hacía tiempo y, de hecho, se trataba de determinar si las servidumbres de pasto debían ser preservadas o abolidas. Obviamente, la respuesta del sagrado congreso fue affirmative considerando el daño económico producido por el sistema de pastos (Nicolai, 1823).

El segundo punto planteaba si la abolición de los derechos colectivos de disfrute debía ser general para todo el Estado Pontificio o si debía afectar solo a algunas Provincias y si, además, dicha abolición debía referirse a los terrenos de propiedades comunales (Nicolai, 1823).

El Secretario tenía la opinión, confirmada por la asamblea económica, de que la abolición tenía que ser general en todos los terrenos, tanto de particulares como de las comunidades, para suprimir definitivamente cualquier residuo del pasado y responder así tanto al bienestar del Estado -que vería florecer la agricultura gracias a la formación de una pequeña propiedad campesina destinada a su máximo provecho- como a las administraciones locales, que llenarían las arcas cívicas con los impuestos de los propietarios.

Continuamos con la tercera duda, que hacía referencia a la conveniencia de una compensación a favor del titular del ius pascendi(Nicolai, 1823). La Congregación, al votar affirmative se pronunció a favor de la propuesta de Nicolai. Este, al tratar el tema de la compensación debida al titular del ius pascendi, reflexionaba sobre la dificultad de determinar el importe de la indemnización en caso de que se decidiera seguir las clasificaciones de los derechos de pasto en las tres categorías conocidas (Derecho cívico, de cesión y de dominio), y además se hubiera distinguido sobre la base de las personas físicas o jurídicas que hubieran sido titulares de estos derechos.

Para hacer todo más rápido, el Secretario propuso, y la Congregación aprobó, establecer una compensación que debía aplicarse generalmente a todos los casos de liquidación sin tener en cuenta la naturaleza de la servidumbre ni a los titulares. A los que se opusieron con la autoridad de De Luca o de los Jueces rotales que constantemente habían sancionado esta clasificación, Nicolai les dijo que era el legislador Supremo quien destruía la costumbre, juzgando lo que era conveniente para el bienestar del Estado (Nicolai, 1823).

Quizás en esta parte de la discusión hemos llegado a uno de los momentos más álgidos del individualismo agrario entendido como voluntad pertinaz de abnegación de la vitalidad y la dignidad de la dimensión comunitaria de los pueblos agrícolas, afectados sobre todo en su capacidad de auto organizarse y expresarse a sí mismos, mediante la costumbre, un lugar de producción normativa. De hecho, una vez “destruida la costumbre” y destruidas “las odiosas servidumbres de pasto”, las comunidades se habrían visto totalmente despojadas de su identidad económica y jurídica.

Finalmente, la última duda hacía referencia a la posibilidad de sustituir la compensación pecuniaria por la cesión de una parte del terreno (Nicolai, 1823), que Nicolai y los Cardenales consideraban un método óptimo para favorecer la división de los latifundios en pequeñas unidades rurales e incluso preferible al otro remedio de compensaciones que habría generado disputas y problemas. Es importante señalar que la compensación en tierras no habría constituido lo que hoy definimos como propiedades colectivas para entender los bienes de los que son titulares los ciudadanos individuales como entidad independiente del municipio, sino solo una masa de bienes que había que dividir en el único modelo admitido en este momento histórico, la propiedad individual.

Así, la Congregación Económica en la sesión de 1823 votaba a favor en todos los puntos discutidos diligentemente por su Secretario, allanando el camino para la tan ansiada ley Agrícola que transformaría los campos romanos en verdes jardines.

Sin embargo, una vez más, la oposición de las comunidades y de algunos de sus organismos intermedios, como las Corporaciones Agrícolas, volvieron a bloquear el trabajo. En ese momento, el dicasterio recibió la mayor parte de las memorias -que analizaremos en breve- orientadas a defender los derechos colectivos. Esto llevó al cierre definitivo de los trabajos en la Sagrada Congregación Económica.

V. Los defensores de las propiedades medievales

Analicemos ahora la documentación presentada a la Sagrada Congregación Económica que, según nuestra interpretación, puede atribuirse a la otra mentalidad jurídica sobre la propiedad, que es la típica del mundo medieval. Los textos que analizaremos fueron escritos en las dos primeras décadas del siglo XIX por los titulares de los antiguos derechos cívicos a través de las “Universidades de las Artes Agrícolas”, de los Consejos Municipales que representan a los ciudadanos, agricultores, participantes de pastos colectivos y propietarios de ganado y hacen referencia a tres ciudades italianas. Se trata de las actuales Comunidades de Viterbo, Tarquinia y Tuscania, que contaban con una tradición muy remota de pastos colectivos, documentada por estatutos medievales y practicada en gran parte de los dominios de la ciudad (Cortonesi, 1988; Cuturi, 1883; Giontella, 1971; Rosati, 2018b). Las fuentes que analizaremos son de particular interés, ya que sus editores no se limitaron a defender los intereses locales, sino que fueron más allá de las circunstancias particulares que motivaron la compilación de los libelos; incluso llegaron a elaborar una especie de teoría general de nuestro tema, buscando sus orígenes, su evolución, su noción jurídica, la confrontación con otras realidades nacionales e internacionales, el valor socioeconómico y los riesgos que se derivarían de la abolición de tales valores consuetudinarios. Otra fuente que analizaremos será el Voto económico del abogado consistorial Alessandro Buttaoni, un documento de mayor alcance que los textos anteriores, escrito para demostrar al colegio cardenalicio reunido en la Sagrada Congregación Económica las razones principalmente jurídicas de las servidumbres de pasto en los territorios de San Pedro, y los problemas relacionados con el proyecto de liquidación de estos derechos.

1. Las memorias presentadas por las comunidades locales a la Sagrada Congregación Económica

La cuestión principal tratada en las memorias de defensa de las servidumbres de pasto y transmitida a la Congregación Económica es que éstas constituían un derecho de propiedad de origen muy antiguo y no una mera servidumbre entendida como un peso impuesto sobre un fundo ajeno.⁷En las tierras sujetas al pasto cívico habría, como hemos visto, una división de la propiedad absoluta en dos formas de dominio: el ius pascendi del que es titular el conjunto de ciudadanos y el ius serendi que pertenece, en cambio, a un sujeto individual. A este respecto, una de las memorias analizadas contiene una descripción lúcida de esta situación de hecho:

la divisione dei dominj come può farsi nella estensione, così può anche eseguirsi nelle utilità dei Fondi, che perciò può nel medesimo fondo separarsi il dominio dei frutti naturali, cioè del pascolo, e dei frutti industriali, cioè della seminagione, che in fine questa distinzione dei dominj si deve presumere fin da principio accaduta, allorché ignorandosi l’origine, si trova il possesso fondiario diviso tra due, uno dei quali ha il solo diritto di seminare, e di percepirne il frutto industriale, l’altro quello di pascere, e di goderne il frutto naturale. In questa combinazione di cose non potendosi discernere, se il Possessore si sia spogliato del diritto di pascolo trasferendolo in altri o se si sia spogliato di quello della sementa, facendone una cessione, non può più all’uno, che all’altro diritto attribuirsi il titolo di Servitù, onde vuolsi egualmente all’uno, ed altro attribuire quello di proprietà, e di dominio. (Anónimo, 1823, n.20)

Según los autores de las memorias de defensa, la evidencia de tal fraccionamiento de la propiedad era deducible del Catastro pontificio donde el ius pascendi y el ius serendi estaban registrados por separado y de cada uno surgía la obligación de pagar la tasa (Dativa reale), de conformidad con el motu proprio del 3 de marzo de 1819 sobre las estimaciones de los fundos rústicos. Si bien, por un lado, se evocaban las estimaciones para demostrar la existencia del dominio dividido, por otro lado, también eran presagios de malentendidos, ya que los frutos naturales eran generalmente registrados a favor de la Comunidad, noción que alimentaba una profunda incertidumbre, ya que podía ser entendida como propiedad privada del común o como patrimonio de los miembros individuales de la Comunidad uticives.

En este sentido se expresa también Paolo Grossi (1992), que revela la “inadeguatezza per lo storico del diritto” de los catastros de la época, ya que “hanno volto economico ma non giuridico, nel senso che si tratta di figure pensate e risolte al di là di ogni grammatica giuridica sia pure elementare” (p.623).

Ahora bien, surge una pregunta que no es en absoluto trivial: ¿quiénes son los verdaderos titulares de los pastos comunales? ¿El común entendido como organismo moral o la universalidad de los ciudadanos? Ciertamente, el adjetivo pospuesto al término pastos podría generar serios malentendidos y llevar a creer que los derechos de pastos pertenecían al municipio, entendido como un organismo que como tal podía disponer de ellos a su voluntad; el sistema de pastos conocía también esta forma de posesión con respecto al municipio-organismo, pero nuestros defensores especificaron con todo cuidado que los derechos cívicos que ellos protegían eran de otro tipo y pertenecían a la universalidad de los ciudadanos, como tales:

il dire finalmente, come si è detto, che i pascoli comunali, a cui hanno diritto i singoli cittadini, sono un patrimonio privato della Comunità, e non il patrimonio pubblico dell’università dei cittadini, è un attentare alle leggi fondamentali costitutive dell’umana società, in cui tutte le nazioni in tutti i tempi sono state d’accordo; ea etenim in pecunia, et patrimonio civitatis sunt, quorum usus singolorum non est. Ma quelle cose, delle quali l’uso è di ciascuno, sono state dette dal Gius delle Genti -res universitatis- vale a dire di tutti-ut basilicae, porticus, balnea, fora, prata, et pascua publica, in quae scilicet pecudes immittere singulis civibus est. Anónimo, 1822b, n.111)

Por consiguiente, el discrimen entre la propiedad del municipio-organismo (enajenable) y la propiedad de los ciudadanos (inalienable) se identificaba en el uso, en el sentido de que “se quest’uso non estsingulorum, res estCivitatis, ma se la cosa è in publico civiumusu, come sono i comunali, res estuniversatis, vale a dire di tutti” (Anónimo, 1802, n.111). Esta es una de las teorías actuales sobre la naturaleza jurídica de los derechos colectivos, calificados como derechos de los que serían titulares los miembros de una comunidad determinada uticives (Dani, 2003;Pugliatti, 1954).

Las nociones proporcionadas por los defensores de los derechos cívicos permiten evitar otro tipo de error y comprender que no pueden confundirse de ningún modo con los llamados “pastos fiscales” de los que no disfrutaban los ciudadanos, sino que pertenecían al Estado, que permitía su disfrute solo a cambio del pago del pasturaje (Anónimo, 1822b, n.70).

El ejemplo dado para aclarar la distancia entre las dos figuras jurídicas es el del Estado de Siena, que gestionaba, a través del OfficiodeiPaschi, las hierbas que se alquilaban a quien quisiera traer a sus rebaños y cuyo provecho no beneficiaba a la colectividad, sino al fisco real: este tipo de ius pascendi, llamado pasto de Aduana, no merecía ningún tipo de protección y, de hecho, el edicto del Gran Duque Leopoldo del 11 de abril de 1778 con el que se suprimió esta institución⁸ fue considerado por los autores de las memorias un ejemplo de ley justa y sabia, ciertamente inaplicable por analogía a la situación de los territorios de San Pedro Anónimo, 1822b, nn.141-142).

Queda por ver entonces quiénes eran concretamente los ciudadanos que se jactaban del derecho de propiedad de los pastos, y eran aquellos que habían elegido su domicilio en el territorio en el que se asentaban las antiguas costumbres agrarias, independientemente de que fueran originarios o extranjeros; en este último caso, sin embargo, era necesario el requisito de domicilio continuado para poder disfrutar de los privilegios y derechos ciudadanos Anónimo, 1822b, n.63).

La posibilidad de que los extranjeros disfrutaran de los pastos comunales, con la condición de que eligieran su domicilio en el territorio que disponía de las costumbres agrarias, fue señalada por los compiladores de las memorias como un estímulo beneficioso para el crecimiento demográfico, ya que la facultad de adquirir la titularidad del ius pascendi favoreció la llegada de muchas familias procedentes de diferentes distritos italianos; estas eran atraídas por las subvenciones concedidas a favor del desarrollo agrícola, como la posibilidad de que quien construyera una casa de labranza y plantara un viñedo y un olivar pudiera apropiarse de una porción del pasto comunal para disfrutarla de forma privada, un premio motivado por la necesidad de garantizar en los campos la presencia estable de familias de agricultores directos (Anónimo, 1822a, nn.28 y 49).

Los derechos de pasto, además de ser una expresión del verdadero dominio de los ciudadanos sobre el fundo, debían ser evaluados también con el máximo respeto por otra razón: eran la cristalización de un patrimonio consuetudinario muy antiguo que, como tal, era digno de ser preservado y reconocido. Este segundo elemento fue uno de los puntos fuertes de los paladines de los derechos cívicos de pasto que, para demostrar su origen ab immemorabili, recurrieron a las citas más disparatadas y remotas de textos antiguos, llegando a menudo a curiosos vuelos de fantasía, como en el caso de una memoria en la que se considera que se puede identificar el origen incluso en la civilización etrusca. En la memoria podemos leer que “non dobbiamo arrestarci ai Romani, e cercare in essi le fonti della nostra agricoltura. La storia, e l’osservazion de’ monumenti ogni giorno più ci fa toccare con mani quella verità, che ogni istituto di pace, e di guerra, di religione, e di politica, e di ogni arte domestica i romani presero dagli etrusci, da quel popolo cioè che aveva civilizzata, e retta, e nobilitata l’Italia ben prima che essi poveri, e rozzi comparissero nella scena del mondo” (Anónimo, 1822a, n.31).

Todas las Comunidades que presentaron sus escritos de defensa de los pastos cívicos presentaron, como prueba documental de su antigüedad, los estatutos comunales, en los que una gran parte atañía a la regulación de la actividad agrícola y esta estaba basada en un sistema que además de la propiedad individual admitía, de forma especial para los pastos, los derechos colectivos reconocidos a todos los ciudadanos, que debían ejercerse también sobre fundos privados (Anónimo, 1822b, nn.24-26).

A este respecto, el estatuto de Corneto de 1453, cuya formulación es análoga a la de las ciudades limítrofes,⁹representa bien el panorama de aquella época: “Quoniampascuorum jura pariter, et aquarum in tenimentoCorneticomunia sunt, ordinamusquodnemopraesumatprohiberequemquamsua animalia pascuare, et aquare in quibuscumquelocisreservatisvineis, pratis, cannetis, et aliislocisbladatis et seminatis” (StatutaCivitatisCorneti, 1545, Liber V, Cap.XCIV).

En estas pocas líneas se concentra todo el delicado equilibrio entre el ius pascendi y el ius serendi que se asentaban en un mismo fundo porque, obviamente, mientras que los terrenos cultivados no permitían el apacentamiento, que habría destruido los frutos, por el contrario, los campos no cultivados, es decir, aquellos en los cuales el titular del ius serendi no había realizado ninguna labor, eran un lugar libremente accesible a los ciudadanos para que pudieran apacentar su ganado.

Así, el punto de equilibrio se mantenía entre lo cultivado y lo no cultivado, una regla aparentemente sencilla en la teoría, aunque necesitaba los cuidados más providentes de los Legisladores locales para que establecieran los plazos para cultivar y, por consiguiente, excluir el ius pascendi.¹⁰

Era un sistema particularmente complicado y alejado de nuestra forma de entender la actividad productiva de las tierras, pero reflejaba muy bien la vida cotidiana de aquellos tiempos (que se conservaron al menos hasta finales del siglo XIX), cuando la población que vivía en un municipio era mucho menor que la que podía trabajar materialmente de forma intensiva toda la superficie agrícola ciudadana.

Habiendo identificado una poderosa prueba de la existencia de estos derechos cívicos en los estatutos medievales, nuestros incansables defensores concentraron sus esfuerzos en fuentes aún más antiguas y ciertamente más confusas en sus formulaciones. Uno de estos monumentos del pasado fue identificado nada menos que en el Edicto de Rotario (643), en cuyo art. 363 se establecía el mismo principio de los pastos comunales regulado en los estatutos de la Edad Media y, por tanto, la regla de que, en cuanto se terminaban las cosechas, la población era libre de introducir los animales en los campos, Anónimo, 1822a, n.28).¹¹

No satisfechos con eso, llegaron a investigar los gloriosos textos del derecho romano, y también en este caso la investigación dio sus frutos hasta el punto de que los grandes autores latinos como Escévola, Cicerón o Julio Frontino habrían narrado la existencia del ius pascendi y del agercompascuus(Anónimo, 1822a, nn.27-37).

Ciertamente no hemos mencionado este excursus histórico porque estamos convencidos de su fundamento científico; aparte de la demostración inequívoca de los estatutos medievales, el resto de las peregrinaciones de nuestros defensores de los derechos cívicos no son ejemplos de rigor metodológico, sino que nos ayudan a entender cuál era el objetivo perseguido: declarar que los pastos comunales eran una costumbre reconocida desde siempre en cada población, un sistema extendido, que no solo tenía el sello del tiempo, de la experiencia, de muchas leyes y costumbres existentes, sino que estaba fundado en el Derecho inviolable de la propiedad y sobre la base inmutable de las necesidades locales (^{Buttaoni, 1823, n.163}).

La reconstrucción histórica no podía sino ir acompañada de la auctoritas de la Doctrina de la época o de la más antigua, testimonio ineludible para demostrar la utilidad social y la legitimidad de los derechos agrarios. A pesar de lo que creían los detractores de los pastos comunales, según los cuales solo los vestigios de un pasado muy remoto podían sustentar el sistema de división del suelo, los abogados de nuestras memorias trabajaron con todo el cuidado posible en la búsqueda de un fundamento doctrinal para los derechos de pasto y su compromiso dio como resultado una rica lista de “celebridades” que en sus obras trataron, en algunos casos fugazmente y en otros con mayor detalle, el tema en cuestión (Anónimo, 1823, nn.35-36).¹²

La lista de autoridades a favor de los pastos cívicos es muy extensa e incluye al conocidísimo Otero, autor del Tratado De pascuis:“ratio propterquamususpubbliciPascuiconcediturhabitantibus in Oppido, utiqueest, ut oppidapopulentur, et augeantur, et habitatoribusabhadent” (Otero, 1732, n.11),Perezio (1661):“principessupremireliquerunthuiusmodi cultos agros suissubjectis ad pecorasuaalenda, sine quibusnec ipsi vivere, neca agros suoscolerepossent”(n.12) y Capobianco (1622): “ista bona fueruntconcessa provivere, et comoditatesingolorumprasentium, et futurorumcivium, et ideo juspascendidiciturcompeteresingulis, utisingulis” (n.8),ambos convencidos de la necesidad de mantener los derechos de pasto en beneficio de una comunidad y, sobre todo, de la parte más desfavorecida.

También se da gran importancia a los autores que reconocían de forma específica la legitimidad de las costumbres ciudadanas ejercidas en los terrenos de los titulares privados del ius serendi, verdadero corazón de toda la “cuestión de la propiedad”, como Covarrubias (1573), que hacía referencia a España de sus Questionumpraticarumearumqueresolutionumamplissimarumliberunus:

In hispubliciEdictis Regia Auctoritatepromulgatisexpressimasseveratur, esse contra huiusregni Leges, quod quis proprios fundos, et agros alisquelegispermissioneprata, et pascua civibus, et incolisinterdictaefficiat, quamvispossit libere quilibet proprios fundos, et agros colere qua eiliberuit cultura, itatamen, ut fructibuscollectis, et agrisvacantibus a semine pascua sintomnibushabitatoribuscomunia. Quamequidemlegemmultisexperimentiscompertumest satis Rei Publicaeconvenire, justissimamque, atqueaequissimam ese. (Covarrubias, 1573, cap. 37)

Y finalmente, uno de los más grandes teóricos del ius pascendi es el Cardenal De Luca (1716) que, en su obra más conocida el TheatrumVeritatis et Iustitiae, trata específicamente las servidumbres prediales:

agitur de quodam iure, seuveriusquadamfacultate, quae jure cujusdamconsuetudinisuniversalismagisquampraescriptioniscompetitCivibus, et incolis ex iure Civico, et naturalideponendi cum eorumanimalibus in agris, et fundisapertis, et campestribusdestinatis ad culturamsegetum post has recollectas, quaeconsuetudovideturfereuniversalis per Europam ipsi jurinaturae, seunaturalirationiinnixa, et quodammodonecessaria, neccives, et incolaeinermemvitamducant. (De Luca, 1716, libro IV, discurso 37 núm.4)

2. El informe del abogado consistorial Alessandro Buttaoni

Podemos tratar ahora otro documento, también escrito en defensa de los derechos cívicos de pasto, no por las comunidades locales, sino por orden de la misma Sagrada Congregación Económica, que encomendó a Monseñor Alessandro Buttaoni la tarea de preparar un Voto Consultivo sobre el derecho de pasto vigente en los territorios del Estado Pontificio (Buttaoni, 1823).

Creemos que este documento merece ser analizado individualmente, no porque su editor haya sido avocado directamente por el colegio cardenalicio para expresar sus razones, sino por el tipo de argumentos desarrollados por Monseñor, que enriquecen las memorias analizadas con especificaciones adicionales de importancia considerable, especialmente desde un punto de vista jurídico.

Buttaoni, al principio de su voto consultivo, sobre la base de una doctrina sólida,¹³agrupa los derechos de pasto en tres títulos: en primer lugar, estos pueden derivar de un verdadero dominio del fundo; en segundo lugar, de una servidumbre adquirida legalmente por contrato o por prescripción; por último, del denominado derecho cívico, o consuetudinario, en virtud del cual es lícito que cada miembro del pueblo introduzca su ganado para pastar en los terrenos no cultivados y abiertos (Buttaoni, 1823).

Independientemente de la triple naturaleza de los títulos que justifican su posesión ius pascendi puede pertenecer a los barones, a las comunidades o incluso a las “poblaciones” o al conjunto de ciudadanosutisingulis (Buttaoni, 1823).

Puesto que los tres títulos que apoyan los derechos de pasto son legítimos, el abogado consistorial argumenta que el soberano no podría promulgar una ley que destruyera o moderara los distintos derechos de pasto competentes a las comunidades y a las poblaciones, sin utilizar ese derecho de Majestad, llamado Dominio eminente, en virtud del cual, en caso de necesidad urgente, o de utilidad pública, grande y evidente le es lícito limitar o retirar los derechos y las propiedades de los Súbditos (Buttaoni, 1823).

Este es el punto fundamental que se debe resolver para verificar la conveniencia de una ley derogatoria: ¿puede el Príncipe ejercer su dominio eminente en materia de pastos?

Citando la doctrina de Pufendorf “Dominiieminentis non tam rem, quamvocabulumaliquidamnant. Ipsamenimvimimperiiproptersalutempublicaminstituti, sufficientemprincipititulumpraebere, urgente necessitataeutendibonissuorumsubditorum”(Pufendorfii, 1715, p.875) y Grotius (1680) “Hoc quoquesciendumest, possesubditisjusetiamquaesitumauferri per Regemduplici modo aut in poenam, aut ex vi supereminentisdominii. Sed ut id fiat ex vi supereminentisdominii, primumrequiritur utilitas publica”(p.284).

Buttaoni señala que este Dominio eminente solo puede ejercerse en casos excepcionales cuando existe una necesidad urgente o el interés del Estado, que Grocio considera suficientes por sí solos para disponer de los derechos de los ciudadanos. Ahora bien, ambas condiciones no se aplicarían en el caso de los pastos (salvo en los pastos de barones juzgados negativamente), ya que su permanencia en los territorios de las provincias suburbanas, en lugar de representar un daño, debe considerarse de utilidad pública.

En otras palabras, los pastos públicos, es decir, los que favorecen a una comunidad, deben ser considerados bienes de utilidad pública e incluso necesarios para la conservación y el aumento de la población, con la consecuencia obvia de que una posible ley derogatoria causaría graves daños en lugar de aspirar al bien común. Las pruebas de la utilidad del ius pascendi coinciden con las que hemos explicado de memorias anteriores, por lo que no repetiremos el contenido. Nuestro interés era únicamente ver cómo Monseñor recogió todas las observaciones de las comunidades locales para demostrar la imposibilidad de que el gobierno pontificio ejerciera el Dominio eminente, un requisito indispensable para influir en los derechos de los súbditos.

El abogado consistorial no se detiene en estas consideraciones. Añade una más. Incluso en el caso hipotético de que el Príncipe decidiera derogar los derechos de pasto y, por lo tanto, abusar de su Dominio eminente, este no podría quedar exento de la obligación de indemnizar a las comunidades por la pérdida de los derechos, un principio fundamental y vinculado indisolublemente al ejercicio del derecho de Majestad (Buttaoni, 1823), como confirma la autoridad de Grotius (1680): “Sed notandum contra est, jusilludsupereminens non promiscue competere, sed quatenuscomuniterexpedit in regimine non dominico sed civili, etiam regio. Adde, quo dubihuiusdomminiusum res exigit, compensatiotamen facienda est” (p.632)y Pufendorfii (1715):“Caeterumiis, qui hoc modo [nimirum vi dominiieminentis] sua publico impenderunt, autperdiderunt, a tota Civitate quantum fieri potestearestitui, autpensari, manifestissimaaequitatenititur” (p.876).

Los ciudadanos privados del ius pascendi, en efecto, tendrían derecho a una doble indemnización: la suministrada por el Fisco del Príncipe, con referencia a los daños causados a los Súbditos por el bien público, y la debida por los propietarios del ius serendi, favorecidos por la consolidación de las dos formas de dominio en sus manos (Buttaoni, 1823).

Sin embargo, como ya hemos dicho, Buttaoni estaba convencido de la ilegitimidad de una ley derogatoria, aunque hubiera previsto la indemnización por los daños causados a la comunidad, puesto que faltaría la prueba de una utilidad muy evidente, grande y pública, un elemento siempre necesario para poder afectar a los derechos ajenos con una disposición Soberana (Buttaoni, 1823).

VI. Conclusión

Las memorias analizadas nos permiten entender cuál fue el núcleo principal del debate sobre la propiedad en el Estado Pontificio y nosotros lo hemos identificado en lo que se definió como servidumbres de pasto, muy extendidas, como hemos visto, en un periodo en el que la economía se basaba en gran medida en las actividades agrícolas y pastoriles.

El problema no viene dado por las servidumbres propiamente dichas, en las que el propietario de un fundo dominante conducía al rebaño a pastar en un fundo sirviente, sino por los que podemos definir como derechos colectivos de disfrute y uso de una población en tierras de dominio privado. Estos, de hecho, definen todos los casos en los que se genera una situación de promiscuidad en el disfrute de las utilitates que derivan de un mismo fundo entre el propietario del suelo y la comunidad titular de los derechos colectivos, de forma que a ese mismo terreno podían acceder de diferentes maneras dos sujetos diferentes: el propietario del fundo (que era titular del ius serendi) y los destinatarios de los derechos cívicos (que eran titulares del ius pascendi).

Ahora bien, sobre este hecho, ahora claro en su fenomenalidad, se insertan las dos voces que hemos visto y que dieron lugar a dos calificaciones legales muy diferentes de los derechos colectivos de pasto. Estas nociones opuestas se derivan de la diferente manera de entender la relación entre el hombre y la tierra, y ambas tienen un trasfondo cultural diferente. La voz colectiva era el sello de la cultura jurídica medieval en la que las características de ese panorama histórico, llevaron a aceptar sin forzar los usos colectivos de pasto, mientras que la voz individual es la figura de la modernidad que ya no podía admitir, ni a menudo comprender, cualquier mínima inmisión en la propiedad absoluta sagrada e ilimitada.

Como hemos visto en este trabajo, la gran resistencia de las comunidades locales paralizó el trabajo de la Sagrada Congregación Económica que, después de la muerte de su secretario Nicola Maria Nicolai, no volvió a hablar de la ley derogatoria de los pastos. Sin embargo, esto fue solo una pausa porque la Modernidad y la nueva cultura de la propiedad individualista dejaron su huella lentamente y no sin dificultad: unos años más tarde, de hecho, se creó una Congregación específicamente para redactar una ley derogatoria de los derechos de pasto que vería la luz con la Notificación pontificia de 1849 (NotificazionedellaCommissionegovernativa di Stato, 1849).