I. Introducción

A finales del siglo XVIII, la provincia de Guanajuato contaba con uno de los centros mineros más importantes del virreinato; gracias a esa bonanza experimentó un auge agrícola, ganadero, comercial y demográfico sin precedentes, que le permitió consolidarse como uno de los centros productivos más importantes de la región conocida como el Bajío. A partir de 1810 se convirtió en uno de los principales escenarios del movimiento armado que culminaría con la independencia del territorio novohispano, pues no sólo se gestó ahí, sino que también fue uno de los últimos lugares en ser pacificado (^{Brading, 2012}, pp. 301-329; ^{Serrano, 2001}, pp. 33-66). Tras la declaración de independencia y el efímero imperio de Agustín I, las provincias se decantaron por mantenerse unidas bajo un sistema federal. Gracias a la prosperidad económica y la importancia política de esta provincia, el Constituyente de 1824 reconoció su categoría como uno de los Estados que integraron la naciente república mexicana (^{De Gortari Rabiela, 2010}, p. 61).

En las discusiones sobre la relación que mantendrían las partes que conformaron la federación mexicana con el todo, el Constituyente optó por una soberanía compartida, cuyo resultado fue el reconocimiento de estados soberanos en lo concerniente a su régimen interior, comprometidos a mantenerse unidos bajo un poder central como depositario de la soberanía nacional. José María ^{Portillo Valdés (2017}) señala que, durante la primera experiencia federal se concedió a los estados el gobernaculum, es decir, la dirección de los asuntos de gobierno, el cual estaba en manos de las provincias; por lo que se entendió que debía concederse a las entidades federativas (pp. 30-32).

La voz gobierno designa tanto la organización política en conjunto, como la actividad ejercida por quien tiene “(…) la potestad rectora en una comunidad para administrar los asuntos públicos” (^{Garriga, 2002}, p. 320). Con la adopción del constitucionalismo, dicha gestión fue asociada al aparato instituido para encarnar el poder Ejecutivo; de esta manera, la función y las instituciones encargadas de ejercerla adquirieron el mismo significado (^{Garriga, 2002}, pp. 319-321).

En el estado de Guanajuato, el gobierno quedó en manos de un poder Ejecutivo pluripersonal encabezado por un Gobernador, que contaba con un Vicegobernador para sustituirlo en caso de enfermedad o ausencia. Además de auxiliarlo en la remisión de sus actividades cotidianas, el Secretario de Gobierno debía validar con su firma sus disposiciones. Para el despacho de los asuntos gubernativos existía un órgano consultivo, compuesto por cuatro vocales y dos suplentes, llamado Consejo de Gobierno. Con el propósitode ser el vehículo de comunicación con los ayuntamientos y de hacer valer sus disposiciones entre la población, se instituyeron los jefes de policía; ellos replicaban las funciones del gobernador en las demarcaciones territoriales denominadas departamentos. Los departamentos comprendían a su vez partidos, que estaban a cargo del primer alcalde de la cabecera, al que se le denominó jefe de partido. Finalmente, el gobierno interno de los pueblos quedó en manos de los ayuntamientos; alcaldes, regidores, síndicos y procuradores serían los encargados de regir en cada uno de los 22 ayuntamientos que conformaron el territorio del Estado (Constitución [política del Estado de Guanajuato] de 1826, arts. 101-159).

El 14 de agosto de 1827, el primer Congreso Constitucional del Estado publicó una ley conocida como Ley general de policía,¹ en la que se estableció que el principal objetivo del gobierno sería cuidar de la policía. A fin de cumplir con este objetivo, el gobernador contó con los jefes de policía que, como su nombre lo indica, serían los encargados de ejercer esta atribución en los ayuntamientos del departamento bajo su cargo (Decreto XXXV de 1827, arts. 1, 2).

Este trabajo tiene como objetivo explicar el modelo de gobierno vigente en el Estado de Guanajuato,desde la promulgación de la Ley de policía hasta el momento en que tanto las instituciones de gobiernocomo sus atribuciones cesaron para dar paso al régimen central.Esdel análisis de las atribuciones que les fueron conferidas a los jefes de policía, que se busca dar cuenta de los preceptos en los que se basó el modelo de gobierno guanajuatense. En primera instancia se propone mostrar cómo la adopción de la ley de policía determinó la manera en que se concibió el ejercicio del poder. A partir de las discusiones parlamentarias, es posible develar los principios sobre los que se basaron los legisladores para delimitar el tipo de poder que le estaban confiriendo al gobierno en general y a las autoridades intermedias en particular. Finalmente, se muestra la capacidad de actuación de la autoridad investida con el poder de policía, la cual fue modelando el ejercicio del gobierno que imperó al interior del Estado de Guanajuato durante la primera experiencia federal.

A través del debate parlamentario es posible acceder al sentido que los legisladores le dieron al gobierno, al tipo de funciones que podían ejercer los jefes de policía, y los mecanismos institucionales con los que contaban como resultado de la implementación de un modelo de gobierno basado en la policía. El estudio del lenguaje que utilizaron los actores del momento será esencial para comprender dichomodelo, puesto que es el vehículo mediante el cual se articuló.

II. Gobierno de policía

A lo largodel siglo XVIII, la policía fue considerada como la ciencia que tenía por objeto mostrar a los gobernantes todas aquellas medidas que debían tomar para garantizar la prosperidad y felicidad de los gobernados. El término hacía referencia a una forma de gobernar que englobaba todas aquellas actividades o funciones que fueron consideradas necesarias para la práctica del gobierno. Este modelo estaba basado en el arreglo y ordenamiento de la vida en comunidad, cuya vocación consistía en velar por el buen orden y la promoción del bienestar de la población (^{Neocleous, 2010}, p. 28;^{Vallejo, 2008}, pp. 119-123). En la monarquía católica no existía un magistrado encargado exclusivamente de la policía, como sí sucedía en Francia, esta función formaba parte de las cuatro causas que ejercían los encargados de la justicia ordinaria (^{Dou y Blassols, 1800}, t. 2, pp. 341-342).

Con la llegada de la dinastía borbónica al trono español, se introdujo en el orbe hispano una práctica de gobierno alterna a la jurisdiccional. Con la instauración de las autoridades provinciales en la Nueva España y la puesta en marcha de la Real Ordenanza de 1786, los agentes reales en el territorio -intendentes y subdelegados- quedaron facultados para ejercer funciones cimentadas en la jurisdicción económica del rey, conocida como reservada (Real Ordenanza para el establecimiento e instrucción de intendentes de ejército y provincia en el Reino de la Nueva España[ROI], 1786, arts. 57-74, pp. 65-85).

La jurisdicción económica se refiere al ejercicio de la autoridad que deviene de la potestad oeconómica del padre para gobernar la casa, mandar sobre las personas que la habitaban, controlar a sus dependientes y administrar el patrimonio familiar. Esta potestad no hacía referencia a un tipo de relaciones, sino a la labor que ejercía el padre para administrar y regir las relaciones al interior del hogar (^{Casagrande, 2019}, pp. 35-39). La operatividad propia del espacio doméstico se trasladó al público a través de la regiduría. En el ordenamiento de las ciudades los regidores cumplían una función tutelar sobre los miembros de la comunidad y sus bienes (^{Vallejo, 2012}, pp. 163-167; Zamora, 2018, pp. 53-58),con la finalidad de acelerar la atención en asuntos concretos, cotidianos y apremiantes. La Real Ordenanza de Intendentes de 1786 en el epígrafe dedicado a la policía facultó a los intendentes y subdelegados para actuar sin proceso, pues se entendía que tomaban providencias de carácter tuitivo que, por estar enfocadas a garantizar el bien del común, no mediaban intereses contrapuestos; por tanto, estaban exentos de los procedimientos judiciales para aplicarlas (^{Agüero, 2006}, pp. 49-54; ^{Gutiérrez Lorenzo y Diego-Fernández Sotelo, 2021}, p. 32).

El constitucionalismo gaditano también creó instituciones de gobierno con una lógica distinta a la jurisdiccional. La figura del jefe político fue introducida con la intención de evitar que las provincias tendieran al federalismo; a través de ellos, las Cortes buscaron garantizar la presencia de un delegado del monarca en el ámbito territorial (^{Annino, 1995}, p. 191; ^{Clavero, 2000}, pp. 168-172). Lo político fue definido como todo aquello que no estaba en manos de instituciones judiciales ni corporativas, sino que era propio de la Monarquía frente a las Cortes y otros tipos de representación. Por tanto, el jefe político ejercía una variante del gobierno monárquico en el ámbito provincial supervisando y regulando la acción de las corporaciones territoriales, con el fin de prevenir que las provincias y los ayuntamientos funcionaran de manera autónoma y se sujetaran a las disposiciones de las Cortes. Mientras que las diputaciones se hacían cargo de velar por la economía, orden y progreso de las provincias, el jefe político era una autoridad intermedia entre los ayuntamientos y las Cortes (^{Clavero, 2000}, pp. 202-203).

Bartolomé ^{Clavero (2000}) señala que en la Constitución de Cádiz no todo era “(…) ley, su ejecución y su aplicación (…)” (p. 208), puesto que existía el Consejo de Gobierno para resolver asuntos graves gubernativos (pp. 208-211). De esta manera, el poder político dejó de estar subordinado a la justicia, eso le permitió a los agentes del gobierno tener una intervención más directa sobre el territorio y ejercer funciones activas en el ámbito económico y de policía; es decir, para el gobierno económico político de los pueblos (Garriga, 2008, pp. 106-109). El jefe político tenía a su cargo la ejecución de las leyes, así como todo lo relacionado con el buen orden en la provincia (Decreto CCLXIX de 1813, cap. III, art. 1).

El gobierno guanajuatense adoptó esta lógica de gobierno gestada con los borbones y constitucionalizada en Cádiz, que permitió a las autoridades intermedias actuar en beneficio del interés general de los pueblos del Estado. La Constitución de 1826 estableció́ que los jefes de policía estarían a cargo del gobierno económico político de los departamentos (art. 139).El territorio del Estado fue dividido en cuatro departamentos: Allende, Celaya, Guanajuato y León. Los departamentos eran demarcaciones político-territoriales que llevaban el nombre de la ciudad designada como cabecera y que eran la sede del jefe de policía. Al interior, estaban divididos en partidos y estos en municipalidades² (Decreto XXXV de 1827, arts. 1, 2).

Los términos económico y político hacíanreferencia a la atribución privativa de los pueblos para gestionar sus propios bienes, al procurar la satisfacción de sus necesidades y asegurar el bienestar de sus miembros, personificaba un ejercicio del poder que no implicaba conflictos de interés o controversias de derechos (Agüero, 2013, pp. 144-146, 152-156). Lo económico designaba aquello que tradicionalmente correspondía a la familia y a la corporación, se trataba de

(...) algo que se entendía no sujeto al ordenamiento establecido salvo el de carácter religioso, un espacio relativamente autónomo de cara al orden político y a cargo del gobierno doméstico de los padres de familias y de los rectores de las corporaciones. (^{Clavero, 2000}, p. 204)

Así fue como policía y economía se imbricaron para crear un modelo de gestión de los asuntos públicos que habilitó al gobernante para actuar sin proceso (^{Casagrande,2019}, p. 12). De esta manera, durante la primera experiencia federal, el Estado de Guanajuato constitucionalizó esta forma de gobierno de tipo doméstico a través de los jefes de policía, con la finalidad de que pudieran intervenir en la supervisión de los ayuntamientos de manera ejecutoria y así, procurar la salvaguarda de los pueblos al interior de sus demarcaciones y tomar disposiciones enfocadas a la promoción del interés público. La novedad de este modelo de gobierno no consiste en el ejercicio de la autoridad pública basada en la jurisdicción económica, sino de investir a un agente del Ejecutivo únicamente con el poder de policía. Además, con los departamentos se creó una demarcación adicional a la de partidos y ayuntamientos que había funcionado desde la creación de la intendencia de Guanajuato (^{Bernal Ruíz, 2019}, pp. 71-104) y, con ello, un nuevo centro de poder que tendría repercusiones en la práctica del gobierno.

III. Brazos auxiliares del Ejecutivo

De acuerdo con el testimonio del primer gobernador de Guanajuato, Carlos Montes de Oca,³era indispensable que la legislatura local creara un ordenamiento legal que se aplicara a todos los pueblos del Estado, y así evitar las arbitrariedades y tropelías que cometían los alcaldes que carecían de pautas para gobernar. Como miembro de la Diputación provincial, Montes de Oca conocía las dificultades a las que se debía enfrentar para hacer que los 22 ayuntamientos con los que contaba el Estado se sujetaran a las disposiciones del gobierno (Memoria que presenta el gobernador de Guanajuato al Congreso Constituyente[Memoria], 1826, p. 9). En su experiencia, el proceder de las autoridades locales era inteligible y entorpecía el funcionamiento del gobierno, pues no les daban seguimiento a sus providencias, ni dictaban medidas para aplicar las leyes y decretos. Dada la poca instrucción que tenía la mayoría de la población para asumir los cargos públicos y su escasa experiencia en la gestión de los asuntos públicos era necesario que el gobierno contara con agentes en el territorio que supervisaran su actuación (Memoria,1826, pp. 3-4).

Al parecer, la recomendación del gobernador fue tomada en cuenta por el primer Congreso Constitucional del Estado, que comenzó a discutir una ley general de policía el 10 de mayo de 1827.³ La redacción del proyecto de ley quedó en manos de dos diputados con amplia experiencia en el régimen local: Antonio del Raso y Manuel Baranda. El primero había pertenecido al cabildo de Acámbaro en diversas ocasiones; mientras que el segundo era un abogado de 28 años de edad, miembro del ayuntamiento guanajuatense, dueño de las minas de Santa Inés y de Nuestra Señora del Refugio y representante legal de los inversionistas ingleses que habían llegado con el propósito de rehabilitar la minería (^{Serrano, 2001}, pp. 310-311).

En vista de que los ayuntamientos desconocían el protocolo a seguir para entablar comunicación con el gobierno, la ley de policía especificó que los jefes de policía serían el único conducto de comunicación entre los ayuntamientos y el gobernador (Decreto XXXV de 1827, art. 12). Esta atribución era similar a la que ostentaban los jefes políticos gaditanos que podían dictar las órdenes pertinentes para circular las disposiciones de la Corona en el territorio bajo su mando (Decreto CCLXIX de 1813, cap. 111, art. 16). Los legisladores guanajuatenses explicaron que el espíritu de esta función era auxiliar al gobernador para acelerar las consultas que le hacían los pueblos del Estado, sin que eso implicara que los jefes de policía tuvieran jurisdicción sobre ellos, pues se trataba de ayudar a simplificar el trabajo del gobernador por medio de sus informes (Actas del primer Congreso Constitucional del estado libre de Guanajuato [Actas], 1828, Sesión del 14/05/1827, pp. 160-178).

Los jefes de policía tuvieron una función esencial para guiar a los ayuntamientos guanajuatenses sobre cómo realizar su práctica cotidiana. Una vez que tomaron posesión de sus cargos los cuatro jefes de policía del Estado en septiembre de 1827, el de Celaya, Eduardo Mendiola, recibió una consulta del ayuntamiento de Salvatierra sobre cuál era el procedimiento para responder a los oficios y solicitudes del gobernador. El jefe de policía respondió que debía hacerse en papel sellado, con el sello cuarto y ser enviadas porel correo ordinario, de acuerdo a lo estipulado en el Decreto no. 22 del Congreso de la Unión; requisitos sin los cuales no podían ser válidas sus consultas (Archivo Histórico del Archivo General del Poder Ejecutivo de Guanajuato [AHAGPEG], Secretaría de Gobierno, Municipios, Consulta del 19 de diciembre de 1827, Celaya, caja 41, exp. 2). Este testimonio demuestra los señalamientos hechos por el gobernador sobre el desconocimiento que tenían los ayuntamientos referentes a la práctica del gobierno y a la importancia que tuvieron los jefes de policía para orientarlos.

En vista de que el jefe de policía era la bisagra que conectaba a los ayuntamientos con el gobierno del Estado, las corporaciones municipales asumieron que su labor consistía en interceder por ellos, así lo demuestra la petición que hizo el ayuntamiento de San Luis Paz al jefe de policía de Allende, Juan José Pastor, acerca dela renovación del ayuntamiento. Puesto que el único individuo que podía ejercer el cargo de alcalde había renunciado, le suplicaron que tuviera la bondad de dar a conocer la noticia al gobernador a la brevedad posible para que les indicara cómo proceder. En esta oportunidad, la labor del jefe de policía consistió en describir los hechos y mostrar lo apremiante que era la situación. En la mayoría de los casos, el gobernador recomendaba al jefe de policía que debía actuarse con estricto apego a la ley; como en esta ocasión en la que la junta electoral tenía que reunirse nuevamente y llevar a cabo los comicios conforme a lo dispuesto en la Constitución del Estado, hasta que resultara electo un individuo que cumpliera con los requisitos de vecindad. Sin embargo, la única forma que tenía el gobernador de conocer las condiciones en las que se suscitaban los acontecimientos era a través de los jefes de policía, de ahí la importancia que tuvieron como intermediarios entre estos dos niveles de gobierno (AHAGPEG, Secretaría de Gobierno, Municipios, Carta del jefe político al gobernador, Allende, 01/01/ 1828, caja 39, exp. 2).

Los encargados de poner en marcha las leyes, así como de vigilar su observancia fueron los jefes de policía; ellos fueron los encargados de circular leyes, decretos y órdenes del gobierno en el Estado. La ley de policía estableció la vía descendente que debía seguir cualquier disposición del gobierno, a través de los jefes de policía que debían circularla entre los jefes de partido, que no era otro que el alcalde primero de la cabecera de cada partido, quien finalmente la circulaba entre los alcaldes de las municipalidades (Decreto XXXV de 1827, art. 13, fracción 1, art. 16). Este procedimiento ocasionó controversia en la cámara, el diputado Manuel Gómez de Linares no estaba de acuerdo con que se les confiriera esa atribución a los alcaldes de partido, ya que supondría la unión del Ejecutivo con el Judicial. Sin embargo, Antonio del Raso señaló que la comisión era consciente de la antinomia, pero no tenían más remedio que declararla (Actas, 1828, Sesión del 16/05/1827, pp. 188-192), puesto que así lo establecía el artículo 144 de la Constituciónde 1826.

A fin de cumplir con esta atribución, los jefes de policía no contaban con otro recurso que remitir a los ayuntamientos la orden que habían recibido del gobernador, de esta manera se les hacían notar que se trataba de una disposición oficial. Así lo demuestra el incidente con el ayuntamiento de León en el marco de la ley de expulsión de españoles de 1827, en el que el gobernador le escribió al jefe de policía de León, Agustín Franco, para recordarle que desde hacía cuatro meses le había solicitado una noticia de los españoles capitulados que residían en ese distrito sin haber obtenido resultados; por lo que este transcribió la carta al ayuntamiento, en la cualdecía “(…) hará usted que dicho ayuntamiento le dé inmediatamente el debido cumplimiento al artículo 8 del decreto 31 del Congreso de la Unión, sin dar lugar a otro reclamo” (Archivo Histórico Municipal de León [AHML], Jefe Político, Secretaría Municipal, Relaciones Exteriores, Carta de Agustín Franco al alcalde, León, 19/10/1827, caja 1, exp. 4).Por lo visto, el jefe de policía únicamente podía apegarse a la legalidad de las disposiciones para coaccionar a las autoridades locales.

A los jefes de policía también se les asignó la potestad reglamentaria (Decreto XXXV de 1827, fracción 4, art. 13), tanto para fijar las condiciones en que se habrían de aplicar las leyes como para regular la vida en sus departamentos podían emitir ordenanzas o reglamentos y para hacerlos valer fueron facultados con la potestad económica-coactiva. La ley de policía estableció que 100 pesos sería la cantidad máxima a exigir a quienes no cumplieran con las disposiciones impuestas por el gobierno o por los jefes para el buen orden de los departamentos (Decreto XXXV de 1827, fracción 4, art. 13). Esta disposición buscaba prevenir que incurrieran en abusos o tasaran a capricho. Con la finalidad de prevenir arbitrariedades en el ejercicio de sus funciones, los diputados establecieron un procedimiento para la exigencia de multas: primero, antes de ser publicados los bando debían ser aprobados por el Gobierno, así garantizarían que sus resoluciones fueran conforme a la ley; segundo, el bando debía especificar con claridad la multa a la que se haría acreedor el infractor, de esta manera sería consciente de la sanción por su falta, se garantizaría la imparcialidad del jefe en el cobro de la multa y podrían prevenirse quejas por su mala conducta (Actas, 1828, Sesión del 14/05/1827, pp. 160-178).

En 1830, el jefe de policía del departamento de León, Ignacio Muñoz Siliceo, notó que los principales objetivos de la ley de policía no se observaban en esa demarcación. La inoperatividad de la ley había ocasionado desorden entre la población, ya que existían multitud de vagos en las plazas públicas que ocasionaban robos, a causa de las condiciones insalubres y la falta de educación de la población se vio obligado a corregir esos males “(…) por medio de las providencias que [estaban] en [sus] obligaciones (…)” dictó diversas medidasen torno a la seguridad y la salubridad, que tenían por objeto el exacto cumplimiento de la estipulado en dicha ley (AHAGPEG, Secretaría de Gobierno, Secretaría, Tranquilidad pública, Bando de policía, León, 31/01/1830, caja 81, exp. 14). Lo interesante de estos casos son los matices y adiciones que van realizando los jefes de policía a la ley que sustenta sus funciones, pues es en ellos en donde se puede observar su capacidad de interpretarla frente a las circunstancias y las costumbres.

Otra de las atribuciones que causó controversia fue la que contemplaba que los jefes de policía debían cuidar que no se atrasara la administración de justicia (Decreto XXXV de 1827, fracción 5, art. 13). El diputado Baranda mencionó que esta atribución era la más delicada, pues debían evitar que los jefes se entrometieran en el ámbito judicial y que existieran conflictos entre el Gobierno y el tribunal de justicia, aunque sólo se tratara de que alguien vigilara que los jueces de primera instancia no actuaran “con apatía” o bajo sesgos personales (Actas,1827, Sesión del 16/05/1827, pp. 179-192).

En la práctica, esta facultad pudo ocasionar tensiones entre el Ejecutivo y el Judicial. Como cuando Mariano Cabrera acudió con el jefe de policía de Celaya, Eduardo Mendiola, para pedirle que le ayudara mientras el alcalde primero de Salvatierra hacía la sumaria en su contra pues, de acuerdo con su versión, lo trataba con encono y mala voluntad. El jefe de policía accedió a ayudarlo y lo mantuvo preso mientras el gobernador resolvía lo conducente. La respuesta no se hizo esperar, Montes de Oca le recriminó su proceder y cómo este podría ocasionarles graves problemas puesto que, de acuerdo con la fracción 3ª del artículo 105 de la Constitución, el gobernador no podía “mezclarse en las causas pendientes ni disponer durante el juicio de las personas de los reos” (Constitución de 1826, fracción 3, art. 105). Mendiola tuvo que liberar a Cabrera, no sin antes asegurarle al gobernador que había intentado protegerlo, puesto que el alcalde actuaba con imparcialidad, devolviendo constantemente los escritos que presentaba el acusado por no estar debidamente llenados (AHAGPEG, Secretaría de Gobierno, Municipios, Carta del gobernador al jefe de policía, Guanajuato, 19/10/ 1827, caja 41, exp. 4). De lo anterior se puede observar que como agentes del Ejecutivo, los jefes de policía no sólo representan a este poder en el territorio, sino que replican sus funciones. Por otro lado, es notorio que a pesar de que la ley demarca las atribuciones de estas autoridades, las determinaciones que ellos tomaban en el ejercicio de sus funciones estaban sujetas a su albedrío, la manera de evitar que se excedieran era conducirse con estricto apego a la ley.

La ley de policía le confirió amplias facultades a los jefes de policía respecto a la supervisión de los ayuntamientos, ya que debían velar que invirtieran sus fondos en beneficio de la comunidad (Decreto XXXV de 1827,fracciones 14 y 15, art. 13); serían los encargados de conceder las licencias a los regidores y procuradores para ausentarse (Decreto XXXVde 1827,fracción 16, art. 13). La primera atribución tenía como antecedente el hecho de que las corporaciones municipales destinaban sus fondos a cosas de poca importancia y descuidaban aquellos que eran en beneficio de la comunidad. Los legisladoresseñalaron que esta facultad no implicaba que el jefe tuviera control sobre sus gastos o impidiera su ejercicio, sino que revisaría sus cuentas y las remitirían al Gobierno para su aprobación. Por su parte, los ayuntamientos debían entregar un presupuesto que evidenciara los rubros en los que invertían, el cual serviría como un “(…) dique de los abusos y dilapidaciones” (Actas, 1828, Sesión del 14/05/1827, p.175). Respecto a la segunda atribución, se buscó instituir un mecanismo que garantizara que las corporaciones municipales pudieran reunirse y realizar acuerdos, pues era sabido que se ausentaban con regularidad, y la función del jefe consistía en garantizar que no se ausentara un tercio del cabildo por más de tres meses (Actas, 1828, Sesión del 16/05/1827, pp. 180-185).

La principal preocupación de los asambleístas era que los jefes de policía se inmiscuyeran en las atribuciones propias de los ayuntamientos. Al diputado Manuel Gómez de Linares le parecía que estas disposiciones eran injustas, ya que sujetaban demasiado a quienes ejercían empleos gratuitos. Baranda explicó que se trataba de vigilar que las corporaciones municipales cumplieran con sus funciones. Linares insistió en que no se debía restringir tanto a las corporaciones municipales, pues sus abusos no eran por falta de reglas para obrar, las cuales ya se estipulaban en la Ley de policía (Actas, 1828, Sesión del 16/05/1827, pp. 180-185).

A pesar de la inquietud de los legisladores, los ayuntamientos no estaban dispuestos a que los jefes de policía se inmiscuyeran con tanta facilidad en sus asuntos. Al menos así lo muestra lo sucedido con los indígenas de Yurirapúndaro, quienes acudieron con el jefe de policía de Celaya, Eduardo Mendiola, para solicitarsu apoyo en lo que recibían gracia y justicia La ley de policía estipulaba que la distribución de tierras de los ayuntamientos se haría gubernativamente, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones: primera, las del fundo legal se adjudicarían a los que tuvieran su posesión, pero se reservaría una parte competente para los propios del pueblo;segunda, las de comunidad se repartirían entre los interesados como si se tratara de una herencia; ytercera, aquellas que pertenecieran a las cofradías que no estuvieran constituidas legalmente también serían distribuidas entre los interesados (Decreto XXXV de 1827,fracción 20, art. 2). Los indígenas argumentaban que el alcalde auxiliar estaba enajenando las tierras del común, por lo que el jefe de policía le pidió al alcalde primero de esas tierras que les administrara justicia. El ayuntamiento resolvió que los indígenas carecían de causa legal, en vista de que no había imparcialidad le suplicaban al jefe que les administrara justicia o nombrara a un tercero, lo cual no sucedió (AHAGPEG, Secretaría de Gobierno, Municipios, Carta del alcalde al jefe de policía, Yuririapúndaro, 13/11/1827, caja 41, exp. 1).

Una preocupación de los legisladores guanajuatenses fue establecer mecanismos legales para proteger a las corporaciones municipales de los posibles abusos que pudieran cometer los jefes de policía. Cuando los jefes de partido recibieran una orden de los jefes de policía, tenían que informar al gobierno sobre cualquier abuso o ilegalidad (Decreto XXXV de 1827,art. 18). En todo caso, la propia ley preveía que los jefes no podían entorpecer el funcionamiento de los ayuntamientos (Decreto XXXV de 1827,art. 14). En caso de que los jefes traspasaran las atribuciones que les concedía la ley se les exigiría responsabilidad; por tanto, su actividad no podía sustraerse del control judicial(Decreto XXXV de 1827,fracción 4, art. 13). Laura ^{Brondino (2019}) señala que el no dejar de ser responsables personalmente por las disposiciones que toman las autoridades intermedias, es un signo evidente de que no son consideradas como autoridades públicas que se imponen a los gobernados, sino como mediadores entre dos instancias de gobierno (p. 1506).

Mientras se les exigiera responsabilidad a los empleados públicos por sus actos no es posible hablar de una administración pública blindada y centralizada, puesto que no se enjuician los actos, sino la decisión personal de llevarlos a cabo (^{Garriga y Lorente, 2007}, pp. 310-330).En su lugar se creó una organización basada en autoridades bisagra que cumplían una encomienda en el territorio; en ellas no recaía un poder coercitivo, sino de policía que les permitía gestionar la cosa pública a partir de disposiciones gubernativas. Al respecto, el diputado Manuel Baranda expresó que era bien sabido que los jefes no podían ejercer “(…) personalmente sus funciones en los lugares donde no se [encontraban] presentes” (Actas, 1828, Sesión del 14/05/1827, p. 164). Si el objetivo de un buen gobierno era prevenir problemas comunales, la manera de lograrlo era bajo el cuidado de los jefes; esa fue la razón por la que se puso bajo su cuidado todo lo relacionado con la policía (Actas, 1828, Sesión del 14/05/1827, pp. 162-166).

De lo expuesto hasta este momento se puede advertir que los jefes de policía fueron instaurados en el Estado de Guanajuato para vigilar que los ayuntamientos cumplieran con sus atribuciones y prevenir la desorganización con la que se conducían. El diputado Antonio del Raso expresó el espíritu de estas autoridades en los siguientes términos:

los ayuntamientos van a estar ligados a los jefes de policía y de partido, que serán unas constantes atalayas de sus acciones, y que servirán de rémora a los abusos, ellos impedirán el mal que los otros quieren cometer y que se salgan de la órbita de sus facultades, y por lo mismo será más difícil que cometan los abusos que hoy se han visto. (Actas, 1828, Sesión del 21/05/1827, p.216)

De esta manera, el Estado podía garantizar que las corporaciones municipales conservaran su autogobierno, y a la vez establecer dispositivos institucionales que le permitieran al gobierno supervisar su actuación y que cumplieran con sus disposiciones. Para la comisión encargada de redactar la ley de policía era claro que el gobierno no debía intervenir en el arreglo interior de los ayuntamientos, pero si revisar que no abusaran de sus facultades imponiendo multas o castigos injustos o contraviniendo las leyes. El diputado Antonio del Raso mencionó que las medidas de los cabildos debían “(…) reputarse como las que da un padre de familia para el gobierno de su casa, y tal es el significado de la palabra municipio, pues vale tanto como ciudad que se gobierna para sus propias leyes” (Actas, 1828, Sesión del 21/05/1827, p. 224).

Con esta declaración se hace evidente la intención de los legisladores de reglamentar el antiguo orden doméstico, que había prevalecido al interior de los pueblos y proyectarlo a todo el Estado para gestionar los asuntos públicos. La necesidad del gobierno de mantener el orden sería posible a través de una ley que les diera pautas a los ediles para conducir los asuntos públicos y conocer sus atribuciones. Manuel Gómez de Linares mencionó que si bien los medios que disponían lo padres de familia eran teniendo en cuenta el bienestar de sus hijos, se corría el riesgo de que sus buenas intenciones no tuvieran el efecto deseado cuando eran dictados desde la ignorancia (Actas, 1828, Sesión del 21/05/1827, p. 208). La falta de instrucción en los miembros del cabildo fue el principal blanco de ataques,y la justificación para crear una ley que funcionaría como guía para las corporaciones municipales.

En ese sentido, los jefes de policía serían como una especie de tutores de los ayuntamientos, como tales estaban encargados de supervisar su actuar cotidiano. El diputado Baranda explicó que ser el conducto de comunicación no implicaba que ejercieran jurisdicción o dominio sobre las municipalidades, ya que el objetivo de esta atribución era conservar el gobierno anterior, y de esta manera los jefes de policía se establecerían

(…) para que pudiesen tener conocimiento de todos los asuntos que se ofreciesen y así poder informar de ellos al Gobierno y desempeñar las obligaciones que esta ley [de policía] les [imponía], y para simplificar al Gobierno las contestaciones, que pueda también cumplir con desahogo sus atribuciones y dedicarse a objetos de mucho interés que le están encomendados. (Actas, 1828, Sesión del 14/05/1827, p. 164)

Los jefes de policía estaban bajo supervisión constante del gobierno, y tenían la obligación de entregar un informe mensual de sus actividades indicando las providencias que hubieran tomado en el uso de sus facultades. No podían publicar bandos ni tomar providencias que alteraran, modificaran o interpretaran las leyes; exigir multas que no hubieran sido impuestas con anterioridad; mezclarse con las atribuciones de los alcaldes, pues eran propias del poder Judicial; ni impedir que los ayuntamientos ejercieran sus gastos conforme a la ley o llevaran a cabo las providencias que tomara en el uso de las atribuciones que les eran propias (Decreto XXXV de 1827,art. 14). Pero también estaban en constante vigilancia de las personas que recibían sus disposiciones, si alguna de ellas era “(…) contraria a las leyes, se dirigía a objetos siniestros (…)” o contenía algún abuso de autoridad, serían reportados por los jefes de partido ante el Gobierno (Decreto XXXV de 1827,art. 18).

El gobernador Montes de Oca describió la labor de las autoridades intermedias como una “(…) perpetua vigilancia de las operaciones de las municipalidades (...)”, ellas serían los ejes sobre los que habría de moverse la maquinaria del gobierno y las responsables de “(…) dar impulso a los deseos que las municipalidades tienen en sus mejoras y adelantos” (Memoria, 1826, p. 4). Sin embargo, lamentó que las atribuciones de tan importantes agentes del gobierno estuvieran reducidas a lo gubernativo, pues podían deliberar sobre muy pocas cosas si únicamente eran conducto de comunicación y se encargaban de asuntos “(…) del momento o de la menor importancia (…)”; por lo que proponía que ampliaran sus facultades “(…) para la más pronta administración del ramo gubernativo” (Memoriaque el gobernador del estado libre y soberano de Guanajuato, 1882, p. 15).

El Congreso respondió a estas declaraciones señalando que los jefes de policía estaban sujetos al Ejecutivo como un mal necesario para evitar que los pueblos quedaran expuestos a sus arbitrariedades; si actuaban de manera independiente el gobierno no tendría el poder que le concedía la ley. El Legislativo consideraba que sus atribuciones eran bastante amplias, en primer lugar vigilaban que los ayuntamientos cumplieran con sus atribuciones, tenían el cuidado inmediato de la policía en sus demarcaciones, así como el arreglo de la milicia cívica, la supervisión del cumplimiento de la administración de justicia y la inspección de las rentas. En suma, se trataba de los “(…) brazos auxiliares del Ejecutivo (…)”, por lo que sus obligaciones eran iguales a las del gobernador (Análisis de la memoria del Gobierno presentada al H. C. de Guanajuato en el año de 1828 [Análisis], 1828, pp. 10-11). Empero, no se buscó crear una jerarquía de mandos, puesto que los jefes de policía no dirigían los actos de los ayuntamientos, sino que los disciplinaban.

IV. Orden y Buen gobierno

El primer gobernador del Estado de Guanajuato, Carlos Montes de Oca, evidenció que la actuación del gobierno estaba cimentada en la policía. En su primer informe de gobierno señaló que el poder Ejecutivo era responsable “(…) del cumplimiento de las leyes, del buen orden y tranquilidad del estado” (Memoria,1826, p. 4). Montes de Oca estaba convencido de la necesidad de implementar una ley general de policía que regulara todos sus ramos, pues un magistrado para hacer guardar el orden debía contar con una regulación que respaldara sus decisiones. De acuerdo con el gobernador ese orden tenía que ser uno que combatiera los vicios y actitudes que impedían el desarrollo de la población, como eran los “holgazanes, mal entretenidos y viciosos” dedicados a la embriaguez que abundaban en los pueblos del Estado (Memoria, 1826, p. 8). Estos personajes y sus costumbres habían llevado a la población a cometer delitos y le impedían “(…) tomar la marcha majestuosa a que le impele su situación y su riqueza”(Memoria, 1826, p. 8). El segundo elemento era el conocimiento de la población para poder dictar providencias acorde a sus necesidades, puesto que “un magistrado, para hacer guardar el orden (…) debe tener conocimiento exacto de las personas que aporten al de su mando, porque ¿cómo se le podría hacer responsable de una cosa que ignore?” (Memoria, 1826, p. 9)

En su opinión, la forma de evitar estos males era elaborar padrones en los que se llevara el registro de la población.Además sería necesario numerar y rotular las calles y casas, esta propuesta iba de la mano con el tercer elemento esencial para gobernar: la vigilancia. Si se deseaba asegurar el cuidado de la población y sus bienes, los vecinos debían colocar su nombre y oficio en la entrada de su casa, de este modo, los encargados de la quietud de los pueblos sabrían si se ocultaban desertores u “(…) hombres de mala vida (…)” (Memoria,1826, p. 9). Al evitar que el perverso se albergara sobre el mismo techo que el honrado, no le quedaría más remedio al primero que modificar sus costumbres o alejarse del territorio (Memoria,1826, p. 9).

La policía contribuía a la construcción del orden regulando todo aquello que era nocivo para la comunidad, es por eso que el combate a los vicios, y procurar que las personas tuvieran una actividad productiva estaba dentro de sus competencias, pues de ello dependía el bienestar del común. Desde el punto de vista del gobernador, el orden y salvaguarda de los intereses de la población coadyuvaría a salir de la decadencia en la que se encontraba el Estado tras once años de guerra civil.Para garantizar su prosperidad era necesario que el gobierno asumiera estas funciones y se dictara una ley cuya observancia se extendiera a todos los pueblos del Estado.

A partir de la publicación de la ley de policía, la función del gobierno consistió en vigilar, fomentar, supervisar y promover todas aquellas acciones que contribuyeran a la mejora y adelanto de los pueblos. Al interior del Estado, los ayuntamientos serían los encargados de poner en práctica todos los ramos de la policía en su demarcación, los cuales se agruparon en cuatro materias: seguridad interior y exterior, salubridad, beneficencia y comodidad y ornato (Decreto XXXV de 1827,arts. 21, 25-156).

Este modelo de gestión de los asuntos públicos fue considerado por los tratadistas del siglo XVIII como la “(…) ciencia del buen gobierno (…)” (^{Vallejo, 2008}, p. 117).Se encargaba de regular la organización comunitaria a través de disposiciones que buscaban mantener la tranquilidad pública y la seguridad de los individuos, así como de garantizar todos aquellos bienes necesarios para su supervivencia como el agua, los alimentos o la sanidad y prevenir epidemias y desastres naturales (^{Vallejo, 2008}, pp. 117-126). Estas medidas que permitían garantizar el orden y la satisfacción de las necesidades básicas de la población se enfocaban en conocer sus hábitos y costumbres, el territorio y a sus habitantes, con el fin de prevenir las enfermedades y catástrofes naturales, las cuales fueron adoptadas por el gobierno guanajuatense como parte de las acciones que consideraron necesarias para el buen gobierno de los pueblos.

Jesús ^{Vallejo (2008}) señala que la policía cumplía con tres funciones esenciales (p. 130). La primera era preventiva, el cómputo de la población era fundamental para evitar epidemias, conocer las causas de los malestares generales que aquejaban a la población y buscar soluciones, es por ello que el gobierno guanajuatense debía solicitar informes a los ayuntamientos con el número de nacimientos, matrimonios, defunciones y enfermos, que le permitieran crear estadísticas (Decreto XXXV de 1827,fracciones 10-12, art. 2). Esta información era necesaria para identificar las necesidades públicas y plantear soluciones acordes a la realidad.

Demandar y generar información de manera constante fue un procedimiento institucional utilizado para plantear problemas, aplicar soluciones y representar la realidad del territorio (Decreto CCLXIX de 1813, cap. III, art. 21; ROI, 1786, arts. 57-58, pp. 65-66) Es por eso que fue necesario para el gobierno contar con informes, noticias estadísticas y visitas frecuentes al territorio, que les permitieran tener un panorama lo más cercano posible a las condiciones en las que se encontraba la población (Decreto XXXV de 1827,fracciones 8-14, art. 2).

La forma de solicitar información era circular la disposición gubernativa hasta hacerla llegar al ámbito local, en donde se recababan los datos, esta información seguía la trayectoria de manera ascendente hacia el gobernador. La generación sistemática de información para una mejor gestión de los asuntos públicos fue indispensable para la puesta en marcha de las leyes, en el caso de la expulsión de españoles el jefe de policía de León debía dar una “noticia circunstanciada a la mayor brevedad posible y por lo respectivo a su departamento” sobre el número de españoles casados, sexagenarios o enfermos que, dada su condición, no podían conspirar contra la independencia(AHML, Jefatura Política, Secretaría Municipal; Relaciones Exteriores, Carta de Agustín Franco al alcalde, León, 19/10/ 1827, caja 1, exp. 4). La ejecución de una ley requería que la autoridad encargada de hacerlo contara con ciertos recursos, es por eso que en este caso el gobernador facultó al jefe de policía para crear una comisión de tres testigos imparciales nombrados por él de su entera confianza, y que pudieran exponer su juicio al respecto. La labor del jefe de policía no se reducía a transcribir las órdenes del gobernador a los ayuntamientos, también daba indicaciones sobre lo conducente para llevarlas a cabo, pues le comunicó al alcalde de la villa de León que hiciera una investigación “lo más exacta que pueda”, una vez recibidos esos informes el gobernador podía “dictar las providencias necesarias” para realizar el traslado y la entrega de pasaportes (AHML, Jefatura Política, Secretaría Municipal; Relaciones Exteriores, Carta de Agustín Franco al alcalde, León, 19/10/ 1827, caja 1, exp. 4).

Estos informes eran utilizados como un instrumento esencial para que el gobierno identificara las necesidades públicas y elaborar desde el diagnóstico un plan para solventarlas o erradicar problemáticas. Contar con información precisa le permitía tomar decisiones acertadas. Esto nos lleva a la segunda función de la policía que era la promoción, en ella se buscaba proveer las condiciones necesarias para que la sociedad alcanzara la prosperidad.Esto se hacía por medio de medidas encaminadas al fomento de las actividades productivas como eran la industria, el comercio, la minería y la agricultura. Para ello, el gobierno guanajuatense debía realizar un cómputo sobre la producción anual, construir caminos que facilitaran la comunicación con los ayuntamientos, el transporte de víveres y, por ende, el aumento del comercio; así como la construcción de obras públicas encaminadas a favorecer el bienestar de la población como escuelas, hospitales o cárceles (Decreto XXXV de 1827,fracciones 7, 9, 13 y 14, art. 2).

La tercera función se refería a la instrucción o formación cívica del ciudadano. El gobierno guanajuatense asumió bajo su cargo la supervisión de la instrucción pública de las escuelas de primeras letras y la colocación de establecimientos literarios en cada pueblo para que la población pudiera consultar las principales leyes y decretos emitidos tanto por el gobierno estatal como por el federal, y así conocer la legislación que los regía (Decreto XXXV de 1827,fracciones 1-4, art. 2).

De esta manera, el gobierno comenzó a intervenir en ámbitos que anteriormente habían sido privativos del regimiento de la casa y las corporaciones, enfocadas en la promoción del interés público, como garante de la felicidad.Con la implementación de la ley de policía en Guanajuato, se gestó un modelo de gobierno basado en el poder de policía que facultó al gobernante para velar por el bienestar de la comunidad a través del buen orden y el fomento. Con la llegada del régimen republicano ya no fue necesario poseer jurisdicción para gobernar, sino un poder de policía para actuar en beneficio de la comunidad y del interés general.

V. El magistrado de policía

Los tratadistas hispanos hicieron una diferenciación entre el magistrado de justicia y el de policía. A diferencia del magistrado de justicia que ejercía su función una vez que se había quebrantado el orden, al policía se le exigía una vigilancia activa para evitar cualquier desorden. Empero, la acción del primero era considerada como pasiva en tanto que debía esperar el requerimiento de partes o el oficio para actuar, mientras que la del segundo era activa para prevenir que esto sucediera (^{Valeriola, 1800}, pp. 3-4). La policía encarnaba una forma de concebir el poder público que precedía a la justicia en la medida en que su intervención buscaba prevenir el delito; es por eso que al magistrado encargado de ejercer se le concedía la potestad económica para imponer castigos y corregir las conductas nocivas de manera expedita.

Puesto que la finalidad del gobierno no se restringía a procurar el bienestar colectivo, sino que también estaba obligado a garantizar el orden, el magistrado de policía estaba facultado para disciplinar las costumbres de la población y regular la vida en comunidad. Así sucedió en la villa de San Miguel de Allende, donde tanto hombres como mujeres se bañaban desnudos en la presa o el arroyo, “cerrando los ojos a toda consideración” e ignorando con el mayor descaro los límites del pudor, pues lo hacían cuando había mucha gente, por lo que el jefe de policía Juan José Pastor dispuso que se multaría con 4 reales a los que incidieran en esta conducta, siendo destinados la mitad al denunciante y el resto al fondo de propios de la municipalidad. La multa también se aplicaría a quienes hicieran diligencias corporales en las calles y plazas públicas (AHAGPEG, Secretaría de Gobierno, Municipios, Bando del 1 de octubre de 1827, San Miguel de Allende, caja 39, exp. 2).

La policía dotaba al gobernante de una capacidad correctiva para tomar medidas disciplinares propias del orden doméstico, por tanto, no precisaba de un conocimiento jurídico para formular los bandos, sino de la praxis que le daba el ejercicio del gobierno. Por tanto, sus disposiciones eran de hecho y no de derecho, pues actuaba a través de un procedimiento que no implicaba iniciar un proceso judicial y que era conocido como expediente, mientras que las sanciones del juez eran dictadas con estricto apego al orden legal (^{Vallejo, 2008}, pp. 129-133; ^{Zamora, 2017}, p. 206).

La función del magistrado de policía era propia de la jurisdicción gubernativa, es decir, que procede sin figura, ni estrépito o trámites de juicio; abarca todos aquellos asuntos que se resolvían sin perjuicio de partes, en vista de que no tenía autoridad para juzgar, puesto que no castigaba delitos, sino que corregía conductas, sus facultades se limitaban a la imposición de multas o la corrección de conductas nocivas.

Sin embargo, lo gubernativo podía mutar contencioso en el momento en que entraba en conflicto de intereses o controversias de derechos; por eso se recomendaba que el magistrado de policía actuara con prudencia, escuchando a los interesados (^{Dou y de Bassols, 1800}, t. 2, pp. 47-49). En suma, mientras la justicia actuaba a través de la potestad jurisdiccional del juez, la policía lo hacía mediante la económica del padre tomando providencias de carácter tuitivo (^{Zamora, 2017}, pp. 182-183). El tratadista Tomas de Valeriola (1800) expresaba esta noción en los siguientes términos “(…) un magistrado de policía no es juez, sino un amigo, un protector de los ciudadanos. La ciudad exige de él los mismos cuidados y sentimientos que un padre debe a sus hijos” (p. 6).

Parte de esta labor preventiva implicaba dictar providencias orientadas a evitar que se turbara la tranquilidad pública, adelantarse a las acciones nocivas, evitar que la población incurriera en alguna falta, separar a los miembros que perjudicaran a la comunidad y conceder auxilio a los necesitados. Así sucedió en el caso del estanco en que el encargado del tabaco, ubicado en el pueblo de San Juan de la Vega, acudió al jefe de policía de Celaya para reportar que habían llegado a él rumores de una gavilla que tenía intenciones de robar el tabaco. Eduardo Mendiola dispuso crear un retén de 20 hombres a caballo para hacer rondines nocturnos durante cuatro días.En vista de que esa población no contaba con milicia cívica, tuvo que recurrir a los hacendados para que le prestaran hombres y caballos durante cuatro días, en los que hicieron rondines constantes, hasta que lograron aprehender a los asaltantes en el pueblo de Amoles (AHAGPEG, Secretaría de Gobierno, Municipios, Informe mensual de actividades, 7/11/1828, Celaya, caja 41, exp. 1).

Como puede observarse, la policía exigía una función activa para vigilar y tener un conocimiento constante de las necesidades de los gobernados, así como de los recursos con los que contaba para hacerlo. La policía antecedía a la justicia, puesto que su función era prevenir los delitos. En cuanto al ámbito procedimental no precisaba de la técnica jurídica para dictar sus disposiciones, sino del conocimiento de la comunidad y de su buen juicio para resolver los asuntos cotidianos e imponer una acción correctora. Esta concepción del poder público en donde el orden se vincula al fomento y el bien común, y no a su conservación y declaración, permitió que la acción del titular del poder público comenzara a desvincularse de la función jurisdiccional (^{Vallejo, 2008}, pp. 127-133).

En vista de que la actividad del magistrado de policía era dotar de las provisiones necesarias para mantener el buen orden, se le facultó para emitir sus disposiciones a través del instrumento jurídico conocido como bando, que le permitía resolver los problemas cotidianos de las comunidades (^{Zamora, 2013}, pp. 216-222). Su campo de acción comprendía las cosas cotidianas, todo aquello que por no estar contenido en las leyes se regulaba a través de los bandos; para ello, no contaba con un código, sino con la costumbre y la tradición del lugar (Muñoz,1769, pp. 61-62). Durante la epidemia de cólera mórbus de 1833, el jefe de policía de León publicó un bando en el que se estipulaba que debía cesar la costumbre de “amontonar la basura en la medianía de las calles, porque la experiencia tiene ya demostrado que los carretones no pueden recorrer las calles”, esta se dispersaba y volvía a contaminar los desagües. (AHML, Jefe Político, Bandos y Reglamentos, Bando publicado por Mariano Huelga, León, 27/01/1833, caja 2, exp. 3). La manera de evitar contagios era barrer las calles y el frente de las casas constantemente, impedirel estancamiento del agua, las jabonerías y mataderos debían desechar las aguas por el canal (AHML, Jefe Político, Bandos y Reglamentos, Bando publicado por Mariano Huelga, León, 27/01/1833, caja 2, exp. 3)

Al ocuparse de lo cotidiano, al magistrado de policía se le exigía una “(…) atención continua, actividad infatigable y frecuente” (Valeriola, 1800, p. 5). A diferencia de los encargados de justicia que obraban con base en las leyes, el policía se encarga de las “(…) cosas de cada instante (…)” (^{Valeriola, 1800}, p. 5). Puesto que el magistrado de policía atendía los asuntos que surgían con la marcha de lo cotidiano, y siendo este ámbito tan variado y contingente, fue necesario que pudiera actuar de manera pronta y oportuna sin el procedimiento judicial habitual y confiando en su criterio y recto proceder. Este proceso de desjudicialización de los actos de gobierno se observa en el modelo de gobierno guanajuatense, el cual abrió la brecha para que la vía de actuación del gobernante fuera la gubernativa. Dada la cantidad de aspectos que debían cubrir los jefes de policía, se requería de la cercanía para conocer todo aquello que contribuyera a la mejora de la comunidad. Es por eso que estaban facultados para proponer cuanto creyeran “útil a sus departamentos, en todos los ramos de la riqueza pública” (Decreto XXXV de 1827,fracción 8, art. 13).

La naturaleza de algunos asuntos como la aprehensión y persecución de los delincuentes (Decreto XXXV de 1827,fracción 7, art. 13) pasaron a ser competencia de la policía. Si el gobernante deseaba controlar el delito requería que su acción fuera directa y expedita; disciplinar a la sociedad requería que se le facultara para actuar sobre el espacio que tutelaba y los sujetos a su cargo. A partir del reformismo borbónico, la aprehensión de malhechores se consideró como un asunto de policía, la salvaguarda y vigilancia de la población generaban situaciones que por su naturaleza, era mejor atenderlos al momento en que se cometía el delito(^{Casagrande, 2019}, p. 232; ^{Zamora, 2018}, p. 54).

Para tener una mayor vigilancia de la población, la ley de policía especificó que cada población sería dividiría en cuarteles, cada uno de ellos en manzanas y estas en calles. Los regidores debían repartirse el cuidado de un cuartel, en cada uno de ellos habría un vigilante nombrado por el ayuntamiento “de entre los vecinos” del mismo; de igual forma, cada manzana contaría con su propio vigilante que, a su vez, tendría a su cargo un ayudante por calle (Decreto XXXV de 1827, arts. 26-31). Las obligaciones comunes a ellos eran aprehender infraganti a los delincuentes, ponerlos a disposición de la autoridad competente y observar que se cumplieran las órdenes del ayuntamiento y los bandos que publicara (Decreto XXXV de 1827,art. 39). A partir de ese momento, la salvaguarda y vigilancia de la población quedó en manos de los vecinos.

Las actividades de vigilancia estaban a cargo de los ayudantes de calle, ellos tenían que hacer un registro anual de las personas que vivían en su calle, en el que se debía dar cuenta de su nombre, edad, estado, sexo y oficio. Estar pendiente de cualquier novedad y comunicarla inmediatamente al vigilante de manzana si en su calle se albergaban personas sospechosas o vagos. Notificar la llegada de todos aquellos que se avecindaran en la calle y conocer su oficio. Esta información debía proporcionarla tanto los dueños de la casa en renta como los vecinos que recibieran huéspedes (Decreto XXXV de 1827,art. 32). Los informes eran remitidos al vigilante de manzana, que los hacía llegar al de cuartel y este a su vez al regidor correspondiente (Decreto XXXV de 1827,arts. 34-38).

Esta distribución del espacio en competencias de vigilancia les permitirían a los ayuntamientos tener un mejor control y conocimiento de la población, los vigilantes serían nombrados de entre los habitantes del propio cuartel, manzana o calle, pues ellos eran los más indicados para saber necesariamente el número de personas que ahí vivían (Actas, 1828, Sesión del 30/05/1827, p. 275). Con esta división en cuarteles no se pretendía que los vigilantes fueran “(…) espías de las operaciones del público (…)”(Actas, 1828, Sesión del 31/05/1827, p. 284),pues su labor no consistía en hacer pesquisas ni indagaciones, sino en observar y avisar cualquier noticia que permitiera prevenir delitos o alteraciones al orden. En suma, se trataba de encontrar un punto de equilibrio para que la policía no llegara a ser demasiado estricta que tendiera al despotismo o, por el contrario, tan laxa que se tornara nula (Actas, 1828, Sesión del 31/05/1827, pp. 282-290).

El ámbito rural también fue habilitado para que los propios vecinos realizaran las funciones de seguridad y vigilancia. Los ayuntamientos debían procurar que en las haciendas y ranchos las casas estuvieran “(…) reunidas en uno o varios puntos, sin permitir que se pongan aisladas”(Decreto XXXV de 1827,art. 46). En cada una de ellas se nombraría un custodio llamado encargado de rancho o hacienda que tenía funciones similares a las del ayudante de calle, pues debía hacer el registro de los habitantes, notificar al ayuntamiento sobre los ociosos y vagos que por allí hubiere, conocer el nombre, oficio y destino de los que transitaran por su demarcación y aprehender y perseguir a los delincuentes (Decreto XXXV de 1827,arts. 46-50). La lejanía de estas poblaciones con las autoridades locales impulsó a los legisladores para facultar a sus habitantes para que pudieran actuar pronta y oportunamente en la prevención del delito (Actas, 1828, Sesión del 6/06/1827, pp. 300-313).

Desde la implantación del régimen de intendencias hasta los modelos constitucionales gaditano y mexicano del primer federalismo optaron por gobernar a través de agentes del poder soberano en el territorio investidos de un poder de policía que los facultó para actuar por la vía gubernativa. Ante la necesidad de resolver de manera eficaz y expedita algunos asuntos, las funciones del gobierno se fueron sustrayendo del ámbito judicial, el poder de policía le permitió al Ejecutivo delimitar su ámbito de actuación y definir las funciones de sus agentes.

VI. Consideraciones finales

Al estar estrechamente vinculada al ámbito de lo público, la policía fue el modelo de gobierno que adoptó el Estado de Guanajuato para delimitar las funciones del poder Ejecutivo y acotar su ámbito de actuación. Lo público, entendido como aquello que atañe al común, generó un poder en función del desarrollo económico de las comunidades y con capacidad de intervenir en nombre del bien común (^{Zamora, 2017}, pp. 201-209). Este poder, ligado a la potestad económica, dio como resultado un régimen encargado del fomento, con capacidad reglamentaria para mantener el orden y bajo mecanismos de coacción propios del ámbito gubernativo, como las multas. La ley de policía explicita que el manejo de los asuntos públicos en el Estado sería a partir de mecanismos policiales como la prevención, el fomento o la vigilancia. Las autoridades intermedias estaban investidas con ese poder de policía que emula un modelo de gobierno doméstico, en aras de hacer más eficiente la actuación del gobernante las facultó para tomar decisiones de carácter preventivo, en función de las contingencias y necesidades comunes, con capacidad correctiva, sin someterse a las formalidades del derecho, sino a las necesidades de los hechos. Esta función tuitiva de la autoridad le permitió actuar de manera expedita frente a las amenazas y las circunstancias extraordinarias (Agüero, 2018, pp. 6-8). A partir de este modelo de gobierno doméstico, se habilitó en todo el Estado de Guanajuato una forma de regir los asuntos públicos basada en el fomento, la conservación del orden y la prevención del delito. Así fue como la policía y sus preceptos pervivieron en la gestión de los asuntos públicos. Luca Mannori y Bernardo Sordi (2004) señalan que desde la policía se genera una concepción reguladora del gobierno, en tanto que busca orientar a los sujetos a través de diversas normas sobre sus deberes y comportamiento en sociedad (p. 76).

En un orden constitucional en el que los ayuntamientos seguían rigiéndose a sí mismos como una república católica, se asumió que los ayuntamientos debían contar con una autoridad que supervisara el jefe de policía guanajuatense, al que se le adjudicó la tutela de los ayuntamientos al interior de su demarcación para velar por su buen funcionamiento y promover su bienestar. Aunque su presencia no fue del todo bien recibida, sí contribuyó a la marcha institucional del Ejecutivo. Laura ^{Brondino (2019}) ha mostrado que esta forma de concebir el ejercicio de la autoridad pública no se debe a la incapacidad de los legisladores mexicanos de crear un aparato administrativo, sino a que se encuentran inmersos en la lógica jurisdiccional, que influye en ellos para delimitar el ámbito de actuación del poder Ejecutivo a partir de la distinción entre las manera de resolver los asuntos y no a partir del modelo francés de asignación de funciones (pp. 1471-1516).

De esta manera, se despojó a la autoridad de la iurisdictio pero se le envistió de un poder de policía, de cuño doméstico, que le permitía tutelar a los ayuntamientos. Así es como la antigua potestad oeconómica del padre sirvió de base para modelar la capacidad ejecutoria del gobierno republicano guanajuatense durante la primera experiencia federal. La ejecutoriedad de los jefes de policía consiste en emitir disposiciones expeditas para resolver asuntos cotidianos, apremiantes y salvaguardar a la comunidad. Al observar las atribuciones que les fueron conferidas en la ley de policía se constata que no son meros ejecutores de las leyes o vehículos de comunicación, sino que cumplen una función disciplinar y de supervisión constante de los ayuntamientos.

Los jefes de policía fueron un elemento fundamental para el ejercicio del gobierno en el Estado de Guanajuato, ellos son muestra de la continuidad en ejercer el gobierno a partir de agentes en el territorio, a los que era necesario delegar funciones con la finalidad de hacer más eficiente la actuación del gobierno. Por otro lado, la necesidad de mantener a las corporaciones municipales bajo supervisión o tutelaje constante hizo que estas autoridades se establecieran a fin de garantizar el cumplimiento de sus atribuciones. De esta manera, se creó una autoridad que funcionaría como una bisagra entre el nivel de gobierno estatal y el local.

Este gobierno de policía no implicó una jerarquía de mandos, en la práctica se observa un conjunto de entidades territoriales incardinadas en torno a un representante del territorio, legitimado para implementar las disposiciones del gobierno en los ayuntamientos de su demarcación, sobre el que se delegaban las funciones del gobernador en el ámbito local. La gestión de los asuntos públicos de tipo doméstico que se constitucionalizó en Cádiz, fue retomada en Guanajuato durante la primera experiencia federal, para instaurar autoridades gubernativas, cuyas acciones fueron garantizadas a través de la intervención del poder Judicial. Este modelo de gobierno no propició la creación de un poder Ejecutivo autónomo y, por ende, el surgimiento de una administración pública como garante de sus propias acciones. La falta de autonomía del Ejecutivo obligó al Monarca y posteriormente al Gobernador a delegar el ejercicio del poder y consolidar a la vía gubernativa como propia de la autoridad pública y un sistema de cargos, cuya lógica busca una mayor articulación de las corporaciones (^{Brondino, 2019}, pp. 1466-1471; ^{Mannori y Sordi, 2004}, pp. 75-89).

En suma, los principios básicos del gobierno guanajuatense durante la primera experiencia federal se basaron en los presupuesto de la policía como ciencia del buen gobierno que coadyuvaba a garantizar el orden, el buen funcionamiento de lo público se hizo a través del tutelaje de los jefes de policía sobre los departamentos bajo su cargo. El registro sistemático de información fue un instrumento esencial para identificar las necesidades de la población, sus problemáticas y proponer soluciones al rezago económico en el que se encontraban los pueblos del Estado. La ley de policía le permitió uniformar el aparato de gobierno al interior del Estado y, con ello, sentar las bases del ámbito de actuación del poder Ejecutivo.

* Este trabajo desarrolla una investigación previa que llevé a cabo en mi tesis doctoral. Actualmente se realiza como parte del proyecto Reorganización político-territorial de la América Borbónica y su influencia en la formación de los países hispanoamericanos, de la Convocatoria Ciencia de Frontera, Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT), Fondo Institucional para el Desarrollo Científico, Tecnológico y de Innovación (FORDECYT)-Programas Nacionales Estratégicos (PRONACES) FORDECYT-PRONACES/304033/2020.

VII. Fuentes primarias

Fuentes inéditas

Archivo Histórico del Archivo General del Poder Ejecutivo de Guanajuato [AHAGPEG] (Guanajuato, México)

Fondo Secretaría de Gobierno

Sección Secretaria

Bando de policía, León, 31/01/ 1830, Tranquilidad pública, caja 81, exp. 14.

Sección Municipios

Bando del 1 de octubre de 1827, San Miguel de Allende, caja 39, exp. 2.

Carta del alcalde al jefe de policía, Yuririapúndaro, 13/11/ 1827, Caja 41, exp. 1.

Carta del gobernador al jefe de policía, Guanajuato, 19/10/ 1827, caja 41, exp. 4.

Carta del jefe político al gobernador, Allende, 1/01/ 1828, caja 39, exp. 2.

Consulta del 19 de diciembre de 1827, Celaya, caja 41, exp. 2

Informe mensual de actividades, Celaya, 07/11/ 1828, caja 41, exp. 1.

Archivo Histórico Municipal de León[AHML] (León, Guanajuato, México)

Fondo Jefe Político

Sección Secretaría Municipal, Relaciones Exteriores

Carta de Agustín Franco al alcalde, León, 19/10/1827, caja 1, exp. 4.

Sección de Bandos y reglamentos

Bando publicado por Mariano Huelga, León, 27/01/1833, caja 2, exp. 3

Fuentes éditas

Actas del primer Congreso Constitucional del estado libre de Guanajuato (Actas) (1828)Guanajuato: Imprenta del Supremo Gobierno a cargo de C. José María Carranco.

Análisis de la memoria del Gobierno presentada al H. C. de Guanajuato en el año de 1828 (1828). Guanajuato: Imprenta del Supremo Gobierno a cargo del C. J. M. Carranco.

Constitución [política del Estado de Guanajuato] de 1826 (2010). En C. A. Preciado De Alba, Guanajuato. Historia de las Instituciones Jurídicas (pp. 73-113). México: Universidad Nacional Autónoma de México, Senado de la República. http://ru.juridicas.unam.mx:80/xmlui/handle/123456789/12051

Primer Congreso Constitucional del estado libre de Guanajuato (1827, 18 de julio). Decreto XXXIV.Por el cual se dividen provisionalmente los departamentos del Estado.En Decretos del Congreso Constituyente y del primero Constitucional del Estado de Guanajuato(1834) (pp. 78-79). Guanajuato: Imprenta del Águila, dirigida por José Ximeno.

Primer Congreso Constitucional del estado libre de Guanajuato (1827, 14 de agosto). Decreto XXXV.Por el cual se trata sobre arreglo de la policía.EnDecretos del Congreso Constituyente y del primero Constitucional del Estado de Guanajuato(1834) (pp. 79-125). Guanajuato: Imprenta del Águila, dirigida por José Ximeno.

Cortes Generales y Extraordinarias (1813, 23 de junio). Decreto CCLXIX. Por el cual se decretan la instrucción para el gobierno ecónomico-político de las provincias.En T. R. Fernández & J. A. Santamaría, Legislación administrativa española del siglo XIX(1977).Madrid: Instituto de Estudios Administrativos.

Dou y de Bassols, R. (1800). Instituciones del Derecho Público General de España con noticia del particular de Cataluña y de las principales reglas de gobierno e cualquier estado (t. 2). Madrid: en la oficina de Don Benito García y Compañía.

Memoria que presenta el gobernador de Guanajuato al Congreso Constituyente del estado de los negocios públicos que han estado a su cuidado, desde el 10 de mayo de 1824 hasta el 31 de diciembre de 1825. Leída por el Secretario de la Gobernación en la sesión del día 10 de febrero de 1826 (Memoria) (1826). Guanajuato: Imprenta del Supremo Gobierno en Palacio.

Memoria que el gobernador del estado libre y soberano de Guanajuato formó para cumplimiento a la parte 8ª del artículo 161 de la Constitución Federal, ampliándola en otros ramos, para conocimiento del Congreso del mismo estado, todo por lo respectivo al año de 1827 (1882). Guanajuato: Imprenta del Estado a cargo de Justo Palencia, segunda de Alonso letra J.

Muñoz, A. (1769). Discurso sobre economía política. Madrid:impreso por D. Joachin de Ibarra, Impresor de Cámara de S. M.

Valeriola, T. (1800). Idea general de la policía o tratado de policía. Valencia: Imprenta de Benito Monfort.

Real ordenanza para el establecimiento e instrucción de intendentes de ejército y provincia en el Reino de la Nueva España(ROI) (1786). Madrid: editorial.