Introducción: política subnacional y democracia

 

Jacqueline Behrend

Universidad Nacional de San Martín, Argentina
jacqui_behrend@hotmail.com

 

Este número de la Revista SAAP está dedicado a reflexionar acerca de un problema que ha cobrado centralidad en los debates de la ciencia política en los últimos años: ¿cómo pensar la democracia -y los procesos de democratización- en países federales donde existen distintos niveles de gobierno con cierta autonomía política? Y al mismo tiempo, ¿cómo entender las tensiones entre los procesos políticos nacionales y los procesos políticos subnacionales?¹ La respuesta a estos interrogantes no sólo implica bajar de escala de observación, sino también complejizarla a través de una mirada que busque desentrañar la relación entre los procesos políticos nacionales y subnacionales, que cuestione las teorías centradas en los estados nacionales y que plantee un análisis crítico de los conceptos que utilizamos para entender los procesos políticos subnacionales. Sobre todo, la idea de pensar en la política subnacional y la democracia es un intento por integrar dos agendas de investigación que hasta hace algunos años iban por caminos separados: la del federalismo y la de los estudios de la democratización, que típicamente se centraban en el plano nacional².
En los últimos años ha habido contribuciones en el campo de la política subnacional dedicadas a explicar las continuidades y los cambios en el sistema de partidos (Calvo y Escolar, 2005; Gibson y Suárez Cao, 2010; Leiras, 2007; Malamud y De Luca, 2005), la variación en los regímenes subnacionales (Behrend, 2008, 2011; Gervasoni, 2010; Giraudy, 2010), las relaciones intergubernamentales y el federalismo fiscal (Bonvecchi y Lodola, 2011; Gervasoni, 2010), y las coaliciones legislativas (Calvo y Leiras, 2010; Gibson y Calvo, 2000; Jones y Hwang, 2005). Sería imposible dar cuenta en este número de todos los debates dentro del campo, y, por lo tanto, sólo se presentan algunas líneas de investigación que reflejan algunas de las discusiones actuales. Los artículos incluidos en este número se centran en problemas de conceptualización y reevaluación teórica de la política subnacional y de los procesos de democratización en general, en estudios de caso provinciales/estaduales, en el sistema de partidos y en análisis electorales.
Uno de los elementos en común que tienen los cinco artículos incluidos en este número es el enfoque de largo plazo, que intenta dar cuenta de los procesos políticos desde una visión diacrónica y no sincrónica. El énfasis está puesto en los procesos y en el cambio. Así, la provincialización o desnacionalización de la política y la competencia partidaria se entienden como procesos históricos que han ido mutando a lo largo del tiempo por diversas circunstancias ligadas a factores institucionales, a cambios en las coaliciones políticas, a las transiciones nacionales, y a las prácticas y tradiciones políticas locales.
A su vez, si bien la mayor parte de los artículos empíricos incluidos se refieren al caso argentino, se incluye también un artículo sobre Brasil que plantea cuestiones comparativas en relación con algunos de los temas que tocan los demás artículos. En la discusión sobre nacionalización/desnacionalización del sistema de partidos, por ejemplo, el caso brasileño presenta un contraste interesante con el caso argentino.

Algunos problemas conceptuales en el estudio de la política subnacional

El artículo de Escolar propone una discusión necesaria sobre los supuestos básicos de la teoría liberal de la democracia cuando se la aplica a países federales. Plantea que la teoría liberal supone una única comunidad cívica de ciudadanos (el demos) que es soberana y elige sus representantes. En los estados federales, dice Escolar, sólo es posible sostener esta presunción de una única comunidad cívica de ciudadanos si existe un proceso de nacionalización del sistema político y si las unidades subnacionales se entienden simplemente como "unidades instrumentales de la descentralización del gobierno" (Escolar, en este número). Esto supone un proceso de integración social y política destinado a borrar las diferencias grupales preexistentes para construir el pueblo o el demos nacional. En este proceso de nacionalización los partidos políticos y las elecciones juegan un papel central. Sin embargo, dice Escolar, el problema que no toma en cuenta la literatura que se refiere a la integración de las comunidades preexistentes -ya sean étnicas o lingüísticas- es que la creación de unidades administrativas subnacionales también puede fomentar el desarrollo de comunidades cívicas subnacionales (en este caso, no preexistentes) y desencadenar un proceso de desarrollo identitario subnacional. Tal es el caso, por ejemplo, en países como Argentina. Esto da lugar a un escenario donde pueden existir múltiples ciudadanías superpuestas y una autoridad estatal compartida entre distintos niveles de gobierno también superpuestos.
Así, uno de los aportes centrales del artículo de Escolar es que la desnacionalización del sistema político y los problemas de integración no se limitan a los países multinacionales o multiétnicos, como parecería sugerir la mayor parte de la literatura³, sino que pueden ser una de las consecuencias no intencionadas de la descentralización administrativa o política. Esto tiene varias consecuencias para el estudio de la política subnacional. Escolar resalta sobre todo un elemento importante en el ámbito de la coordinación electoral: que la falta de integración del electorado y las elites políticas, que queda en evidencia cuando los votantes apoyan a partidos diferentes a nivel subnacional y nacional o cuando las elites establecen alianzas territoriales y no partidarias, no se debe a "fallas de coordinación", sino que es el producto histórico de la existencia de comunidades cívicas (polities) subnacionales que comparten el territorio, el pueblo y la autoridad política dentro de un mismo Estado nacional. En este contexto, la desnacionalización del sistema político no sería una anomalía, sino una consecuencia esperable en estados federales.
El problema sobre el que llama la atención Escolar también tiene consecuencias para el estudio de la democracia y la democratización. En un artículo ya clásico, Dankwart Rustow (1970) planteaba que la formación del Estado nacional debía estar completa para que pudiera haber una transición a la democracia, y, siguiendo esta línea, gran parte de los trabajos de política comparada y de los estudios de la democratización han tomado como punto de partida a los estados nacionales. La lógica detrás de este razonamiento era que una precondición para la toma de decisiones mayoritarias era la identificación de la comunidad política de ciudadanos. De este modo, en los estudios clásicos sobre transiciones a la democracia, la democratización se refería casi siempre a la democratización del Estado nacional. Pero en estados federales, donde existen unidades subnacionales que se constituyen en comunidades cívicas y que pueden tener sus propias instituciones y tradiciones políticas, puede haber cierta variación en la práctica de la democracia a lo largo del territorio. Digo cierta variación, ya que al estar insertas dentro de un mismo régimen democrático, la libertad que tienen las distintas unidades subnacionales para alejarse de la norma nacional es limitada. En teoría, todas las unidades subnacionales dentro de un Estado nacional democrático deberían también ser democráticas, aunque el grado en el que lo son podría variar según el nivel de autonomía política, que puede ir desde la autonomía en el diseño institucional y en el diseño de reglas electorales, a la capacidad de hacer valer el imperio de la ley, por ejemplo a través de fuerzas policiales subnacionales, o incluso, la posibilidad de tener legislación contrapuesta a la legislación federal, como ocurrió -y en alguna medida aún ocurre- en Estados Unidos (Gibson, 2010)⁴. Si existe la posibilidad de que un régimen nacional democrático incluya unidades subnacionales no democráticas, esto nos lleva a repreguntarnos cómo se define la democracia en países federales, si por la suma de sus partes, por el promedio del conjunto o si la democracia nacional es algo distinto a la mera suma de sus partes o al promedio del conjunto (Behrend, 2010). Esta es una pregunta difícil de responder y existe un interesante debate incipiente al respecto en la literatura.
O'Donnell (2010) plantea que cuando se habla de democracia, se está utilizando el sustantivo "democracia" para hacer referencia metonímica a un régimen democrático. Siguiendo esta argumentación, al hablar de democratización o democracia subnacional estaríamos haciendo referencia a la democratización de un régimen subnacional. ¿Pero en qué medida puede existir un régimen dentro de otro régimen? Gibson (2007) plantea la posibilidad de lo que él denomina "yuxtaposición de regímenes"; esto es, que en un mismo territorio nacional pueda haber distintos regímenes políticos superpuestos que tienen autoridad compartida sobre las distintas comunidades cívicas a las que hace referencia Escolar. Estos regímenes pueden ser similares o no. Hipotéticamente, podría haber un régimen nacional democrático y un régimen subnacional autoritario, o un régimen nacional autoritario y un régimen subnacional más democrático. Pero, ¿en qué medida puede ocurrir esto? Sólo es posible pensarlo si se introduce el concepto de hibridez. Un régimen nacional autoritario impone un límite a lo democrático que puede llegar a ser un régimen subnacional y, de hecho, no puede haber una verdadera democratización sin cambios en el régimen central. Lo mismo ocurre a la inversa: un régimen nacional democrático impone -o debería imponer- un límite al autoritarismo subnacional.
El planteo de Gibson supone la existencia de un régimen político subnacional. Un régimen político implica una serie de instituciones, reglas y prácticas estables y abarcadoras que regulan el acceso a, y los usos de, la autoridad política⁵. En este sentido, uno podría hablar de un régimen político subnacional, pero sería un régimen limitado, ya que debería estar siempre supeditado a las normas nacionales. Es decir, la autonomía subnacional es siempre una autonomía limitada y no equiparable a la de un Estado nacional. Pero así como el régimen político nacional impone un límite a la política subnacional (Gibson, 2007), la política subnacional también impacta sobre la política nacional y, en algunos casos, sobre el régimen político nacional. Sin embargo, no todas las unidades subnacionales impactan sobre la política nacional ni lo hacen de la misma manera.

Dinámicas provinciales y estudios de caso

En este contexto, para entender el funcionamiento de la política en países federales, además de tomar en cuenta la nacionalización o desnacionalización del sistema de partidos, las coaliciones políticas o las relaciones fiscales intergubernamentales, se vuelve relevante entender la dinámica política particular de los distintos regímenes subnacionales (Ardanaz, Leiras y Tommasi, 2010; Behrend, 2008, 2011). El artículo de Suárez Cao sugiere que la desnacionalización o creciente provincialización de la política en Argentina en el transcurso de los últimos diez años es consecuencia principalmente de las dinámicas provinciales y de sus efectos sobre la competencia partidaria y electoral en todo el territorio nacional. En otro artículo, Gibson y Suárez Cao (2010) desarrollan la noción de sistemas de partidos federalizados para describir la existencia de una multiplicidad de sistemas de partidos territorialmente delimitados a la par de un sistema de partidos nacional. Así, Suárez Cao argumenta que, más allá de los aspectos centralizadores del federalismo fiscal, lo que caracteriza al federalismo argentino es el impacto de las arenas provinciales -y de los sistemas de partidos provinciales- en el ámbito de la política nacional. En este contexto, entender las dinámicas particulares de los regímenes políticos subnacionales -tanto en las provincias con mayor población como en las de menor población pero con sobrerrepresentación en el Congreso o capacidad de impactar en la arena nacional- se vuelve un desafío importante para la ciencia política. Si tomamos en cuenta que muchos presidentes son ex gobernadores provinciales o desarrollan sus carreras políticas en la arena provincial y luego llevan esta experiencia al ámbito nacional, entender las dinámicas propias de la política provincial se vuelve un desafío importante para entender la política nacional.
El artículo de Ortiz de Rozas sobre la provincia de Santiago del Estero es un aporte en este sentido. Ortiz de Rozas analiza cómo se construye la legitimidad electoral en una provincia argentina, Santiago del Estero, y cómo surgen los así llamados "oficialismos invencibles" (Ortiz de Rozas, en este número). Lo interesante del caso de Santiago del Estero es que muestra cómo surge, después de una intervención federal que pone fin al férreo control que tenía el caudillo Carlos Juárez sobre la política provincial, un nuevo oficialismo invencible con el gobierno de coalición liderado por la UCR. Esto no implica que nada haya cambiado en Santiago del Estero, pero sí que hay ciertas prácticas políticas arraigadas que no se modifican de un día para el otro y que no se limitan a un partido político, sino que son propias del funcionamiento de la política en la provincia. Entonces, la alternancia electoral no asegura un cambio en las prácticas ni es por sí sola un indicador efectivo de democratización. Y, entrando en un debate que ha comenzado a cobrar relevancia en los últimos años, la autora argumenta que las dinámicas políticas provinciales no pueden reducirse al par autoritarismo-democracia. Este último punto cobra importancia si uno lo piensa en el contexto de la discusión anterior sobre la existencia de un régimen político dentro de otro régimen. Y así volvemos a las preguntas anteriores: ¿se puede caracterizar a un régimen subnacional como autoritario si está inmerso en un régimen democrático nacional? ¿Cambia esta caracterización nuestra comprensión del régimen nacional? En otro trabajo (Behrend, 2010) propongo desglosar el concepto de autoritarismo subnacional en prácticas, situaciones y regímenes autoritarios subnacionales. En esta tipología, un régimen autoritario subnacional es un fenómeno bastante infrecuente dentro de un régimen democrático nacional, mientras que las prácticas y las situaciones autoritarias subnacionales pueden -y suelen- coexistir dentro de un régimen democrático nacional. Así, el gobierno de Nina Aragonés de Juárez, que precedió a la intervención federal de 2004, podría caracterizarse según esta tipología como una situación autoritaria más que como un régimen autoritario.
El estudio de caso sobre Santiago del Estero presenta un panorama detallado del funcionamiento de una arena provincial y, en este sentido, da lugar a la siguiente pregunta: ¿cuál es la relevancia de uno o pocos estudios de caso para nuestra comprensión de la política subnacional y su relación con la política nacional? Como plantea Rueschemeyer (2003), uno o pocos estudios de caso pueden servir tanto para desarrollar hipótesis y marcos analíticos como para también ponerlos a prueba. Los artículos de Ortiz de Rozas y de Borges, Sanches Filho y Rocha son ejemplos en este sentido. A través de un análisis detallado de los procesos electorales en Santiago del Estero, Ortiz de Rozas toma el concepto del "gran elector" de Botana (1985) y lo adapta a la política subnacional, caracterizando al gobernador provincial como un actor con poder de designar candidatos y elegir sucesores dentro del territorio provincial. Este desarrollo conceptual puede utilizarse para pensar comparativamente el rol de los gobernadores en los procesos electorales de otras provincias y, en este sentido, el alcance teórico del estudio de caso no se limita a la provincia de Santiago del Estero.
De manera análoga, los tres estudios de caso analizados por Borges, Sanches Filho y Rocha ofrecen conclusiones importantes sobre los procesos de cooperación y competencia entre el nivel subnacional y el nacional, y desarrollan una tipología que se puede aplicar a cualquier Estado brasileño o, incluso, a unidades subnacionales de otros países.

Nacionalización y provincialización de la política en Brasil y Argentina

El artículo de Suárez Cao presenta una paradoja: mientras que algunos académicos consideran que Argentina es un caso de federalismo robusto, otros argumentan en base a la estructura del federalismo fiscal que Argentina funciona, de hecho, como un sistema unitario. A partir de esta observación, Suárez Cao discute esta controversia y argumenta que en el federalismo argentino pesan más los rasgos políticos que dan centralidad a la competencia provincial, el control territorial y los liderazgos locales, que los rasgos institucionales como el federalismo fiscal, que otorgan cierta discrecionalidad y poder a los presidentes, y tienen una tendencia más bien unitaria o nacionalizadora. La inestabilidad política del siglo veinte en Argentina hizo que en los pocos períodos de competencia democrática los partidos políticos con presencia nacional dominaran la escena política. Pero el período actual es el período más largo que la Argentina ha tenido sin interrupciones autoritarias y lo que se puede observar ahora son los efectos de un proceso democrático ininterrumpido que comienza a exhibir su propia dinámica y variación territorial. Tomando en cuenta lo que plantea Escolar acerca de la constitución de distintas comunidades cívicas subnacionales con sus propias tradiciones y prácticas políticas y, además, la variación institucional (limitada) que puede existir en un diseño federal como el argentino, tiene sentido que haya cierta variación en los procesos políticos subnacionales. Incluso en Brasil, donde las instituciones son las mismas para todos los estados, también hay una importante variación en el desarrollo de la democracia visto desde una perspectiva de largo plazo.
Ahora bien, ¿qué explica esta variación y la mayor o menor autonomía subnacional? Algunos autores plantean que el federalismo fiscal es lo que explica la variación territorial de la democracia y el impacto de las arenas provinciales en la política nacional (Gervasoni, 2010; Giraudy, 2010). En su artículo, Suárez Cao plantea, en cambio, que no son sólo las estructuras fiscales las que explican la creciente provincialización de la política, sino que las dinámicas provinciales -es decir, las estructuras políticas y los sistemas de partidos provinciales- son también un elemento central de la explicación. La política provincial es el resultado de una multiplicidad de causas y procesos, entre los cuales entran en juego la historia política y las tradiciones provinciales, las instituciones electorales y políticas de la provincia, las elites y familias políticas, el funcionamiento del aparato policial, los medios de comunicación locales, la justicia provincial, la estructura socioeconómica, las dinámicas partidarias, los actores sociales relevantes, las relaciones intergubernamentales y el federalismo fiscal, entre otras variables. La incorporación de las dinámicas provinciales plantea entonces un desafío importante para la política comparada, no sólo porque las teorías y los conceptos que utilizamos están pensados para la arena nacional, como plantea Gibson (2010), sino también porque esta incorporación implica una minuciosa tarea de producción de conocimiento sobre una multiplicidad de arenas subnacionales que difieren entre sí.
Sin embargo, la desnacionalización de la competencia partidaria a la que hacen referencia Escolar y Suárez Cao no debe suponerse en todos los países federales. Mientras que los artículos de Escolar y Suárez Cao resaltan la progresiva desnacionalización de la competencia electoral en Argentina, el artículo de Borges, Sanches Filho y Rocha muestra un proceso inverso en Brasil, donde la política se ha nacionalizado, entre otros motivos, debido a la competencia vertical entre distintos niveles de gobierno.
Por eso, Brasil es un caso interesante para analizar los procesos de nacionalización y desnacionalización de la política y contrastar con el caso argentino. Al igual que en Argentina, antes del surgimiento de los partidos políticos de masas, la política en Brasil tenía un fuerte componente subnacional y hasta la llegada de Vargas al poder en 1930 los gobernadores de Minas Gerais y Sao Paulo dominaron la escena nacional. El poder de los gobernadores volvió a aumentar después de 1945 y a verse nuevamente limitado con el golpe militar de 1964 (Samuels y Abrucio, 2000). Sin embargo, al igual que en México, la transición a la democracia en Brasil comenzó a nivel subnacional y las elecciones directas para gobernadores precedieron por varios años a las elecciones directas para presidente. Así, después de la transición a la democracia en Brasil se habló de una nueva política de los gobernadores (Samuels y Abrucio, 2000). Pero el artículo de Borges, Sanches Filho y Rocha señala una creciente nacionalización del sistema partidario brasileño y la pérdida de la capacidad de los gobernadores de aislar sus aparatos políticos de las presiones nacionales. Borges (2007) argumenta, por ejemplo, que el federalismo multipartidario brasileño permite la competencia vertical entre el gobierno federal y los gobiernos estaduales en la provisión de políticas sociales. Esto limita las estrategias clientelares de los gobernadores y, desde la llegada del PT al gobierno nacional y la creación del programa Bolsa Familia, ha erosionado las maquinarias políticas subnacionales. En este contexto, el artículo de Borges, Sanches Filho y Rocha hace una contribución importante a nuestra comprensión de las dinámicas políticas brasileñas, ya que pone el foco en los patrones territoriales del voto de los partidos políticos y su relación con el clivaje gobierno-oposición a nivel estadual. De este modo, permite visualizar las estrategias de cooperación y competencia entre los distintos niveles de gobierno en tres estudios de caso: los estados de Río Grande del Norte, Bahía y Minas Gerais. A su vez, el artículo muestra los procesos de continuidad y cambio a nivel subnacional en un contexto de cambio importante a nivel nacional con la llegada del PT al gobierno. De esta manera, además de mostrarnos los procesos de continuidad y cambio en los patrones de voto, el artículo nos brinda una breve caracterización de las dinámicas políticas subnacionales y una reseña sobre las elites y las familias políticas en estos tres estados.

Hacia una nueva conceptualización de la democratización

Finalmente, este número especial dedicado a la política subnacional y democracia concluye con un artículo de Laurence Whitehead que propone una reflexión acerca de los conceptos o las metáforas conceptuales que se utilizan en los estudios sobre la democratización. Las reflexiones de Whitehead, aunque no hacen la distinción, son aplicables tanto para los conceptos que se utilizan para estudiar la democratización subnacional como para su correlato nacional.
Parafraseando a Munck y Snyder (2004), los conceptos que utilizamos condicionan la forma en que vemos el mundo. Esto es así no sólo porque los conceptos son contenedores de datos (Sartori, 1970), sino porque las palabras -metáforas- que elegimos para describir el mundo que nos rodea y los procesos sociales que observamos siempre conllevan una serie de asociaciones o connotaciones. Así, dos formas distintas de nombrar un mismo fenómeno nos brindan una comprensión diferente de ese fenómeno. En el artículo incluido en este número, Whitehead plantea que la mayor parte de las metáforas que se utilizan en los estudios de democratización proviene de las ciencias físicas y, mayormente, de la ingeniería. En este lenguaje, las democracias se "consolidan" o "construyen" con la ayuda de la "ingeniería institucional" y a veces se "quiebran" (Whitehead, en este número). Sin embargo, estas metáforas no reflejan adecuadamente los procesos sociales como la democratización, que nunca alcanzan un estadio final, único y fijo, sino que se desarrollan como una práctica viviente. En contraposición con las metáforas mecánicas e ingenieriles, Whitehead propone en este artículo el desarrollo de un marco conceptual más relacionado con la biología moderna que con la física, un marco que pueda captar la contingencia de estos procesos y la posibilidad de que se reviertan.
Para Whitehead, la democracia no es un fenómeno que ocurre de una vez y para siempre: no es un proceso comparable a una metamorfosis, donde los orígenes del cambio están dentro del organismo, pero una vez que el cambio ocurre es absoluto e irreversible. Se trata, más bien, de un proceso a largo plazo y con final abierto e incierto (Whitehead, 2011). ¿Cómo se relaciona esto con el estudio de la democratización subnacional? En primer lugar, si uno piensa la democratización como un cambio repentino y completo -como una metamorfosis- el cambio debería ocurrir en todas las partes simultáneamente. Si esto fuera así, no se explica que haya partes de la totalidad de un Estado nacional que no se modifiquen o que no cambien al mismo ritmo o en el mismo momento. Luego, estas metáforas tampoco nos permitirían explicar la reversión de algunos procesos de democratización a nivel subnacional en un contexto democrático nacional. Tampoco nos permitirían explicar cómo algunas partes (subnacionales) comienzan a democratizarse antes que el todo (nacional).
El artículo de Whitehead resalta el lugar central que ocupan los conceptos en las ciencias sociales. Los conceptos son las unidades básicas del pensamiento (Munck, 2010), y no sólo condicionan nuestras explicaciones del mundo que nos rodea sino que influyen en cómo planteamos y enmarcamos las preguntas que nos hacemos. Por eso, toda reflexión profunda sobre una nueva agenda de investigación -en este caso, la de política subnacional y democracia- requiere una reflexión y revisión de los conceptos que se utilizan para describir la realidad.

Notas

¹ Si bien lo subnacional puede hacer referencia tanto al nivel provincial/estadual como municipal, me refiero aquí exclusivamente al ámbito provincial/estadual.

² Los primeros estudios que buscaron integrar estas dos agendas fueron trabajos enfocados en las transiciones a la democracia en Brasil (Hagopian, 1996; Samuels y Abrucio, 2000) y México (Cornelius et al., 1999).

³ Ver, por ejemplo, Stepan et al. (2011).

⁴ En Estados Unidos, por ejemplo, la pena de muerte existe en algunos estados y no en otros y, por lo tanto, un mismo crimen puede ser juzgado de manera muy distinta según el Estado en el que se haya cometido. Esto no podría ocurrir en países federales como Argentina o Brasil.

⁵ En esta definición, la noción de régimen político implica tanto una dimensión procedimental como de ejercicio (Munck, 1996). Mazzuca (2007) distingue entre el "acceso al poder" y el "ejercicio del poder", aunque en su marco la dimensión de acceso se refiere al régimen y la dimensión de ejercicio se refiere a la administración.

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