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Revista SAAP

versión On-line ISSN 1853-1970

Revista SAAP vol.7 no.2 Ciudad Autónoma de Buenos Aires nov. 2013

 

ARTÍCULOS

Ellos los representantes, nosotros los representados: reflexiones sobre la representación y la conexión electoral en la Argentina contemporánea *

 

Juan Pablo Micozzi

Instituto Tecnológico Autónomo de México, México
jmicozzi@unm.edu


Palabras clave: Representación; Personalización; Conexión electoral; Satisfacción democrática; Argentina

Key words: Representation; Personalization; Electoral connection; Democratic satisfaction; Argentina


 

¿En qué medida podemos hablar de una representación política exitosa en el balance de estas tres décadas recientes de democracia? ¿Es legítimo hablar de "representación", es decir, de hacer presente lo que no está (los ciudadanos y sus preferencias) a la hora de tomar decisiones, en un país donde aún hoy la cacerola subsiste como recurso de transmisión de demandas? No es la idea de este trabajo analizar nuevas manifestaciones de protesta ni enumerar actos fallidos de los servidores públicos, sino reflexionar en qué medida ha habido consideración de los gustos, ideas, intereses y reivindicaciones de la sociedad civil (cualquiera sea lo que entendamos por ella) por parte de los representantes en el Congreso Nacional. En paralelo, se propone indagar dimensiones poco reconocidas de lo que podríamos entender por representación genuina en el contexto político e institucional argentino. En otras palabras, se explorará si ha habido una suerte de conexión entre representantes y representados en la Argentina contemporánea, utilizando herramientas teóricas y empíricas de perspectivas comparadas.
La pregunta disparadora es muy sencilla: ¿es factible rastrear consideraciones sobre las opiniones y preferencias tanto de los votantes atomizados como de las organizaciones colectivas, los grupos sociales, las mujeres, los ancianos, los agricultores, los académicos y tantos otros sujetos presentes en la vida democrática? ¿En qué medida un cuerpo colectivo y plural como el Congreso ha sabido reflejar la multiplicidad de perspectivas existentes en nuestra sociedad? Cuesta pensar que cualquier observador curioso vaya a arriesgar un sí en caso de sondear opiniones sobre buena representación en Argentina, ya sea en la sobremesa familiar, en un partido de truco o, por qué no, incluso en un aula repleta de estudiantes de ciencia política. Razones, probablemente, no habrán de faltar. Argumentos, tampoco, apuntalados por muletillas como "salariazo y revolución productiva", "conmigo uno a uno", "quien puso dólares recibirá dólares", "hay peces en el Riachuelo" o "las estadísticas del Indec son creíbles". "¿Cómo creer, confiar y sentir que no nos toman el pelo?", argumentarán no sin razón los más escépticos. Otros, más informados sobre las dinámicas institucionales, probablemente también asientan y arriesguen incluso mecanismos causales: algunos identificarán la bastardeada "lista sábana" como inhibidora de accountability y elemento distorsivo de la representación. Otros podrán centrarse en los también devaluados partidos, alegados reproductores de la ley de hierro de la oligarquía de Michels, argumentando que "los políticos son siempre los mismos". En la misma línea, ciertas voces podrán maldecir la falta de representatividad de grupos, sectores y/o movimientos sociales en la actividad pública denunciando que los delegados de la voluntad popular tienden a responden a sus líderes partidarios y no a "la gente". Finalmente, opiniones alternativas podrían alegar que el problema de fondo es que "Dios atiende en Buenos Aires" en este país "unitario de hecho", por lo cual nadie realmente se preocupa por las reivindicaciones del interior de la res publica. En resumen, existen baterías de argumentos que harían prever, desde el sentido común y "la opinión de la calle", que la representación está, por definición, bastardeada en la Argentina. Sobre este colchón de evidencias asistemáticas, podemos tratar de verificar o refutar varios de los postulados mencionados.

Rastreando la representación

Como primera medida, comprobemos qué hemos pensado los argentinos acerca de la calidad de nuestra representación de modo directo, sin intermediarios. Para ello, acudamos a las fuentes más confiables que nos proveen los colegas: las encuestas de opinión. Siguiendo los datos recolectados por el Barómetro de las Américas de Lapop, para 2012 tres de cuatro argentinos sienten respeto por las instituciones democráticas; los niveles ajustados de confianza en el Congreso dan 5,4/10 (por encima de la policía y los partidos políticos, en un ranking encabezado por la Iglesia católica con 6,37) y sólo un 22 por ciento considera que el legislativo funciona mal o muy mal. A su vez, un 70 por ciento descree de la viabilidad de la democracia sin representación política, pese a que un 78 por ciento no considera que los partidos representen a la gente común. Más allá de diferencias sobre la interpretación de estos simples números estáticos, queda razonablemente claro que la percepción del funcionamiento del poder legislativo y su representatividad no es óptima, pero tampoco es unánimemente bastardeada a nivel agregado. Este reconocimiento nos obliga a ser extremadamente cautos a la hora de explorar dimensiones del fenómeno representativo, así como las razones en que se basan y sus implicancias concretas. Quizás así comprendamos los fundamentos del escepticismo tan difundido que, no obstante, no se ve reflejado en la información sistemática.
Teoricemos un poco sobre la representación basándonos en lo conocido en otras latitudes. Muchas veces se ha argumentado que uno de los mecanismos más eficientes para el éxito del vínculo entre representantes y representados es el control de los primeros por medio del voto. En otros términos, homenajeando al padre de esta literatura, David Mayhew, podemos hablar de una conexión electoral. El mecanismo causal sobre el que se funda tal convergencia entre votantes y delegados, de clara inspiración estadounidense, reside en elecciones periódicas basadas en circunscripciones uninominales, donde cada legislador procura como prioridad su reelección en el puesto. Dada la debilidad relativa de los partidos para seleccionar candidatos y la imagen permanente del único legislador del distrito, el sueño real del diputado propio, atento y responsable parece ofrecer el mejor de los mundos. De esta manera, la simbiosis sería casi automática: los ciudadanos lo/la votan y él/ella provee políticas públicas para el distrito. Corolario: los agentes del electorado hacen lo que el principal del juego les dice. Punto y aparte. Por eso mismo, suele argumentarse, Estados Unidos es la excepción a la regla de los fracasos en diseños presidenciales. Ergo, la solución está en nuestras manos: juguemos a los teóricos de la modernización, importemos recetas exitosas en otras latitudes y ahí veremos mayores niveles de satisfacción para con nuestros representantes. Apruébese, comuníquese, archívese.
Estas reflexiones, lejos de ser nuevas en el horizonte argentino, han tenido ya su minuto de gloria allá por los inicios del nuevo milenio. En ese entonces, antes y después de las cacerolas, sonaban también con fuerza consignas como el fin de las "listas sábana", la reducción del costo de la política vía disminución del número de representantes y cierre de senados, candidaturas independientes, reserva de asientos para el voto en blanco e incluso revocatoria y caducidad de mandatos. Nuestro buen amigo Google puede ayudarnos a recordar cómo conspicuos dirigentes y académicos de ayer y hoy alababan tales medidas, surfeando sobre una ola que gritaba "¡reforma política ya!" El diagnóstico, en todos los casos, era el mismo: la representación es mala y la confianza en la dirigencia está perdida. ¿Qué mejor, entonces, que escuchar "la voz del pueblo"e implementar lo bueno conocido? Ahora bien, dentro de los dictámenes también se escuchaban reclamos como la renovación de la política y los políticos, la implementación de límites a la reelección y la incorporación de sujetos con mayor pericia técnica a la vida pública nacional. Todos principios, quizás, tan loables como los reclamos enunciados al principio. Lo interesante de este combo es que, justamente, toda la literatura basada en la experiencia norteamericana muestra que la reelección continua es condición necesaria para entender la primacía de las políticas centradas en el distrito de referencia. De no pretender los representantes ser reelectos, ¿cómo premiarlos o castigarlos? Entonces, ¿haría falta que "se quedasen todos" para mejorar la calidad de la representación? Cabe rememorar que la tasa de reelección en Estados Unidos ha sido superior al 90 por ciento década tras década. En esta misma línea, uno de los indicadores de responsiveness, las políticas locales, conllevan masivas erogaciones del presupuesto nacional. Como se diría en la jerga de los estudios legislativos del caso, los únicos que pierden en ese juego distributivo son los taxpayers. ¿Aplaudiríamos, entonces, incrementos del gasto público impulsados por los políticos? De modo similar, la profesionalización de los cuerpos públicos suele ser entendida en términos de disponibilidad de salarios, personal y recursos que ayuden al representante en la consecución de sus tareas públicas. No cuesta demasiado imaginar los titulares de los diarios frente a anuncios sobre subas en las dietas de diputados y senadores, contratación masiva de empleados o ampliación de partidas presupuestarias. Parecería ser, entonces, que lo que ganamos por un lado lo podemos perder por el otro. Si sumamos la incertidumbre típica de toda reforma, podemos suponer que podríamos estar aún peor. No olvidemos tampoco que a la luz de los números de Lapop, la representación tampoco está tan mal. Entonces, mejor no cambiemos nada. Punto final. Y que los politólogos no molesten con sus sueños de ingenieros frustrados.

Añorando la representación

Tal cual puede desprenderse algo grotescamente de los párrafos previos, no existe el mundo perfecto, mucho menos en política, ni es cierto que haya diseño alguno que sea neutral. Más aún, es impensable que la satisfacción con el estatu quo en el manejo de los asuntos públicos vaya alguna vez a rayar la unanimidad. Sin embargo, cómo negarlo, hay mecanismos que, ceteris paribus, tienden a aumentar la cercanía entre representantes y representados. Repasando la teoría convencional y prescindiendo del análisis de las consecuencias no deseadas, debemos reconocer que sistemas que fortalecen el voto personal, debilitan la intermediación partidaria e incentivan la campaña permanente generan mayores incentivos para que los representantes hagan acciones concretas con sus potenciales votantes en mente. Ahora bien, estas teorías, como se desprenderá, no se basan en variación en la virtud cívica ni en la fortaleza de la democracia, sino en los alicientes que tienen los representantes. Sujetos, por definición, racionales, que obrarán de la manera que mejor garantice la consecución de sus objetivos políticos. Por consiguiente, su accionar habría de estar fuertemente afectado por las reglas que delimitan su campo de acción. Repasemos brevemente el entramado institucional vigente en estas tres décadas de democracia criolla y tracemos expectativas de conducta.
Si hablamos de la Cámara de Diputados, las reglas no han cambiado en absoluto. De 1983 en adelante hemos elegido, bienio tras bienio, representantes postulados por los partidos en listas cerradas y bloqueadas con magnitudes, en su mayoría, bajas, distribuidos por formula D'Hondt con barreras del 3 por ciento del padrón de cada provincia. Más allá de variación en el formato de los mecanismos de selección de candidatos, se observa que la descentralización y el poder de los líderes locales han sido la norma durante todo el período (De Luca, Jones y Tula, 2002). Como implicancia teórica empíricamente corroborada (Jones, 1997a, 2002; Jones, Hwang y Micozzi, 2009), los niveles de disciplina partidaria han sido altísimos. En paralelo, el uso de cada provincia en su totalidad como constituency ha generado una audiencia amplia y heterogénea que dificultaría patrones de personalización altos. Aún si quisiera, resultaría complejo suponer que un representante buscara construir un hospital en cada municipio, pueblo o barrio de su adorada provincia natal. Las expectativas, por consiguiente, hablarían de bajos niveles de personalización en los mecanismos representativos. En último término, el derecho a volver a ser postulado dependerá del líder partidario. Por qué mejor, entonces, no hacer lo que él/ella diga en vez de recorrer el distrito semana tras semana.
En lo que hace al Senado, las reglas sí han cambiado, pasándose de un formato de designación indirecta por parte de las legislaturas provinciales a la elección popular de tres representantes en cada unidad subnacional. Aquí, la baja magnitud de distrito sí solidificaría, supuestamente, los links entre representantes y representados, hecho a su vez mitigado por el tamaño de la circunscripción y el rol latente de los líderes territoriales.
En conclusión, analizando las reglas, ¿deberíamos esperar, casi mecánicamente, que la actividad de los representantes estrictamente centrada en las preferencias de los votantes, grupos y ciudadanos tienda a cero? ¿Debería la conducta de los delegados de la soberanía popular asemejarse a la de autómatas que sólo hacen lo que el gobernador, el líder local o el jefe político les diga? Honestamente, si un politólogo norteamericano que no conoce el caso mirara la evidencia basada en el indicador favorito de actividad legislativa, las votaciones nominales, diría que sí. Los números son contundentes: entre 1989 y 2011, los análisis no han podido reconocer otra dimensión relevante fuera del continuo gobierno-oposición en la Cámara de Diputados. En criollo, quien está del lado del oficialismo suele votar sistemáticamente con el gobierno, mientras que los opositores se agrupan en el polo contrario. Esta dinámica, a nivel agregado, ha trascendido a cambios en el partido de gobierno, el estatus mayoritario y el tiempo. Más aún, ni siquiera nos ha dado pistas sobre un factor que el 90 por ciento de la literatura de los últimos diez años ha considerado vital: el federalismo. Si, a diferencia de otros casos comparados (Estados Unidos y Brasil, típicamente), las divisiones territoriales no se reflejan en los quehaceres legislativos, ¿de qué representación genuina estamos hablando? Aquí no sólo no habría personalización de las actividades, sino tampoco defensa de algo básico y elemental como la "camiseta" provincial. Por consiguiente, descartemos todos los papers escritos al respecto y que Calvo, Jones y sus discípulos se busquen un trabajo decente.

Recapacitando y midiendo la representación en Argentina

Después de tanta incorrección política con el gremio, procedamos a mirar el medio vaso lleno. A la luz de las contribuciones existentes, podemos también encontrar algunas luces de esperanza que respalden aquella data agregada recolectada por Lapop. Para hacerlo con mayor precisión, comencemos por distinguir entre los dos tipos de representación más vastamente analizados en la literatura. Por un lado, la descriptiva, consistente en garantizar que un determinado grupo social logre colocar "uno(s) de los suyos o suyas" en el cuerpo legislativo. En otros términos, que nos represente gente como uno, dado que para una mujer no hay nada mejor que otra mujer y así sucesivamente para los católicos, indígenas, mestizos y musulmanes, entre tantos otros grupos con conciencia en sí. Por el otro, la connotación sustantiva, basada en la búsqueda (proceso) e implementación (producto) de políticas tendientes a favorecer al grupo de referencia. De esta manera, deberíamos observar actividades legislativas que sí tiendan a reivindicar y/o favorecer a un target concreto de votantes.
Respecto de pautas de representación descriptiva, la Argentina ha sido pionera y hasta musa inspiradora de otras experiencias regionales a partir de la adopción de la ley de cupo femenino en 1991. Tal como lo muestran los estudios alegóricos (Jones, 1997b; Htun y Jones, 2002), la introducción de cuotas, primero en la Cámara y luego en el Senado, ha sido fundamental para garantizar un mejor balance en la composición de género del Congreso Nacional, al igual que en las provincias (Barnes, 2012). Ahora bien, ¿en qué medida es posible observar cambios en la conducta y la representación concreta de las mujeres? Mediante entrevistas y análisis de estadísticas descriptivas, Franceschet y Piscopo (2008) concluyen que el incremento femenino en la composición de la Cámara entre 1989 y 2007 afectó positivamente el número de iniciativas centradas en el género, pero no elevó su tasa de aprobación. Similares resultados obtienen Htun, Lacalle y Micozzi (2013) utilizando métodos multivariados en su análisis de diputados y el Senado entre 1983 y 2007. Desde otra perspectiva, Micozzi y Lacalle (2010) muestran que las pautas de coautoría legislativa entre mujeres han aumentado a medida que se incorporaron más diputadas al Congreso. En resumen, la representación sustantiva como proceso se vio fortalecida, pero no así como producto, lo cual ha disparado múltiples interpretaciones teóricas que exceden estas páginas.
Si bien no existe legislación de cupos para grupo alguno fuera del género, una incipiente agenda con conclusiones muy preliminares (Micozzi, 2013b) ha analizado pautas de representación sustantiva de los trabajadores, un sector que históricamente ha logrado una delegación considerable en el Congreso Nacional. Los primeros resultados muestran que un legislador con background en el mundo sindical tiende a enviar el doble de proyectos legislativos orientados al sector que cualquier otro diputado raso.
Ahora bien, tal cual fue repetidamente mencionado, la unidad medular de toda la literatura centrada en la conexión electoral es el territorio. Habiendo ya discutido las diferencias entre el mundo mayhewiano y la realidad argentina, resta dilucidar si, pese a los obstáculos a la personalización derivados del entramado institucional criollo, es aún factible reconocer actividades legislativas orientadas a las bases territoriales. Una segunda pregunta relacionada es si estas eventuales actividades con target territorial son incondicionales o dependen de variación en los perfiles y objetivos de los legisladores. Comencemos por la información descriptiva.
Entre 1983 y 2007, los legisladores argentinos escribieron más de 170.000 proyectos de ley, resolución, declaración y comunicación, un número inmenso en comparación con el grueso de los congresos presidenciales, de los cuales un 29 por ciento ha tenido alguna referencia geográfica (provincia o municipio) en su contenido. En el caso de las declaraciones y comunicaciones, el porcentaje con énfasis territorial oscila el 40 por ciento. ¿Será que así han canalizado los legisladores los vínculos con su electorado? ¿Es factible pensar que tamaño caudal de piezas simbólicas, sin certeza alguna de aprobación, sea el eslabón perdido en la cadena de la representación? Algunos estudios de este autor sugieren que sí. En concreto, en Micozzi (2009, 2014b) se argumenta que los legisladores con aspiraciones ejecutivas a nivel municipal suelen enviar mucha más legislación con contenido distrital que sus colegas que no las tienen, efecto que se torna insignificante para aquellos que compiten por la gobernación. En Micozzi (2014b) se comprueba que, siguiendo la línea de Calvo y Leiras (2012), los sujetos que pertenecen a un mismo distrito e incluso al mismo municipio son más propensos a la coautoría legislativa, efecto que se potencia cuando ambos tienen expectativas de gobernar su provincia. Otro estudio (Micozzi, 2013a) demuestra que la elección directa a partir de 2001 hizo que los senadores redacten más proyectos en general y también más propuestas centradas en las provincias de origen que cuando eran designados por las legislaturas locales. Algunos escépticos podrán cuestionar si no es la aprobación lo que realmente contaría como representación genuina en vez de la mera y sencilla presentación de proyectos locales. Desde ya que sí, ¿cómo negarlo? Ahora bien, la sanción es una decisión colectiva que excede la voluntad individual. Si sólo los éxitos fuesen considerados trabajo en pos de un grupo de votantes, la frustración habría de ser la norma en todo el mundo, habidas cuentas de los cuellos de botella existentes en cada uno de los cuerpos colegiados (Cox, 2006). Si entendemos, en línea con lo expuesto por Barry Ames (2001) para Brasil, que el envío de legislación orientado a cierto target amerita reconocimiento y chances de reclamar crédito frente a potenciales votantes, nos encontramos con una de las dimensiones desconocidas de la representación en el contexto argentino. Ahora sí, podemos integrar evidencia de opinión pública con indicadores legislativos concretos.

Reflexiones finales y extensiones

Ningún trabajo académico hasta la fecha ha insinuado que existe en Argentina una conexión electoral similar a la del congreso de Estados Unidos. Más bien, todo lo contrario: basándose en el conocimiento convencional sobre instituciones electorales, fortaleza de líderes, primacía del ejecutivo para distribuir recursos, baja reelección y constituencies provinciales amplias, no hubo agendas interesadas en vincular representación, ambición política y desempeño legislativo hasta muy recientemente. Lejos de consistir genialidades reveladoras, estos aportes sí han puesto la lupa sobre un aspecto teóricamente contraintuitivo y empíricamente complejo, como es el análisis de la utilización estratégica de proyectos legislativos en contextos de bajísima personalización. Tal cual fue mencionado, no han sido puestas en consideración dimensiones como la virtud cívica, el amor del congresista por su pueblo y/o grupo social ni el nivel de altruismo presente en mentes y corazones de los representantes. La representación, es decir, la capacidad de hacer presente lo que no está, no es incompatible con la más cruda ambición individual. Es más, en ciertos casos, como el del mundo mayhewiano, objetivos individuales y satisfacción colectiva son simbióticos. Desde esta modesta contribución, sólo se buscó reconocer y explicar dichas manifestaciones al estilo criollo.
Próximos retoños de esta agenda intentarán complementar y enriquecer las contribuciones ya enunciadas. Una línea de trabajo (Micozzi y Rogers, 2014) busca demostrar si los patrones de carrera (local o provincial) afectan la propensión al envío de legislación simbólica (declarar de interés nacional un evento local o erigir un monumento a un prócer del lugar) o de aquella que atienda las necesidades de las actividades productivas predominantes en la provincia del sponsor. Otro aporte incipiente (Micozzi y Weitz-Shapiro, 2014) busca analizar en qué medida la coyuntura, las decisiones de carrera y el perfil del distrito de referencia afectan las chances de que un legislador integre o envíe un proyecto para crear comisiones investigadoras, centrándose en una de las funciones menos estudiadas de los congresos: la de control.
En conclusión, parece haber una dimensión históricamente marginada en los análisis de la relación representantes-representados que ha comenzado a disparar nuevas inquietudes. Queda aún un inmenso terreno fértil para seguir comprendiendo, a nivel teórico y empírico, en qué medida el accionar de los legisladores responde también a dinámicas extralegislativas originadas en las preocupaciones de los votantes. Quizás con el pasar de los años descubramos que, como tantos otros, Mayhew también es argentino.

Notas

* El autor agradece a Marina Lacalle por comentarios y sugerencias.

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