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Revista SAAP

versão On-line ISSN 1853-1970

Revista SAAP vol.7 no.2 Ciudad Autónoma de Buenos Aires nov. 2013

 

ARTÍCULOS

La ilusión unitaria. Política territorial y nacionalización política en Argentina

 

Marcelo Escolar

Universidad Nacional de San Martín, Argentina
marcelo.escolar@gmail.com


Palabras clave: Política multinivel; Federalismo político; Sistema de partidos; Relaciones intergubernamentales; Política territorial.

Key words: Multilevel politics; Political federalism; Party systems; Intergovernmental relations; Territorial politics.


 

I. Una foto de familia

El año 1983 resultó ser fundacional para la democracia argentina. También fue un año de ansiedad política, cargado de expectativas acerca de lo que la democracia "debía ser". Como en tantos otros aspectos, gran parte de las expectativas puestas en la transición democrática se vieron rápidamente frustradas en la inmediatez de los acontecimientos políticos. En otros casos, fue el tiempo el que mostró que aquello que habíamos pensado que era un estado normal del sistema político no era más que una coyuntura atípica en la historia política del país. La imagen de un sistema competitivo, nacionalizado, con dos partidos integrados verticalmente, donde por tercera vez en casi un siglo el partido o la coalición de partidos predominantes cedía el poder a otro, tal como en 1916 y en 1945, no era más que una ilusión.
Esta nota se inicia en esta foto familiar, la de un presidente y un Congreso nacionalizados al mando de la República, y termina con otra foto familiar, la de varios presidentes y un vasto conjunto de gobernadores al mando de la Federación Argentina. Al escribirla, analizo diversos aspectos de la dinámica institucional y políticadel país: (i) la asimetría extrema entre la región metropolitana y su provincia primada, Buenos Aires, frente al resto del territorio; (ii) las coaliciones predominantes que integran horizontalmente la fragmentación regional del sistema político; los problemas de (iii) coordinación interdistrital y entre niveles del electorado (iv) entre las elites políticas y la (v) inestabilidad histórica asociada a las fluctuaciones de la nacionalización como el modus vivendi de un sistema político fragmentado. Por último, y como corolario de ese recorrido por las bambalinas subnacionales del teatro político argentino, lo que se prefiere callar, lo que se oculta en la falta de teoría: (vi) la política territorial como el mecanismo central de agregación de intereses y creación de consensos políticos nacionales y las relaciones intergubernamentales ejecutivas que, sin soporte constitucional y con todos los ritos de la diplomacia, sostienen en un universo de vínculos bilaterales y multilaterales los mecanismos reales del gobierno multinivel en la Argentina.

II. La cabeza de Goliat

Un tema permea desde los inicios del Estado argentino, las creencias más profundas acerca de la inviabilidad en nuestro país de un Estado multinivel federal asociado con una república. Me refiero a la asimetría poblacional, económica y social entre la ciudad o el área metropolitana más importante (Buenos Aires) y el resto del territorio. Esta asimetría no es nueva, ni en el sentido de su magnitud (la cual no registra casos similares a nivel mundial), ni se ha resuelto en el plano del conflicto político. En efecto, podría decirse que al conflicto militar permanente hasta 1880 le sobrevino -luego de la federalización- la hegemonía de diferentes coaliciones políticas provinciales del interior en el gobierno de la República siempre aliadas de algún sector bonaerense, las cuales no sólo mantuvieron sino que aumentaron la asimetría.
Las coaliciones o partidos predominantes que surgieron posteriormente, el radicalismo primero y el justicialismo después, se organizaron en gran medida sobre un esquema similar pero en cual el control coalicional había sido delegado a su facción bonaerense. En este sentido, el dominio del Estado nacional así como un sistema de acuerdos y sanciones para controlar a los actores provinciales dominantes, garantizó los recursos necesarios para sostener en el plano político los costos de transacción de la asimetría económica y social imperante. En ambos períodos, el de predominio radical hasta 1945 y el de predominio justicialista hasta la actualidad, el esquema fue siempre el mismo. Un partido cartelizado predominante que se coordina en todos los niveles del Estado para garantizar la integración horizontal y vertical del sistema político argentino. Sin embargo, las alianzas necesarias para sostener este entramado difieren substancialmente de provincia en provincia.
Los diferentes gobiernos militares que se sucedieron en el poder a lo largo del siglo veinte tampoco pudieron escapar a este designio. Éstos también fragmentaron el poder entre múltiples centros y quedaron a merced de la estructura multinivel y la asimetría que permea nuestro país.
Los parámetros que gobiernan esta situación estructural han sido analizados críticamente, y con maestría en sus detalles políticos (Matienzo, 1910), o denostados por su inviabilidad institucional y económica (Rivarola, 1908) en la segunda década del siglo pasado. Alternativamente, estas limitaciones estructurales no fueron reconocidas como tales en los '60, remplazadas por la imagen de una Federación Argentina centralizada -al menos doctrinariamente (Vanossi, 1964)-.
Este imaginario predominante confluye en 1983, autoconfirma en una extraña foto, que los problemas de la asimetría estructural del Estado argentino si bien no habían sido resueltos en el plano geográfico, económico y social, al menos sí lo habían hecho en el plano político a través de la supuesta nacionalización del sistema de partidos. Pero, ¿era cierta esta creencia o tan sólo el resultado de una ilusión óptica producto de la atípica elección del año 1983?

III. Coaliciones horizontales y predominio partidario

Ganar una elección presidencial en Argentina ha sido siempre una contienda a ser resuelta en dos campos de batalla: la región metropolitana de Buenos Aires -el conurbano bonaerense y la Capital Federal, a veces ampliado a la Provincia de Buenos Aires- y el interior de la República. Estas batallas no son peleadas por los mismos actores ni tienen similar heterogeneidad territorial. La región metropolitana de Buenos Aires (RMBA) fue el terreno de una sola polity subnacional durante mucho tiempo (la Capital Federal) y tan sólo a partir de los años '40 se empezaron a incorporar sucesivamente municipios cada vez más alejados del conurbano. Aun en la actualidad, la región metropolitana constituye un escenario poco fragmentado territorialmente, ya que la veintena de municipios que se suman a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y que en general son más grandes poblacionalmente que la mayoría de las provincias, no cuentan con la autonomía política suficiente para manipular sus variables institucionales o para proveer a sus votantes de bienes públicos transables en pork o patronazgo, puesto que dependen del Estado nacional, en primer lugar, y de la Provincia de Buenos Aires, en segundo lugar, para acceder a estos recursos.
Algo muy distinto sucede con el resto del país. Las polities provinciales argentinas se encuentran muy bien dotadas de recursos institucionales para controlar sus propios procesos electorales, aun los de categoría federal. Quien quiera coordinarse nacionalmente deberá hacerlo primero en las arenas provinciales y este poder político de origen exclusivamente institucional, y casi sin parangón en el plano internacional, descansa sólidamente en la periferia. Así las cosas, las provincias cuentan con los recursos necesarios para transaccionar con su propia base electoral en función de una oferta de pork y patronazgo. No importa en este sentido el cambio operado en 1994 con el paso de la elección indirecta a la directa, ya que el bonus periférico en electores nunca afectó decisivamente la elección presidencial.
Pero coordinar las provincias es un ejercicio mucho mas complicado, y en un contexto de asimetría como el argentino, donde estas últimas cuentan con más recursos de apoyo político que la Nación pero dependen de ella en los recursos fiscales, las dificultades de coordinación horizontal (entre provincias) y de coordinación vertical (entre niveles) no son fáciles de sobrellevar sin el auxilio del Estado nacional. En consecuencia, las grandes coaliciones partidarias o partidos federalizados "nacionales" (verdaderas confederaciones partidarias provinciales) sólo pueden coordinarse eficazmente desde el gobierno federal, articulándose progresivamente con los gobiernos provinciales.
Cualquier otro partido competitivo pero no nacionalizado podrá surgir en el "centro", la RMBA y la región pampeana, allí donde se encuentra el voto mediano geográfico argentino. Quizás podrá ganar el gobierno pero no la gobernabilidad en el mediano plazo. Porque la sobrerrepresentación periférica producto del mallaportionment provincial en Diputados y de la representación provincial igualitaria de la Cámara alta, lo condenarán al gobierno dividido. Sólo quienes coordinen desde el gobierno nacional ambas arenas podrán garantizar la gobernabilidad. Probablemente por eso todos los partidos competitivos argentinos -pero sobre todo los predominantes- son y han sido a su manera partidos cartelizados y también partidos catch all.

IV. Coordinación del electorado

En un Estado multinivel asimétrico y políticamente descentralizado como el argentino, los problemas de coordinación del electorado entre los distritos se ven dificultados, no sólo por la debilidad de las coaliciones partidarias de alcance nacional, sino además por la fortaleza potencial o efectiva de las polities provinciales para producir efectos identitarios regionales y aislar institucionalmente sus sistemas políticos del entorno nacional.
Ante la ausencia de factores endógenos que permitan explicar por qué los electorados de una provincia se comportan políticamente de forma similar a los de las otras, la teoría asume que los partidos políticos y sobre todo un sistema de partidos integrado nacionalmente proveerán los incentivos necesarios para garantizar la coordinación horizontal (entre distritos). Se entiende entonces que la presencia de partidos predominantes de formato confederado o coalicional asociado con partidos opositores concentrados en el centro del país, no es un caldo de cultivo muy propicio para este tipo de coordinación electoral. En el mismo sentido la coordinación vertical (entre arenas), es decir la que induce a los individuos a optar por preferencias de voto similares entre cada categoría electoral (nacionales, provinciales y municipales), no encuentra un sustento muy sólido si las provincias comparten con la nación el diseño y alteración de las instituciones políticas electorales y cuentan además con recursos propios para ser orientados al pork y el patronazgo.
El resultado de ambas limitaciones para la coordinación de los votantes se ve reflejado no sólo en la importante fragmentación y volatilidad del electorado argentino en el último período democrático, sino además en la incongruencia del comportamiento electoral de los individuos en cada una de las tres arenas electorales de la federación. ¿Qué significa esto? Que la geografía electoral argentina es bastante heterogénea y además inestable en el tiempo y, por otro lado, que el sistema partidario visto desde el plano nacional es muy diferente si lo analizamos en las categorías electorales federales, donde ha predominado un número de partidos efectivos elevado y con tendencia al crecimiento en las categorías provinciales, donde el sistema tiende a comprimirse con un mayoría de provincias bipartidistas con partido predominante, y en las municipales, donde el electorado es prácticamente por completo de perfil radical o peronista.
En síntesis. La dimensión en la cual se coordinan mejor horizontalmente los electores argentinos es en la municipal, luego en la provincial y finalmente en la nacional. Con lo dicho previamente, resulta claro que el sistema es incongruente en la dimensión vertical; pero con una particularidad: la tendencia está invertida en relación con los resultados esperados por la teoría.

V. Coordinación de las elites

No han sido estudiadas en detalle todavía la estructura y dinámica multinivel de la coordinación de elites en Argentina. Si bien hasta el momento los trabajos se han limitado al ámbito legislativo, puede entreverse que dos tipos de comportamientos fluctuantes en el tiempo parecen ir tomando cuerpo de forma progresiva en el ámbito legislativo federal, por un lado cierto tipo de pork vinculado a temáticas menores y sobre todo la coordinación horizontal provincial de los representantes legislativos federales de diferente origen partidario o coalicional.
De todas formas, diversos estudios de caso muestran que las formas de integración de las coaliciones provinciales de una misma etiqueta nacional difieren substancialmente entre sí y que, por otro lado, la manera en que las coaliciones se construyen en cada provincia -y aun en cada municipio- es muy diferente vis a vis la multiplicidad e inestabilidad de los marcos regulatorios existentes.
Un aspecto sustantivo que históricamente ha impactado en la diversidad y fragmentación partidaria de la oferta electoral en el país, ha sido la existencia bastante persistente, hasta la primera mitad del siglo pasado, de listas desbloqueadas con preferencias negativas y luego de la incorporación de las listas bloqueadas y fórmulas proporcionales a partir de la década del '60, de diversos mecanismos de emparentamiento de listas (lemas y sublemas, colectoras, listas espejos, listas de adhesión, etcétera). Ambos procedimientos permiten la verificación de apoyos territoriales en forma directa que garantizan las transacciones electorales entre candidatos y grupos que integran las elites políticas locales, provinciales y nacionales.
La fragmentación extrema del sistema partidario (no del número efectivo de partidos) debe ser leída entonces en perspectiva multinivel a través de los vínculos incongruentes entre etiquetas, en el aumento progresivo en la formación de alianzas electorales interpartidarias efímeras, y el fortalecimiento y predominio de las candidaturas ejecutivas.
En términos generales éste es un proceso adaptativo que intenta reducir la fuerza centrífuga del sistema político argentino, por medio de mecanismos que permiten la priorización de las alianzas territoriales más que las políticas.
Los casos extremos se producirían en las elecciones intermediarias que carecen del vector aglutinante de las categorías ejecutivas, en las cuales puede resultar más provechoso segmentar la oferta de manera simultánea por medio del emparentamiento de listas o en el tiempo por medio del desdoblamiento electoral.

VI. Nacionalización y modus vivendi

Parecería razonable pensar que además de la asimetría estructural argentina en el plano geográfico, económico y social, hay otras razones que promueven la fragmentación política imperante en el país. La más evidente desde el punto de vista teórico sería el grado de descentralización del acceso a recursos fiscales por parte de los distintos niveles de gobierno. Diversos estudios confirman la presencia de una relación positiva en este sentido, mientras que otros presentan serias dudas al respecto.
De todas formas, se debe que tener en cuenta que hay una relación endógena entre sistema político e instituciones multinivel. Esto se debe a que es perfectamente factible que el sistema político sea centralizado mientras el diseño institucional no y viceversa. Visto esto respecto a los recursos fiscales, si el sistema político y las reglas que regulan la competencia política subnacional son muy descentralizadas (como es el caso argentino), es probable que la transacción tenga un sentido inverso al esperado, es decir, que en la medida que los recursos políticos decisivos para la formación de coaliciones presidenciales exitosas descansan fundamentalmente en la periferia, la descentralización fiscal sea la variable dependiente y por lo tanto el resultado fluctuante de los ciclos electorales y su articulación entre niveles de gobierno (condiciones de reelección y simultaneidad).
Vistas las cosas en esta perspectiva, el nudo gordiano de la coordinación política en estados multinivel provendría del análisis del Estado de la integración nacional o federal del sistema político (nacionalización) y particularmente de sus principales componentes organizacionales: los partidos políticos o coaliciones relativamente estables.
Si se considera la heterogeneidad del comportamiento electoral entre las diferentes unidades políticas subnacionales (nacionalización estática), los datos sobre Argentina desde la primera década del siglo pasado indican que la nacionalización política muestra la persistencia de valores intermedios, los cuales oscilan en el tiempo y con fuertes diferencias entre categorías electivas; situación que ha ido en aumento en el último período democrático. Si la mirada se orienta hacia la heterogeneidad de la respuesta de los individuos a los incentivos electorales entre una elección y la subsiguiente (nacionalización dinámica), los resultados son también bastante similares para ambos períodos.
Vistas las cosas a nivel de los actores partidarios o coalicionales, también se verifica desde ambas perspectivas que en general el partido predominante ha sido el más nacionalizado. Por esta razón "la ilusión del '83" se confirma en la condición excepcional (nacionalizada) del radicalismo en aquellos años, en comparación con la persistencia de la nacionalización del justicialismo en todo el período.
Lo mismo sucede si se analiza la dependencia espacial de las variables de voto ejecutivas nacionales y provinciales para los últimos treinta años de democracia y también si se estudia la congruencia del comportamiento individual de los votantes entre ambas categorías ejecutivas.
Pero lo más expresivo para entender cómo se articulan la descentralización política con las diferentes condiciones de coordinación de los votantes y las elites en el sustrato de la nacionalización política en Argentina, son los resultados del análisis de la inestabilidad de la dependencia espacial del cambio en las respuestas del electorado entre elecciones. Aquí la nacionalización es mucho más baja que en el otro tipo de observaciones y se vincula estrechamente con la fortaleza de la política territorial argentina.
La asimetría estructural del país, la descentralización política, la persistencia de un partido predominante y el perfil cartelizado del sistema partidario en todos los niveles, se asocia entonces con procesos coalicionales muy inestables al interior de y entre las organizaciones partidarias, pero que resultan eficientes para procesar las transacciones entre el centro y la periferia; sobre todo en las elecciones ejecutivas. La coordinación de los electores, en consecuencia, es mayor que la de las elites, puesto que ellos (los electores) deben leer a través de etiquetas y candidatos relativamente estables, pero que expresan coaliciones diferentes e inestables en cada una de las unidades de los tres niveles del Estado.
El escenario no es entonces el de un statu quo en las relaciones centro-periferia, ya que los recursos de pork y patronazgo en las transacciones no van dirigidos a darle soporte a la base electoral, sino a mantener lo más estables y consistentes posibles a las coaliciones efímeras de las elites locales y regionales que contienen el carácter centrífugo de la política territorial argentina.
No es el statu quoentonces de una relación lineal entre descentralización fiscal y nacionalización política la que explicaría el desempeño fragmentado del federalismo político argentino, sino probablemente un modus vivendi en la transacción de recursos políticos periféricos y recursos fiscales centrales en un juego persistente de "primus-contra-pares": presidentes versus gobernadores y gobernadores versus intendentes.

VII. Política territorial y relaciones intergubernamentales

La condición de modus vivendi descrita más arriba es consistente con varias paradojas tenaces de la dinámica política multinivel argentina: (i) la coexistencia de presidentes fuertes y provincias poderosas, (ii) la necesidad de contar con recursos de negociación en forma permanente para garantizar la unidad y ejercer un poderío presidencial supuestamente indiscutible y (iii) la diversidad de situaciones provinciales; de sus intereses, de sus perfiles institucionales o económicos y de los procesos políticos imperantes en cada una de ellas, en contraposición con una economía de estructura territorial fuertemente centralizada.
Si la coordinación política en Argentina tiene dos arenas bien nítidas, si existe asimetría geográfica y también asimetría de recursos económicos y políticos entre el centro y la periferia, si la presencia de un partido predominante es una constante estructural que resuelve el dilema de coordinación política en el interior de un partido cartelizado y relega a la oposición eventualmente victoriosa en la contienda presidencial a la inestabilidad del gobierno dividido: ¿qué es lo que mantiene aceitados los engranajes del sistema y las instituciones políticas en el gobierno del Estado multinivel argentino?
Es probable que garantizar el apoyo en el Congreso a la coalición presidencial predominante sea un imperativo de peso -en menor medida a través de la coordinación del electorado, pero sobre todo por medio de la coordinación de las elites-. Puede ser que la inestabilidad del cambio coalicional argentino sea una adaptación cíclica a la asimetría de recursos económicos y políticos entre el Estado federal y los provinciales. De todas formas, la coordinación del gobierno y sobre todo de las políticas públicas entre todos los niveles en un escenario de baja integración e inestabilidad del sistema político, debe de llevarse a cabo por otros caminos políticos e institucionales.
La última foto descrita en la primera parte, la de un presidente fuerte rodeado de gobernadores poderosos, quizás es el mejor indicio para resolver este dilema. Es sabido que el diseño constitucional competitivo y competencial de nuestra república federal no prevé la existencia de relaciones intergubernamentales directas entre el Estado federal y las provincias. Dicho proceso debe darse de manera virtuosa en el Congreso, y la existencia de dos cámaras, una territorial y otra ciudadana, es el mecanismo de frenos y contrapesos creado con ese propósito.
Ahora bien, en presencia de una importante fragmentación partidaria y de niveles de nacionalización intermedios y además sumamente inestables en su configuración coalicional a través del tiempo, surgen inmediatamente dudas razonables sobre la viabilidad de los mecanismos previstos constitucionalmente para procesar las relaciones intergubernamentales argentinas.
Es cierto que las relaciones intergubernamentales pueden procesarse por intermedio de relaciones interburocráticas entre las diferentes reparticiones y agencias del Estado, sin embargo, no parecen ser éstas en nuestro país unas relaciones robustas y su comportamiento es más bien próximo a la falta de coordinación que a la solución alternativa esperada.
Lo más probable es que la foto mencionada sea la solución al misterio de la coordinación gubernamental en Argentina; sobre todo si tomamos como referencia el federalismo ejecutivo canadiense, donde las relaciones bilaterales entre la federación y las provincias se contienen y procesan institucionalmente desde hace más de cuarenta años en las conferencias de premiers.
Es posible que en Argentina -al igual que en Canadá- los vínculos intergubernamentales también sean procesados en una arena pseudo diplomática paralela, donde los gobernadores como jefes de Estado y sus gabinetes mantengan relaciones bilaterales con sus pares del Estado nacional. Es quizás entonces en esta arena oculta de relaciones multinivel interejecutivas donde la política argentina partidaria y de gobierno sea fundamentalmente procesada.
Es probable también que la principal diferencia con Canadá sea la falta de mecanismos multilaterales, pero de esto en realidad sabemos muy poco y aún menos que acerca de la coordinación de las elites. Sin embargo quizá allí, en estas dos cuestiones, esté la explicación de las paradojas de la política territorial en el país y los ejes principales de una nueva agenda de investigación en política multinivel argentina.

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