La elección del presidente y los vicepresidentes de la Cámara de Diputados en Argentina (1983-2014). Un estudio de caso

 

FEDERICO MÁXIMO SAETTONE

Universidad de Buenos Aires, Argentina
Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, Argentina
f_saettone@hotmail.com

En este artículo se analizan las 31 sesiones preparatorias de la Cámara de Diputados de la Nación en las que se eligen un presidente y tres vicepresidentes. El presidente forma parte del cartel legislativo de la mayoría, junto a los presidentes de las comisiones y el jefe del bloque del partido de gobierno. En cambio, los vicepresidentes reemplazan al presidente en caso de ausencia o renuncia y representan a las minorías en la presidencia. De acuerdo a esto último, en el período 1983-2014, la integración de este órgano se caracterizó por dos patrones: el pluralista y el mayoritario. De acuerdo al primero, el bloque del partido de gobierno controla los dos principales cargos (presidente y vicepresidente 1º), quedando la vicepresidencia 2º para el principal bloque de oposición. De acuerdo al segundo, el bloque de gobierno sólo se queda con el cargo de presidente, ampliándose la nómina de cargos a ser distribuidos. Sin embargo, en la mayor parte del período estudiado se observa que predominó el primer patrón de distribución, a pesar de que ningún bloque alcanzó por sí solo la mayoría absoluta de la bancas. En respuesta a esto último, se creó en 1996 una vicepresidencia 3º, la cual, lejos de favorecer la representación de los principales bloques de oposición, facilitó el ingreso en la arena legislativa de los interbloques parlamentarios; esto es, una coalición inestable de bloques de diversos tamaños que se articula para ganar cargos parlamentarios.

Palabras clave
Argentina - Cámara de Diputados - sesiones preparatorias - presidente vicepresidentes - bloques e interbloques parlamentarios

Abstract

This article analyses the 31 preparatory meetings in the argentine Chamber of Deputies, in which are elected one president and three vice-presidents. The president is part of the majority Legislative Cartel, as well as the committees and the ruling party blocks leaders. The function of vice-presidents, by contrast, is to replace the president in his absence or when he resigns and to represent the minorities in the speakership. The whole membership of this office (president and vice-presidents) it’s characterized, between 1983-2014 years, by a plurality and a majority patterns. The first implies that the ruling party block controls the first two positions (president and first vice-president) and the first minority block the second vice-president position. The second implies that the ruling party block only controls the President position, remaining the rest for the opposition minority blocks. In this period it predominated the majority pattern, despite that the Chamber suffered an increased process of fragmentation of the oppositions blocks. Because of this, in 1996 it was created the third vice-president position, which was won by the deputies of the so called inter-parliamentary blocks, an unstable legislative coalition of opposition blocks articulated to gain parliamentary positions.

Keywords
Argentina - Chamber of Deputies - preparatory sessions - president and vice-presidents - parliamentary and inter-parliamentary party groups

 

Introducción

En las últimas décadas surgió una importante literatura en instituciones políticas que se especializó en congresos y legislaturas en América Latina, en la que predominan dos grandes líneas de investigación. La primera pone el énfasis en el impacto de factores externos, como son el sistema de partidos, el sistema electoral, las carreras políticas y la relación con el ejecutivo. La segunda se concentra en la formación de las políticas públicas y la producción legislativa del Congreso¹. Sin embargo, se ha prestado poca atención a las prácticas informales y los procedimientos que pautan los modos de elección y de ejercicio de los cargos de liderazgo parlamentario, que es lo que interesa particularmente en este artículo.

A respecto, de acuerdo a un conocido ensayo de Cox (2006), estos cargos fueron creados a los fines de establecer una agenda legislativa para regular la creciente producción de leyes que exigen las sociedades modernas. Estos cargos son: la presidencia de las Cámaras (o del parlamento en caso de ser unicameral), las presidencias de las comisiones legislativas y las jefaturas de los bloques parlamentarios².

Esta investigación se concentrará exclusivamente en la presidencia de la Cámara de Diputados, la cual se integra por un presidente y tres vicepresidentes elegidos en las denominadas sesiones preparatorias³. El presidente es una figura clave de liderazgo parlamentario en la cual recae el poder -delegado por el pleno (es decir, el conjunto de diputados que integran el cuerpo)- para designar y remover los legisladores miembros de las comisiones y demás funcionarios de la Cámara, y para administrar su presupuesto. Asimismo, aquél preside la Comisión de Labor Parlamentaria y las reuniones del pleno⁴.

Además de estas funciones, es importante tener en cuenta que su rol institucional está estrechamente vinculado al partido al cual pertenece. En tal sentido, en concordancia con los postulados de la teoría del cartel legislativo (Cox y McCubbins, 1993, 2005), al igual que el speaker de la Cámara de Representantes de Estados Unidos, el presidente de la Cámara argentina es un delegado de la mayoría, y por lo tanto, es un dirigente de confianza del presidente de la Nación.

Se pueden mencionar las siguientes obras y artículos de investigación más importantes en relación al caso argentino: Molinelli (1991, 1999); Mustapic (2000, 2002); De Ríz (1994), Zelaznik (2011), Mustapic, Bonvecchi y Zelaznik (2012); Bonvecchi y Zelaznik (2012); Etchemendy y Palermo (1997); Llanos (2002), Eaton (2002, 2003), Jones (2002); Jones y Hwang (2005, 2007), Llanos y Mustapic (2006), Calvo (2014) y Moscoso (2015). Estos últimos son la expresión organizada de los partidos políticos en las cámaras legislativas o el parlamento. En algunos países de Europa occidental se los conoce bajo la denominación de: grupos parlamentarios (Italia y Francia), fracciones (Alemania), partidos parlamentarios (Reino Unido) partidos legislativos o congresionales (Estados Unidos) -para un estudio comparativo se remite a Heider y Kolle (2000)-. Estos conforman la "mesa de la presidencia de la Cámara" (en adelante, se hará referencia a ella como la "presidencia"). Las sesiones preparatorias es el tema del próximo parágrafo.

En el reglamento actual los poderes del presidente de la Cámara están explicitados en el artículo 39. La Comisión de Labor Parlamentaria se analizará en la primera parte de este artículo. Para una panorámica de los poderes de los presidentes de los parlamentos europeos desde una perspectiva comparada, se remite a la investigación de Jenny y Müller (1995).

Ahora bien, mientras que el speaker norteamericano lidera una Cámara en la que el partido de mayoría monopoliza todos los cargos con poder de agenda⁵, en el caso argentino el presidente es el líder de una Cámara pluralista en donde ningún bloque suele alcanzar por sí solo la mayoría absoluta (Calvo, 2014). Esto tiene importantes implicancias, tanto en el modo en que el presidente regula el proceso legislativo, como en la distribución de las vicepresidencias. Este artículo aborda solamente esta última cuestión⁶.

¿Cuál es la relevancia de estudiar el patrón de distribución de esos cargos? Más específicamente, ¿cuál es la relevancia de los vicepresidentes de la Cámara? Empezando por este último interrogante, los vicepresidentes no tienen otra atribución que la de sustituir al presidente cuando éste se halle impedido o ausente⁷. De este modo, su función se limita a reemplazar ocasionalmente al presidente cuando se ausenta del recinto, volviendo a sus bancas una vez que aquél reasume su función. Sin embargo, existen dos circunstancias excepcionales por las cuales el vicepresidente puede asumir el cargo del presidente en forma permanente: cuando éste último es destituido por el pleno de la Cámara o cuando renuncia al cargo⁸. Es aquí, entonces, donde las vicepresidencias se convierten en un engranaje clave de la sucesión política de la mayoría. Esto último, en principio, no constituye un problema en una cámara que se rige por el patrón mayoritario; no así en una cámara de liderazgo pluralista, en la que están representadas las minorías, como es el caso de la Cámara de Diputados. En virtud de ello, esta investigación se concentrará en la elección de las vicepresidencias antes que en la relevancia intrínseca de dichos cargos. De este modo, en el período de esta investigación (1983-2014), se observa una creciente conflictividad entorno a la elección de los vicepresidentes en una cámara caracterizada por un proceso de fragmentación de los bloques sin precedentes.

Desde el punto de vista metodológico, se trata de una investigación descriptiva, cuantitativa y basada en datos estadísticos. Estos últimos fueron obtenidos a partir del estudio de las sesiones preparatorias publicadas en los Diarios de Sesión de la H. Cámara de Diputados y, desde 1998, en el sito de web de la mencionada cámara.

Esto incluye al presidente de esa Cámara (Speaker) y los vicepresidentes que son designados por el primero (Constitution Jeffersons Manual and Rules of the House of Representatives of the United States, 2013: 350-351).

Sobre esta cuestión existe el precedente de la investigación de Calvo y Tow (2009). Así lo establece explícitamente el artículo 38 del reglamento.

En el período de esta investigación (1983-2014), no tuvo lugar ninguna destitución de un presidente y solo tuvo lugar una renuncia -caso de Pugliese en 1989-, el cual fue reemplazado por el entonces vicepresidente 1º (Duhalde), que ejerció la presidencia interina por menos de un mes (el tema será abordado en la tercera parte de este artículo).

Por último, en el Anexo al final del artículo se presentan los datos de la integración de la presidencia de la Cámara, así como también la evolución de los bloques e interbloques parlamentarios.

A partir de lo señalado anteriormente, este artículo se divide en tres partes. En la primera se abordan los aspectos reglamentarios y las prácticas informales que regulan la elección del presidente y los vicepresidentes en las sesiones preparatorias. En la segunda se desarrollan algunos aspectos de la teoría del cartel legislativo y su aplicación al caso Argentina. En la tercera, se analizan las elecciones de las autoridades en el transcurso de las presidencias parlamentarias del radicalismo (1983-1989), el menemismo (1989-1999), la Alianza (2000-2001), el duhaldismo (ene. 2002- 2005) y el kirchnerismo (2006-2014).

I. Las sesiones preparatorias

Como se adelantó en la introducción de este artículo, la presidencia de la Cámara de Diputados se integra por un presidente y tres vicepresidentes⁹. Éstos son electos por el pleno de la Cámara en las sesiones preparatorias que se realizan los últimos días de noviembre, y desde 1997, los primeros días de diciembre de cada año. En el período estudiado (1983-2014) se llevaron a cabo 31 sesiones preparatorias, en las que además de la elección de las autoridades, se tratan las impugnaciones a los diplomas de los diputados (cuando las hay), y se fijan los días y los horarios de las sesiones sobre tablas¹⁰. Sin embargo, como se observa en la Tabla 6 del Anexo, algunas autoridades fueron elegidas en sesiones ordinarias (sin ir más lejos, por ejemplo, en 1989 se renovaron todos los cargos de la presidencia en la sesión ordinaria del 06/07/1989).

De acuerdo a lo que establece el artículo 2º del reglamento, el presidente y los vicepresidentes son electos por el pleno a pluralidad de votos y por voto nominal. En este sentido, los cuatro cargos de la presidencia deben someterse a una votación nominal¹¹, obteniendo el cargo el legislador que haya alcanzado la primera pluralidad de votos, es decir la mayoría relativa.

A ello se agrega la elección de tres secretarios (uno parlamentario, uno administrativo y el otro de coordinación) y de tres prosecretarios que, a diferencia del presidente y los vicepresidentes, no son legisladores en ejercicio del cargo. Los roles y atribuciones de los secretarios y los prosecretarios están regulados por los artículos 43 al 53 del reglamento. Estos funcionarios no se tienen en cuenta en esta investigación. La elección de las autoridades está regulada por los artículos 1 a 9 del reglamento. La mayor parte de ellos (para ser más exacto, del 3 al 9) se refieren al tema de las impugnaciones.

El voto nominal queda registrado en un acta oficial con el nombre, apellido y el bloque de cada legislador.

Sin embargo, este procedimiento fue reemplazado por una regla informal por la cual, salvo algunas excepciones, no se recurre al voto del pleno, sino que se atribuye cada cargo a los bloques en función de la cantidad de bancas. De acuerdo a este procedimiento, la presidencia le corresponde a un legislador del bloque de partido del gobierno; la vicepresidencia 1º al legislador del bloque que le sigue en bancas, y así sucesivamente hasta agotar la nómina.

Este patrón de distribución de los cargos, por lo tanto, es inseparable del diseño institucional pluralista que favorece la representación de las minorías. El antecedente de este diseño se remonta a la reforma del reglamento de 1963, por entonces considerada un avance institucional hacia un Congreso más "representativo" (Ferretti, 2012: 39)¹².

De esta reforma, vale la pena destacar solo tres dispositivos con importantes implicancias para las minorías políticas. El primero se refiere a la integración de las comisiones legislativas, que de acuerdo al artículo 105 debe hacerse en forma de que todos los sectores políticos estén representados en la misma proporción que en el seno de la Cámara.

El segundo tiene que ver con la Comisión de Labor Parlamentaria, la cual es presidida por el presidente y la integran, además de los jefes de los bloques, los tres vicepresidentes de la Cámara. Esta comisión fue uno de los órganos emblemáticos de la reforma reglamentaria de 1963, ya que, como surge de la investigación de Ferretti (2012), ofrecía, por primera vez, un ámbito formalizado para consensuar la agenda del pleno de la Cámara, es decir, el orden de proyectos y demás asuntos a ser considerados¹³.

El tercero y último es el reconocimiento parlamentario de los bloques, lo cual fue la condición para que todos sus jefes puedan participar en igualdad de condiciones de la Comisión de Labor Parlamentaria, independientemente del número de integrantes de sus bloques. Esta condición fue de la mano del bajo número de legisladores requerido para constituir un bloque, que es de tres diputados según el actual artículo 56 del reglamento. No obstante ello, dicho artículo autoriza la constitución de bloques de dos o un legislador (monobloque) con la condición que el o los diputado/s que lo integre/an pertenezca/n a un partido político existente con anterioridad a su elección¹⁴.

Entrecomillado original del autor.

Su integración y funciones están reguladas por los actuales artículos 58-60 del reglamento. Para un estudio sobre sus orígenes se remite al estudio de la mencionada autora. Asimismo, el actual artículo 57 del reglamento garantiza fondos presupuestarios a todos los bloques para que contraten un secretario parlamentario y uno administrativo. Además, se dispone de una cuota presupuestaria para los contratos de bloques cuyos montos varían según el número de sus integrantes.

En síntesis, a partir de lo explicado en los párrafos anteriores, se entiende por qué los bloques parlamentarios se convirtieron en la principal unidad de referencia para la integración de la presidencia de la Cámara, prescindiéndose del procedimiento del voto nominal. En lugar de éste, se optó por la delegación en los líderes del poder de negociar los cargos antes de realizarse la sesión preparatoria. Ésta última, por lo tanto, pasa a convertirse en un mero ritualismo parlamentario en la que los jefes de los bloques se limitan a proponer ante el pleno el candidato a ocupar el cargo "en nombre de los diputados que representan". Se trata entonces de una designación consensuada entre los líderes de los bloques que, de todas maneras, no está exenta de polémicas y desacuerdos. Prueba de ello es que en el período estudiado no hubo consenso en el 67,5 por ciento de las sesiones preparatorias. De esa última cifra, el 49 por ciento corresponden al período 1997-2014, es decir en el período que se inicia a partir de la creación de la vicepresidencia 3º.

Tabla 1
Elecciones de los cargos de la presidencia de la Cámara de Diputados, 1983-2014

Sesiones preparatorias	1983-1996	%	1997-2014	%	Total	%
No conflictivas Conflictivas	9 (a) 7	56 44	S(b) 18 (c)	14 86	12 25	32 67,5
Total	16	100	21	100	37	100

Nota: la subdivisión de los períodos da cuenta de la introducción de la vicepresiden-cia 3º a partir de 1997. (a) Incluye una sesión ordinaria en la que se eligieron los tres cargos de la vicepresidencia; (b) Incluye una sesión ordinaria de prórroga en la que se eligieron alguno de los cargos de vicepresidentes; (c) Incluye dos sesiones ordinarias y una sesión ordinaria de prórroga en las que se eligieron alguno de los cargos de vicepresidentes.

Fuente: elaboración propia en base a las sesiones preparatorias obtenidos del Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados (período 1983-1997) y las versiones taquigráficas (1998-2013).

Por otra parte, como surge de la Tabla 2, el cargo más disputado es la vicepresidencia 3º, en la que en 13 (76 por ciento) elecciones no hubo acuerdo. Asimismo, se observa que la mitad de las elecciones a la vicepresidencia 2º fueron disputadas, una cifra que alcanza la tercera parte de la vicepresi-dencia 1º y un cuarto de las de presidente.

 

Tabla 2
Elecciones de autoridades disputadas y no disputadas en el período 1983-2014

Elecciones de autoridades	Presidente	Vice. 1°	Vice. 2o	Vice. 3o*
Disputadas No disputadas	6 27	8 25	11 22	13 4
Total	33	33	33	17

Nota: se computan en el total la elección de autoridades en las sesiones ordinarias del 26/04/1989 y del 06/07/1989. Las demás elecciones de autoridades que se llevaron a cabo en sesiones ordinarias se computan aquí en una sola fecha. * Elegido por vez primera en 1997.

Fuente: elaboración propia en base a las sesiones preparatorias obtenidos del Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados (período 1983-1997) y las versiones taquigráficas (1998-2013).

Además de la conflictividad de las sesiones preparatorias, merecen destacarse otros datos que surgen del análisis global de la Tabla 7 del Anexo.

El primero corresponde al distrito de origen de las autoridades. Se observa entonces que el 35 por ciento de aquellas provienen de Buenos Aires, seguido por Santa Fe (11 por ciento), Capital Federal y Córdoba, con el 9 por ciento respectivamente; y Mendoza (7 por ciento)¹⁵. Discriminando por cargo, esto significa que de un total de 9 presidentes, 6 fueron elegidos en Buenos Aires, mientras que 4 de los 9 vicepresidentes 3º también provienen de ese distrito. En cambio, los vicepresidentes 1º y 2º se distribuyen entre los demás distritos. Este dato pone al descubierto el peso de los principales distritos electorales del país (principalmente Buenos Aires), en la distribución de los cargos.

El segundo tiene que ver con los bloques parlamentarios. Empezando por los presidentes, 6 son del Partido Justicialista (PJ) y 3 de la Unión Cívica Radical (UCR). Una proporción similar presentan los vicepresidentes 1º: 8 son del PJ y 4 de la UCR. Pero, la relación se invierte con respecto a los vicepresidentes 2º: 9 diputados de la UCR y 5 del PJ. Por último, los 9 vicepresidentes 3º pertenecen a bloques minoritarios cuyos diputados (con la excepción de uno del Frepaso) fueron elegidos en representación de los interbloques, los cuales, estos últimos, pueden ser definidos como una coalición de bloques de diversas tamaños para acceder a los cargos de las comisiones y la presidencia de la Cámara (Saettone, 2014)¹⁶.

El resto de los distritos en los que fueron elegidas autoridades no superan el 2 por ciento (Entre Ríos, San Juan, Chaco, Chubut, San Luis, Jujuy, Neuquén, Misiones, Santiago del Estero, Salta, Formosa y Santa Cruz).

El tercero y último dato a considerar son los mandatos de las autoridades. A respecto, sin entrar en mayores detalles sobre los factores que operan en su selección, vale la pena destacar que del total de 47 autoridades elegidas en el período estudiado, 11 (23 por ciento) estuvieron por solo un mandato y 21 (43 por ciento) dos mandatos, lo que pone al descubierto una alta rotación de aquellas¹⁷. Esto último se constata al analizar el total de autoridades elegidas por cargo, en donde se observa que el 44 por ciento de los presidentes no sobrepasaron los dos mandatos, una cifra que incluso se incrementa para los vicepresidentes 1º (64 por ciento), y más aún para los segundos (73 por ciento) y los terceros (90 por ciento).

 

Los interbloques no están regulados por el reglamento. Se constituyen voluntariamente para actuar conjuntamente sin renunciar a sus autoridades propias y a su autonomía administrativa.

El mandato de las autoridades comprende el lapso de un año entre una sesión preparatoria y la siguiente. Esta alta rotación está vinculada a variables externas, en particular

Si bien los datos de las elecciones de autoridades de la Tabla 3 indican una alta rotación de las vicepresidencias, la mayor parte de sus ocupantes provienen de los bloques del Partido Justicialista (PJ) y la Unión Cívica Radical (UCR). Esto prueba que el control de los cargos lo tienen los bloques.

Las únicas excepciones a ello fueron el caso del Frente País Solidario (Frepaso) en el bienio 2000-2001 (que accedió a la vicepresidencia 2º en el marco de su alianza electoral con el radicalismo); y más actualmente, el Frente Cívico por Santiago del Estero entre 2012 y 2014, un bloque minoritario con apenas siete bancas devenido en un socio estable de la coalición legislativa del bloque del partido de gobierno.

Un caso aparte es la vicepresidencia 3º, cuya rotación de autoridades (la más alta en relación a los demás cargos de la presidencia) está vinculada a la fragmentación de los bloques parlamentarios, y como se verá en la tercera parte, en la elección de este cargo juegan un papel clave los interbloques.

Lo importante a resaltar es que los dos principales cargos (presidente y vicepresidente 1º) están controlados por los líderes del bloque del partido del gobierno, los cuales forman parte del cartel legislativo. ¿Cuáles son las características de aquél en la Cámara de Diputados?

Para responder a esta pregunta, es preciso retomar algunas cuestiones de la teoría del cartel legislativo, desarrollada por Cox y McCubbins (1993, 2005) en relación a la Cámara de Representantes de Estados Unidos. Esta teoría revaloriza el rol de los partidos legislativos, y por lo tanto, se presenta como una alternativa a aquellos enfoques predominantes en ese país que ponen el énfasis en las motivaciones (individuales) de los legisladores antes que en los partidos (Mayhew, 1974; Krehbiel, 1991).

En otros términos, a diferencia de esos enfoques, la teoría del cartel legislativo pone el acento en la lógica colectiva o grupal. En este sentido, los partidos legislativos son vistos como la única organización capaz de reducir la imprevisibilidad de una legislatura en estado de naturaleza, es decir, una legislatura caracterizada por el ejercicio ilimitado de los derechos parlamentarios y del tiempo del debate (Cox, 2006).

Partiendo de este supuesto, los autores destacan la relevancia de los partidos legislativos en tanto coaliciones procedurales procedural coalitions, lo que implica que aquellos importan no tanto en cuanto a la influencia que ejercen sobre los contenidos de la legislación, sino más bien en la elección de los líderes (presidente de la Cámara y de las comisiones), que es cuando los partidos se comportan como monolitos (Cox y McCubbins, 1993). Esto último no implica necesariamente que los legisladores renuncien a su autonomía. Lo que sucede es que, como surge de la investigación de Rohde (1991) y Cox y McCubbins (1993), en determinadas condiciones, los legisladores prefieren delegar el poder en los líderes de la mayoría para reforzar sus chances de reelección aprovechando, entre otras cosas, las ventajas estratégicas que ofrecen esas posiciones de políticas públicas y demás beneficios para sus distritos. En pocas palabras, la delegación de poder en los líderes es un medio para reforzar su carrera política.

a dos. Una tiene que ver con la renovación parcial por mitades de la Cámara cada dos años; la otra, con la histórica baja tasa de reelección legislativa, que algunas investigaciones cifran en torno al 20 por ciento. Véase Jones (2002), Mustapic (2000) y Jones et al. (2002).

Ahora bien, los legisladores argentinos no poseen una autonomía comparable al caso norteamericano; no así la mayor parte de los gobernadores provinciales alineados al partido del presidente de la Nación. La principal derivación de ello es que, mientras que en el Congreso de Estados Unidos se da una delegación de los legisladores rasos hacia los líderes de la Cámara, en Argentina se da principalmente (aunque no exclusivamente) de los jefes provinciales de partido hacia el líder nacional del partido (Jones y Hwang, 2005; 2007). El líder nacional es ni más ni menos que el presidente de la Nación, el cual en este caso intercambia con los gobernadores apoyo legislativo en el Congreso a cambio de beneficios en forma de transferencias, subsidios y cargos en el Ejecutivo, etc. En este contexto, el presidente de la Cámara y el jefe del bloque mayoritario se convierten en agentes del Ejecutivo en relación a los demás legisladores rasos del bloque del partido de gobierno.

Existe otra diferencia importante con respecto al caso norteamericano. Como destaca Calvo (2014), mientras que la Cámara de Representantes es liderada por el partido de mayoría que "carteliza" los cargos de agenda (de aquí que se habla de cartel mayoritario), en la Cámara argentina, salvo en algunos períodos excepcionales, ningún bloque controla por sí solo más del 50 por ciento de las bancas; es decir, ninguno alcanza la mayoría absoluta, que es la condición para controlar todos los cargos de agenda. La principal derivación de ello es que el bloque del partido de gobierno (es decir, la primera pluralidad) debe formar una coalición con otros bloques parlamentarios para alcanzar el cuórum de la mayoría absoluta para dar inicio la reunión del pleno y para votar los proyectos¹⁸. En todo lo demás, de acuerdo al autor, el cartel pluralista presenta las mismas características del cartel mayoritario, en particular en cuanto se refiera a la delegación de poder por parte de los legisladores hacia los líderes del bloque de gobierno.

Dicho cuórum de mayoría absoluta está establecido por el artículo 64 de la Constitución Nacional.

La principal derivación de ello es que la integración de la presidencia de la Cámara refleja una doble lógica mayoritaria y pluralista, la cual dio lugar a cuatro modalidades de distribución de los cargos según el tamaño de los bloques y la cantidad de cargos disponibles (Tabla 4). Dos, corresponden al patrón mayoritario y las dos restantes al pluralista. De acuerdo a la primera, el bloque de partido de gobierno se queda siempre con los cargos de la presidencia y la vicepresidencia 1º, dejando los demás para los bloques de minoría (uno antes de 1997, y dos a partir de ese año). De acuerdo a la segunda, se queda sólo con la presidencia, ampliándose por lo tanto la nómina de cargos a ser distribuidos (dos antes de 1997, y tres después de ese año).

La Tabla 5 permite distinguir el patrón de distribución ideal del real de los cargos de acuerdo a los períodos de gobierno, las mayorías y la conflictividad de las sesiones preparatorias. En líneas generales, se observa que en las dos terceras partes del período estudiado, los bloques del partido gobierno no alcanzaron por sí solos la mayoría absoluta de las bancas; y en el tercio restante sí la obtuvieron. Mientras que en esta última coincidieron ambos patrones de distribución de los cargos (el ideal y real), en los dos tercios restantes no, predominando la configuración mayoritaria. Se observa entonces que la conflictividad de las sesiones preparatorias -entendiendo por ello la ausencia de acuerdo sobre la pauta de distribución de los cargos entre los principales bloques- tiende a prevalecer cuando no coincide el patrón ideal con el real.

A partir de la distribución de los cargos, en la última parte de este artículo se analizarán cada una de las elecciones de las autoridades. Como se verá, entre los líderes existe un consenso cuasi unánime de que el cargo de presidente de la Cámara le corresponde a un líder del bloque del partido de gobierno. Sin embargo, dicho consenso interparlamentario se va resquebrajando a la hora de considerar el cargo de vicepresidente 1º, el cual, desde la década de 1990 pasó a ser un recurso del bloque mayoritario. Producto de esta circunstancia, la vicepresidencia 2º fue ocupada por un diputado del bloque de la UCR, con las únicas excepciones del gobierno de la Alianza (2000-2001) y el bienio 2010-2011. En cambio, el cargo de la vicepresiden-cia 3º pasó a ser el principal blanco de las polémicas a partir de la desintegración del gobierno de la Alianza en 2001-2002.

El análisis subsiguiente se organiza en función de las presidencias parlamentarias del radicalismo (1983-1989), el menemismo (1989-1999), la Alianza (2000-2001) y el duhaldismo (ene. 2002-2005) que se consideran juntas; y por último, las del kirchnerismo (2006-2014).

III. Las presidencias de la Cámara

III.1. Pugliese y Moreau

El período radical fue inseparable de la impronta parlamentaria de los cinco años y medio de la conducción del radical Pugliese (1983-1989), en la que el bloque del partido de gobierno logró una mayoría absoluta de 129 diputados durante los primeros cuatro años del mandato de Raúl Alfonsín. Por otra parte, en ese mismo lapso de tiempo el bloque del PJ (en la oposición) se dividió en torno a dos facciones (los ortodoxos y renovadores), lo que explica la inestabilidad de los vicepresidentes 2º en esos primeros años. Por lo tanto, en estos cuatro primeros años la distribución real e ideal de los cargos corresponde al cartel mayoritario, el cual no fue cuestionado por los líderes parlamentarios.

A partir de las elecciones legislativas de 1987, el radicalismo perdió la mayoría absoluta frente a un bloque (reunificado) del PJ, pasándose al cartel pluralista. Sin embargo, a pesar de que dicho patrón se ajustaba a la nueva integración de esa Cámara, ello no impidió que las sesiones preparatorias de los últimos años del mandato de Alfonsín resultaran conflictivas. Esto se debió a que el bloque del PJ promovió a la vicepresidencia 2º a diputados de bloques provinciales con el argumento de darle una voz al "federalismo", pretendiendo desplazar al bloque de la Unión del Centro Democrático (UCD/ Ucedé), por entonces la tercera minoría. Fue así como en ese bienio la designación a ese cargo se resolvió apelándose a dos votaciones nominales en las que venció el bloque de la UCD/Ucedé con el apoyo del bloque radical.

La elección presidencial de 1989 no solo significó una dura derrota para el radicalismo tras la victoria del PJ de Carlos Menem, sino que además comportó el adelantamiento del traspaso del mando presidencial. Esta situación trajo aparejada, entre otras cuestiones, la renuncia anticipada del presidente de la Cámara, Pugliese, para asumir como ministro del gobierno. Lo reemplazó por menos de un mes el vicepresidente 2º, el diputado Duhalde (PJ), hasta que fue elegido al frente de esa Cámara el diputado Moreau (UCR) para completar los tres últimos meses del gobierno radi-cal¹⁹. Se trata del único caso de un reemplazo del presidente por un vicepresidente en el orden de sucesión en el período estudiado.

III.2. Pierri

En el período de las dos presidencias menemistas (1989-1999), la conducción de la Cámara fue confiada al diputado Pierri (PJ), elegido en una sesión ordinaria celebrada el 06/07/1989, secundado por el diputado Vanossi (UCR) en la vicepresidencia 1º y el diputado Alsogaray (UCD/Ucedé) en la segunda. Dos meses después se llevó a cabo la sesión preparatoria de noviembre de 1989 -la última de ese año y en la que Pierri fue reelegido-. Esta sesión por tanto marcó el retorno del patrón mayoritario, al ser elegido el diputado del PJ Alasino en la vicepresidencia 1º (cuando en realidad le correspondía a un radical), quedando la segunda a cargo del diputado Vanossi (en el lugar de la UCD/Ucedé). A partir de entonces, el diputado Pierri se convirtió en el presidente más longevo, siendo reelegido todos los años en calidad de fiduciario del presidente de la Nación (estuvo diez años y medio en el cargo).

El primer año de gobierno de Menem puso al descubierto de manera explícita la ausencia de acuerdo entre el justicialismo y el radicalismo en torno a la vicepresidencia 1º, la cual fue retenida por el primero, dejando sin representación a la UCD/Ucedé, circunstancia que obligó al bloque radical a intentar conservar esa vicepresidencia, y para ello recurrió a una votación nominal. Así entonces, en la sesión preparatoria del 29/11/1990 se practicó una primera votación nominal en la que compitieron por el cargo el diputado Vanossi (UCR) contra Alasino (PJ), resultando elegido este último gracias al apoyo de todo su partido y los bloques provinciales. Seguidamente, se llevó a cabo una segunda votación más bien simbólica, en la que fue elegido Vanossi en el cargo de la vicepresidencia 2º, imponiéndose ante un grupo de candidatos de partidos provinciales, que esta vez, no fueron apoyados por el PJ.²⁰ La UCD/Ucedé se quedó una vez más si el cargo.

A partir de la renovación parlamentaria de 1993, la UCD/Ucedé perdió su condición de tercera minoría, lugar que pasó a ocupar el Movimiento por la Dignidad y la Independencia (Modín), un bloque de seis diputados que, por entonces, no se mostró interesado en diputar ese cargo. Esto explica en buena medida que las sesiones preparatorias de 1993 y 1994 no hayan sido conflictivas.

A partir de 1994, se produjeron tres importantes novedades en el panorama político y parlamentario a destacar.

La primera fue la reforma constitucional de 1994 que, además de haber introducido la reelección presidencial inmediata, creó mayorías especiales para determinadas materias legislativas, amplió el período de sesiones ordinarias e instituyó nuevos órganos de control parlamentario. Estos cambios fueron incorporados en la reforma del reglamento de la Cámara llevado a cabo el 04/12/1996, de la cual importa destacar aquí la creación de la vice-presidencia 3º²¹.

La segunda fue el debut del Frepaso como un nuevo partido nacional en las elecciones presidenciales de 1995 (en las que fue reelecto Carlos Menem), y su posterior alianza con la UCR que hizo posible el triunfo en la elección presidencial de 1999 del radical Fernando De la Rúa.

La tercera y última fue el surgimiento de un formato multipartidista que perdurará hasta fines de 2001 -y que no se volverá a observar en el resto del período estudiado- caracterizado por la presencia de tres partidos nacionales (el PJ, la UCR y el Frepaso) que representaban respectivamente la primera, la segunda y la tercera minoría parlamentaria.

La UCR volverá a reclamar explícitamente la vicepresidencia 2º en las elecciones preparatorias de 1992, en las que se renovó la Cámara, en la que una vez más se ratificó el patrón pluralista.

En esta reforma del reglamento el bloque del PJ pretendió introducir, entre otros cambios, un sistema de voto ponderado en el seno de la reunión de la Comisión de Labor Parlamentaria, rompiendo así la igualdad de representación de los bloques; el voto legislativo del presidente para aprobar los proyectos legislativos; y el doble voto para los casos de empate. De todas ellas, solo se aprobó la última (Diario de Sesiones de la H. Cámara de Diputados de la Nación, 04/12/1996).

A pesar de este nuevo formato del sistema partidario constituido en torno al eje PJ-UCR-Frepaso, los dos primeros decidieron mantener el status quo del cartel mayoritario hasta diciembre de 1997, año en que fue estrenado la vicepresidencia 3º, en el que fue elegida la diputada Fernández Meijide (Frepaso). Luego, si bien el panorama partidario surgido de la nueva composición de la Cámara en 1998 se había simplificado tras la victoria de la naciente alianza entre el Frepaso y la UCR (denominada la Alianza²²), éstos no se fusionaron en un solo bloque parlamentario, una situación que incluso persistió durante el gobierno de la Alianza (2000-2001). Como corolario de ello, quedó excluido el bloque Acción por la República (APR) liderado por el ex ministro de Economía de Menem, Domingo Cavallo, que para las preparatorias de 1999 se había convertido en la tercera minoría. Como se verá seguidamente, este bloque perderá la oportunidad de colocar su representante en la vicepresidencia 3º ante la novedad que en ese cargo fue elegido un diputado que invocaba la representación de un interbloque.

II.3. Pascual y Camaño (E.O.)

El período que se inaugura a partir de la preparatoria de diciembre de 1999 -la primera del gobierno de la Alianza encabezado por el radical Fernando de la Rúa- se dio en el marco de una Cámara en la que ningún bloque logró alcanzar por sí solo una mayoría absoluta. De este modo, a partir de esta preparatoria los socios aliancistas se quedaron con los cargos de la presidencia (UCR) y la vicepresidencia 1º (Frepaso); mientras que la vicepresidencia 2º fue atribuida al bloque del PJ, y la tercera al diputado Balter (Demócrata Progresista) en representación del interbloque Federal, desplazando, como se indicó, al candidato del bloque de APR²³.

El hecho que los bloques radicales y frepasista no se fusionaran, restó una vez más representatividad a la presidencia de la Cámara, lo que explica que, a pesar que primara el patrón pluralista, las sesiones preparatorias fueron conflictivas. Pero, a diferencia de lo que venía sucediendo en las anteriores, a partir de este bienio las polémicas y desacuerdos no tendrán como objeto la vicepresidencia 1º, sino la tercera. Como corolario de ello, en la sesión preparatoria de 1999 se tuvo que recurrir una vez más a una elección

Su denominación completa era Alianza para el Trabajo, la Justicia y la Educación. El candidato del interbloque Federal fue elegido con el apoyo del bloque radical y frepasista, mientras que APR era apoyada por el bloque del PJ, con quien se había aliado en la elección presidencial de 1999 en la provincia de Buenos Aires.

nominal para dirimir la elección del vicepresidente 3º, resultando electo el mencionado diputado del interbloque Federal²⁴.

La sesión preparatoria de diciembre de 2001 no puede desvincularse de la renuncia anticipada de Fernando De la Rúa el 21/12/2001 y de la realización de dos Asambleas Legislativas en las que se eligió como presidente de la Nación, primero, al entonces gobernador de San Luis, Adolfo Rodríguez Saá (23-30 de diciembre); y luego, el Senador (y ex candidato presidencial en las elección presidencial de 1999) Eduardo Duhalde (01/01/02). Entre la renuncia de Rodríguez Saá y la elección de Duhalde, el presidente de la Cámara Camaño (E.O.), asumió la presidencia del país en forma interina del 30/12/01 al 01/01/02. Pero el dato más importante a destacar es que este último había sido elegido al frente de la Cámara en las preparatorias del 05/ 12/2001, dos semanas antes de la renuncia de De la Rúa, poniendo al descubierto el avanzando proceso de disolución de la Alianza²⁵.

Como era de esperarse, en esta oportunidad la disputa tuvo como epicentro a la vicepresidencia 3º, que era reclamada por la diputada ex radical Elisa Carrió (Afirmación para una República Igualitaria /ARI) en su doble condición de bloque de la tercera minoría y de interbloque más numeroso.²⁶ Finalmente, una vez más fue elegido un diputado del interbloque Federal con el apoyo explícito del UCR y del PJ, e implícito del Frepaso.

A partir de la preparatoria de diciembre de 2001, se inicia la presidencia de Duhalde de un año y cinco meses que concluirá con la elección de Néstor Kirchner como presidente de la Nación. Al frente de la Cámara permaneció el diputado Camaño (E.O.) el cual tuvo que afrontar, entre otros desafíos, la profundización de la fragmentación de los bloques parlamentarios²⁷.

Durante la presidencia de Duhalde tuvo lugar una sola sesión preparatoria (diciembre de 2002), que se llevó a cabo en el trasfondo de la decisión de aquél de adelantar las elecciones presidenciales para mayo de 2003, y en

La disputa por este cargo se repitió en la preparatoria del 2000, aunque en este caso no se recurrió a la votación nominal.

Por primera -y única vez- en el período estudiado se rompió la regla por la cual el presidente de la Cámara es un líder del bloque del partido de gobierno. Esta elección parlamentaria atípica se explica por la circunstancia que en ese momento se daba por descontado la renuncia anticipada de De la Rúa.

Versión taquigráfica de la H. Cámara de Diputados de la Nación del 05/12/2001. Va de suyo que en esta preparatoria el bloque del Frepaso transitaba un proceso de descomposición, algunos de cuyos miembros convergieron en el ARI. De aquí la dificultad para estimar la verdadera dimensión de este bloque (y del interbloque) cuya representación era invocaba por la diputada Carrió. Sin ir más lejos, en aquella sesión preparatoria el diputado Alessandro refutó a Carrió negando que algunos diputados de la Alianza hayan suscripto "acuerdos parlamentarios" con otras bancadas. Esto fue negado por inmediatamente por otros diputados frepasistas.

Como se observa en las tablas 10 y 11 del Anexo, el número de bloques aumentó significativamente a partir de 2001.

donde al interior de bloque del PJ cristalizaron tres líneas internas que se referenciaban en los candidatos presidenciales de entonces (Carlos Menem, Adolfo Rodríguez Saá y Néstor Kirchner, este último apadrinado por Duhalde). Por otra parte, a partir de esa preparatoria (en la que no se renovaba la Cámara) se profundizó la brecha al interior del ARI entre los diputados que integran ese bloque (11 diputados) y los que integran el interbloque Alternativa, que para ese año se había convertido en el principal contenedor de la diáspora del Frepaso.

En este contexto se llevó a cabo esa preparatoria, en la que los bloques del PJ (en sus diversas vertientes internas) y la UCR decidieron sostener la pauta de distribución de los cargos de la preparatoria anterior, lo que determinó que el bloque del ARI se retirara apenas comenzada la sesión preparatoria en señal de protesta.

Tras la victoria en las elecciones presidenciales de Néstor Kirchner en mayo de 2003, el bloque del PJ alcanzó el umbral de la mayoría absoluta. De este modo, hasta al surgimiento del Peronismo Federal en septiembre de 2005, el Frente Movimiento Popular (Rodríguez Saá) se convirtió en el primer bloque integrado predominantemente por diputados justicialistas no alineados al bloque de gobierno que formó un interbloque (Provincias Unidas).

Esta nueva realidad parlamentaria se confirmó en la sesión preparatoria de 2003, en la cual la vicepresidencia 3º era reclamada por los tres sendos interbloques: Alternativa, Federal y Provincias Unidas. Ante la falta de acuerdo entre los principales bloques, se decidió postergar la elección de ese cargo para una sesión ordinaria (de prórroga) del 17/12/2003, que tampoco se llegó a realizar. Finalmente, la elección de ese cargo se llevó a cabo al comenzar el período ordinario de 2004, en el que fue primero elegido el diputado Alchouron (APR), siendo reemplazado dos meses después por la diputada Encarnación Lozano (Movimiento Popular Neuquino/MPN), ambos en representación del interbloque Federal.²⁸ La sesión preparatoria de diciembre de ese año confirmó la misma integración de los cargos.

III.4. Balestrini, Fellner y Domínguez

La sesión preparatoria de 2005 se desarrolló en una Cámara que reflejaba el triunfo de las listas legislativas del Frente para la Victoria (FPV) lideradas por Néstor Kirchner, que se impusieron a las que se referenciaban en Duhalde. A partir de entonces, se produjo la primera división del bloque del partido

Encarnación Lozano fue elegida a ese cargo en la sesión ordinaria del 21/04/2004.

de gobierno (que pasó a denominarse Frente para la Victoria-Partido Justicialista/FPV-PJ) con la migración de un grupo de legisladores leales a Duhalde que formaron dos bloques de origen parlamentario (el Peronismo Federal y el Justicialismo Nacional) con sus respectivos interbloques.

Este cuadro parlamentario complejo surgido en 2005 explica que en la sesión preparatoria de ese año (y también en la del año siguiente) se decidiera realizar, por primera vez en el período kirchnerista, una votación nominal para cada uno de los cuatro cargos de la presidencia de la Cámara; es decir, en otras palabras, por primera vez en el período estudiado se cumple con el procedimiento del reglamento.

Empezando por el presidente, el bloque de gobierno decidió sustituir al diputado Camaño, vinculado al duhaldismo, por el diputado kirchnerista Balestrini, que hasta ese momento se había desempeñado como intendente de la Matanza (provincia de Buenos Aires). Como vicepresidente 1º fue elegida la kirchnerista Vaca Narvaja (FPV-PJ); mientras que Cambareri (UCR) fue elegido como vicepresidente 2º, convirtiéndose en el más longevo en ese cargo. La elección de la vicepresidencia 3º fue postergada para la sesión ordinaria que se llevó a cabo el 19/04/2006.

En las votaciones nominales para los primeros tres cargos se abstuvieron los interbloques del Peronismo Federal y del Justicialismo Nacional, resultando electos los mencionados candidatos del kirchnerismo y el radica-lismo²⁹. En cambio, la vicepresidencia 3º fue una vez más objeto de litigio entre los interbloques del justicialismo y Propuesta Federal, este último liderado por el partido del distrito capitalino Propuesta Republicana (PRO). En esta oportunidad se terminó imponiendo la diputada Graciela Camaño (Peronismo Federal) con el apoyo del FPV-PJ.

En la preparatoria de 2006 también se recurrió a la votación nominal para elegir los cuatro cargos, resultando electa la nómina de autoridades de la preparatoria anterior.

En definitiva, las preparatorias de 2005 y de 2006 pusieron al descubierto el carácter oportunista de los interbloques justicialistas, lo cuales, como denunciaron algunos diputados, sus líderes negociaban hasta último momento -e incluso durante la realización de la sesión preparatoria- para incorporar algún diputado en representación de bloques pequeños o monobloques.

Finalmente, la victoria en la elección presidencial de 2007 de Cristina Fernández trajo dos novedades. La primera fue el reemplazo de Balestrini por Fellner, este último un diputado de la provincia de Jujuy que represen-

Incluso, para la elección de la vicepresidencia 2º cuyo candidato era un diputado radical (Cambareri) se abstuvieron un grupo de quince diputados radicales.

taba el creciente peso de bloques provinciales en la coalición kirchnerista, y por el que se rompía por segunda vez la regla de poner en ese cargo a un dirigente de la provincia de Buenos Aires³⁰.

El segundo fue la reabsorción del Peronismo Federal en el bloque del FPV-PJ, lo que comportó la desaparición de los interbloques del justicialismo y permitió que, por primera vez, la Coalición Cívica-ARI (CC-ARI) acceda a la vicepresidencia 3º³¹. Esto último explica que las sesiones preparatorias del bienio 2007-2008 no fueran conflictivas.

Esta integración de la Cámara surgida a partir de 2007 sufrió un importante cambio a partir de la derrota del kirchnersimo en las elecciones legislativas de octubre de 2009. El antecedente más importante de esta derrota fue la crisis del campo durante la primera parte del 2008³² (a la que se sumó en el frente exterior una severa crisis financiera internacional), a partir de la cual un grupo de diputados justicialistas liderado por el diputado Felipe Solá abandonó el bloque FPV-PJ para formar un nuevo bloque denominado "Unión Peronista" (noviembre de 2008), que a partir de la preparatoria de 2009, fue reabsorbido por el refundado Peronismo Federal. Asimismo, para 2009 se produjo la ruptura entre el socialismo y la CC-ARI, la cual, esta última se inclinó por una alianza con la UCR en el marco del entonces denominado "Acuerdo Cívico y Social". Por último, el FPV-PJ quedó reducido a un contingente de 87 diputados, la más baja del período kirchnerista.

En el marco de estos nuevos alineamientos parlamentarios tuvo lugar la sesión preparatoria de 2009, la más conflictiva del período. En ella, en primer lugar, el bloque de gobierno se negó a dar cuórum para iniciar la sesión, lo que determinó que se haga cargo de la presidencia provisional de la Cámara la diputada Graciela Camaño (Peronismo Federal) en calidad presidente de la Comisión de Asuntos Constitucionales³³.

En segundo lugar, se votó de manera conjunta la nómina de autoridades de la Cámara (con la excepción de la vicepresidencia 3º, que quedó bacante) y la integración de las comisiones, que fueron aprobadas por mayoría simple con el rechazo del bloque del FPV-PJ.

El primer antecedente de un presidente de la Cámara que no proviene de la provincia de Buenos Aires fue el radical Rafael Pascual de la ciudad de Buenos Aires (período 1999-2000). La designación de la CC-ARI en este cargo fue inseparable del hecho que la fórmula presidencial encabezada por Carrió obtuvo el segundo lugar en la elección presidencial de octubre de 2007 en la que fuera elegida Cristina Fernández. Por la "crisis del campo" se está haciendo referencia a una serie de protestas organizadas por las principales organizaciones agropecuarias durante los meses de marzo y julio de 2008, las cuales, entre otras consecuencias, provocaron la salida de un grupo de legisladores radicales de la coalición kirchnerista. El momento que simbolizó esta ruptura fue el "voto no positivo" del vicepresidente Julio Cobos el 16/07/2008. Esta posibilidad está prevista en el artículo 38 del reglamento.

Al poner a consideración del pleno la integración de las comisiones permanentes, se rompía por vez primera una práctica parlamentaria por la cual se delega esta función al presidente de la Cámara. De este modo, la integración de aquellas se llevó a cabo en función de dos grupos parlamentarios informales creados a los efectos de coordinar la actividad parlamentaria: el denominado grupo "A", compuesto por los bloques de la oposición; y el grupo "B" al que pasaron a pertenecer de facto el bloque del FPV-PJ y los demás bloques que no forman parte del grupo anterior.

En cuanto a la elección de la vicepresidencia 3º, ésta se realizó en la sesión ordinaria del 17/03/2010, en el cual fue elegido el diputado Puerta (Peronismo Federal) por una votación a mano alzada.

Por último, en la preparatoria de 2010, si bien al igual que la anterior se votó en un solo acto los cuatro cargos, se abstuvieron los principales bloques. Tal fue el caso de la CC-ARI, el PRO y el Peronismo Federal para la elección de Fadel (FPV-PJ) en la vicepresidencia 2º, y lo propio hizo el FPV-PJ en la elección de Puerta (Peronismo Federal) en la vicepresidencia 3º.

Las preparatorias de 2011 y 2012 se desarrollaron en el marco de una nueva composición de la Cámara surgida a partir de la reelección de Cristina Fernández, en la que el FPV-PJ recuperó su posición cuasi mayoritaria³⁴, al tiempo que una vez más el ahora denominado Frente Peronista (ex Peronismo Federal) permaneció como la tercera minoría. Por otra parte, a partir de estas preparatorias volvieron a irrumpir en la arena parlamentaria tres importantes interbloques que incluían prácticamente a todos los bloques, con la excepción del FPV-PJ y la UCR. Con todo, la novedad del período era que a partir de la preparatoria de 2011, el bloque oficialista FPV-PJ impuso una nueva práctica de delegar la vicepresidencia 1º a un diputado de un bloque aliado (el Frente Cívico por Santiago) con apenas 7 diputados, restando una vez más representatividad a la presidencia.

Como era de esperarse, el conflicto en los primeros tres años de gobierno de Cristina Fernández giró en torno a quién le corresponde el cargo de la vicepresidencia 3º. Así, entonces, en la preparatoria de 2011 se lo disputaron el interbloque del Frente Peronista y el del Frente Amplio Progresista (FAP), el cual, este último (que tenía apenas un diputado menos que el otro) reclamaba el cargo argumentado que había resultado la segunda fuerza política más votada en las elecciones presidenciales del 23 de octubre de 2011.

La diputada Ciciliani (Socialista-FAP) finalmente fue elegida en ese cargo con el apoyo del bloque FPV-PJ, la UCR y demás bloques aliados al oficialismo en una votación a mano alzada. Las mismas argumentaciones y divisiones se repetirán en la sesión preparatoria del 2012, con la diferencia

Es decir, recuperó su cuota de diputados previa a la elección de 2009.

que en esta última se recurrió a una votación nominal en la que fue reelegida aquella diputada con el mismo apoyo parlamentario.

La sesión preparatoria 2013 -última de este estudio- se dio en el marco del nueva composición de la Cámara surgida de la derrota del gobierno en las elecciones legislativas de 2012, la que, de todas maneras, no comportó una pérdida de diputados del bloque del FPV-PJ como sí sucedió en las elecciones legislativas de 2009 (de hecho, por el contrario, sumó más diputados). Adicionalmente, esta sesión preparatoria tuvo como protagonistas dos sendos interbloques: el del ahora denominado Frente Renovador (ex Frente Peronista) liderado por el diputado ex kirchnerista Sergio Massa, y el interbloque Propuesta Federal liderado por PRO, los cuales se disputaron la vicepresiden-cia 3º. A diferencia de lo que sucedió en las sesiones preparatorias anteriores, en esta oportunidad Unión-PRO aparece como el tercer bloque parlamentario con más diputados, seguido por el Frente Renovador, el cual, este último superaba al anterior como el interbloque más numeroso. Consecuentemente, Unión-PRO reclamó la vicepresidencia 3º recordando al pleno de la Cámara que la distribución de los cargos de la presidencia debía hacerse conforme a la integración de los bloques (y no los interbloques). Sin embargo, fue elegido en ese cargo el Frente Renovador, repitiéndose una vez el patrón mayoritario en la distribución de los cargos de la presidencia.

Conclusión

Como se explicó en la primera parte de este artículo, en la presidencia de la Cámara de Diputados deben estar representadas las minorías. La necesidad de cumplir con este requisito en una Cámara cada vez más fragmentada es inseparable de las polémicas en torno a quién le corresponde una o más vicepresidencias. Este conflicto en torno a los cargos lleva a preguntarse, ¿cuál ha sido el criterio aceptado para distribución de aquellos cargos?

Hasta la introducción de la vicepresidencia 3º, el criterio había sido el tamaño del bloque (cantidad de bancas), de tal modo que cada cargo era distribuido en orden decreciente (el bloque más grande se queda con la presidencia, el segundo con la vicepresidencia 1º y así sucesivamente hasta agotar la nómina). Esta es la distribución ideal cuando ninguno de los bloques parlamentarios alcanza la mayoría absoluta; pero cuando sí la obtiene, se acepta se quede con un cargo adicional (presidencia más la vicepresiden-cia 1º). Esta fue la composición ideal y real durante los cuatro primeros años del gobierno de Alfonsín, y los bienios 1996-1997 y 2004-2005.

Sin embargo, como se vio, en la mayor parte del período estudiado el bloque de gobierno retuvo para sí los dos primeros cargos sin haber alcanzado la mayoría absoluta, quedándose el principal bloque de oposición (la UCR) con la vicepresidencia 2º. La conflictividad inherente a esta distribución fue en cierto modo atenuada a partir de la introducción del cargo de la vicepresidencia 3º, a la cual accedió por primera vez el bloque del Frepaso, en una Cámara en donde este último bloque representaba una verdadera y propia tercera minoría.

La situación cambió a partir de la desintegración de la alianza radical-frepasista en 2002, en la cual las disputas en las sesiones preparatorias dejaron de girar en torno al cargo de la vicepresidencia 1º, para centrarse ahora en la tercera. Esta última pasó a ser claramente un cargo residual reservado para los diputados de los interbloques, una coalición precaria de bloques a la que recurrió en distintos momentos prácticamente todos los partidos (con la excepción de la UCR y el bloque del FPV-PJ) a fin de obtener el cargo a costa de otros. Hasta el 2001, los interbloques fueron un recurso excepcional que mancomunó a los partidos provinciales; a partir de principios de 2002 se extendió a la diáspora aliancista de la mano del liderazgo del Carrió; y desde 2003 en adelante, se convirtió en recurso estratégico de los bloques justicialistas no alineados al gobierno.

Por otra parte, la creciente entidad que cobraron los interbloques en la distribución de los cargos de la presidencia fue inseparable de la proliferación de bloques parlamentarios (véase tablas 9 y 10 del Anexo), facilitada, entre otros factores ambientales y políticos, por el bajo número de legisladores requeridos para su constitución. Esta explica que la consideración del tamaño del bloque se vuelva cada vez más relativa, admitiéndose la elección de diputados en representación de los interbloques con el apoyo implícito o explícito del bloque de gobierno. Y esto último fue de la mano de un creciente recurso a las votaciones nominales.

Bibliografía

Bonvecchi, Alejandro y Javier Zelaznik (2012). "Recursos de gobierno y funcionamiento del presidencialismo en Argentina", en Lanzaro, Jorge (ed.), Presidencialismo y parlamentarismo cara a cara. Estudios sobre presidencialismo, semi-presidencialismo y parlamentarismo en América Latina y Europa Meridional, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.         [ Links ]

Calvo, Ernesto (2014). Legislator Success in Fragmented Congresses: Plurality Cartels, Minority Presidents, and Lawmaking, Nueva York, Cambridge University Press.         [ Links ]

Calvo, Ernesto y Andrés To w (2009). "En el cajón del presidente: autoridad política y productividad en el Congreso argentino", en Desarrollo Económico, Vol. 49, N° 195.         [ Links ]

Cox, Gary (2006). "The Organization of Democratic Legislatures", en Weingast, Barry y Donald Wittman (eds.), Oxford Handbook of Political Economy, Nueva York, Oxford University Press.         [ Links ]

Cox, Gary y Mathew McCubbins (1993). Legislative Leviathan. Party Government in the House, Berkeley, University of California Press.         [ Links ]

Cox, Gary y Mathew McCubbins (2005). Setting the Agenda: Responsible Party Government in the U.S. House of Representatives, Nueva York, Cambridge University Press.

De Riz, Liliana (1994). Radicales y peronistas. El Congreso Nacional entre 1983-1989, Buenos Aires, Centro Editor de América Latina.

Eaton, Kent (2002). "Fiscal Policymaking in the Argentine Legislature", en Morgenstern, Scott y Benito Nacif (eds.), Legislative Politics in Latin America, Nueva York, Cambridge University Press.

Eaton, Kent (2003). "La lógica de la delegación de poderes legislativos: la reforma de la promoción regional en la Argentina", en Desarrollo Económico, Vol. 42, N° 168.

Etchemendy, Sebastián y Vicente Parlemo (1998). "Conflicto y concertación. Gobierno, Congreso y organizaciones de interés en la reforma laboral del primera gobierno de Menem (1989-1995)", en Desarrollo Económico, Vol. 37, N° 148.

Ferretti, Natalia (2012). "Centralización y poder compartido: la creación de la Comisión de Labor Parlamentaria en la Cámara de Diputados de la Nación", en Mustapic, Ana María, Alejandro Bonvecchi y Javier Zelaznik (comps.), Los legisladores en el Congreso Argentino. Prácticas y estrategias, Buenos Aires, Instituto Torcuato Di Tella.

Heidar, Knut y Ruud Koole (eds.) (2000). Parliamentary Party Groups in European Democracies. Political Parties behind Closed Doors, Londres, Ruoledge.

Jenny, Marcelo y Wolfgang Müller (1995). "Presidents of Parliament: Neutral Chairmen or Assets of the Majority?", en Döring, Herbert (ed.), Parliaments and Majority Rule in Western Europe, Frankfurt Campus Verlag-Nueva York, St. Martin's Press.

Jones, Mark (2002). "Explaining the High Level of Party Discipline in the Argentine Congress", en Morgenstern, Scott y Benito Nacif (eds.), Legislative Politics in Latin America, Nueva York, Cambridge University Press.

Jones, Mark y Wonjae Hwang (2005). "Party Government in Presidential Democracies: Extending Cartel Theory beyond the US Congress", en American Journal of Political Science, Vol. 49, N° 2.

Jones, Mark y Wonjae Hwang (2007). "Jefes provinciales de partido: piedra angular del Congreso Argentino", en Emiliozzi, Sergio, Mario Pecheny y Martín Unzué (eds.), La dinámica de la democracia: representación, instituciones y ciudadanía argentina, Buenos Aires, Prometeo.

Jones, Mark, Sebastián Saiegh, Pablo Spiller y Mariano Tommasi (2002). "Amateur Legislators-Professional Politicians. The Consequences of Party-Centred Electoral Rules in a Federal System", en American Journal of Political Science, Vol. 46, N° 3.

Krehbiel, Keith (1991). Information and Legislative Organization, Ann Arbor, University of Michigan Press.

Llanos, Mariana (2002). Privatization and Democracy in Argentina. An Analysis of President-Congress Relations, Londres, Macmillan.

Llanos, Mariana y Ana María Mustapic (comps.) (2006). El control parlamentario en Alemania, Argentina y Brasil, Rosario, Homo Sapiens.

Mayhew, David (1974). Congress: The Electoral Connection, Nuevo Haven, Yale University Press.

Molinelli, N. Guillermo (1991). Presidentes y congresos en Argentina: mitos y realidades, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano.

Molinelli, N. Guillermo (1999). "El Congreso", en Molinelli, N. Guillermo, Valeria Palanza y Gisela Sin, Congreso, presidente y Justicia en Argentina. Materiales para su estudio, Buenos Aires, Temas Grupos Editorial-CEDI-Fundación Gobierno y Sociedad.

Moscoso, Guido (2015). "Representar, legislar y controlar. El Poder Legislativo argentino a 30 años del regreso de la democracia", en Revista SAAP, Vol. 9, Nº 1, mayo.

Mustapic, Ana María (2000). "Oficialistas y diputados': las relaciones Ejecutivo-Legislativo en la Argentina", en Desarrollo Económico, Vol. 39, N° 156.

Mustapic, Ana María (2002). "Oscillating Relations: President and Congress in Argentina", en Morgenstern, Scott y Benito Nacif (eds.), Legislative Politics in Latin America, Nueva York, Cambridge University Press.

Mustapic, Ana María, Alejandro Bonvecchi y Javier Zelaznik (comps.) (2012). Los legisladores en el Congreso Argentino. Prácticas y estrategias, Buenos Aires. Instituto Torcuato Di Tella.

Rohde, David (1991). Parties and Leaders in the Postreform House, Chicago-Londres, University Press of Chicago.

Saettone, Federico (2014). "Los interbloques", Documento de Trabajo Nº 1, Secretaría Parlamentaria de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación, Buenos Aires.

Zelaznik, Javier (2012). "Agenda presidencial y apoyo legislativo. El peronismo como partido de gobierno", en Mustapic, Ana María, Alejandro Bonvecchi y Javier Zelaznik (comps.), Los legisladores en el Congreso Argentino. Prácticas y estrategias, Buenos Aires, Instituto Torcuato Di Tella.

Zelaznik, Javier (2011). "Materiales para el estudio del sistema político argentino (1999-2011)", en Malamud, Andrés y Miguel De Luca (coords.), La política en tiempos de los Kirchner, Buenos Aires, Eudeba.

Otras fuentes

Diario de Sesiones de la H. Cámara de Diputados de la Nación. Versiones Taquigráficas de la H. Cámara de Diputados de la Nación.

Boletín de Asuntos Entrados (BAE) de la H. Cámara de Diputados de la Nación. Reglamento de la H. Cámara de Diputados de la Nación. Dirección de Información

Parlamentaria, Departamento de Asuntos Parlamentarios. Última modificación

del 5 de Junio de 2013, sobre el texto ordenado por Resolución 2019/96 del

26/12/96 de la Presidencia de la HCDN. Reglamento de la H. Cámara de Diputados de la Nación. Comisión de Peticiones,

Poderes y Reglamentos, texto ordenado de la sesión del 26/12/1963. Constitution Jefferson's Manual and Rules of the House of Representatives of the United States (2013). Washington D.C, U.S. Government Printing Office.