Disputas faccionales y cortes judiciales en las provincias argentinas: Misiones bajo el Frente Renovador (2003-2011)*

Factional disputes and courts in Argentine provinces: Misiones under the Frente Renovador (2003-2011)

 

AUGUSTO ABDULHADI

Universidad Nacional de San Martín, Argentina augustoabdulhadi@gmail.com

* Artículo aceptado para su publicación el 20 de septiembre de 2016.

El presente trabajo aborda el problema de los mecanismos políticos a través de los cuales las facciones partidarias rivales disputan y dirimen el control político del territorio en las provincias argentinas. Específicamente, plantea que las facciones rivales dirimen el control político del territorio provincial, entre otros mecanismos, a partir de disputas por el dominio de arenas institucionales de poder que se encuentran fuera del Ejecutivo y el Legislativo, como son las cortes judiciales, o Superiores Tribunales de Justicia (STJ), a pesar de que los poderes sujetos a elecciones (Ejecutivo y Legislativo) sean el centro de aquella disputa. Esos mecanismos forman parte del repertorio de acciones que despliegan todos los actores políticos relevantes a nivel provincial.

Palabras clave
disputas faccionales – política subnacional – cortes judiciales – democracia – Argentina

Abstract

This paper addresses the problem of the political mechanisms through which politics is disputed and resolved at the provincial level in Argentina. Specifically, it suggests that rival factions dispute political control of the provincial territory, among other mechanisms, through struggles for the control of institutional power arenas that are beyond the executive and the legislature, such as the Superior Court, even though elective powers (executive and legislative) are the center of that dispute. These mechanisms are part of the repertoire of actions that all relevant political actors display at the provincial level.

Keywords
factional disputes – subnational politics – supreme courts – democracy – Argentina

I. Introducción

A poco de asumir, en diciembre de 2015, el nuevo gobernador de Jujuy promovió la ampliación de la cantidad de integrantes del Superior Tribunal de Justicia (STJ) provincial, y designó como magistrados a dos diputados de su partido que acababan de votar la ampliación, y a un tercero que también fue legislador de la Unión Cívica Radical (UCR). De este modo, el nuevo titular del Ejecutivo, a través de la mayoría legislativa que lo respalda, comenzó su gestión expandiendo lealtades partidarias al ámbito de la máxima instancia judicial de su provincia. Sin embargo, la conocida estrategia de «court-packing» (Bill Chávez, 2004; Leiras, Giraudy y Tuñón, 2009; Castagnola, 2012), que consiste justamente en ampliar la cantidad de integrantes y designar nuevos jueces para alterar el balance de poder interno de la Corte, sólo en ocasiones está disponible para un gobernador, mientras que habitualmente para designar nuevos jueces es necesario remover a los que están en el cargo.

La literatura de estudios judiciales comparados ha trabajado ampliamente los factores políticos que explican los cambios de jueces en las cortes judiciales, tanto a nivel nacional como subnacional¹ (Bill Chávez, 2004; Leiras, Giraudy y Tuñón, 2009; Pérez-Liñán y Castagnola, 2009; Castagnola, 2012; Ingram, 2012; Lara Borges, Pérez-Liñán y Castagnola, 2012). Los más recientes aportes de esta literatura, en particular sobre el nivel provincial en Argentina, sostienen que si los jueces del STJ no están alineados con la facción partidaria del gobernador, se incrementa notablemente la probabilidad de que dejen sus cargos en las cortes (Castagnola, 2012) y, en ese sentido, son los gobernadores quienes deciden cuándo se retiran los jueces del STJ. Los trabajos de Castagnola (2012, 2010a) y de Leiras, Giraudy y Tuñón (2009), identifican una relación estadísticamente significativa entre el faccionalismo partidario y los cambios de jueces del STJ, tanto en provincias de partido hegemónico como en provincias multipartidarias (Castagnola, 2012).

El planteo anterior da por supuesto que las facciones del propio partido del gobernador responden a su liderazgo, y además pasa por alto el rol de facciones partidarias de oposición al Ejecutivo. En ese sentido, en este trabajo se argumenta que los jueces siempre enfrentan presiones, y no sólo del titular del ejecutivo, pero ello no necesariamente lleva a la renuncia de un juez a su cargo en el STJ. Las estrategias no institucionales (Castagnola, 2012) que tiene a su disposición el gobernador sólo pueden ser exitosas en términos de generar vacantes en las cortes (renuncia de jueces) cuando no existen facciones partidarias que respalden políticamente a esos jueces. Ante la ausencia de respaldo político por parte de actores partidarios relevantes, difícilmente los jueces del STJ resistan las presiones del gobernador. En cambio, si existen facciones partidarias capaces de sostener a los jueces de los STJ en sus cargos, y dispuestas a respaldarlos, ya se trate de facciones del propio partido del gobernador o bien de facciones partidarias de oposición, entonces las presiones del Ejecutivo pierden credibilidad. Más aún, incluso cuando el Ejecutivo logre conseguir vacantes en el STJ, si no dispone de la mayoría legislativa necesaria, deberá negociar con otros actores partidarios para obtener nuevas designaciones, lo cual reduce el incentivo de buscar la renuncia de jueces.

Por otra parte, si las estrategias de control político del territorio (Gibson, 2007, 2012)² permiten a los líderes subnacionales fortalecerse tanto frente

El término subnacional es empleado en este contexto para hacer referencia a los gobiernos intermedios en países federales (provincias en Argentina, Estados en Brasil y México). En ese sentido, se utilizan los términos «subnacional» y «provincial» de manera intercambiable.

Gibson (2012) utiliza su argumento sobre el «control de límites» (o «fronteras») para referirse a lo que denomina «autoritarismos subnacionales». Sin embargo, más allá del a los actores del ámbito nacional como frente a los actores de la oposición local, entonces es esperable que los gobernadores pretendan designar jueces afines en los STJ provinciales, dado que constituyen arenas institucionales no electivas que tienen poder de decisión sobre cuestiones que son relevantes para la política provincial. Desde esa perspectiva, ¿cómo impacta el faccionalismo partidario sobre la composición de las cortes provinciales? ¿Cuáles son los mecanismos políticos a través de los cuales las facciones partidarias³ rivales disputan y dirimen el control político del territorio?

Este trabajo constituye un aporte precisamente sobre los mecanismos políticos a través de los cuales los partidos y facciones partidarias rivales disputan y dirimen el control político del territorio (Gibson, 2012) en el marco de un régimen democrático. La discusión teórica que se propone surge a partir de la evidencia empírica que aporta el caso de la provincia de Misiones bajo el Frente Renovador (FR) entre 2003 y 2011, y se inserta en los aportes previos de la literatura de estudios judiciales comparados.

El FR surgió en la provincia en 2003, a partir de realineamientos cruzados entre facciones partidarias del peronismo (PJ) y radicalismo (UCR) provinciales. Ese año, el entonces gobernador Rovira, que pertenecía al PJ y pugnaba por su reelección al frente del Ejecutivo provincial, lideró la creación del FR, aglutinando a buena parte de la dirigencia de la UCR provincial (que abandonó su partido y se sumó al FR), para competir con el presidente del PJ y ex gobernador (Puerta) que buscaba retornar a la gobernación y contaba con el respaldo de su partido. Desde aquel momento, y en elecciones sucesivas, el FR ha ido desplazando progresivamente a un lugar marginal a los anteriores partidos dominantes de alcance nacional (UCR-PJ).

El argumento central de este trabajo es que las facciones rivales dirimen el control político del territorio provincial, entre otros mecanismos, a partir de disputas por el dominio de arenas institucionales de poder que se encuentran fuera del Ejecutivo y el legislativo, como el STJ, aunque aquellos sean el centro de la disputa. En ese sentido, las diferencias entre facciones rivales no se resuelven exclusivamente a través de las elecciones,

caso de Santiago del Estero en la era de Juárez, ampliamente trabajado por el autor, aquí se considera que las estrategias de control político desplegadas por actores partidarios son parte constitutiva de las disputas políticas entre facciones rivales dentro de un régimen democrático.

En este trabajo entiendo por facciones partidarias básicamente a los agrupamientos internos de los partidos (Zariski, citado en Boucek, 2009, p. 14), es decir, como unidades autónomas que a partir del control de ciertos recursos, compiten por espacios de poder o candidaturas del partido (Leiras, 2007, p. 65).

sino que se extienden a otras arenas institucionales que tienen poder de decisión sobre cuestiones relevantes para la política provincial, como las cortes judiciales⁴. En este trabajo se analizan los cambios en el STJ misionero promovidos por el FR en 2006⁵, pero en el marco de una comparación diacrónica a la luz de los cambios que tuvieron lugar en la Corte desde 1983.

Se sostiene además que, en la medida que todos los actores políticos relevantes conciben la política en términos de un juego de suma cero, o bien el oficialismo consigue limitar la posibilidad de que las oposiciones locales puedan plantear desafíos serios a su dominio, o bien son las oposiciones locales las que consiguen desacreditar, fragmentar y desafiar al titular del Ejecutivo. Y en esas disputas adquieren especial importancia aquellas arenas institucionales con poder de decisión sobre cuestiones relevantes para la política local.

En lo que sigue este trabajo se organiza de la siguiente manera. En la sección II se plantea el enfoque teórico, basado en la literatura de estudios judiciales comparados y en parte de la literatura de democratización subnacional. En la sección III se plantea la metodología utilizada y la justificación del caso. En la sección IV se analiza el rol del STJ en el contexto de las disputas entre facciones partidarias durante el período de gobierno dividido (2003-2005). En la sección V se explican las estrategias desplegadas por el FR para modificar la composición del STJ y en el apartado VI se discuten las iniciativas del FR en el STJ a la luz de los cambios que tuvieron lugar en la Corte provincial desde 1983. Por último se presentan las reflexiones finales.

La literatura del comportamiento estratégico de élites ha estado centrada en los incentivos conjuntos de los sistemas electorales y de partidos en relación con decisiones de «entrada estratégica» en la competencia política (Cox, 1997; Escolar, 2011), y en las posibilidades de coordinación estratégica (anticipando las preferencias de voto de los electores), pero no se ha enfocado en el uso estratégico por parte de la élites de aquellas instituciones no electivas con poder de decisión, como las cortes. Sin embargo, aunque el argumento del presente trabajo puede contribuir, marginalmente, a la comprensión del comportamiento estratégico de élites en relación con estas arenas institucionales de poder no electivas, ello no es objetivo de esta nota de investigación. Por esta razón, la discusión teórica que se propone está centrada en los aportes previos de la literatura de estudios judiciales comparados.

Desde fines de 2005, pero sobre todo en 2006, el FR promovió múltiples iniciativas de cambio sobre diversas arenas institucionales no electivas, como el STJ, el Tribunal Electoral, el Tribunal de Cuentas la Fiscalía de Estado, por mencionar los más importantes. Sin embargo, este trabajo se centra únicamente sobre los cambios en el STJ, una de las arenas institucionales no electivas que son relevantes para la política provincial.

II. Enfoque teórico

La literatura de estudios judiciales comparados ha estudiado, entre otros, los factores políticos que explican los cambios de jueces en las cortes judiciales, tanto en el plano nacional (Pérez-Liñán y Castagnola, 2009; Lara Borges, Pérez-Liñán y Castagnola, 2012), como en el plano subnacional (Bill Chávez, 2004; Leiras, Giraudy y Tuñón, 2009; Castagnola, 2012; Ingram, 2012). Uno de los aportes más destacados de esta literatura señala que un factor clave para predecir nuevas designaciones en las cortes tiene que ver con los incentivos partidarios (Leiras, Giraudy y Tuñón, 2009; Pérez-Liñán y Castagnola, 2009; Castagnola, 2010a, 2012⁶; Lara Borges, Pérez-Liñán, Castagnola, 2012), ya que el titular del Ejecutivo estará más interesado en cambiar la composición de la corte y designar nuevos jueces cuando los integrantes de la misma fueron designados por otras administraciones, especialmente por otras administraciones de otros partidos.

Sin embargo, existe un sesgo normativo en la literatura reseñada (Bill Chávez, 2004; Castagnola, 2008, 2010a, 2012; Leiras, Giraudy y Tuñón, 2009), en la medida que se asume que el STJ es un órgano «aséptico» y debe funcionar de manera independiente respecto a las preferencias e intereses de los poderes Ejecutivo y Legislativo. Si en lugar de concebir al STJ como un poder «incontaminado» respecto al poder político, se lo concibe como un órgano colegiado cuyos integrantes son designados con el aval de los líderes partidarios más influyentes, entonces es esperable que la composición del STJ tienda a variar, más tarde o más temprano, en sintonía con los cambios que se observan en las coaliciones políticas dominantes (intra e interpartidarias). Desde este punto de vista, la composición del STJ es objeto de disputa entre facciones partidarias rivales que pugnan por el control político del territorio (Gibson, 2012), y aquí se comparte el supuesto de Castagnola (2012) de que uno de los mecanismos a través de los cuales los gobernadores buscan fortalecerse políticamente es designar en la Corte provincial a jueces afines a sus preferencias. Sin embargo, aquí no se emite un juicio normativo sobre las preferencias del titular del Ejecutivo, y tampoco se analizan las cualidades técnicas o profesionales de los candidatos propuestos por un gobernador para integrar el STJ⁷.

Este trabajo de Castagnola (2012) estudia la cuestión a nivel subnacional, por lo cual se refiere a los gobernadores, y no al presidente, cuando destaca el papel de los incentivos partidarios (y especialmente de facciones partidarias) en relación con los cambios de jueces en las cortes provinciales de Argentina.

Como sostiene Brinks, un análisis de los «méritos» de los jueces es de por sí una cuestión política, una empresa normativa que depende de cómo se define el «mérito» y si esa definición refleja un amplio consenso sobre el rol y el comportamiento adecuado de un juez (Brinks, 2005, p. 605).

En ese sentido, en este trabajo se da por supuesto que los gobernadores tienen preferencias disímiles, que en buena medida dependen de su visión: las opciones pueden variar desde a) simplemente extender lealtades partidarias al STJ designando amigos o aliados, b) proponer como ministros del STJ a profesionales cuyo criterio técnico es respetado por actores partidarios de la oposición, y que por tanto gozan de legitimidad, o c) cambiar la composición del STJ para no tener jueces abiertamente alineados con facciones partidarias de oposición.

Dentro de la amplia literatura sobre democratización subnacional (O’Donnell, 1997; Gibson y Calvo, 2000; Snyder, 2001; Gibson, 2007; Leiras, 2007; Calvo y Escolar, 2005; Gervasoni, 2010; Gibson y Suárez Cao, 2010; Giraudy, 2010; Behrend, 2011), aquí se retoma parcialmente el concepto de «control de límites» (Gibson, 2012), pero pensado en el marco de la disputa política en un régimen democrático. El énfasis en el concepto de «autoritarismo subnacional» (Gibson, 2012) oscurece el análisis de dimensiones y procesos que forman parte de la disputa política democrática, al menos allí donde es cuestionable el concepto de autoritarismo subnacional. La «parroquialización del poder», siguiendo el argumento de Gibson (2012), es lo que permite a los líderes subnacionales fortalecerse frente a los actores de la arena nacional. Pero la disputa por el control político en el territorio provincial es relevante también para el propio ámbito provincial, más allá de que los gobernadores estén alineados, o no, con el gobierno federal.

En ese sentido, ¿cuáles son los mecanismos políticos específicos a través de los cuales las facciones partidarias disputan y dirimen el control político del territorio? ¿Cómo se resuelven las disputas entre facciones partidarias rivales en el ámbito provincial, en el marco de un régimen político democrático? ¿Cuáles son las estrategias que permiten volverse hegemónicas a las facciones partidarias que desafían a los actores dominantes a nivel provincial, especialmente en provincias que no tienen un sistema electoral sesgado para favorecer al oficialismo (Levitsky y Way, 2002)?

En esta línea de investigación, adoptando un enfoque centrado en las dinámicas, actores y procesos endógenos, sin perder de vista las relaciones con el poder federal, el presente trabajo constituye un estudio de caso de una provincia que no ha sido estudiada en profundidad por la literatura de ciencia política, dentro de mi conocimiento, y que, en el marco del surgimiento y la posterior consolidación del FR, aporta evidencia empírica relevante para el problema teórico planteado, en la medida que permite analizar precisamente los mecanismos políticos a través de los cuales las facciones partidarias rivales dirimen sus disputas y construyen poder a nivel provincial, en el marco de un régimen político democrático.

III. Metodología

El objetivo del presente trabajo es identificar y analizar los mecanismos específicos a través de los cuales las facciones partidarias rivales disputan y dirimen el control político del territorio. Se utilizó un diseño de investigación cualitativo, basado en fuentes primarias, secundarias, y en entrevistas con informantes clave. También se realizó un estudio diacróni-co y un trabajo de hemeroteca para identificar períodos de conflictos partidarios, cambios en el STJ y momentos de realineamientos entre las principales facciones partidarias.

De este modo, se busca aportar al conocimiento de la política en las provincias argentinas a partir de la utilización de evidencia recolectada con un método (estudio de caso) que no necesariamente se contrapone a la evidencia de los estudios cuantitativos, sino que puede ser complementario (Mahoney y Goertz, 2006).

El caso de la provincia de Misiones constituye un caso positivo (Goertz, 2013) que aporta evidencia empírica novedosa para la discusión teórica propuesta, en la medida que a partir del realineamiento cruzado de facciones partidarias y el surgimiento del FR, en un contexto de gobierno dividido, se abre un período de disputa política entre los anteriores actores dominantes a nivel provincial y los actores que desafían ese dominio y pugnan por volverse hegemónicos en el territorio.

En segundo lugar, desde 1983 la provincia de Misiones no ha tenido intervenciones federales a partir de las cuales se reacomodaran las condiciones del juego político-democrático y, por lo tanto, los diferentes realineamientos político-partidarios, así como la alternancia en el gobierno, han ocurrido a partir de las dinámicas propias de la democracia. Otros casos de regímenes políticos «hegemónicos» o de «juegos cerrados» generalmente han tenido como punto de inflexión una intervención federal, como Catamarca en 1991 (Gibson y Suárez Cao, 2010, p. 35), Corrientes en 1992 y 1999 (Behrend, 2011, pp. 159-164), o Santiago del Estero entre 1993-1995 y luego en 2004 (Ortiz de Rozas, 2011, p. 361).

En tercer lugar, no ha tenido un sistema electoral diseñado para garantizar mayorías oficialistas, por ejemplo a partir de la sobrerrepresentación de ciertos distritos electorales o bien distribuyendo los cargos en disputa en magnitudes muy bajas, como ocurre en los casos de Salta, San Juan, San Luis, Catamarca, La Rioja, Santa Cruz y Santiago del Estero hasta el 2004. El único momento en que se sancionó, a instancias del líder del PJ y en aquel momento senador nacional (Puerta), un régimen electoral diseñado para darle mayoría al oficialismo, fue en 2002 con la llamada «ley del 9x6»⁸ (Álvarez, 2003) que sin embargo fue derogada apenas un año más tarde, frente a la posibilidad de que triunfara el FR.

En estos aspectos los procesos políticos que tuvieron lugar en la provincia de Misiones a partir del surgimiento y la posterior consolidación del FR, aportan evidencia empírica relevante para analizar el problema planteado, esto es, las estrategias y mecanismos a través de los cuales las facciones rivales disputan y dirimen el control político del territorio.

I V. Disputas faccionales y arenas institucionales de poder provincial: el surgimiento del FR

Entre 1983 y 2003, los partidos de alcance nacional, dominantes a nivel provincial (UCR-PJ), controlaron más del 90 por ciento de votos y bancas en la provincia y, salvo pocas excepciones, las elecciones de ese período fueron muy reñidas.

Sin embargo, en las elecciones provinciales de 2003 el escenario político-partidario se modificó profundamente con el surgimiento del FR. Este nuevo frente partidario fue creado por el propio gobernador en funciones, Carlos Rovira, quien forjó una coalición con buena parte del partido radical, cuya dirigencia se integró en el FR, y así triunfó en las elecciones de septiembre de 2003, consiguiendo su segundo mandato. La nueva coalición renovadora integrada por sectores peronistas y radicales, contó con el respaldo del presidente Kirchner, electo a comienzos de ese año, cuya candidatura había sido respaldada, a su vez, por el gobernador misionero.

El profundo realineamiento de facciones partidarias provinciales frente a las elecciones de 2003, inició una nueva etapa en la política provincial, y los conflictos políticos se extendieron más allá del acto electoral. Las disputas en torno a la sucesión en la gobernación se manifestaron en conflictos institucionales entre el Ejecutivo y el Legislativo desde antes de las elecciones de 2003 y durante el período de gobierno dividido (2003-2005), atravesado por la competencia entre facciones partidarias. A pesar del triunfo del FR para la gobernación, el PJ y la UCR (los sectores radicales que no migraron al nuevo frente partidario) formaron un interbloque opositor en la Legislatura provincial, donde contaban con mayoría. Además de la mayoría opositora en la Legislatura, otras arenas institucionales de poder

Conocida también como «ley de mayoría parlamentaria», sesgaba el sistema electoral favoreciendo fuertemente al partido/coalición que ganara en 2003. Dicha ley reducía la cantidad de diputados de 40 a 30, eligiéndose 15 en cada renovación parcial. Además, establecía que el partido ganador se adjudicaría «automáticamente» 9 bancas, mientras las 6 restantes se distribuirían por el sistema D’Hont. provincial, como el STJ, resultaron muy relevantes en el contexto de las disputas entre facciones partidarias rivales.

El interbloque opositor (PJ-UCR) en la Legislatura adoptó diferentes medidas en el período de gobierno dividido (2003-2005) que fueron interpretadas por el oficialismo del FR como parte de la disputa política (Misiones Online, 10/07/2003). Brevemente, por mencionar algunas de las medidas más relevantes en ese contexto, la mayoría opositora en la Legislatura derogó el denominado «Impuesto Extraordinario Transitorio de Emergencia» (IETE)⁹; derogó la ley del «9x6», afectando la distribución de bancas de manera tal que el FR se adjudicó ocho en lugar de las doce bancas que le hubieran correspondido con aquella ley; derogó la ley de lemas que se utilizaba a nivel municipal, para dificultar la coordinación electoral de los distintos grupos o facciones que se unieron al FR; y se aprobó el presupuesto del 2004 recortando facultades al gobernador para renegociar deuda y disponer reestructuraciones presupuestarias¹⁰.

En lo que atañe específicamente al STJ, la mayoría legislativa del interbloque PJ-UCR sancionó una ley que redujo la cantidad de miembros del STJ de nueve (9) a cinco (5), lo que se lograría a medida que se fueran produciendo vacantes, que por tanto ya no podrían ser cubiertas. Al momento en que se aprueba esta ley, el STJ funcionaba con ocho ministros. Esta acción buscaba obstaculizar la posibilidad de que el oficialismo del FR pudiera designar jueces en el STJ si se producían vacantes y es interpretada en este trabajo como parte de las disputas entre facciones partidarias por el control de arenas de poder a nivel provincial.

Finalmente, también en relación con el STJ, algunos conflictos políticamente relevantes llegaron a la máxima instancia judicial y al Tribunal Electoral, que es presidido por un ministro del STJ¹¹. En noviembre de

Impuesto provincial que se descontaba de los sueldos de agentes estatales, por lo cual fue muy impopular. Fue establecido por el PJ en los ’90 y derogado en la campaña electoral del 2003. El oficialismo del FR interpretó la medida como un intento por comprometer las prioridades presupuestarias del Ejecutivo (Misiones Online, 10/07/ 2003), que pagaría el costo político de oponerse a la devolución del impuesto. La cuestión llegó al STJ provincial, que falló en contra de los intereses del oficialismo. El conflicto por el presupuesto 2004 escaló cuando, una vez superado el veto del Ejecutivo por la insistencia de la mayoría legislativa opositora, el gobernador solicitó al fiscal de Estado plantear un conflicto de poderes, a lo cual el fiscal se negó, quedando enfrentado al gobernador (Misiones Online, 09/12/03; El Territorio, 12/12/03). Poco después, el interbloque mayoritario en la Legislatura aprobó una nueva ley de fiscalía de Estado, estableciendo claramente que ese organismo funcionaría como contralor del gobernador, y no como organismo asesor. Más adelante, cuando el FR logró conformar una mayoría de dos tercios en la Legislatura, el fiscal de Estado fue destituido de su cargo.

El Tribunal Electoral estaba presidido en aquel momento por una ministra del STJ que tenía reputación de actuar con imparcialidad respecto de la política partidaria (entrevista con 4M, 4/10/2011).

2005 el Tribunal Electoral resolvió tres casos de disputas en las cuales, con su decisión, favoreció a actores partidarios opositores al FR. En el primer caso, la disputa por una banca de diputado provincial fue para un candidato opositor al FR. En el segundo caso, sentó un precedente, interpretando que el inciso 5 del artículo 48 de la Constitución provincial reserva un tercio de las bancas legislativas a la oposición, permitiendo de este modo que la UCR se adjudicara una banca de concejal en la ciudad de Eldorado¹². En el tercer caso, la misma magistrada del STJ que presidía el Tribunal Electoral, resolvió convalidando la destitución de un intendente de la ciudad de San Vicente, aliado del gobernador del FR. El entonces gobernador Rovira cuestionó la decisión del STJ argumentando que no descartaba un «móvil político» (Misiones Online, 30/09/2005). Independientemente de las justificaciones existentes o de la veracidad o falsedad de los cargos imputados al intendente del FR, las decisiones del STJ y el Tribunal Electoral fueron interpretadas por los actores políticos en términos de un juego de suma cero, como favoreciendo o perjudicando a alguna de las facciones en disputa. En ese contexto, las resoluciones del Tribunal Electoral y el STJ que contrariaban los intereses del oficialismo provincial, constituyen eventos que permiten explicar las iniciativas desplegadas por el FR en 2006 en los mismos términos, es decir, como un juego de suma cero en el cual resulta fundamental controlar aquellas arenas institucionales de poder que tienen la última palabra a nivel provincial sobre cuestiones que son relevantes para la disputas entre facciones rivales, y que van más allá de los resultados electorales.

V. El FR en el poder: estrategias de control político sobre el STJ

Luego del período de gobierno dividido (2003-2005), el FR obtuvo un triunfo contundente en las elecciones legislativas provinciales de 2005 y se adjudicó doce bancas, alcanzando mayoría absoluta en la Legislatura, a partir de lo cual el gobernador planteó que se iniciaba el tránsito a la «normalidad institucional» (El Territorio, 23/12/2005). Con esa mayoría legislativa, el FR desplegó varias iniciativas simultáneas para fortalecerse políticamente¹³, y algunas de ellas apuntaron a modificar la composición de la Corte provincial.

El intendente de Eldorado (FR) argumentó frente a esa resolución que con la decisión de tres personas (Tribunal Electoral) se burlaba la voluntad de 10.000 electores (Misiones Online, 11/11/05).

Más allá de las iniciativas destinadas a cambiar la composición del STJ, lo cual repercutió también en la composición del Tribunal Electoral (que es presidido por un ministro

De hecho, los conflictos mencionados en el anterior apartado explican, de acuerdo con el argumento de este trabajo, las estrategias de control desplegadas por el FR desde fines de 2005 y comienzos de 2006, para neutralizar otros espacios de poder institucional desde donde se definen cuestiones relevantes para la política local, y que pueden operar como fuentes de recursos (en sentido amplio) para facciones rivales. Además, alcanzar el control de esos espacios opera como un efecto de demostración sobre las diversas facciones y grupos políticos acerca de quién ejerce en verdad el liderazgo provincial, o quién ejerce efectivamente el poder.

A fines de diciembre de 2005, la Legislatura con mayoría del FR amplió nuevamente la composición del STJ a nueve miembros, entre otras diversas iniciativas¹⁴. En ese marco, desde diciembre de 2005 y hasta junio de 2006, se sucedieron diversas iniciativas del Ejecutivo provincial destinadas a cambiar la composición de la Corte: se destituyó a una ministra del STJ que ejercía a su vez la presidencia en el Tribunal Electoral (con mandato por dos años más); se aprobó una ley de jubilación especial para los jueces que se acogieran a sus beneficios en un plazo de treinta días, con lo cual se obtuvieron tres vacantes más en el STJ; y finalmente se designaron cuatro nuevos ministros en la Corte provincial.

Estos cambios reforzaron el poder del FR en la provincia, es decir el control político del territorio. Aunque el gobernador debió dejar el cargo en 2007, continuó siendo el máximo jefe del FR y presidente de la Legislatura, ejerciendo a nivel provincial su liderazgo político y el control del territorio, como el líder, el conductor (quien tiene los vínculos, los lazos, el poder).

En 2007 el FR retuvo la gobernación provincial con el triunfo de Closs, aliado de Rovira. A partir de allí, se profundizaría un proceso de fortalecimiento del FR, de manera simultánea a la dispersión y fragmentación que sufrirían las fuerzas de oposición a nivel provincial, hasta llegar a las elecciones de 2011 sin posibilidad de plantear un desafío serio al oficialismo provincial, que triunfó cómodamente con el 75 por ciento de los votos, y

de la Corte), también se modificó el Tribunal de Cuentas y la Fiscalía de Estado, y se promovió una reforma constitucional para habilitar la reelección indefinida del gobernador, que no prosperó por el triunfo del bloque opositor en la elección de convencionales constituyentes.

En la sesión legislativa del 22/12/2005 el FR derogó un conjunto de 39 leyes, muchas de las cuales habían sido sancionadas por la anterior mayoría opositora en la Legislatura, dejando sin efecto una multiplicidad de artículos de diversas leyes, devolviendo facultades al gobernador en algunos casos y convalidando lo actuado por el Poder Ejecutivo en otros (por ejemplo, respecto de las ejecuciones y modificaciones presupuestarias dispuestas durante 2004 y 2005). También se creó el cargo de «fiscal superior» del Tribunal de Cuentas y se amplió la composición del STJ.

se adjudicó el 90 por ciento de las bancas, básicamente por la fragmentación de las fuerzas de oposición, y gracias una decisión del Tribunal Elec-toral¹⁵. Precisamente, una de las derivaciones más conflictivas de las elecciones de 2011 tuvo lugar en torno a la distribución de bancas legislativas. El Tribunal Electoral determinó que la distribución de las bancas en la Legislatura provincial se hiciera de acuerdo al régimen D’Hont vigente, modificando el precedente establecido en 2005 sobre la cláusula constitucional, y por esa razón el FR se adjudicó 18 de las 20 bancas en disputa¹⁶.

VI. Disputas faccionales y mecanismos de construcción de poder a nivel provincial

De acuerdo con los aportes previos de la literatura de estudios judiciales comparados, reseñados más arriba, los gobernadores deciden cuándo deben retirarse los jueces del STJ y promueven cambios en la Corte porque los jueces no están alineados con sus preferencias y por tanto no confían en ellos (Castagnola, 2012). Además, los gobernadores inducen el retiro de jueces del STJ a través de estrategias no institucionales (Castagnola, 2012; 2010a) con las cuales presionan a los jueces para que dejen sus cargos y así obtienen vacantes para cubrir.

Una explicación rival que surge del argumento presentado en esta nota es, sin embargo, que un gobernador no necesariamente quiere sólo extender lealtades partidarias en la Corte provincial. Si los jueces del STJ están identificados con facciones partidarias que los designaron previamente en el tiempo, un gobernador puede querer modificar el STJ para designar jueces más bien neutrales, o no directamente identificados con otras facciones partidarias.

De todos modos, aun aceptando que un gobernador simplemente decida extender lealtades partidarias al STJ, no puede hacerlo sin tener una mayoría legislativa que lo respalde, lo cual nos obliga a observar la

En esta ocasión el Tribunal Electoral, presidido por una ministra del STJ designada en mayo de 2006 por el FR, resolvió la disputa sentando el precedente opuesto a la decisión tomada en 2005 sobre la interpretación del inciso 5 del art. 48 de la Constitución provincial.

Si bien diversos actores políticos realizaron presentaciones en la Corte Suprema de Justicia nacional cuestionando la decisión del Tribunal Electoral provincial, como señalaba un entrevistado, «para el momento que la Corte resuelva esto ya pasó el período de mandato de estos legisladores» (entrevista con 8M, 3/10/2011). Precisamente por esa razón, el control de los organismos que tienen la última palabra a nivel provincial en estos conflictos es clave, ya que si bien existe posibilidad de recurrir a organismos nacionales, ésta posibilidad rara vez es un recurso efectivo.

conformación de mayorías en la Legislatura¹⁷. Las estrategias no institucionales (Castagnola, 2010a) por las cuales el gobernador puede presionar a los jueces para que dejen sus cargos, como la propia autora reconoce, son inciertas. En ese sentido, si el gobernador no dispone de una mayoría legislativa que otorgue credibilidad a las presiones que despliegue contra los jueces STJ, la amenaza de represalias pierde credibilidad. A la inversa, si los jueces del STJ cuentan con respaldo político de facciones partidarias que pueden sostenerlos en sus cargos, las presiones del gobernador caen en el vacío. Aunque la evidencia presentada en esta nota no permite descartar la explicación basada en las presiones del gobernador —estrategias no institucionales— (Castagnola, 2012; 2010a), sí permite cuestionarla y proponer la explicación alternativa basada en la necesidad de que el titular del Ejecutivo logre conformar la mayoría legislativa que respalde su iniciativa¹⁸.

De hecho, los cuatro jueces del STJ misionero que dejaron sus cargos en mayo de 2006 para acogerse a la jubilación especial aprobada por ley, lo hicieron cuando ya había sido destituida una magistrada meses antes. La presión del gobernador para que dejen sus cargos en el STJ, tenía el respaldo de la mayoría legislativa exigida por el diseño institucional. Por esta razón, vale destacar que durante el período en que el FR no dispuso de mayoría legislativa (2003-2005), los jueces del STJ se mantuvieron en sus cargos, más allá de que el gobernador desplegara presiones para obtener vacantes.

Ahora bien, no sólo el FR impulsó cambios en la Corte provincial¹⁹. Desde 1983 los gobernadores misioneros designaron jueces en la Corte provincial cercanos a sus liderazgos políticos. Durante el mandato de Barrios Arrechea (1983-1987), máximo referente del radicalismo provincial, la UCR contaba con la mayoría legislativa necesaria (mayoría absoluta en ese momento) y designó a los jueces del STJ sin el acompañamiento del bloque del PJ (El Territorio, 29/12/1983). Además, modificó la cantidad de miembros del máximo tribunal para designar a dos integrantes más antes de finalizar su mandato en 1987.

Los procedimientos de designación de jueces del STJ en las provincias argentinas son variados. Sin embargo, en la gran mayoría de las provincias la intervención de la Legislatura es fundamental (Castagnola 2008, 2010b), con la excepción de las provincias de Chaco y Río Negro.

En términos de las implicaciones para la explicación rival, siguiendo el planteo de Collier (2011, p. 825), la evidencia utilizada en esta nota no permite confirmar el argumento central de este trabajo, que apunta a la conformación de mayoría legislativa, pero sí debilita el argumento de las estrategias no institucionales (Castagnola, 2010a, 2012), sin descartarlo.

Parte de esta información fue obtenida del Informe especial publicado por el diario El Territorio (26/03/2006).

En las elecciones de 1987 triunfó el PJ, pero mientras la UCR conservó la mayoría legislativa (1987-1989) no hubo cambios en el STJ. Sin embargo, en 1989 el PJ alcanzó la mayoría legislativa necesaria, y entre 1990 y 1991 el gobernador, máximo líder partidario del PJ (Humada), impulsó cambios en la composición del STJ, ampliando a nueve la cantidad de jueces, y designó en total a cinco nuevos ministros de la Corte provincial.

A partir de 1991 se observa el período de mayor estabilidad en la composición del STJ misionero, que sólo experimentó nuevos cambios en 2006²⁰, cuando el FR desplegó varias iniciativas simultáneas con el objetivo de cambiar la integración del STJ y logró designar nuevos ministros en la Corte provincial. A pesar que el FR no reunía por sí sólo la mayoría necesaria para designar nuevos jueces, logró cooptar a legisladores del PJ y la UCR para alcanzar los dos tercios en la Legislatura, gracias a lo cual pudo implementar múltiples iniciativas, entre ellas, las que apuntaban a modificar la composición del STJ.

En síntesis, los principales actores partidarios del período analizado han trasladado al ámbito del STJ las disputas partidarias, las cuales se definen precisamente a partir del control político de aquellas arenas institucionales de poder que se encuentran fuera del Ejecutivo y el Legislativo, y por tanto no son electivas. Quienes logran controlar aquellas arenas de poder provincial, como el STJ, son quienes ejercen el liderazgo político en el territorio. Sólo cuando ciertas facciones logran neutralizar a sus rivales y hacerse con el control de las principales arenas institucionales de poder provincial, se alcanza lo que Rovira denominó en 2005 la «normalidad institucional»: un liderazgo provincial que se vuelve referencia para los diversos actores político-partidarios.

Resulta ilustrativo que, en relación al poder potencial que puede utilizar el gobernador en ejercicio del cargo, un ex gobernador sostenía que: «Si el tipo es un flan, le van a cogobernar» (entrevista con Ricardo Barrios Arrechea, 14/06/12).

En ese contexto de un juego de suma cero, no hay margen para actuar siguiendo criterios independientes de las luchas faccionales, y las decisiones que se toman en el STJ (así como en otras arenas institucionales de poder) son interpretadas por los actores políticos-partidarios como a favor o en contra de unos y otros. El caso de Misiones en el marco del surgimiento del FR (2003-2005) aporta evidencia relevante en este sentido,

En el año 2000, ya convertido en el máximo referente del peronismo provincial, Puerta promovió una enmienda constitucional, ratificada en el año 2001, que elevó el umbral requerido para designar nuevos jueces en el STJ, de una mayoría absoluta a dos tercios de la Legislatura. Con esta reforma, el PJ en ese momento se garantizaba un poder de veto sobre cualquier intento de designar nuevos jueces en la Corte.

sobre cómo se disputa y dirime la política provincial cuando se rompe la «normalidad institucional». La situación de disputa entre facciones rivales que se traslada a aquellos ámbitos institucionales de poder provincial se resuelve cuando alguno de los actores en disputa logra subordinar a los otros. Concebida la política en esos términos, o bien el titular el Ejecutivo tiene la capacidad de bloquear a los actores de la oposición neutralizando aquellas arenas institucionales de poder como la Corte provincial, o bien son las facciones rivales las que apuntan a aquellas arenas institucionales para desafiar, desacreditar y fragmentar al oficialismo. El control del STJ se vuelve relevante, entre otras cosas, porque esa instancia tiene el poder de decisión final, a nivel provincial, en casos de conflictos entre poderes del Estado o entre actores partidarios.

Reflexiones finales

El argumento central planteado en este trabajo es que las facciones rivales dirimen el control político del territorio provincial, entre otros mecanismos, a partir de disputas por el dominio de arenas institucionales de poder que se encuentran fuera del Ejecutivo y el Legislativo, aunque estos poderes sean el centro de aquella disputa. Esas disputas no se resuelven exclusivamente a través de las elecciones, sino que se extienden a aquellas arenas que tienen poder de decisión sobre cuestiones relevantes para la política provincial. Precisamente, uno de esos mecanismos centrales de control político a nivel provincial es el STJ, por lo cual los actores político-partidarios más relevantes buscan, al menos, remover a los ministros de la corte identificados con facciones partidarias de oposición.

Si bien este trabajo es un estudio de caso, la evidencia empírica presentada permite problematizar algunas cuestiones que pueden ser útiles para analizar otros casos provinciales, así como también para proponer nuevas hipótesis poco exploradas que podrían abordarse en futuros trabajos. Y ello es válido no sólo respecto de provincias que presentan características similares de «cierre» de la competencia política (Behrend, 2011), como por ejemplo las provincias de Santiago del Estero (Gibson, 2007; Ortiz de Rozas, 2011), Santa Cruz (Gibson y Suárez Cao, 2010), La Rioja (Leiras, 2007), San Juan (Gutiérrez, 2013), Salta (Grenoville, 2013), Jujuy (Vaca Ávila, 2013), San Luis y Corrientes (Behrend, 2011); sino también respecto de provincias con mayores niveles de competencia interpartidaria.

En primer lugar, y especialmente, este trabajo destacó cuál es la relevancia que tienen otras arenas institucionales de poder en diseños presidencialistas, más allá del Ejecutivo y el Legislativo, donde se definen

cuestiones relevantes para la política local, como ser el STJ²¹. El control de esas arenas es clave para la disputa por el liderazgo provincial. En ese sentido, este trabajo estuvo centrado específicamente en mecanismos propiamente políticos a través de los cuales dirimen sus disputas las facciones partidarias, en el marco del juego político de un régimen democrático. El análisis de los conflictos suscitados en el período de gobierno dividido (2003-2005) entre el FR y la oposición legislativa (fundamentalmente PJ y aliados de la UCR que no migraron al FR) permite problematizar al menos dos aspectos relevantes a nivel teórico: a) la actuación de arenas institucionales de poder que formalmente son independientes del Ejecutivo y el Legislativo, y b) el rol de las oposiciones partidarias.

En cuanto a la actuación de organismos institucionales como el STJ, el Tribunal Electoral, la Fiscalía de Estado y el Tribunal de Cuentas (o sus similares), sus decisiones o resoluciones no son interpretadas por los actores políticos relevantes como meras cuestiones jurídico-técnicas, sino como acciones que favorecen a ciertos partidos o facciones partidarias y perjudican a otros. En ese sentido, según se encuentren en la oposición o en el oficialismo, los principales actores políticos defienden la necesidad de proteger la actuación independiente de aquellos organismos, o bien los atacan por no actuar con independencia²². En definitiva, esas arenas institucionales de poder son objeto de disputas políticas entre facciones rivales por el control político del territorio. Y dada la pertenencia partidaria previa de muchos actores que llegan a esas instancias, se hace necesario problematizar la cuestión de la construcción de su propia legitimidad como actores imparciales en esos organismos institucionales.

En relación con lo anterior, el rol de las oposiciones partidarias también merece ser problematizado. Habitualmente la literatura apunta a los gobernadores, o a los oficialismos, como ejes u objetos de análisis. Sin embargo, las fuerzas de oposición partidaria bien pueden utilizar las mismas estrategias de los oficialismos para disputar poder. El gobernador del FR en 2006 no reunía los dos tercios en la Legislatura para designar nuevos jueces en el STJ, pero conformó la mayoría legislativa que necesitaba gracias al apoyo (o la cooptación) de tres legisladores que pertenecían a la

En el caso misionero la conformación del STJ impacta directamente en el Tribunal Electoral. Otras arenas institucionales de poder, no analizadas en este trabajo, son la Fiscalía de Estado y el Tribunal de Cuentas, o sus similares, que en la literatura politológica constituyen organismos de control horizontal.

A modo de ejemplo, cuando el PJ fue gobierno en los ’90 designó al fiscal de Estado que en 2004 fue objeto de acusaciones por parte del FR. Sólo entonces el PJ promovió, junto a aliados de la UCR, una nueva ley de fiscalía de Estado que definía claramente a ese poder como un organismo de control del Ejecutivo. Pero mientras gobernó el PJ en los ’90, la fiscalía de Estado tenía un rol de órgano asesor del Ejecutivo.

oposición (dos del PJ y uno de la UCR). En ese sentido, si todos los actores políticos relevantes a nivel provincial despliegan estrategias similares en las disputas políticas, es necesario problematizar también el rol de las oposiciones locales, o más genéricamente los acuerdos políticos, en la conformación de mayorías legislativas que permiten desplegar iniciativas de cambio sobre los STJ.

A su vez, en línea con el planteo acerca de las oposiciones locales, cabe señalar que a pesar de que la competencia política a nivel provincial se «cierre» (Behrend, 2011) o se restrinja a una sola fuerza partidaria relevante sin un desafío serio por parte de partidos opositores, como ocurre en la actualidad con el FR en Misiones o el Frente Cívico en Santiago del Estero (Ortiz de Rozas, 2011), un enfoque centrado sólo en la competencia por el cargo de gobernador oculta la competencia política que tiene lugar entre múltiples facciones y agrupaciones políticas que disputan entre sí a nivel municipal, o incluso a nivel provincial dentro del partido (o frente partidario) hegemónico. La fractura al interior de un frente partidario y las escisiones de facciones partidarias pueden abrir espacios de disputa y competencia que pueden alterar profundamente el mapa de poder local, especialmente en momentos de recambio a nivel nacional y en función de cómo interactúan los actores locales con actores de la arena federal. De hecho, esto es lo que ocurrió con el anterior dominio político del PJ y el surgimiento del FR.

En definitiva, las disputas entre facciones rivales se manifiestan y se resuelven, entre otros mecanismos, a través de aquellas arenas institucionales, como el STJ, que tienen poder de decisión sobre cuestiones relevantes para la política local. Mientras algunos actores de oposición buscarán reforzarlas en su disputa con el gobernador, éste intentará minimizar el riesgo de que facciones rivales recurran a aquellas arenas institucionales y encuentren respaldo. En caso de que los conflictos políticos escalen y lleguen al STJ, tener aliados en esa instancia resulta fundamental, o cuando menos, tener magistrados imparciales (no directamente alineados con facciones partidarias de oposición).

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