Trayectoria de la inserción argentina en India y el Sudeste de Asia*

Trajectory of Argentinian international insertion in India and Southeast Asia

 

MARÍA FLORENCIA RUBIOLO

Centro de Investigaciones y Estudios sobre Cultura y Sociedad, Argentina
Universidad Católica de Córdoba, Argentina
frubiolo@gmail.com

PAOLA BARONI
Universidad Siglo 21, Argentina
paola.baroni@ues21.edu.ar

 

Desde el establecimiento de relaciones diplomáticas hasta entrado el siglo XXI, los contactos entre India y el Sudeste de Asia con Argentina fueron esporádicos, discontinuos y cimentados sobre un débil vínculo comercial. La política exterior argentina en este período se caracterizó por responder a dos orientaciones distintas: autonomistas, por un lado, y de alineamiento con la potencia hegemónica, por otro. El objetivo en este trabajo es analizar, bajo la luz de los conceptos de autonomía y diversificación, la política exterior de Argentina hacia sus actuales socios económicos en el Sudeste de Asia e India, desde el establecimiento de relaciones hasta el fin de la Guerra Fría (1989). Concluimos que la política exterior hacia estos Estados estuvo influenciada por diferentes condicionantes internos y externos y esto llevó a que la misma tuviera escasas modificaciones, caracterizándose por el mantenimiento de vínculos estables, pero inactivos, a excepción de algunas oportunidades en las que desde nuestro país se implementaron esporádicas iniciativas de acercamiento. Esto produjo que no se lograra diseñar estrategias de inserción que permitieran un mayor margen de autonomía a través de la diversificación con estas regiones asiáticas.

Palabras clave
política exterior argentina – India – Sudeste de Asia – autonomía – diversificación

Abstract

Since the establishment of diplomatic relations until well into the twenty-first century, contacts between India and Southeast Asia with Argentina were sporadic, discontinuous and grounded on a weak commercial relationship. Argentina’s foreign policy in this period was characterized for answering to two different orientations: on one side, the autonomist, and on the other, the alignment with the hegemonic power. The objective of this work has been to analyze, under the concepts of autonomy and diversification, Argentina’s foreign policy towards its current economic partners in Southeast Asia and India, since the establishment of their relations until the end of the Cold War (1989). We concluded that the foreign policy towards these states was influenced by different internal and external determinants, and this led that this policy had limited modifications and it was characterized by the maintenance of stable, but inactive links, with the exception of some sporadic initiatives of rapprochement implemented by Argentina. This had as a consequence that it was not possible to design international strategies that provided a greater degree of autonomy through diversification with these Asian regions.

Keywords
Argentina’s foreign policy – India –Southeast Asia – autonomy – diversification

I. Introducción

Históricamente, India y el Sudeste de Asia¹ (SEA) sólo han tenido una importancia secundaria dentro de la política exterior argentina. A partir

* Artículo aceptado para su publicación el 20 de mayo de 2017. ¹ Esta región se compone actualmente de once países: Brunei, Camboya, Filipinas, Indonesia, Laos, Malasia, Myanmar, Singapur, Tailandia, Timor Oriental y Vietnam.

del establecimiento de los vínculos diplomáticos, las relaciones bilaterales se mantuvieron sobre bases formales, pero carentes de iniciativas que permitieran una mayor profundización. Sin embargo, esto ha comenzado a cambiar.

En la actualidad estas áreas se erigen como centros de crecimiento económico y han adquirido mayor relevancia como destinos de las iniciativas económico-comerciales y, paulatinamente, de las político-diplomáticas de Argentina. Algunas acciones que se inscriben en este renovado interés por la región oriental fueron las visitas a Filipinas e Indonesia del canciller Héctor Timerman en 2012, la visita presidencial a Indonesia y Viet-nam en 2013, el viaje presidencial a India en 2009 y la visita del canciller argentino a dicho país en 2013.

Estas iniciativas retoman, a nuestro entender, los primeros impulsos dados hacia el SEA y a la India en la política exterior argentina de la década del noventa. Previo a ese período, los contactos fueron escasos, discontinuos, esporádicos y cimentados sobre un débil e inestable vínculo comercial. Los mayores acercamientos se produjeron como consecuencia de la búsqueda de diversificación tanto política como económica, carentes de un diseño predefinido, sino más bien producto de decisiones coyuntu-rales.

En el período histórico que se comprende entre finales de la década del '40 -donde posteriormente a la retirada japonesa de sus territorios de ocupación en el Sudeste de Asia comienzan a independizarse los Estados de la región- y 1989 -signado por el final del conflicto bipolar- la política exterior argentina se caracterizó por una puja entre los esquemas autonomistas y los de alineamiento rígido hacia la potencia dominante.

Nuestro objetivo en este trabajo es analizar la política exterior argentina hacia sus actuales principales socios económicos en el SEA² -Filipinas, Indonesia, Malasia y Tailandia- e India, desde el establecimiento de relaciones hasta el fin de la Guerra Fría (1989). Esta selección responde a que estas economías han comenzado a emerger como socios claves para el país en una estrategia de inserción comercial con mayor diversificación, y de allí surge la inquietud por comprender los primeros contactos y acercamientos bilaterales.

En línea con la clasificación presentada, tomaremos como guía para nuestro trabajo los conceptos de autonomía y diversificación porque en-

A excepción de Vietnam que en el período comprendido en este trabajo se encontraba en proceso de conformación del Estado-nación -proceso atravesado por numerosos conflictos armados- y recién a partir de la década del ochenta, abocado a la normalización de sus relaciones exteriores. En el caso de Argentina, la embajada en la República Socialista de Vietnam se creó por decreto en 1994.

tendemos que la mayor o menor aproximación a los Estados bajo estudio estuvo condicionada no sólo por las variables sistémicas -principalmente el conflicto bipolar- y bilaterales -como la distancia geográfica y cultural y la mutua irrelevancia en las respectivas agendas externas- sino también por el interés de los gobiernos de turno y su concepción respecto de la vinculación entre esquemas de dependencia-alineamiento y autonomía-diversificación.

El trabajo se estructura en tres apartados. En el primero realizamos una breve introducción a los conceptos que articulan nuestro análisis de la política exterior hacia los países bajo estudio, así como las características de las relaciones comerciales. No planteamos el concepto de estrategia comercial, porque, como observamos en el apartado correspondiente, no puede afirmarse que los vínculos comerciales con la India ni con el SEA respondieran a una estrategia más amplia de inserción comercial del país ni que se articularan claras políticas de diversificación comercial.

En el segundo apartado nos referimos a las acciones de política exterior implementadas hacia el Sudeste de Asia y hacia India, en respectivos subapartados, y luego profundizamos en las características de relaciones comerciales a través del análisis de los montos y la composición de las canastas.

Finalmente, como conclusiones, consideramos que en el caso de la política exterior argentina hacia los países asiáticos, las iniciativas de acercamiento implementadas durante los gobiernos con orientaciones autonomistas no fueron continuadas, y por tanto no se logró -y aún no se logra completamente- diseñar estrategias de inserción en el Este de Asia que permitan fortalecer los crecientes vínculos económicos-comerciales.

II. Conceptualizando la política exterior en clave autonomía-diversificación

En el período de estudio operaron numerosas variables internas sobre la política exterior del país. La inestabilidad que caracterizó gran parte de esta etapa en la política y economía nacional se tradujo en una inestable y discontinua política externa, tendencia particularmente notable en las relaciones con áreas geográficamente remotas, periféricas para la agenda externa argentina y de escasa relevancia en comparación con socios tradicionales, como Estados Unidos y Europa.

Desde la perspectiva del análisis de la política exterior se ha desarrollado una clasificación que, de manera muy amplia, divide las aguas entre las orientaciones generales del accionar externo de los gobiernos de turno en dos categorías: autonomistas, por un lado, y de alineamiento con la potencia hegemónica, por otro. Compartimos la idea central de que en cada período han prevalecido acciones que se inscriben en alguna de estas dos clasificaciones, sin embargo, estas orientaciones no fueron estáticas ni libres de vaivenes, generando una falta de continuidad entre gobiernos y también dentro de un mismo gobierno.

De acuerdo a Simonoff (2010), tres polarizaciones de diferentes niveles operaron sobre las estrategias de inserción argentina: la política interna (peronismo-antiperonismo), la externa (la cruzada anticomunista y el recelo a las posiciones nacionalistas desde lo económico por parte de Washington) y la económica (campo-industria). Las múltiples combinaciones entre ellas dieron lugar a una imposibilidad de definir un rumbo sostenido en política exterior. Es decir, la inserción internacional no tuvo -y aún no la tiene- una definición unívoca que perdurara a pesar de los cambios de gobierno, sino que el modo, los objetivos y las estrategias para la inserción argentina en el mundo fueron redefinidas por cada nueva administración.

Ahora bien, para profundizar en el análisis de política exterior de la época es fundamental abordar el concepto de autonomía, y el debate en torno a las orientaciones de inserción internacional durante la Guerra Fría en Argentina.

El debate autonomía-alineamiento puede al menos remontarse, de acuerdo a Bernal Meza (2013), al Pacto Roca-Runciman en 1933. Sin embargo, es recién en el primer gobierno de Perón que el concepto de autonomía se convierte en un eje de la política exterior argentina con la «tercera posición». Esta política exterior de corte autonomista tenía su correlato también con una estrategia de desarrollo interno y con aspectos sociales y económicos de la política nacional. Desde entonces, el concepto de autonomía ha tenido numerosas definiciones, y ha atravesado cambios en consonancia con las coyunturas nacionales e internacionales.

Juan Carlos Puig y Helio Jaguaribe fueron los principales exponentes de la perspectiva autonomista en la década del setenta. El primero de ellos definió la autonomía como «la máxima capacidad de decisión propia que se puede tener, teniendo en cuenta los condicionamientos objetivos del mundo real» (Puig, 1980 en Tokatlian y Carvajal, 1995, p. 16). El tránsito desde la dependencia a la autonomía se componía para Puig de tres etapas -dependencia paracolonial, dependencia nacional y autonomía heterodoxa- contando al final con un cuarto, aunque no necesario, estadio: la autonomía secesionista. El concepto de autonomía heterodoxa fue delineado en el marco internacional de la Guerra Fría, y el mismo hace referencia a

. las capacidades que el Estado podía aprovechar (.), y hasta dónde podía definirse por sus propias opciones de políticas, sólo

con la salvedad de que el límite de la heterodoxia era no deslindarse de los compromisos estratégicos correspondientes a su bloque (no llegar a la autonomía secesionista) (Colacrai, 2006, p. 17).

La teoría autonomista de Puig tenía un claro componente de realismo político que se evidencia en la definición de la política internacional como un juego de suma cero, identificando asimetrías de poder entre potencias centrales o hegemónicas y países dependientes que se reducen en una lógica de lo que el más débil gana en autonomía es una pérdida en los mismos términos para la contraparte. En palabras de Puig (1986, p. 51): «autonomizar implica ampliar el margen de decisión propia, y normalmente implica recortar el que disfruta el oponente».

De acuerdo a Jaguaribe la autonomía se concebía como un objetivo de política internacional derivada de capacidades internas. Esta condición, afirmaba el autor,

. se caracteriza por el hecho de que los titulares disponen de medios para imponer severas penalidades, materiales y morales, a un eventual agresor. Disponen además de un margen bastante amplio de autodeterminación en la conducción de sus negocios internos y de una apreciable capacidad de actuación internacional independiente (Jaguaribe, 1982, en Bernal Meza, 2005, p. 207).

Distinguía entre la autonomía general -aquella que permanece restringida a una determinada región- y la autonomía sectorial -aquella que se ejerce en el plano económico basada sobre determinadas ventajas comparativas-. Al concepto de autonomía contraponía el de dependencia, en este nivel se incluían la mayoría de los países del Tercer Mundo (Bernal Meza, 2005, p. 207).

Desde la concepción utilitarista de Carlos Escudé (1991) de principios de los noventa, la autonomía no puede definirse simplemente como la libertad de acción de un Estado, sino que debe entenderse a partir del uso que el Estado hace de esa libertad de acción. El Estado, plantea Escudé, puede invertir autonomía o consumir autonomía en función de los costos y beneficios que su utilización genere. Por lo tanto, «la autonomía se mide en términos de los costos relativos de hacer uso de esa libertad de acción frente a una problemática determinada» (Escudé, 1991, p. 396).

Aunque de desarrollo más reciente³, los aportes de Vigevani y Cepaluni (2007) presentan un amplio poder explicativo al momento de analizar los

Otros autores que también han trabajado nuevas concepciones de la autonomía son Russell y Tokatlian, quienes desarrollaron el concepto de autonomía relacional. Los mencionados vínculos de la Argentina con socios no tradicionales en su agenda externa. Los autores presentan una tipología de autonomía, en la cual incluyen a la autonomía a través de la diversificación. Según este concepto, la autonomía se observa a través de la adhesión del país a los principios y normas internacionales por medio de alianzas Sur-Sur y con socios no tradicionales. Se considera que estos vínculos reducen las asimetrías en las relaciones externas con países más poderosos y aumentan la capacidad de negociación del país (Vigevani y Cepaluni, 2007).

Esta concepción de autonomía ligada a la capacidad de diversificar los socios externos a través de alianzas políticas, puede complementarse con la dimensión económico-comercial. Considerando que desde una perspectiva de economía política internacional el poder económico es la base sobre la que se construye el poder político, la diversificación comercial puede convertirse en la base para una posterior diversificación de aliados o socios políticos que permitan aumentar las capacidades de negociación del Estado en cuestión.

Este repaso conceptual nos permite sentar las bases para el análisis de la política exterior del período 1945-1989 hacia la India y el Sudeste de Asia. Entendemos a la autonomía, en línea con la mayor parte de los teóricos precedentes, como el mayor margen de maniobra o capacidad de toma de decisiones del Estado dentro de una estructura internacional dada, en un momento determinado.

Asimismo, consideramos que el Estado puede alcanzar diferentes grados de autonomía en diferentes dimensiones. En este sentido, compartimos con Pardo y Tokatlián la concepción de que la autonomía no puede observarse en términos genéricos, sino que debe analizarse respecto a diversas áreas de la agenda internacional. Estas áreas de interés no son permanentes ni inmutables, dependen de condiciones internas, como la orientación del gobierno, y externas, como la estructura internacional imperante. La autonomía, de acuerdo a estos autores, «es siempre relativa y la posibilidad de su ejercicio resulta de un proceso dialéctico que afecta al sujeto y al objeto de referencia en momentos históricos dados y que puede expandirse o reducirse de acuerdo con condiciones estructurales o coyuntura-les» (Pardo y Tokatlian, 1968, en Tokatlian y Carvajal, 1995, p. 20).

autores proponen que la autonomía es «la voluntad y capacidad del país de actuar tanto independientemente y en cooperación con otros, de una manera competente, comprometida y responsable» (Russell y Tokatlian, 2003, p. 16). El término refleja un fuerte componente constructivista en el sentido que considera al «otro» como parte integral de uno mismo, y que las prácticas, ideas, instituciones e identidades se incluyen como elementos esenciales. Este tipo de autonomía requiere una creciente interacción y activa participación en la elaboración de normas y regulaciones internacionales que tiendan a facilitar la gobernanza global.

Al tiempo que la autonomía no puede entenderse como una condición global de la política exterior, sino que para que tenga una verdadera aplicación analítica debe comprenderse como una capacidad que puede tenerse en mayor o menor grado dependiendo del área de acción externa que se analice, también debe considerarse que esta capacidad se alcanza de manera paulatina e incremental. En este proceso se mezclan también situaciones de dependencia, interdependencia y condicionamiento externo (Tomassini, 1989).

Finalmente, entendemos que la diversificación puede funcionar como una herramienta que permite ampliar estos márgenes, a partir de la disminución de la sujeción a escasos socios políticos y económicos. De acuerdo a Faust y Mols (1998, p. 10), la diversificación puede entenderse como «el intento por parte de un Estado de ampliar sus relaciones con regiones con las que hasta el momento solo se mantenían contactos rudimentarios, a través del diseño de nuevos campos de política o la modificación de los ya existentes».

La política exterior argentina hacia India y el Sudeste de Asia en el período que estudiamos tuvo escasas modificaciones, y se caracterizó por el mantenimiento de vínculos estables, pero inactivos, a excepción de algunas oportunidades en las que desde nuestro país se implementaron esporádicas iniciativas de acercamiento. Estas acciones pueden comprenderse como producto de una búsqueda de diversificación, pero que no fueron más allá del intento, y que no resultaron en un diseño de política hacia estas regiones.

No obstante, el concepto de diversificación se encuentra en el centro del análisis de la política exterior hacia regiones no tradicionales durante el período de estudio. Aún más, su vigencia se ha revitalizado en la actualidad con el acercamiento y la profundización de los vínculos de la Argentina con el Este de Asia. En este proceso la diversificación ha sido el puntapié de las primeras iniciativas a la región que han florecido desde mediados de los noventa.

III. Política exterior y relaciones comerciales hacia Asia

III.1 Política exterior hacia el Sudeste de Asia

El país de la región con el que primero se establecieron relaciones diplomáticas fue Filipinas. El reconocimiento del país como nación soberana por parte de Argentina se firmó en diciembre de 1946, y se establecieron relaciones diplomáticas el 27 de agosto de 1948. En febrero del año siguiente se estableció la primera delegación de Filipinas en Buenos Aires, encabezada por el entonces ministro Narciso Ramos. Durante la década siguiente, la Argentina entabló relaciones con el Reino de Tailandia el 2 de febrero de 1955, la República de Indonesia el 30 de julio de 1956 y la República de Vietnam el 19 de septiembre de 1959. Con la Federación de Malasia las relaciones se establecieron recién en septiembre de 1963, que en ese momento comprendía a Singapur, Borneo del Norte, Sarawak y la Federación de Malaya.

Aunque Argentina cumplió con las formalidades del reconocimiento de manera inmediata a la declaración de las independencias de los países del Sudeste asiático, no se observaron acciones de política exterior dirigidas a estos países hasta la década del sesenta. En ese período, se firmó el Tratado de Amistad y Relaciones Culturales con Filipinas que fue el antecedente a la visita oficial realizada por el presidente Arturo Frondizi en 1961. Esta fue la primera visita presidencial que se realizó a la región del SEA. Esta iniciativa se enmarcó en una política exterior que, aunque privilegió las relaciones con Estados Unidos, no resignó su naturaleza universal (Lechini, 2006). El privilegio dado a los vínculos con la superpotencia tenía como telón de fondo la necesidad de obtener capitales para la implementación de la estrategia nacional de desarrollo económico, a cuyo servicio se encontraba la política exterior del momento (Escudé y Cisneros, 2003). En suma, las relaciones con Estados Unidos se construyeron sobre la premisa del gobierno de dar prioridad a los temas de desarrollo económico (Sánchez, 2010). No obstante este condicionante, se propiciaron en el período las relaciones comerciales con socios no tradicionales para encontrar nichos alternativos para los productos argentinos.

En este contexto se inscribió el viaje del presidente Frondizi que comenzó en noviembre de 1961. La comitiva, que comprendió al ministro de Relaciones Exteriores Miguel Ángel Cárcano, altos funcionarios civiles y militares, periodistas y veintiocho representantes de diferentes sectores productivos del país, visitó Canadá, Grecia, India, Filipinas, Tailandia y Japón. De acuerdo a fuentes de la época el principal interés perseguido en esta iniciativa era la apertura de nuevos mercados para los productos argentinos.

La gira, que comenzó el 27 de noviembre y finalizó el 24 de diciembre, buscó la diversificación de mercados para los productos argentinos en Asia, un continente inexplorado hasta ese momento para la Argentina. La magnitud del mercado oriental y su potencial de crecimiento justificaban, a los ojos del entonces primer mandatario, una visita sin precedente a la región con el objetivo de estimular los nimios intercambios que en ese momento se mantenían con Oriente. Como resultado de la visita a Tailandia (entre el 8 y 11 de diciembre), se firmó un acuerdo de comercio con el propósito de ambas partes de «promover las relaciones económicas (...) y desarrollar el volumen comercial al máximo nivel posible» (MREC, 1961). El documento era de una naturaleza declarativa, y no instaba a las partes a comprometerse en ningún tipo de concesión comercial mutua. Sin embargo, fue el primer documento de tipo comercial firmado con un Estado del Sudeste de Asia, y aún tiene vigencia.

Pocos años después, el canciller Miguel Ángel Zavala Ortiz realizó también una visita a Tailandia (Embajada Argentina en Bangkok, 2005) y una escala en Vietnam del Sur en 1966, luego de atender a la reunión de la Comisión Económica para Asia y Lejano Oriente (ECAFE, por sus siglas en inglés, en la actualidad, ESCAP) en Japón. Simonoff señala que la visita a Vietnam del Sur puso en evidencia las diferencias entre el canciller Zavala Ortiz y el presidente Illia, dado que la presencia del primero en ese país en pleno desarrollo del conflicto con Vietnam del Norte daba a entender el apoyo a los intereses de Estados Unidos en la contienda, mientras Illia criticaba el conflicto (Simonoff, 2010).

Los vínculos entre la Argentina y el SEA se mantuvieron en un escaso nivel de desarrollo y una genuina irrelevancia para ambas partes hasta avanzada la década del ochenta. La ausencia de visitas oficiales desde el SEA hacia nuestro país puso de manifiesto el bajo nivel de prioridad que la Argentina tenía en la agenda de los países asiáticos. Recién en 1981 se recibió la primera visita oficial de la región con el arribo del ministro de Relaciones Exteriores de Tailandia, general Sit Sawetsila (Embajada Argentina en Bangkok, 2005). En ocasión del encuentro se firmó un Convenio para la Cooperación Científica y Técnica. Desde entonces y hasta la década del noventa no volvieron a recibirse visitas oficiales desde el Sudeste de Asia.

De parte de la Argentina, el presidente Alfonsín realizó una visita a Filipinas donde fue recibido por la presidente Corazón Aquino en julio de 1986. Con este país también se firmó un convenio comercial en 1984 previsto en el Tratado de Amistad y Relaciones Culturales de 1960 (Oviedo, 2000). El acuerdo, tendiente a fortalecer las relaciones comerciales entre ambas partes, hacía especial hincapié en la necesidad de promover el intercambio de productos manufacturados y semimanufacturados con la intención de diversificar el comercio bilateral (MREC, 1984). Con Malasia, Indonesia, Tailandia y Vietnam no se suscribieron documentos de ninguna índole en este período.

Hacia finales del gobierno de Alfonsín, las relaciones con el Este de Asia continuaban manteniendo un perfil bajo, dada la escasa relevancia de esta región en la agenda externa del país. Se sumaba a esta condición la urgencia del gobierno de mejorar la imagen internacional de Argentina. Las violaciones a los derechos humanos del gobierno militar y la guerra de Malvinas habían dejado a Argentina en una posición de aislamiento que era necesario revertir. Con este objetivo, Alfonsín llevó a cabo una política exterior basada en el fomento de la paz y la igualdad jurídica de los Estados, adscribió culturalmente a Occidente, mantuvo una postura autónoma en cuanto a los Estados Unidos (Paradiso, 2007) e intentó abstraer su política externa del eje ideológico este-oeste (Zurita, 2010). En este contexto político -tanto interno como externo- caracterizado por una reactivación de la Guerra Fría, no es de sorprender que las relaciones con regiones no prioritarias para la Argentina continuaran siendo relegadas, a pesar de la búsqueda de reinserción internacional.

III.2 Política exterior hacia la India

En el caso de India, las relaciones diplomáticas se establecieron en 1949, pero existen antecedentes de vinculaciones desde 1920, ya que funcionaba en Calcuta un Consulado argentino. Hay en esta década visitas importantes, como la del poeta Rabindranath Tagore quien se hospeda en la casa de la escritora argentina Victoria Ocampo por 3 meses en 1924. De su visita, surgen una serie de poemas llamados «Purabi» que contienen los recuerdos de su estadía en el país sudamericano. En 1925 visita Argentina el Maharaja de Kapurtala, el cual fue recibido por su amigo el presidente Marcelo T. de Alvear. Esto se completa, en 1943, cuando se crea en Buenos Aires una Comisión de Comercio de India para América del Sur (Consulado General de India, 2015). Analizando el período bajo estudio, la declamada tercera posición de Perón no llevó a un acercamiento profundo y constante con los países «no alineados» y menos aún, lejanos geográficamente. Aunque el primer embajador argentino en India -Oscar Tascheret- dijo en 1950 que «Argentina otorga gran importancia al establecimiento de cercanas relaciones políticas y económicas con India» (Tascheret citado en Singh, 1993, p. 56), en el período de las presidencias de Perón se registra la firma de sólo dos instrumentos: un convenio comercial en septiembre de 1946⁴ (Lanús, 1984) y un acuerdo de intercambio de mercadería, en 1952. Este último consistía en el intercambio de

⁴ La firma de este convenio se enmarca en la política del gobierno de Perón de desarrollar las relaciones externas por fuera de los marcos multilaterales. Por esto firma acuerdos comerciales y de cooperación económica con varios países de Latinoamérica y del mundo, como ser -además de India- la Unión Sudafricana, Francia y Dinamarca (Lanús, 1984).

trigo por yute -este último en forma de telas o sacos de arpillera- entre el IAPI y el gobierno de la India (Consulado General de India, 2015).

La situación interna del país, como se ha indicado anteriormente, provoca que no haya acciones importantes hacia la India, hasta la llegada de Frondizi al poder. Esto también se produce porque la política exterior de India, aunque tuvo una visión sur-sur, estuvo basada en la no alineación y la no interferencia. Dentro de su gira por Asia, Frondizi realiza la primera visita de Estado a India acompañado por el canciller Miguel Ángel Cárcano, y fue recibido por el primer ministro Jawarharlal Nehru. En sus distintas alocuciones, el presidente argentino hizo referencia a la cooperación estrecha en Naciones Unidas mantenida por ambos Estados, y basada en la búsqueda de la paz, la realización del derecho de desarrollo económico para todos los pueblos y en la urgencia del desarme atómico (Consulado General de India, 2015). Al finalizar la visita, es emitido un comunicado conjunto, en el cual se subraya la cooperación económica, entre otras cosas. Según Fernández Escalante (2000, p. 104) -embajador argentino en India entre 1976 y 1986-, el intercambio comercial bilateral en el período 1953-1963 era escaso y deficitario para el país sudamericano: las exportaciones promedio oscilaban entre US$100 000 y US$300 000 y las importaciones sumaban unos US$18 millones por año.

Durante el gobierno de Illia se realiza una nueva visita a Asia, en este caso liderada por el canciller argentino Dr. Miguel Ángel Zavala Ortiz en 1966. Previo a dicho viaje, en 1963, el secretario de Agricultura y Ganadería, señor Walter Kugler, visitó Nueva Delhi, como antecedente de la visita que realizaría el Canciller. En ese viaje se firma el primer convenio comercial entre ambos países, con el objetivo de facilitar e incrementar el comercio y adoptar la cláusula de la nación más favorecida respecto al intercambio comercial (Consulado General de India, 2015). Durante el viaje del canciller Zavala Ortiz se puede apreciar un ejemplo de los desaciertos en política exterior del gobierno argentino, cuando el Canciller apoyó públicamente, de paso por Vietnam del Sur en 1965, la intervención de EEUU en la región -es decir el SEA- y habló de un éxito inminente de la misma (Luna, 1973).

Luego del derrocamiento de Illia, asume el General Onganía, y será bajo su gobierno que las relaciones bilaterales con India comienzan a tomar mayor forma cuando la primer ministro Indira Ghandi visita el país en 1968 (Singh, 1993). En las reuniones generadas durante su visita, se trataron temas vinculados a cuestiones internacionales y bilaterales, firmándose un acuerdo sobre exención de pago de visas para turistas de ambos países (Consulado Horario de India, 2015). También se emitió un comunicado conjunto donde se plasmaron los temas tratados, como ser: profundizar los contactos económicos y comerciales, el repaso de las relaciones políticas indicando que no existían problemas bilaterales, el fortalecimiento de las relaciones, poner en práctica el acuerdo comercial firmado en 1966 y concluir un tratado cultural. También se marcó la coincidencia en el tratamiento de varios temas en Naciones Unidas, como ser desarme, fomentar el entendimiento entre los países y ensayar nuevas formas de cooperación, y la posibilidad de intercambio tecnológico⁵.

Un evento importante a destacar es la decisión del gobierno argentino de ser miembro pleno del Movimiento de Países No Alineados (MNA) en 1973. Esto lleva a un rol más activo en las relaciones internacionales (Lanús, 1984) y permite un mayor contacto con India. 1974 será el año en donde se reactivan las vinculaciones con la visita del canciller Indio, Surendra Pal Singh, a Argentina. Se firman dos acuerdos importantes: un acuerdo cultural y un acuerdo sobre cooperación para usos pacíficos de la energía atómica. El primero buscaba facilitar visitas e intercambiar material a nivel educativo, promover las artes, la literatura, el periodismo, los deportes, entre otros. En cuanto a la cooperación nuclear, se buscaba el intercambio de científicos, becas, desarrollo de proyecto de mutuo interés, intercambio de información, entre otros (Fernández Escalante, 2000; Singh, 1993).

Los vaivenes y avatares de la realidad doméstica argentina, sumado al contexto internacional y a la realidad de India, llevaron a que los encuentros fueran espasmódicos y que las relaciones oscilaran entre la inercia y el impulso.

Existieron otro tipo de acciones y vinculaciones de baja política o de poder blando, vinculados a reducir la brecha del desconocimiento y a acercar países muy diferentes, geográfica, política y culturalmente. Entre estas acciones se puede mencionar, en 1978, la creación por parte de la embajada argentina en Delhi de la Asociación Indo-Argentina de Amistad, organizándose a través de la misma una escuela para la enseñanza del castellano. Dicha institución funcionó durante 8 años. Otra de las iniciativas de la Embajada argentina fue publicar durante ocho años News from Argentina con 1500 copias quincenales. También se creó en dicho período la Cámara de Comercio Argentino-India en Delhi (Fernández Escalante, 2000).

La década del ochenta refleja un mayor impulso. En 1980 visita la India el almirante Carlos Castro Madero, presidente de la Comisión Nacional de Energía Atómica, en el marco de una reunión científica, y en 1981 se firma el primer convenio comercial con el objetivo de facilitar el comercio, fomentar la cooperación industrial y comercial, y se incluyó un listado de productos a intercambiar. También se establece una Comisión Conjunta para poder, periódicamente, revisar medidas, estudiar propuestas e identificar áreas de cooperación en materia industrial y económica (Singh, 1993). Durante el conflicto de Malvinas, en 1982, el gobierno de la India se pronunció a favor de Argentina, a pesar de sus estrechos vínculos con Gran Bretaña. En dicho año también se registra la visita de una delegación de oficiales de la Escuela Argentina de Aviación Militar al país asiático y la visita del ministro de Comercio, Acero y Minas de India, Pranab Mukherjee, a Argentina (Fernández Escalante, 2000). Como resultado de dicha visita, se emite un comunicado conjunto en donde se habla de establecer medidas para incrementar el comercio bilateral, la cooperación para el desarrollo y la promoción de emprendimientos conjuntos. También se incluyen temas como tomar posiciones coordinadas en foros multilaterales sobre temas de liberación comercial y acceso a mercados de países desarrollados (Singh, 1993). En 1983 se realiza en India la conferencia de los Jefes de Estado del MNA, donde asiste el presidente general Reinaldo Bignone, el canciller Juan Aguirre Lanari y una delegación dirigida por el embajador argentino ante ONU, Dr. Carlos Muñiz. En ese mismo año, India ingresa como parte consultora del Tratado Antártico y por lo tanto los espacios de contacto se multiplican (Consulado General de India, 2015).

El restablecimiento de la democracia argentina en diciembre de 1983, genera una nueva etapa en las vinculaciones. Hay una mayor actividad en la política exterior ya que se necesita sacar al país del aislamiento internacional al que fue sometido. A partir de 1984 se pueden observar varias acciones, como la visita del subsecretario de Relaciones Económicas Internacionales, Dr. Félix Peña a India -con el objetivo de explorar las posibilidades del establecer un servicio de transporte marítimo directo- (Fernández Escalante, 2000). En abril de dicho año, visita Argentina el presidente de India Giani Zail Singh, quien consideró a Argentina como una nación hermana al otro lado del mundo. También aprovechó la oportunidad y viajó a Salta, donde existe una gran comunidad de emigrados indios, a reunirse con aproximadamente 100 familias de la India (Consulado General de India, 2015). Durante su visita se firma un Memorando de Entendimiento entre ELMA y la Corporación Marítima de la India para el transporte a granel y en contenedores, con trasbordo en Singapur. La visita fue considerada exitosa ya que se esbozaron varias medidas y las mismas se implementaron rápidamente (Singh, 1993).

Para potenciar las relaciones económico-comerciales, se llevó a cabo en Nueva Delhi en 1984, la primera reunión de la Comisión Conjunta creada en 1981. La delegación argentina, en dicho encuentro, estuvo presidida por el economista Dr. Raúl Prebisch, quien en 1974 había recibido el premio Jawarhar Lal Nehru al Entendimiento Internacional (Consulado General de India, 2015). En dicha reunión se prepararon las bases para la firma de un acuerdo económico entre ambos países durante la visita del presidente Raúl Alfonsín al año siguiente, quien fue especialmente invitado a India para las celebraciones del Día de la República, en enero 1985. Durante su estadía asistió a la Cumbre de 6 Naciones para el Desarme y se firmaron varios acuerdos como ser sobre relaciones culturales, técnicas y científicas, además del económico-comercial (Fernández Escalante, 2000; Singh, 1993).

El acuerdo sobre cooperación científica y técnica propone la realización de programas, proyectos y otras formas de cooperación en dichos ámbitos; el acuerdo de cooperación económica se enfoca en facilitar la cooperación entre empresas y organizaciones y abarca áreas como agricultura, ganadería, pesca y forestación; y el convenio sobre cooperación cultural propone un programa de intercambio cultural y educativo para los años 1985-87. Estos convenios proveyeron un amplio espectro de colaboración entre ambos países (Singh, 1993).

Ya finalizando la Guerra Fría, se destacan la visita del vicecanciller indio K.P.S. Menon a Buenos Aires en 1988 por consultas sobre temas no alineados; y la visita al país del Jefe de la Armada de India, Almirante J.G. Nadkarni -ante una invitación del gobierno argentino- en 1989 (Consulado General de India, 2015).

Es importante destacar que desde India también se observa en el período bajo estudio un escaso interés por la región latinoamericana y por lo tanto por Argentina. Las iniciativas son, desde ambos lados, esporádicas e intermitentes. Se puede observar también que distintos ámbitos multilaterales han servido como espacios de contacto e intercambio de opiniones en cuestiones, sobre todo, de mutuo interés internacional. Se puede mencionar foros como G77, el MNA, ONU y temas como la cooperación sur-sur, la no proliferación nuclear y el desarme, entre otros (Singh, 1993).

A pesar de ser un período con diversas acciones y vinculaciones, los resultados no llevaron a un acercamiento más profundo ni a una diversificación de las relaciones con India. La mayoría de los acuerdos firmados en este período no fueron puestos en marcha, poniendo de manifiesto que el acercamiento no respondió a una política predefinida, sino que fue producto de decisiones que fueron cambiando según los distintos gobiernos.

III.3 Relaciones comerciales

En cuanto al intercambio comercial, éste refleja lo descripto anteriormente. Los montos son ínfimos casi durante todo el período bajo estudio y con escaso impacto⁶. En el caso de las importaciones argentinas desde el

Es importante aclarar que se ha trabajado con datos de series obtenidas desde 1962 para los países del SEA y desde 1975 para India, hasta 1989, ya que es lo disponible en UN Comtrade.

SEA se observa que las mismas -en conjunto- no llegan a superar, en promedio, el 0,20 por ciento del total importado por el país. Indonesia supera el millón de dólares exportados sólo en 1979 y en 1988 -con un promedio en el período de US$382 mil-; Filipinas en 1970, 1980 y 1988 -con un promedio de US$488 mil-; y Tailandia sólo en 1988 -con un promedio de US$169 mil-. La única excepción la constituye Malasia, quien supera levemente su participación con un 1,03 por ciento en 1964 y un 1,65 por ciento en 1965 del total importado por Argentina, teniendo un promedio -en el periodo- que supera los US$ 7 millones, y llegando a la cifra de US$32 millones en 1988. El caso de India es similar, y aunque los montos superan en promedio los US$3 millones, la participación en el total importando durante el período, apenas llega al 0,1 por ciento (UN Comtrade, 2015).

Cabe destacar que durante gran parte de la década de 1980 se observa una disminución pronunciada de las importaciones y las mismas vuelven a incrementarse de forma importante en el año 1988, para luego caer nuevamente en el año 1989, marcado por la crisis económica del país (UN Comtrade, 2015).

Si tomamos en cuenta la participación en conjunto de los países del SEA seleccionados para este trabajo, junto a India, sólo superan la participación del 1 por ciento del total en los años 1964, 1965 y 1966. A partir de esta fecha hay una caída constante en la participación, con un pico en 1988 del 0,87 por ciento (UN Comtrade, 2015).

Respecto a las exportaciones argentinas, y aunque los montos no son significativos, sí se puede observar una mayor participación de los países del SEA e India como mercados de destino de exportaciones. Sin embargo, ninguno de los países del SEA seleccionados tiene una participación que llegue al 1 por ciento (UN Comtrade, 2015). En el caso de Indonesia su participación es ínfima entre 1962 y 1970, comenzando a partir de allí a crecer con una participación que supera el millón de dólares, llegando a US$41 millones en 1988 (0,44 por ciento).

En términos de composición de exportaciones hacia Indonesia, se observa una canasta concentrada en escasos productos aunque varían año a año. Los productos que predominan son el maíz, los porotos de soja, el azúcar, el trigo, el algodón, los tubos de acero y las partes de maquinarias. Este patrón cambiante se mantiene hasta mediados de los ochenta. Entre 1985 y 1988 se observa una alta concentración de las ventas en productos de origen agropecuario, particularmente en trigo y porotos de soja. Entre esos años, el trigo tuvo una participación promedio del 74,5 por ciento anual, permitiendo explicar el sustantivo aumento de las ventas hacia Indonesia. En 1989, la caída de las ventas de trigo trajo consigo la reducción de las exportaciones al país asiático, que se recuperaron en 1990, nuevamente de la mano de las exportaciones de trigo (elaborado con datos de UNComtrade, 2015).

 

Gráfico 1
Importaciones argentinas, 1962-1975 (en dólares americanos)

Fuente: Elaboración propia con datos de UN Comtrade (2015).

Gráfico 2
Importaciones argentinas, 1976-1989 (en dólares americanos)

Fuente: Elaboración propia con datos de UN Comtrade (2015).

 

Filipinas muestra una participación que supera el millón de dólares entre 1962 y 1970, decayendo hasta 1976 y luego vuelve a incrementar su participación llegando al pico máximo en 1984, superando los US$38 millones (0,47 por ciento). En cuanto a la composición, se destacan en 1964 y 1969 -años de mayores exportaciones hacia Filipinas- la participación de las preparaciones de carne que representaron el 97 y el 74 por ciento respectivamente del total vendido. En 1984, cuando se produce un nuevo pico de ventas a Filipinas, el principal producto exportado fue el aluminio -por un total de US$31 109 522- representando el 80 por ciento de las exportaciones totales a ese destino. Mientras, en años posteriores se observa la venta de cueros, productos de hierro y acero, partes de maquinarias para el procesamiento de datos y algodón (elaborado con datos de UN Comtrade, 2015).

Malasia, socio comercial que se destaca como fuente de importaciones, tiene un rol menor como destino de las exportaciones hasta 1976. A partir de 1980 comienza a crecer, llegando a superar los US$70 millones en 1983 (0,89 por ciento). En cuanto a la composición observamos una alta concentración en escasos productos, pero los mismos varían de acuerdo a los años. Entre 1981 y 1988 las exportaciones se concentraron en porotos de soja, aluminio, maíz, trigo, y residuos de la industria oleaginosa. En 1989 con la contracción de las exportaciones se observa una reducción de las ventas de productos primarios y MOA, y una mayor participación de las manufacturas de origen industrial, principalmente de los tubos de acero sin costura que representaron el 28 por ciento de lo exportado a Malasia (elaborado con datos de UN Comtrade, 2015).

Tailandia también muestra una escasa participación hasta 1974, cuando comienza a participar con cifras superiores al millón de dólares -excepto en 1976-, llegando a un máximo de US$ 64 millones en 1989 (0,67 por ciento). El pico de ventas que se produjo en 1974 se explica por el incremento de las ventas de algodón, que representaron un 70 por ciento de lo exportado a Tailandia, y un 20 por ciento concentrado en maquinarias y equipo de transporte (como bombas de gas y partes de motores). En 1984 se observa un cambio en la composición respecto del pico anterior, ahora el 55 por ciento se compone de residuos de la industria oleaginosa, el 15 por ciento de algodón, y 11,5 por ciento de etileno. En 1988 y 1989, nuevamente se produce un cambio en la canasta exportadora: los productos de hierro y acero encabezan el total de lo exportado representando el 63 y el 88 por ciento respectivamente para esos años, seguidos por el algodón, que dio cuenta del 28 por ciento en 1988 y del 5 por ciento en 1989 (elaborado con datos de UN Comtrade, 2015).

Por último India, cuya participación mínima es de US$3 millones en 1976, llega a los US$163 millones en 1984, representando el 2,01 por ciento (UN Comtrade, 2015). Según el ex embajador argentino en India en el período 1976-1986, Fernando Fernández Escalante, las estadísticas oficiales argentinas no son certeras, e indica que al ser las tarifas de transporte entre India y Argentina muy elevadas, se exportaba a Uruguay y de allí los productos eran «transbordados a buques liberianos y panameños, cuyos costos eran aproximadamente la mitad. Tales productos han figurado siempre como exportados al Uruguay» (Fernández Escalante, 2000, p. 105).

Los productos exportados a India fueron principalmente aluminio a principios de los ochenta (en 1981 este producto dio cuenta del 94 por ciento de lo vendido a ese destino), y durante la segunda mitad de la década se destacan el trigo, el aceite de soja y de girasol, y productos de hierro y acero⁷.

Tomando a todos los países seleccionados para este trabajo en conjunto, observamos que la participación de los mismos como destinos de las exportaciones argentinas es mínima hasta 1983, cuando se da un crecimiento relevante, llegando al punto máximo en 1984 con el 3,05 por ciento del total de las ventas del país destinadas a estos mercados (UN Comtrade, 2015).

Finalmente, se observa que en cuanto a las exportaciones el crecimiento mayor se produce durante la década del ochenta, sobre todo luego de la vuelta de la democracia. En paralelo, en ese período, Alfonsín implementa una política exterior más activa que buscaba satisfacer la necesidad de ampliar los mercados externos y reducir las barreras al comercio y los subsidios a los productos agrícolas (Russell, 2010). Esta variable, que favoreció el acercamiento circunstancial a países menos tradicionales en la agenda externa argentina -como por ejemplo el caso de Filipinas- difícilmente pueda explicar el incremento en los montos comerciales por sí sola. Para ello deben considerarse la estructura de demanda asiática, los precios de los commodities exportados por Argentina, la participación de las empresas locales y la disposición y capacidad para insertarse en los mercados orientales, así como las condiciones económicas internas tanto locales como de los países asiáticos.

 

Gráfico 3
Exportaciones argentinas, 1962-1975 (en dólares americanos)

Fuente: Elaboración propia con datos de UN Comtrade (2015).

Gráfico 4
Exportaciones argentinas, 1976-1989

Fuente: Elaboración propia con datos de UN Comtrade (2015).

I V. Reflexiones finales

En este trabajo nos hemos propuesto analizar la política exterior argentina hacia India, Indonesia, Filipinas, Malasia y Tailandia, -bajo la luz de los conceptos de autonomía y diversificación- desde el establecimiento de relaciones diplomáticas hasta el fin de la Guerra Fría (1946-1989). Como punto de partida, hemos planteado que India y el Sudeste de Asia han tenido una importancia marginal dentro de la política exterior argentina, y esto se observa en el hecho que a partir del establecimiento de los vínculos diplomáticos las relaciones bilaterales se mantuvieron sobre bases formales, con carencia de iniciativas que permitieran una mayor profundización de las mismas. Un ejemplo que pone de manifiesto esta falta de relevancia es que la mayoría de los acuerdos que se firman en este período y con estos países no son puestos en marcha, quedando en letra muerta a pesar de su ratificación.

Durante el período de la Guerra Fría, Argentina se mantuvo adscripta a Occidente a pesar de las pujas internas. Sin embargo, en este período pudimos observar que la inserción internacional no tuvo una definición uniforme a lo largo de los distintos gobiernos, sino que los objetivos y estrategias tuvieron una constante redefinición. La inestabilidad y sucesivas crisis político-económicas internas del país, los límites impuestos por la estructura del sistema internacional de la época, las condiciones políticas, sociales y económicas de los países asiáticos bajo estudio, junto a la distancia geográfica y cultural, se convirtieron en condicionantes para un mayor acercamiento a Asia. Las relaciones del período estuvieron centradas, además de en EEUU, en Europa y América Latina, con una participación importante de los países del bloque socialista (Russell, 2010).

Ahora bien, si entendemos a la autonomía como la capacidad de decisión propia teniendo en cuenta los condicionamientos a los que un Estado está sujeto, se puede observar que en el caso de Argentina hubo intentos de lograr ciertos márgenes de maniobra que permitieron la consecución de algunos objetivos nacionales durante la Guerra Fría. Se puede afirmar, entonces, que la autonomía alcanzada fue de forma gradual e incremental -en términos de Tomassini (1989)-, y respecto a los países bajo estudio, con una apuesta a la autonomía a través de la diversificación (Vigevani y Cepaluni, 2007). Tanto el gobierno de Perón como el de Frondizi y Alfonsín buscaron en el acercamiento a India y el SEA, mercados para los productos argentinos, y estos esfuerzos se pueden ver en los picos que se marcan en el intercambio comercial, aunque los mismos no fueron sostenidos poniendo evidencia la discontinuidad en las acciones de política exterior. Según Roberto Russell (2010), las relaciones con el continente asiático recién cobran relevancia con el ascenso en el sistema internacional de gran parte de estos Estados en la década de 1980 siendo, por lo tanto, un fenómeno más reciente que permite explicar, en parte, el incremento del intercambio comercial en dicha década. En el aspecto político-diplomático, India muestra ser un actor importante en las cuestiones multilaterales que eran centrales para los sucesivos gobiernos argentinos, como ser el desarrollo económico, el desarme, la tecnología nuclear, y el apoyo de India y el MNA en el caso de Malvinas. Sin embargo, esta confluencia de intereses a nivel multilateral no fue utilizada como plataforma para avanzar en la profundización de las vinculaciones bilaterales.

Aunque el grado de alineamiento o autonomía pudo afectar la política externa a nivel global, la centralidad de los grandes socios comerciales tradicionales, la necesidad de contar con capitales externos (Simonoff, 2010), sumado todo esto a la ya mencionada distancia geográfica y cultural, desincentivaron que la política externa argentina implementara acciones constantes de acercamiento hacia socios asiáticos periféricos para la agenda local. Las iniciativas que se llevaron a cabo no formaron parte de una estrategia a largo plazo de diversificación, sino más bien se implementaron de manera esporádica y carente de un diseño previo que permitiera la posterior consolidación de lazos políticos y económicos. En definitiva, las acciones de política exterior implementadas por los diferentes gobiernos argentinos resultaron eclécticas y discontinuadas aun cuando se inscribieran en un esquema autonomista.

En la actualidad, tanto el Sudeste de Asia -particularmente Indonesia y Vietnam- como India se constituyen en socios comerciales de relevancia para nuestro país, principalmente como destino de nuestras exportaciones. Esto pone de manifiesto la revitalización de los conceptos de autonomía y diversificación cuando se analiza el acercamiento y la profundización de los vínculos de Argentina con el Este de Asia en los últimos quince años.

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