¿ Tienen las alianzas electorales un efecto sobre el comportamiento de los legisladores en las comisiones permanentes del Congreso ? En este artí culo se muestra que no existe evidencia estadísticamente significativa acer ca de que compromisos electorales que llevaron a la elección de un diputa do se traduzcan en apoyos legislativos a la agenda de política pública pro puesta por el Ejecutivo nacional. Mediante un análisis de cómo dictami nan los diputados oficialistas argentinos en comisión, se encuentra que el apoyo a proyectos del Ejecutivo es explicado por variables institucionales, como la pertenencia a un (inter)bloque o el calendario electoral, y por variables contextuales, como el apoyo que un presidente tiene en la opi nión pública.

«Existen dos juegos superpuestos en el ámbito legislativo: la construc ción de coaliciones en base a los resultados de la última elección y la nego ciación anticipando la siguiente contienda» (McLean, 1987: 113, tra ducción propia).

¿Tienen las alianzas electorales un efecto sobre el comportamiento de los legisladores en las comisiones permanentes del Congreso? Este artículo muestra que los compromisos preelectorales que facilitaron la elección de un diputado no se traducen en apoyos legislativos a la agenda de política pública propuesta por el Ejecutivo nacional. Mediante un análisis de cómo

Artículo aceptado para su publicación el 20 de abril de 2018.

La autora agradece los valiosos comentarios de Adrián Albala, Alejandro Bonvecchi, Ernesto Calvo, Daniel Chasquetti, Facundo Cruz, Carlos Gervasoni, Lara Goyburu, Ana María Mustapic, Natan Skigin, Nicolás Taccone y Javier Zelaznik. Así como las sugerencias y aportes de los evaluadores anónimos.

Revista SAAP (ISSN 1666-7883) Vol. 12, N° 1, mayo 2018, 157-177

dictaminan los diputados en comisión, este artículo muestra que el apoyo a proyectos del Ejecutivo es explicado por variables institucionales, incluyen do la pertenencia a un (inter)bloque, el calendario electoral, así como por variables contextuales como es el apoyo que la gestión del presidente tiene en la opinión pública. Distintas especificaciones muestran que los compro misos electorales a nivel de distrito no tienen incidencia en el apoyo de los legisladores al Ejecutivo en los dictámenes de comisión.

Los estudios que analizan la llamada conexión electoral sostienen que la relación entre la arena electoral y legislativa puede ser prospectiva o retros pectiva . En el primer caso, los legisladores anticipan las preferencias futu ras de sus electores (constituency) para definir su actividad legislativa. En el segundo caso, de manera retrospectiva, cuando los resultados de la anterior elección constituyen una promesa que debe ser salvarguardada, afectando la consideración y sanción de proyectos de ley. Las estrategias de los parti dos al encarar una elección, en el caso retrospectivo, condicionan las accio nes de los individuos luego de que estos son elegidos y ocupan sus cargos. En el ámbito legislativo, las reglas electorales y las decisiones estratégicas que permitieron la elección del diputado, presumiblemente, generarían obligaciones políticas.

Una de las decisiones importantes para encarar la elección, y que su pondría tener un efecto sobre el futuro comportamiento de los legisladores, es el hecho de formar una alianza electoral con otros partidos. Al hacerlo, los representantes brindan una señal a sus electores, transmitiendo que los distintos espacios políticos que se unen en una coalición electoral compar ten ciertos principios en materia de política pública.

En el caso argentino, estas coaliciones electorales para elegir asientos en el Congreso toman forma territorial, en la medida en que estos acuerdos son conformados a nivel de distrito, es decir, en cada provincia. Dada la relevancia de la política territorial y en virtud de la creciente centralidad de las coaliciones electorales, es importante considerar cuáles son sus efectos en el ámbito legislativo.

Los estudios sobre las dinámicas regionales que se desalinean de una política nacional (desnacionalización) nos hacen suponer que las coaliciones electorales deberían tener un impacto en la toma de decisiones en el Congre so, seguramente dificultando la posición nacional de los partidos. En esta investigación se presenta evidencia acerca de la desconexión entre los mun dos electoral y legislativo en Argentina entre 1995 y 2017. La forma de hacerlo es a partir de medir la relación entre las estrategias aliancistas del oficialismo durante las elecciones, particularmente la congruencia de dichas coaliciones, como «síntoma» del nivel de nacionalización del sistema de partidos, y su influencia en la probabilidad de que las iniciativas del Ejecutivo reciban el apoyo de «sus» diputados en comisión. Los resultados muestran que no existe una relación estadísticamente significativa entre coaliciones distritales y apoyo a los dictámenes de comisión del Ejecutivo. Esto parece indicar que los dipu tados no consideran que una alianza que los lleva a ser elegidos como repre sentantes les implique un mandato a actuar en forma conjunta.

El artículo se organiza así: en un primer apartado se presentan breve mente las referencias teóricas para abordar la relación entre las arenas electo ral y legislativa. Luego, se brindan argumentos acerca de la importancia de estudiar los dictámenes de comisión. Más adelante se detalla la metodología y finalmente, los resultados que evidencian el desacople entre ambos mundos.

La conexión electoral: una relación en dos tiempos

Cox y McCubbins (2011) sostienen que los legisladores persiguen tres objetivos principales, los cuales pueden no ser necesariamente consistentes entre sí: ser elegidos para el cargo, ganar influencia política en la Cámara y aprobar políticas públicas con las cuales acuerdan. Para adquirir influencia y sancionar política pública es vital ganar elecciones. Sin embargo, no ne cesariamente se gana influencia política o se aprueban políticas públicas que sean consistentes con las promesas realizadas durante la campaña (Manin et al., 1999). Esto es conocido como la tensión entre el mandato retrospecti vo, de cara al pasado, y la responsabilidad con los electores en el futuro, la orientación prospectiva.

Esta doble temporalidad en los estudios sobre la relación entre el ámbi to electoral y el legislativo determina que, de cara al futuro, los legisladores «son criaturas de anticipación, tienen una perspectiva temporal en sus acti vidades» (Str0m, 1990, p. 44). En este sentido, la literatura basada en la conexión electoral asegura que los legisladores, para ganar elecciones, de ben estar en sintonía con las preferencias del electorado en materia de polí tica pública (Mayhew, 1974; Fenno, 1978). Dentro de este campo, una de las variables relevantes es la cercanía de las próximas elecciones con potencial de provocar comportamientos diferentes en las comisiones y el plenario, tanto en términos generales como respecto de la agenda legislativa de los presidentes (Lockerbie et al., 1998; Canes-Wrone y de Marchi, 2002; Calvo, 2007; Dal Bó y Rossi, 2011; Rosas y Langston, 2011; Fukumoto y Matsuo, 2015; Lucardi y Micozzi, 2016; Titiunik, 2016).

Ahora bien, la cuestión del alineamiento de los legisladores con su constituency, tan documentado en los estudios sobre el Congreso norteame ricano, es menos clara cuando se estudian otros congresos y parlamentos de otras latitudes, donde algunos estudios encuentran una predominancia de la dimensión oficialismo-oposición para explicar el desempeño individual (Jones y Hwang, 2007; Jones et al., 2009; Hix et al., 2009; Hix y Noury, 2016). Sobre Argentina particularmente, Alemán et al. (2018) muestran que la pertenencia partidaria es el elemento más determinante del voto en el plenario. La carrera política de los legisladores suele ser una explicación de esta disciplina, necesitan ser incluidos en la lista electoral para competir por cargos, especialmente en aquellos lugares como en Argentina donde el tipo de lista es cerrada y bloqueada . Asimismo, para obtener posiciones de au toridad dentro de las comisiones y otros recursos como personal y presu puesto (Carey y Shugart, 1995; De Luca et al., 2002; Jones et al., 2002; Lodola, 2009; Almaraz, 2010; Zucco y Lauderdale, 2011; Calvo, 2014; Ale mán et al., 2018). Aunque existe una tensión en este punto respecto de si prima el alineamiento con la línea partidaria nacional o con los líderes pro vinciales de los partidos (Eaton, 2002; Gervasoni y Nazareno, 2017; Jones y Hwang, 2007; Rosas y Langston, 2011; Olmeda y Suárez-Cao, 2016).

La conexión electoral «hacia atrás» estudia cómo las decisiones partida rias en momentos electorales condicionan a los individuos una vez en sus cargos. Aquí rondan tres cuestiones: primero, el foco en el gobierno dividi do con su impacto sobre la relación entre los presidentes y los congresos, especialmente, en torno a la participación del primero en la producción legislativa (Binder, 2003; Barrett y Eshbaugh-Soha, 2007; Saiegh, 2010; Bonvecchi y Zelaznik, 2011; Calvo, 2014; Santos et al., 2014; Zelaznik, 2014). Segundo, el efecto de las reglas electorales sobre el comportamiento de los legisladores, tanto en el plenario como en las comisiones (Carey y Shugart, 1995; Desposato, 2006; Crisp et al., 2009; Bernabel, 2015). Finalmente, el aspecto más relevante en este trabajo, el impacto del sistema de partidos sobre el comportamiento de los legisladores, cuyo punto central es el nivel de nacionalización/territorialización que se expresa en la congruencia de las alianzas electorales como variable explicativa.

El sistema político emite señales que los partidos procesan al evaluar cursos de acción para enfrentar los comicios. El grado de nacionalización es una de ellas. Esto puede observarse en el número de partidos relevantes en las legislaturas provinciales, su caudal electoral, las reglas con que compiten o la injerencia del nivel nacional del partido en la organización de sus correlatos locales. Todos son datos que permiten a los líderes asumir que la competencia a la que deben enfrentarse se desenvuelve en un marco de menor o mayor territorialización, lo que influencia la congruencia de las coaliciones electorales. La congruencia implica en qué medida los compa ñeros de coalición de un partido en una elección por un determinado cargo son los mismos que en la competencia por otra categoría, nivel de gobierno o distrito. Algunos estudios destacan que cuando los líderes perciben un sistema de partidos más desnacionalizado, aumentan los incentivos para no coordinar comportamientos entre las distintas arenas electorales y atender dinámicas locales (Clerici, 2016, 2017; Jones y Micozzi, 2013).

La literatura sobre nacionalización de los sistemas de partidos (Jones y Mainwaring, 2003; Caramani, 2004; Calvo y Escolar, 2005; Gibson y Suárez- Cao, 2010; Leiras, 2010; Varetto y Palumbo, 2013) conduce a esperar que cuando la arena electoral se encuentra desnacionalizada, prime en los dipu tados un esfuerzo por atender a sus propias constituencies. Por lo tanto, debe ríamos encontrar un bajo nivel de coordinación de los partidos/bloques dentro de la Cámara. Al respecto Calvo y Leiras (2012) destacan que en momentos en que el desempeño electoral de los partidos no es consistente entre los distritos, aumenta el «co-sponsoreo» de proyectos de legisladores de la misma provincia, siempre y cuando estos se circunscriban a un área geográfica. Más allá de este particular, en Argentina existe una evidencia que demuestra que los alineamientos en el Congreso corresponden a cuestiones partidarias independientemente del origen territorial del legislador (Mustapic, 2000; Rodríguez y Bonvecchi, 2006; Jones y Hwang, 2007; Calvo y Leiras, 2012; Calvo, 2014; Zelaznik, 2014; Varetto, 2015; Alemán et al., 2018).

La discusión en torno a la conexión electoral «hacia atrás» no está salda da. Pareciera ocurrir, entonces, que los alineamientos electorales no se tra ducen en el juego legislativo. Aun cuando debiéramos esperar que la con gruencia aliancista de los partidos durante el momento electoral genere in centivos para desacoplarse o contestar la línea nacional partidaria, ocurre lo contrario. Los votantes también perciben esta desconexión. Al respecto, la Encuesta Nacional Permanente Electoral Argentina (Enpea) indaga entre los votantes cuán de acuerdo (en una escala de 1 a 5) están con la premisa «si dos partidos forman una alianza electoral es porque quieren ofrecer las mis mas políticas públicas». En 2015, el 32,5% de los encuestados respondió que está «muy en desacuerdo» con la afirmación mientras que el 17,5% está «en desacuerdo» con la misma. La mitad de los encuestados no cree que una alianza electoral implique objetivos compartidos de política pública. Estos resultados indican que la ciudadanía pareciera estar percibiendo que una vez asumidas las bancas, los legisladores electos bajo un mismo sello coalicional no están atados al compromiso de mover o votar una agenda conjunta . Se desconectan del mundo electoral.

¿Sorteando el velo de la disciplina partidaria?

Los estudios sobre política legislativa utilizan, generalmente, votaciones nominales para analizar las posiciones de los legisladores y medir la discipli na partidaria. Sin embargo, dado que la mayoría de los acuerdos son realiza dos antes de que un proyecto llegue al plenario, las disidencias internas a los bloques se manifiestan en instancias anteriores del trámite legislativo (Itzkovich-Malka y Hazan, 2017). Entre estos momentos, se destacan los acuerdos que modifican proyectos en las comisiones (Mayhew, 1974; Rodríguez y Bonvecchi, 2006; Cox y McCubbins, 2011; Calvo, 2014). Allí es también el lugar donde más proyectos de ley «mueren», al caducar el tiempo del que disponen para ser tratados y referidos al plenario. En un estudio reciente, Calvo (2014) encuentra que el 89% de las iniciativas que se tratan en comisión en el Congreso argentino no obtiene dictamen, mientras que a un 62% de los que sí lo logran, la Comisión de Labor Parlamentaria no le asigna lugar en el plenario.

Lo anterior evidencia la necesidad de estudiar instancias previas a la consideración y tratamiento de las iniciativas en el plenario, para evitar el sesgo de considerar solamente aquellos proyectos que han sorteado con éxito las etapas del trámite legislativo. Más importante, esto permite correr el velo de la disciplina partidaria, estudiar en qué medida el proyecto que se vota en el plenario ya fue negociado dentro del bloque. En los dictámenes de comisión es donde es posible observar actos de indisciplina partidaria, en aquellos «casos en que los miembros de la comisión pertenecientes a un mismo partido firman dictámenes distintos o expresan su disidencia res pecto del dictamen de mayoría» (Mustapic, 2000, p. 582).

Sin embargo, fruto de conversaciones informales con algunos asesores de diputados fue mencionado reiteradamente este conocimiento de oficio: aunque los diputados opositores acuerden con un proyecto del Ejecutivo off the record, no firman el dictamen mayoritario con el oficialismo simplemente por pertenecer a un partido de oposición. Viceversa, parece poco probable que un diputado oficialista no acompañe un proyecto del Ejecutivo, senci llamente «porque son gobierno, deben ser casos extremadamente raros, que posiblemente tengan que ver con cuestiones que afecten seriamente intere

ses provinciales o sectoriales que representen y no puedan acompañar» (en trevistado).

Siguiendo esta línea aquí se plantea que, de existir una influencia del comportamiento partidario en la arena electoral sobre el alineamiento de los diputados oficialistas a las directrices del gobierno nacional, la probabilidad de que apoyen los proyectos del presidente en comisión debería ser mayor cuando la congruencia aliancista para elegirlos también lo fue. Esto puede verse plasmado en el dictamen, el documento que resulta del tratamiento en las comisiones a las que el proyecto fue girado. Considerando la unidad diputado-dictamen, las posibilidades de actuación de un legislador son las siguientes:

Recomienda la sanción del proyecto en dictamen mayoritario. En to dos los dictámenes analizados entre 1995 y 2017, el oficialismo de turno dictaminó en mayoría el apoyo al proyecto del Ejecutivo .

Firma disidencia parcial: el diputado apoya el proyecto, pero reco mienda la modificación de ciertos aspectos.

Firma en disidencia total: cuando el diputado a pesar de no acordar con el proyecto, no se opone a que sea discutido en el plenario .

Rechaza el proyecto en dictamen minoritario .

No firma el dictamen.

Resultados

En este estudio estadístico las unidades de análisis son las posiciones de los diputados oficialistas respecto de cada iniciativa legislativa del presiden te entre 1995 y 2017 en el dictamen de comisión. Con el objetivo de favore cer la variación de casos dentro de un mismo período presidencial, se consi deran oficialistas a quienes forman parte del (inter)bloque del Ejecutivo, tanto los de su propio partido como de otros. Por ejemplo, durante el go bierno de Mauricio Macri es oficialismo el interbloque Cambiemos: PRO, Unión Cívica Radical, Coalición Cívica, Acuerdo Cívico y Social (Catamarca) y dos bloques unipersonales.

Los proyectos de ley del presidente incluidos son aquellos que resultan de una categoría residual luego de excluir ciertas iniciativas que carecen de relevancia política. Zelaznik (2014) señala: a) tratados internacionales, de signación de cónsules, aceptación de condecoraciones, b) autorizaciones para que el presidente se ausente del país, c) autorización de ingreso y egreso de tropas argentinas y extranjeras para ejercicios, d) expropiación y dona ción de inmuebles, e) otorgamiento de pensiones e indemnizaciones, f) con donación de deudas, g) cambios de hora, h) feriados y días no laborables, y i) homenajes, emplazamiento de monumentos, ascensos militares post mortem, etc . Asimismo, no se consideran los proyectos aprobados sobre tablas porque no pasaron por comisión.

Tabla 1

Proyectos dictaminados del ejecutivo, y observaciones por firmante

(1995-2017)

Unidades por tipo de dictamen

Firmante

Proyectos

dictaminados

o

Meses (**)

Media

Unidades

diputado

proyecto

Mayoritario

Disidencia

parcial

Disidencia

total

Minoritario

Ausente

N°

%

N°

%

N°

%

N°

%

N®%

N®

%

N®

%

Menem

(desde

3/1995)

23

6,23

45

0,5

434

6,51

327

5,5

20

19,2

2 50,0

4

19,0

81

12,8

De la Rúa

26

8,95

18

1,4

621

9,32

479

8,1

11

10,6

0 0,0

0

0,0

131

20,8

Kirchner

93

33,85

42

2,2

1715

25,74

1705

28,9

8

7,7

1 25,0

1

4,8

0

0,0

Fernández

112

42,41

72

1,6

3373

50,62

2968

50,3

22

21,2

1 25,0

16

76,2

366

58,0

Macri

(hasta

9/2017)

22

8,56

16

1,4

521

7,82

425

7,2

43

41,3

0 0,0

0

0,0

53

8,4

Total

276

100,0 6664 100,0

5904

100,0 104

100,0 4 100,0

21

100,0 631

100,0

% sobre total unidades

88,6

1,6

0,06

0,3

9,5

100,0

(*) Se incluyen proyectos que hayan obtenido despacho durante la presidencia del firmante, con la excepción del período kirchnerista: se consideran también iniciati vas de Kirchner dictaminadas en la presidencia de Fernández.

(**) Se consideran 9 meses de actividad legislativa por cada año de mandato (marzo- diciembre).

Fuente: Elaboración propia con datos de la HCDN.

Se registran 276 iniciativas presidenciales residuales con despacho de comisión entre marzo de 1995 y septiembre de 2017, analizadas por 1107 diputados oficialistas . Las comisiones de Presupuesto y Hacienda (175 pro yectos), Justicia (50) y Legislación Penal (40) dictaminaron mayor cantidad de iniciativas presidenciales.

La Tabla 1 muestra, por firmante, el número de dictámenes analizados. También se indica la cantidad de observaciones (diputado-dictamen/pro yecto) con distinto tipo de actitudes frente a estos. Puede observarse, pri meramente, que la mayoría de diputados oficialistas dictamina los proyec tos del Ejecutivo recomendando su sanción (88,6%). Estos números acuer dan con los entrevistados: solo ocasionalmente los legisladores del (inter)bloque del presidente manifiestan desacuerdo con el Ejecutivo, aun que más no sea para sugerir modificaciones (disidencia parcial, 1,5%) .

Para Jones (2002), el rechazo oficialista en la instancia de comisión pue de verse en la ausencia de firma en el dictamen, que en el caso de este análisis asciende al 9,5 por ciento de los casos. Las entrevistas señalan que como es costoso manifestar oposición al Ejecutivo, la estrategia para no comprometerse es no dictaminar en comisión. Una práctica común es que los legisladores ausentes durante la firma del dictamen, lo reciban luego en su oficina para hacerlo. Al parecer, esta rutina la realizan todos los bloques que controlan las presidencias de comisión, pero es subrepticio dado que «los despachos de comisión sólo podrán ser firmados en la sala respectiva por los miembros asistentes a la reunión en que haya sido aprobados» (art. 110 del reglamento). Esta institución informal abona la decisión metodológica de considerar la ausencia como oposición al proyecto. Si no estar presente al momento de la firma del dictamen no resulta un impedi mento para poder hacerlo luego, quienes no lo hacen buscan evitar mani festar sus reservas. Como se mencionó y aunque este trabajo está aún en elaboración, en las entrevistas fue señalado que es poco probable que un diputado oficialista no acompañe una iniciativa del Ejecutivo.

A quienes les parece mal, prefieren no quedar «escrachados»

(sic) como rebeldes y evitan firmar el dictamen. Son los más osados quienes dictaminan en disidencia parcial agregando modificacio nes al texto original. Pero son casos extremadamente raros, que po siblemente tengan que ver con cuestiones que afecten seriamente

intereses provinciales o sectoriales que representen y no puedan acompañar (entrevistado).

Dada la escasez de observaciones en la disidencia parcial, total y con dic tamen minoritario, generaría problemas de estimación si la operacionalización de la variable «tipo de dictamen» se realiza con cinco categorías. Por este motivo y los expuestos antes sobre la consideración de las ausencias, la va riable dependiente es reconvertida a una dummy: actitud del legislador (VD). Variable dicotómica que asigna un valor de 1 si el diputado apoya la iniciati va del Ejecutivo en comisión -dictamen mayoritario-, mientras que un valor de 0 cuando no acuerda con el mismo: disidencia total, parcial, dicta men minoritario y ausencia de firma. Aunque implica el riesgo de incluir como rechazos ausencias justificadas (motivos personales o ajenos al con trol de los diputados), el error de medición no es sistemático. Los falsos positivos están distribuidos aleatoriamente y no se correlacionan con la va riable dependiente.

Variables independientes

La Cámara de Diputados de argentina se renueva por mitades cada dos años en elecciones a mitad del mandato presidencial, con cuatro años de duración. Los diputados se eligen en cada provincia en magnitud variable acorde a la cantidad de habitantes . La legislación en materia electoral y de partidos los faculta para formar coaliciones electorales transitorias. Las alian zas que un partido forma pueden ser diferentes, tanto en nombre como en integrantes, para competir por los distintos cargos en juego. Esta permisivi dad, no porque sea explícita sino porque no hay regulación al respecto, ha bilita a las ramas subnacionales de los partidos a elegir a sus aliados para los cargos legislativos nacionales y provinciales, independientemente de la es trategia que sigue para la elección presidencial. En esta investigación se con sideran dos tipos de congruencia aliancista para los partidos que luego de la elección constituirán el (inter)bloque oficialista: i) entre las provincias don de compite para elegir diputados nacionales (V1A), y ii) entre la estrategia nacional que el partido hace para la elección de presidente y la que realiza en cada provincia para la elección de diputados (V1B).

V1A: Congruencia horizontal, en la elección de diputados nacionales, por año. Variable continua que se mide entre 0 y 1, donde 0 implica la in congruencia perfecta y 1, congruencia perfecta. El indicador es la sumatoria

de dos componentes. Se forma a partir de la suma de la proporción de distritos donde el partido compite solo (PS) con la proporción en que lo hace en alianza con otros (PA), ponderada por el grado de congruencia en dichas alianzas. Por su parte, PA es la sumatoria de la cantidad de distritos donde el partido fue aliado con cada uno de los otros partidos que compi ten en la elección de diputados nacionales, £ da _v dividida por la sumatoria de distritos posibles de alianza con cada uno, £ DPi -

VÍA = PSi + PA ₁ (£DA ₁ /£DP₁).

Siguiendo la expectativa planteada por la literatura sobre el impacto de una arena electoral nacionalizada sobre el desempeño legislativo, esperaría mos que a medida que el partido logra una coordinación electoral nacional con una estrategia aliancista congruente entre las provincias, los diputados oficialistas una vez en los cargos se inclinen en mayor medida a apoyar las iniciativas del presidente siguiendo la línea nacional del partido. Podría pen sarse en la diferencia de actuación del Partido Justicialista (PJ) entre las pro vincias en las elecciones de 2009 y 2011. En este último, el PJ integró la alianza Frente para la Victoria con los mismos partidos grandes en 19 de los 21 distritos donde presentó candidatos . En cambio, en 2009, el partido armó coaliciones diferentes con partidos distintos en la mayoría de las pro vincias . En ocasiones como esta última, la estructura nacional partidaria o bien no logra coordinar una estrategia de alianzas congruente en la mayor parte del territorio, o considera prospectivamente más ventajoso «dejar ha cer» a los líderes locales. Cualquiera sea la razón, la Cámara se integrará con legisladores del mismo partido, pero resultantes de pactos con objetivos di ferentes, en el mejor de los casos. Sería oportuno suponer que el Ejecutivo encontrará mayor apoyo a su agenda legislativa en las comisiones integra das por diputados elegidos en un escenario como el primero más que como el segundo.

V1B: Congruencia vertical, entre la elección de diputados nacionales en el distrito al que pertenece el diputado y la elección para presidente, por año electoral concurrente. Variable continua que se mide entre 0 y 1 donde 0 implica incongruencia perfecta y 1 indica congruencia perfecta, a partir de medir la proporción de aliados que el partido comparte en ambas elec ciones sobre la cantidad de compañeros en la competencia por la presiden cia, siempre y cuando dichos partidos participen de ambas elecciones . La intuición teórica indicaría que cuanto más congruente es la estrategia aliancista del partido entre la elección de presidente y de diputados, mayor es la probabilidad de que los legisladores apoyen los proyectos del Ejecutivo. Por poner un ejemplo inverso, en 2015 la coalición electoral Cambiemos estuvo integrada, para la categoría presidencial, por el PRO, la Unión Cívica Radical (UCR) y la Coalición Cívica (CC) . Para la elección de diputados nacionales en la provincia de Santa Fe, la UCR y la CC integraron una alian za con el Partido Socialista que competía contra el PRO, su aliado a nivel nacional . Es dable esperar que los diputados radicales y de la CC elegidos por Santa Fe tengan algún nivel de reticencia a la agenda del gobierno nacio nal. Es esperable que si en t no acordaron objetivos de política pública o com partían ideología, dichas razones, cualesquiera sean, sigan existiendo en t+1.

V2: Calendario. Logaritmo natural de la cantidad de días que separan la fecha del despacho de comisión de la próxima elección presidencial. Como señala la literatura, se espera que conforme se acerca el fin del mandato del Ejecutivo (disminuye el valor del indicador), disminuye la probabilidad de dictaminar en favor de su proyecto.

V3: Reelección. Variable dicotómica que asigna el valor de 1 si el presi dente podría competir por su reelección en el siguiente turno mientras que un 0 refleja la imposibilidad de hacerlo. Si el Ejecutivo está habilitado para, eventualmente, quedarse en el cargo, un mandato adicional, los legisladores de su bloque podrían sentir mayor presión de apoyar sus iniciativas que cuando está de salida.

V4: Opinión. Porcentaje de la población que aprueba la gestión del go bierno (datos de Ipsos-Mora y Araujo) . Como señalan los estudios men cionados, en momentos en que la opinión pública es más favorable, aumen taría el apoyo de los legisladores a la agenda del presidente. Se espera que a medida que aumenta el indicador que registra la aprobación a la gestión del gobierno, ocurra lo mismo con la probabilidad de que los diputados oficialistas recomienden la aprobación del proyecto.

V5: Contingente legislativo. Porcentaje de bancas que controla el oficialismo en la Cámara. Sería viable considerar que a medida que el (inter)bloque es mayor, la necesidad que este tiene del apoyo explícito de cada legislador sea menor. Dado que no estaría en riesgo la iniciativa del presidente, el diputado contaría con mayor margen para mostrar algún tipo de oposición.

V6: Proyecto local. Variable dicotómica que otorga un valor de 1 si la iniciativa del Ejecutivo tiene injerencia exclusivamente en un territorio deli mitado, sea una provincia, municipio o área geográfica particular. Por ejem plo, la propuesta de aprobación del convenio de transferencia progresiva de competencias penales de la justicia nacional al poder judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (con dictamen el 27/08/2001). Mientras que se asigna un valor de 0 cuando la iniciativa busca un efecto en todo el país. Por ejemplo, la propuesta de ley de inteligencia nacional (con fecha de dicta men 29/11/2001). Como sugirieron las entrevistas, la probabilidad de oposi ción de los diputados sería mayor cuando el proyecto está delimitado geográficamente.

Si bien la cuestión de lo local sería una razón para detectar oposiciones de los diputados que pertenecen a la(s) provincia(s), eventualmente afectada(s), no explicaría la del resto de los legisladores. Sin embargo, las coaliciones interprovinciales e intertemporales en el ámbito legislativo pue den ser la respuesta a que diputados de otras provincias acompañen la reti cencia de los locales. La coordinación se basa en la necesidad mutua, espe cialmente, alrededor de economías pequeñas y especializadas (Eaton, 2002; González, 2010; Pezzola, 2017). Aunque los intereses de una provincia no se vean amenazados en la actualidad, sus representantes saben que, si en al gún momento les toca, serán pocos para defenderlos. Así, la coalición infor mal se sostiene en el tiempo (Bernholz, 1978). Por este motivo es importan te controlar el modelo por el área de cobertura del proyecto de ley.

V7: Proyecto sectorizado. Categoría del destinatario que el proyecto busca atender. Variable dicotómica que asigna un valor de 1 si está orientada a un grupo social o económico particular («grupo de interés» aunque no se en cuentre organizado, por ejemplo, trabajadores, empresas públicas/privadas, sector minero, estudiantes, etc.), mientras que otorga un 0 si versa sobre cuestiones generales. Serían «las reglas de fondo del juego institucional eco nómico, civil y penal» (Bonvecchi y Schijman, 2005, p. 20). Ejemplo de un proyecto sectorizado es la iniciativa de creación del régimen de fomento de inversiones para las micro, pequeñas y medianas empresas (con dictamen de comisión el día 30/06/2016) mientras que la propuesta de modificación del código procesal civil y comercial de la nación (con fecha de dictamen el 2/05/2017), ilustra un proyecto sobre cuestiones generales. En este sentido se espera que proyectos que atiendan a grupos específicos aumenten las chances de generar algún tipo de contestación en el dictamen a la iniciativa del presidente ya sea en disidencia parcial, total o en minoría respecto del bloque.

V8: Calendario (V2) * Reelección (V3). Si el presidente puede aspirar a su reelección se espera que la probabilidad de que los legisladores oficialistas apoyen su agenda no esté condicionada a la fecha en la que termina el actual mandato. Por lo tanto, ante la relación positiva del efecto esperado de las variables V2 y V3 sobre la VD, este término de interacción debería pre sentar un coeficiente negativo.

Tabla 2

Modelos de efectos aleatorios acerca de la probabilidad de que los diputados oficialistas apoyen las iniciativas el presidente en comisión (1995-2017)

VD: Actitud del legislador ante Modelo 1 Modelo 2

iniciativa presidencial

(apoyo/oposición)

VIA - Congruencia horizontal

-0.300

(0.52)

VIB - Congruencia vertical

-0.027

(0.32)

V2 - Calendario

0.329***

0.363***

(0.04)

(0.05)

V3 - Reelección

9.242***

12.03***

(1.38)

(3.33)

V4 - Opinión

0.0112**

0.0112*

(0.003)

(0.005)

V5 - Contingente legislativo

0.0906***

0.104**

(0.02)

(0.03)

V6 - Proyecto local

-0.177

-0.528*

(0.16)

(0.22)

V7 - Proyecto focalizado

0.0634

-0.0169

(0.09)

(0.13)

V8 - V2*V3

-1.110***

-1.472**

(0.2)

(0.48)

cons

-5.105***

-5.738**

(0.98)

(1.74)

lnsig2u

0.427**

0.050

(0.15)

(0.22)

N

6659

3070

Paneles (diputados)

584

269

Fuente: Elaboración propia.

En la Tabla 2 se presentan dos modelos de regresión con diferentes variables independientes para medir la congruencia aliancista. El modelo 1 considera el grado de congruencia horizontal (V1A) y el modelo 2, el grado de congruencia vertical (V1B) . En ambos, se utiliza el modelo de efectos aleatorios en su versión «logit», que devuelve el logaritmo natural de la razón de ocurrencia del fenómeno (apoyar) versus la no ocurrencia (oponerse), ocasionado por el valor de todas las variables explicativas .

Ninguna de las dos variables que miden la congruencia aliancista de los partidos en momentos electorales resulta tener un efecto estadísticamente significativo sobre el desempeño de los legisladores en relación a la agenda del presidente. La coordinación electoral, ya sea entre distritos (V1A) para la elección de diputados o respecto de la estrategia para la elección de presi dente (V1B), no parecen ser predictoras de lo que ocurre en las comisiones, donde se supondría, hay mayor espacio para los comportamientos sinceros.

En ambos modelos, las variables que se refieren a la incidencia del calen dario electoral, la posibilidad de la reelección, la interacción entre ambas, la aprobación de la gestión del Ejecutivo y el contingente legislativo del oficialismo, tienen una influencia estadísticamente significativa sobre las chances de que el (inter)bloque del presidente apoye en comisión sus proyectos. Y con la excepción de esta última, el signo es el esperado. Si la razón de probabilidad de apoyar al Ejecutivo en comisión es de un tercio y manteniendo el resto de las variables constantes, esta aumenta i) en igual medida ante el aumento de 1% de gente que evalúa positivamente la marcha del gobierno (V4) (1/ 3*1,011=0,33), ii) cuando el presidente puede aspirar a su reelección (V3) aumenta 100% la probabilidad de que el diputado apoye sus iniciativas, y iii) la mitad, ante el aumento de 1 log (2,72 días) en la cantidad de días entre el despacho de comisión y la elección de presidente (V2), es decir, las chances de apoyo tienden a disminuir conforme se acerca el fin del mandato del presi dente. La interacción (V8) muestra con el signo negativo en su coeficiente que el efecto del calendario sobre los incentivos de los legisladores no es inde pendiente de la posibilidad de la reelección. Acercarse al final del mandato genera impactos diferentes cuando existe la posibilidad de que el presidente lo siga siendo cuatro años más que cuando es un ejecutivo saliente.

Por su parte, el tamaño del contingente legislativo (V5) del presidente en la Cámara genera un impacto contrario al supuesto. Se esperaba que a medida que el inter(bloque) contara con mayor porcentaje de bancas y, por lo tanto, la necesidad de cada apoyo individual fuera menor, cada diputado contaría con un margen mayor para para mostrar algún tipo de oposición haciendo que sus chances de apoyo fueran menores. Sin embargo, los resul tados muestran lo contrario, la razón de probabilidad de apoyar la iniciativa del presidente aumenta, asimismo, un tercio ante el aumento de 1% de bancas que el oficialismo controla.

Al parecer, las iniciativas delimitadas en un área geográfica específica (V6) tienen efecto estadísticamente significativo sobre la VD, pero solamente cuan do se consideran los diputados oficialistas elegidos de manera concurrente con el presidente (modelo 2). Si suponemos que el apoyo del oficialismo a las iniciativas presidenciales en comisión es de uno sobre tres, cuando el proyecto se orienta a alguna constituency territorial, este valor disminuye a uno sobre cinco, manteniendo el resto de las variables constantes. Esta conclusión va en línea con algunas declaraciones de los entrevistados sobre las probables causas de oposición al Ejecutivo. En este punto vale la pena continuar explorando por qué no se evidencian los mismos resultados considerando a los legislado res oficialistas elegidos en elecciones de medio término.

Avance de conclusiones

Aunque aún se encuentra en elaboración, es posible destacar dos ha llazgos interesantes . El primero es que existe una desconexión importante entre la coordinación electoral y el desempeño de los diputados oficialistas en las comisiones. Los resultados muestran que no existe evidencia acerca de que compromisos electorales que llevaron a un diputado a su banca, se traduzcan en apoyos legislativos a la agenda propuesta por el Ejecutivo na cional. Tal como perciben los votantes según las conclusiones a las que llega la Enpea, este estudio encuentra que la coordinación entre partidos para competir de manera conjunta en coaliciones electorales finaliza el día de la elección. El juego electoral consiste en una serie de estrategias cuya lógica no pasa del escrutinio, se construyen a los efectos de maximizar votos. Las coincidencias, los objetivos comunes, los abrazos y sonrisas de campaña se quedan, generalmente, en los spots publicitarios, porque lo que prima en el

Congreso, es la línea nacional del partido. Una vez asumidos los cargos empieza el otro juego, el de la toma de decisiones. Dos preguntas pertinen tes: ¿qué se supone que la ciudadanía elige, entonces, cuando vota una alianza electoral? ¿A quién puede, eventualmente, atribuir la responsabilidad por las promesas incumplidas? ¿Al partido local o a la estructura nacional?

El segundo hallazgo es el carácter poco informativo de los dictámenes de comisión para dilucidar indisciplina partidaria o problemas de cohesión dentro del oficialismo. A pesar de ser una instancia del trámite legislativo en el que las negociaciones ocurren y donde es menos visible el ojo público, es escasa la cantidad de ocasiones en que los legisladores oficialistas manifies tan algún tipo de reserva de manera formal sobre los proyectos del presiden te. En las comisiones se manifiesta la dimensión oficialismo-oposición tal como ocurre en las votaciones nominales. En este sentido, la evidencia cua litativa y cuantitativa indicaría que no firmar el dictamen sería la forma de oposición más común -por ser la menos costosa- para los legisladores del oficialismo. Por lo tanto, el interrogante es ¿en qué instancia del trámite legislativo es posible capturar la indisciplina?