Este artículo examina por qué y en qué medida el antagonismo que existe entre, por un lado, el Ejecutivo estatal y la oposición (la presencia de una mayoría de asientos del partido que controla el Ejecutivo estatal) y, por el otiro, la fragmentación de intereses partidarios (fragmentación legis lativa), altera la magnitud del gasto estatal en México. Este estudio sostie ne y muestra que la presencia de gobierno dividido en el gobierno estatal (minoría del partido del gobernador en la legislatura estatal) y el grado de fragmentación legislativa afectan el gasto publico estatal. También com probamos que parte del impacto de cualquiera de estos dos factores sobre el gasto público estatal está condicionado al efecto del otro factor. Al respecto, verificamos que existe un efecto condicionado estadísticamente significati vo. Dicho de otra manera, una mayor fragmentación legislativa eleva los gastos cuando el partido del gobernador no posee la mayoría de asientos en la legislatura estatal. Esta contribución expande la comprensión sobre el papel que los congresos estatales juegan en la estructuración del gasto público estatal, y también ofrece información sobre por qué y qué tanto la fragmentación legislativa en los congresos estatales altera la política pública.

Introducción

Este artículo analiza cómo la configuración de la competencia política en la arena legislativa subnacional afecta el gasto público estatal de los go biernos estatales mexicanos. Para este propósito, evaluamos cómo la distri bución de intereses políticos en las legislaturas estatales altera el gasto públi

co estatal en México. Examinamos por qué y qué tanto el antagonismo que existe entre el Ejecutivo estatal y la oposición y la fragmentación de intereses partidarios (fragmentación legislativa), altera la magnitud de dicho gasto. Sobre la relación entre el Ejecutivo estatal y la oposición, evaluamos si la presencia de una mayoría de asientos del partido que controla el Ejecutivo estatal modifica la dimensión del gasto estatal. De esta manera, este estudio contribuye al desarrollo de la literatura sobre los determinantes del gasto público a nivel estatal. El análisis del caso mexicano contribuye a expandir nuestro conocimiento del federalismo fiscal en los gobiernos subnacionales para lo cual es indispensable tener en cuenta el rol de las instituciones polí ticas como las legislaturas estatales (Alesina et al., 1997; Alt y Lowry, 1994).

La literatura que analiza el rol de los determinantes del gasto público estatal en México se ha concentrado en estudiar los efectos de las preferen cias partidarias de los legisladores en los congresos estatales (Velázquez- Guadarrama, 2006) o el impacto del ciclo político electoral (Amarillas y Gámez, 2014; Gámez e Ibarra-Yúñez, 2009; Velázquez-Guadarrama, 2006) sobre el gasto público estatal. Otro grupo de estudios se ha enfocado en entender la relación entre la magnitud del gasto público estatal y la configu ración de la competencia política entre el partido que controla el Ejecutivo estatal y la oposición en la legislatura estatal. Al respecto, Alejandra Armesto (2015) evalúa si un gobierno sin mayoría es capaz de aumentar el gasto público estatal en bienes particularistas. Sánchez (2017) encuentra que se realizan más enmiendas al presupuesto en las legislaturas estatales bajo go biernos divididos que bajo gobiernos unificados.

A pesar de estas importantes contribuciones, aún no existe un estudio que examine el impacto de la distribución de intereses políticos relacionada a la fragmentación legislativa en los congresos estatales en México (medido por el número efectivo de los partidos de oposición en la legislatura estatal) sobre el gasto público estatal y, además, que esta contribución evalúe si el impacto de la condición minoritaria en los congresos estatales sobre el gasto público estatal está condicionada al nivel de fragmentación legislativa.

Este trabajo muestra la importancia de distinguir entre estos dos tipos de efectos (gobierno dividido y fragmentación legislativa) sobre el gasto público estatal. Encontramos que tanto la presencia (o no) de una mayoría del partido del gobernador en la legislatura estatal como el grado de frag mentación legislativa afectan el gasto público estatal. Sin embargo, también comprobamos que parte del impacto de cualquiera de estos dos factores sobre el gasto público estatal está condicionado al efecto del otro factor. Al respecto, verificamos que existe un efecto condicionado estadísticamente significativo. Dicho de otra manera, una mayor fragmentación legislativa eleva los gastos cuando el partido del gobernador no posee la mayoría de

asientos en la legislatura estatal. Este estudio contribuye a llenar este vacío en la literatura tomando en cuenta que los partidos en la legislatura pueden intercambiar gastos particularistas (Armesto, 2015) y gastos programáticos. Esta contribución también expande la comprensión sobre el papel que los congresos estatales juegan en la estructuración del gasto público estatal, y también ofrece información sobre por qué, qué tanto y bajo qué condiciones la fragmentación legislativa en los congresos estatales altera la política pública.

Nuestro análisis reporta que el estudio sistemático de los determinan tes del gasto público estatal resulta relevante para entender el comporta miento fiscal de los gobiernos subnacionales. Al igual que estudios previos (Alston y Mueller, 2006; Cox y McCubbins, 2001; Magaloni et al., 2007), nuestro análisis muestra que el contexto institucional puede moldear las decisiones de gasto de los gobiernos subnacionales. Al respecto, nuestro estudio complementa el entendimiento de estudios previos que estudian los determinantes del gasto público estatal no sólo en México sino tam bién en otros países latinoamericanos y de otras regiones. La mayoría de estos trabajos han centrado su atención en los efectos del ciclo electoral (Gámez e Ibarra-Yúñez, 2009; Medina y Lema, 2004; Ramírez y Erquizio, 2012; Velázquez Guadarrama, 2006) y la competencia electoral (Costa-I- Font et al., 2003; Velázquez Guadarrama, 2006) sobre el gasto de los go biernos estatales, dejando de lado factores endógenos que caracterizan el funcionamiento de las instituciones y que participan directamente en la estructuración y ejecución del gasto público estatal . Así, este estudio con tribuye al desarrollo de una creciente, pero aún subdesarrollada literatura institucional, que tiene como objetivo predecir el comportamiento fiscal de los gobiernos subnacionales.

Este trabajo también deja lecciones para los hacedores de la política pública al mostrar que el monto total del gasto ejercido por los gobiernos estatales puede ser alterado por los intercambios (programáticos o particularistas) que sostienen los partidos en las legislaturas subnacionales. El efecto de estos intercambios sobre el gasto va a depender en buena cuen ta de si el partido que controla el Ejecutivo posee el control de la legislatura estatal y del número efectivo de partidos en el congreso estatal. Las legisla turas estatales en México fungen como instancias que propician cambios en el monto del gasto público estatal sin restricciones efectivas que impongan un límite al gasto.

Nuestro estudio finalmente advierte que estas presiones institucionales sobre el gasto (o los determinantes institucionales que incrementan el gasto) podrían incrementar las deudas de los gobiernos estatales. Tales presiones sobre el gasto ayudan a explicar en buena medida los relativamente altos niveles de endeudamiento de los estados mexicanos (Hernández, 1997; Velázquez-Guadarrama, 2006). Los altos niveles de deuda en varios estados mexicanos crean constante incertidumbre sobre la capacidad de buena par te de los estados para cumplir sus obligaciones, y persistentemente compro meten una eficiente provisión de servicios públicos (Hernández, 1997; Velázquez-Guadarrama, 2006).

Este artículo se divide en cuatro secciones. La primera sección explica cómo los gobiernos estatales elaboran sus presupuestos y qué actores intervie nen en su elaboración. El segundo segmento sustenta las hipótesis de este estudio. En particular, explicamos por qué la combinación de un gobierno dividido con una mayor fragmentación legislativa incrementa el gasto público estatal en México. La tercera sección examina la validez de las hipótesis. El cuarto segmento concluye y ofrece sugerencias para futuras investigaciones.

El caso mexicano

México es una república federal, conformada por 32 entidades sobera nas en su régimen interior (CPEUM, art. 40). El sistema político mexicano posee características institucionales que facilitan el uso discrecional y clientelar de recursos en los estados. Cada Estado cuenta con una ley de presupuesto de egresos y de gasto público propia. Según estas leyes, los Ejecutivos estata les, que tienen facultades exclusivas de elaboración del presupuesto de gas tos, poseen ventajas considerables frente a las legislaturas estatales en el diseño e implementación del presupuesto (Armesto, 2015; Ríos Cázares, 2009). Primero, todos los gobernadores poseen poder de veto con observa ciones, y en 27 estados, este veto sólo puede ser superado con el voto de dos tercios de los legisladores (Sánchez, 2017). Segundo, casi todos los Ejecuti vos estatales pueden incrementar el gasto total del presupuesto ya aprobado previamente por las legislaturas (Armesto, 2015) . Los Ejecutivos estatales pueden realizar estos incrementos sin necesidad de justificarlos o justifi cándolos como gastos extraordinarios o de emergencia (Armesto, 2015). En los estados, la responsabilidad del ejercicio del presupuesto y el gasto le corresponde al Ejecutivo estatal (CPEUM, art. 116). Tercero, casi todos los Ejecutivos estatales pueden transferir gastos entre partidas presupuestarias sin necesidad de que el congreso estatal apruebe esta modificación (Armesto, 2015). Debido a que los presupuestos se aprueban con un desglose mínimo de información sobre las partidas de gasto, los Ejecutivos estatales gozan de una amplia discrecionalidad en la ejecución del gasto (Sleman, 2014) . Cuarto, los congresos estatales sólo disponen de treinta y cinco días para analizar, enmendar y aprobar el presupuesto, tiempo que puede parecer corto consi derando que los congresos estatales suelen carecer de asesores especializa dos en finanzas públicas (Armesto, 2015; Ríos Cázares, 2009).

Estas prerrogativas de los Ejecutivos estatales reducen considerablemen te el control que las legislaturas estatales pueden ejercer sobre cuánto se gasta. Al mismo tiempo, no hay normas que prohíban a los legisladores y a los Ejecutivos estatales elevar el gasto en la mayoría de los estados. Este estudio precisamente aborda el efecto de la configuración de la competen cia política sobre el gasto público estatal en un contexto caracterizado por frenos institucionales significativamente débiles al crecimiento del gasto.

El conjunto de reglas que establecen qué actores y cómo intervienen en la determinación de la composición del gasto puede haber influido en el hecho de que el grueso de los recursos estatales no sea empleado en gasto de inversión, sino que es destinado a otros rubros . En particular, aproxima damente el 70 por ciento de los recursos totales de los estados son utilizados en gasto comente (México Evalúa, 2013) . Estos gastos incluyen los costos operativos del gobierno (servicios personales, materiales y suministros, gas

tos y adquisiciones) y buena parte de este gasto no necesariamente contri buye a mejorar la calidad de vida de la población (Scott, 2011). En el Gráfico 1 es posible observar la evolución de los componentes más importantes del gasto estatal. Lo primero que se puede notar es que el monto total del gasto público estatal por habitante ha crecido sostenidamente desde el año 1990. Además, se observa que el rubro que más aumentó fue el de las transferencias y subsidios, en contraposición al gasto por habitante en inversión pública.

Gráfico 1

Evolución de los componentes del gasto estatal en México (en pesos mexicanos por habitante)

1 Servicios públicos

-3-

Asignaciones a mun opios

2 Transferencias y subsidios

Inversión pública

Fuente: Elaboración propia.

Respecto a los ingresos que financian estos gastos, éstos tienen dos orí genes: 1) ingresos propios que incluyen los impuestos recolectados por cada gobierno estatal, las cuotas y aportaciones del seguro social y 2) las transfe rencias del gobierno federal a los gobiernos estatales. En promedio los esta dos obtienen el 84 por ciento de sus recursos del gobierno federal a través de estas transferencias federales; y éstas pueden ser condicionadas a gastos específicos o no condicionadas a ningún destino específico (Flamand, 2006; Cuentas nacionales, Inegi, 2014). De esta manera, la dependencia de las entidades federativas hacia el gobierno federal es considerable, pues los es tados no generan los ingresos suficientes para cubrir la mayor parte de sus gastos (Bonet y Reyes-Tagle, 2010; Bonet y Rueda, 2012; Velázquez-

Guadarrama, 2006). Los gobiernos estatales tienen a su cargo la recolección de impuestos de base impositiva muy limitada, y el proceso de democratiza ción que México avanzó durante la década de 1990 no cambió significativamente esta asignación de responsabilidades impositivas (Bonet y Rueda, 2012; Velázquez-Guadarrama, 2006). Aproximadamente sólo el 4,2 por ciento de los ingresos totales de los gobiernos estatales provienen de los impuestos recaudados; y la alta dependencia presupuestaria de las trans ferencias federales hace que los gobiernos estatales no realicen esfuerzos serios por elevar la recaudación de impuestos debido a sus costos electorales y administrativos (Bonet y Rueda, 2012; Velázquez-Guadarrama, 2006). El Gráfico 2 muestra la composición de los ingresos estatales por tipo de fuen te de 1989 a 2014 (promedios para este periodo).

Gráfico 2

Composición de los ingresos de los gobiernos estatales

Fuente: Elaboración propia.

Las transferencias provenientes del gobierno federal son de dos tipos: condicionadas y no condicionadas. Las primeras, denominadas “aportacio nes federales”, son recursos destinados a aspectos ya determinados de acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal. A estas transferencias también se les conoce como “recursos etiquetados” . Por su parte, las trasferencias no con- didonadas, denominadas “participaciones federales”, son recursos transfe ridos que no tienen un fin específico de gasto, por lo que pueden ser utiliza dos para cualquier fundón del gobierno estatal (Flamand, 2006; SHCR sf).

Tal como comprobamos en la sección empírica de este trabajo, la mag nitud del gasto público estatal en México ha sido alterada consistentemente por las preferencias de los partidos políticos que controlan el gobierno esta tal (Benton y Smith, 2017; Magaloni et al., 2007; Velázquez-Guadarrama, 2006). Durante aproximadamente seis décadas, México experimentó una dictadura de partido dominante en la que el centrista Partido Revoluciona rio Institucional (PRI) retuvo el control del gobierno federal y el de los go biernos estatales (Greene, 2007). En el año 2000, el PRI cedió por primera vez el gobierno federal al conservador Partido Acción Nacional (PAN). Esta derrota del PRI en las elecciones presidenciales ocurrió once años luego del primer fracaso en elecciones estatales, la cual ocurrió en 1989 (Flamand, 2006). En esa ocasión, el PAN ganó control de la gubematura de Baja California. A partir de ese momento, la oposición continuó sumando más victorias en elecciones estatales en México (Beer, 2003; Flamand, 2006; Loaeza, 1999).

A partir de 1989, la pluralidad política en los estados ha logrado avan zar, pese a que aún no ha concluido este proceso democratizador. En parti cular, los estados de Tamaulipas, Estado de México, Hidalgo, Durango, Colima, Coahuila y Campeche aún no han sido gobernados por un partido distinto al PRI. Los partidos políticos de oposición -entre los que destacan el PAN y el Pártido de la Revolución Democrática (PRD)- aún no logran competir exitosamente con la maquinaria del PRI en este grupo de esta dos . A pesar de estos retrasos, se puede apreciar que la pluralidad y la fragmentación legislativa subnacional se han fortalecido. Como consecuen cia, el número efectivo de los partidos en las legislaturas estatales ha crecido consistentemente durante las últimas tres décadas. El Gráfico 3 muestra la evolución del número efectivo (promedio) de partidos políticos en las legis laturas estatales durante el periodo 1989-2014.

Esta mayor fragmentación legislativa ha disminuido progresivamente la probabilidad de que un solo partido controle la legislatura estatal a través de una mayoría de asientos. El Gráfico 4 muestra el número de estados para cada año del periodo bajo estudio (1989-2014) en los que el partido del gobernador careció de mayoría en la legislatura estatal.

Gráfico 3

Evolución del número efectivo de partidos en las legislaturas estatales

Gráfico 4

Evolución del número de estados en los que el partido del gobernador no posee mayoría

Fuente: Elaboración propia.

En resumen, tanto el gasto público estatal como la fragmentación par tidaria medida por número efectivo de partidos en la legislatura en México han experimentado un crecimiento sostenido. También se aprecia clara mente un aumento sostenido del número de gobiernos divididos en los estados. La siguiente sección precisamente elabora una nueva explicación que caracteriza con mayor detalle la relación causal entre la configuración de la competencia política en los gobiernos estatales mexicanos y la magni tud del gasto público estatal.

Gobierno dividido, fragmentación y gasto público estatal en México

Existen diversos argumentos sobre la dirección (positiva o negativa) de los efectos de la configuración de la competencia política sobre el nivel del gasto público estatal. Por un lado, algunos estudios sostienen que se requie re una intensa competencia política para restringir el gasto. En particular, este grupo de estudios argumenta que las restricciones al poder de los Eje cutivos ayudan a reducir el gasto y fomentan la disciplina fiscal (Gordin, 2002; Remmer y Wibbels, 2000; Wibbels, 2005). Bajo este argumento, un Ejecutivo estatal con mayoría de asientos en el congreso estatal tendería a gastar más que un Ejecutivo que dispone de una minoría de asientos. Tal como señalamos previamente, que el partido del gobernador posea o no la mayoría de asientos en un congreso estatal mexicano termina siendo irrele vante para el partido gobernante ya que casi todos los Ejecutivos estatales mexicanos pueden aumentar (o transferir entre partidas) el presupuesto estatal luego de que éste es aprobado por la legislatura estatal. Así, por ejem plo, la cantidad que inicialmente propuso al congreso estatal la podrá gastar, aunque la oposición logre enmendárselo a la baja. En este contexto, la pre sencia de un gobierno dividido en la legislatura estatal no representa una restricción efectiva a un mayor gasto. Ciertamente, más importante en este contexto es poder determinar por qué el gasto público estatal podría au mentar más allá de los deseos del Ejecutivo estatal. Por ejemplo, ¿pueden los partidos de oposición en contextos de gobierno dividido incrementar sus gastos para satisfacer sus intereses electorales?

Acerca de esta pregunta, otras investigaciones argumentan que ante la pérdida del control de la legislatura del partido que lidera el Ejecutivo, éste se embarque en intercambios de gastos particularistas o programáticos con los partidos de oposición para poder llevar adelante su agenda de políticas públicas (Alston y Mueller, 2006; Armesto, 2015; Cox y McCubbins, 2001; McCubbins, 1991; Mejía Acosta, 2009). Los Ejecutivos (estatales) que no cuenten con una mayoría en el congreso estatal, podrían permitir que los partidos de oposición logren que los gastos que propongan se implementen a cambio de que los partidos de oposición apoyen la aprobación de otras iniciativas de ley que presente el Ejecutivo estatal.

Además, en presencia de un gobierno dividido, los partidos de oposi ción (todos o parte de ellos) podrían entre ellos intercambiar apoyos (a tra vés de un efectivo logrolling legislativo que les permita avanzar sus agendas legislativas con éxito) y lograr incrementar el gasto público dirigido a secto res de la población y áreas de política que luego reditúen electoralmente. Como consecuencia, Sánchez (2017) encuentra evidencia de que en las le gislaturas estatales mexicanas bajo gobierno dividido se enmienda relativa mente más el presupuesto que bajo gobierno unificado. Dado que los incre mentos en el gasto público estatal están dirigidos a favorecer a los partidos de oposición, el partido que controla el Ejecutivo estatal podría luego reac cionar incrementando aún más el gasto, incluso si la legislatura estatal no lo autoriza. Esto último ayudaría al partido que controla el Ejecutivo estatal a contrarrestar la ventaja que obtienen los partidos de oposición al incremen tar el gasto en áreas de política o en sectores de la población que los favore cen electoralmente. Tal como lo mencionamos previamente, en caso de que los Ejecutivos estatales deseen incrementar el gasto público estatal, y aun que no dispongan de mayoría en la legislatura, lo pueden hacer luego de que se haya aprobado el presupuesto.

Estas dinámicas en el contexto de un gobierno dividido podrían elevar el gasto público estatal significativamente. A diferencia de la condición ma- yoritaria en donde es más probable que esta mayoría recorte o limite los gastos propuestos por la oposición, la condición minoritaria del partido del gobernador podría terminar por elevar el gasto público total como resulta do de las concesiones que el partido del gobernador hace a los partidos de oposición o por las interacciones entre los partidos de oposición (que juntos o parte de ellos pueden alcanzar una condición mayoritaria en la legislatu ra). Considerando estos argumentos, la primera hipótesis de este trabajo es la siguiente:

Hipótesis 1. La pérdida del control de la legislatura estatal por parte del partido del gobernador produce un incremento en el gasto público esta tal en México.

Además, los aumentos en la fragmentación legislativa, cuando el parti do del gobernador pierde la mayoría de asientos en la legislatura estatal, hacen más probable que se produzcan incrementos adicionales en el gasto público estatal debido a los intercambios con/entre un mayor número efec tivo de partidos de la oposición (que se requieren para alcanzar una mayoría que le permita al partido del gobernador avanzar su agenda legislativa). En otras palabras, si la legislatura se encuentra más fragmentada, será necesa rio lograr el apoyo de un mayor número de partidos políticos de oposición para alcanzar la cantidad de votos necesarios que le permita al partido del gobernador con presencia minoritaria en la legislatura la aprobación de sus iniciativas en otras áreas de política pública. Asimismo, los partidos de opo sición tenderán a negociar con un mayor número de partidos para lograr el apoyo que necesitan para avanzar sus agendas legislativas (en un contexto de gobierno dividido). Cada uno de estos partidos planteará sus demandas y necesidades a los demás partidos por lo que un mayor número de partici pantes en la negociación de intercambios podría terminar por elevar aún más el gasto público estatal en contextos de gobierno dividido.

Este aumento en la fragmentación legislativa podría provocar que au mente el gasto público estatal toda vez que se requiere satisfacer a una ma yor cantidad de jugadores con capacidad de influencia. Estos argumentos nos llevan a considerar la siguiente hipótesis:

Hipótesis 2. Cuando el partido del gobernador pierde el control de la legislatura, los aumentos en el número efectivo de partidos expanden el gasto público del gobierno estatal.

La siguiente sección evalúa empíricamente la validez de estas dos hipó tesis.

Análisis empírico

Con el fin de corroborar la validez de las hipótesis planteadas, emplea mos dos modelos econométricos multivariados. Mientras que en el primero de ellos se emplea como variable dependiente el gasto por habitante de los gobiernos estatales, en el segundo se usa el cambio en el gasto por habitante de los gobiernos estatales. El cambio en el gasto por habitante de los gobier nos estatales se obtiene calculando la diferencia entre el gasto por habitante estatal del año en curso y el del año anterior. La importancia del segundo modelo radica en que permite evaluar directamente el impacto de nuestras variables de interés -el grado de fragmentación legislativa y la presencia de una mayoría en el congreso estatal del partido del gobernador- sobre los cambios marginales en la magnitud del gasto público estatal por habitante.

Los datos para la construcción de las variables dependientes y varias de las variables explicativas fueron obtenidos del Sistema Estatal y Municipal

de Bases de Datos de México (Simbad), el cual es un banco de datos cons truido por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía de México (Inegi). Utilizamos estos datos para construir un panel balanceado con los datos anuales que miden indicadores económicos y políticos de los 31 gobiernos estatales durante el periodo entre 1989 y 2014 .

Respecto a las variables independientes que incluimos para evaluar la validez de la primera hipótesis, la primera es dicotómica e indica si el parti do del gobernador posee o no mayoría de asientos en el congreso estatal. Esta variable toma el valor de 1 cuando no posee mayoría simple (presencia de gobierno dividido) y 0 de otro modo. Si la primera hipótesis predice correctamente cambios en el gasto público estatal, la presencia de un go bierno dividido debería de incrementar el gasto público estatal.

Para evaluar el valor predictivo de la segunda hipótesis, empleamos el índice Laakso-Taagepera (1979) para medir la fragmentación legislativa. Este índice cuantifica el número efectivo de partidos presentes en la legislatura y para ello se emplea la siguiente fórmula:

donde p es la proporción de asientos de cada partido con representación en la legislatura; y N es el número efectivo de partidos políticos con representa ción en la legislatura . Este índice asigna un peso relativo mayor a los parti dos grandes y reduce el peso relativo de los partidos relativamente peque ños (Dunleavy y Boucek, 2003). El nivel de fragmentación legislativa pre sente se incrementa conforme aumenta el número efectivo de partidos en la legislatura. Si la segunda hipótesis es válida, los incrementos en la fragmen tación legislativa deberían de incrementar el gasto siempre y cuando el par tido del gobernador carezca de mayoría en la legislatura. Para verificar la validez de la segunda hipótesis, multiplicamos la variable que mide el grado de la fragmentación legislativa con aquella que indica si existe gobierno divi dido en el Estado. Este índice ofrece una medida de cuán fragmentada se encuentra la legislatura y, por lo tanto, nos brinda una aproximación del número de actores con el que un gobierno minoritario tendrá que negociar para avanzar su agenda en otras áreas de política (lo mismo para cualquier

partido de oposición que desee encontrar aliados para la aprobación de sus iniciativas legislativas). De acuerdo con la segunda hipótesis, esperamos encontrar que el coeficiente de tal interacción sea positivo y estadísticamente significativo.

Sin embargo, el índice de fragmentación legislativa pudiera estar correlacionado estructuralmente con la condición de gobierno minoritario. Debido a esta posibilidad, calculamos un segundo índice Laakso-Taagepera de fragmentación legislativa tomando en cuenta en su construcción sólo a los partidos de la oposición. Este índice mide directamente qué tan fragmentada se encuentra la oposición, y este segundo índice no se encuentra correlacionado en su construcción, con la proporción de asientos del partido del gobernador. Este segundo índice además ofrece una medida directa del número de parti dos de oposición con los que tendrán que negociar los mismos partidos de oposición cuando deseen avanzar sus agendas legislativas (cuando no nego cien con el partido del gobernador y en caso exista la condición minoritaria del partido del gobernador). Piara verificar la validez de la segunda hipótesis, nuevamente multiplicamos este segundo índice de fragmentación legislativa con aquella que indica si existe gobierno dividido en el Estado.

Para aislar el efecto marginal de nuestras variables de otras posibles, incluimos en los modelos multivariados un conjunto de variables de control que se han usado en estudios previos sobre los determinantes del gasto pú blico estatal. En primer lugar, empleamos una variable dicotómica que apunta a cuantificar el efecto marginal del ciclo político electoral (la cual toma el valor de 1 para el gasto registrado durante el año previo a la elección de gobernador, y 0 para cualquier otro año). Debido a que el partido que con trola el Ejecutivo busca que lo reelijan, éste se ve tentado a modificar sus políticas fiscales que incluyen posibles reducciones en la recaudación de impuestos y aumentos en el gasto público (Alesina et al., 1997; Amarillas y Gámez, 2014; Brender, 2003; Drazen y Eslava, 2010; Shi y Svensson, 2006; Velázquez-Guadarrama, 2006). El Ejecutivo que controla el gobierno estatal espera que tales cambios mejoren el estado de la economía, impulsen el crecimiento económico y mejoren la evaluación de los ciudadanos sobre la calidad de la gestión del gobierno municipal (Amarillas y Gámez, 2014; Beltzman, 1987). La idea es que el partido del gobernador busca asegurar aumentos significativos del apoyo electoral en las siguientes elecciones para ganarlas (Alesina et al., 1997; Amarillas y Gámez, 2014; Brender, 2003; Drazen y Eslava, 2010; Flores, 2007; Gámez y Amarillas, 2011; Gámez e Ibarra- Yúñez, 2009; Gordin, 2002; Khemani, 2000; Magaloni et al., 2007; Medina, 2003; Peltzman, 1987; Ramírez y Erquizio, 2012; Shi y Svensson, 2006; Velázquez-Guadarrama, 2006). El gobernante oportunista podría utilizar la política fiscal como instrumento para influir en el resultado electoral, apro vechándose de asimetrías de información entre gobernantes y ciudadanos para que éstas sean efectivas sobre el desempeño económico (Amarillas y Gámez, 2014; Brender, 2003; Brendery Drazen, 2003,2005; Gámez e Ibarra- Yúnez, 2009; Magaloni, 2010). Para el caso mexicano, Amarillas y Gámez (2014) encuentran que el gasto público estatal crece en promedio 17 por ciento durante los años electorales; porcentaje que es superior al promedio de crecimiento para cualquier periodo (11,99 por ciento).

Además de incorporar una variable dicotómica preelectoral para eva luar el impacto del ciclo electoral, incluimos otra variable binaria que indica si la observación en la base de datos corresponde a un año post electoral, con el fin de observar si existe algún cambio relevante en el gasto durante el año posterior a la elección. Por ejemplo, el partido ganador suele recoger los efectos económicos de las políticas fiscales expansivas en México durante el primer año fiscal del nuevo gobierno (Gámez e Ibarra-Yúñez, 2007, 2009). Tales efectos podrían hacer que los gobiernos estatales ajusten sus políticas fiscales ante agudas expansiones o crisis. La variable base que se excluye del modelo y que sirve para comparar e interpretar los coeficientes indica que el gasto público estatal se llevó a cabo durante los años ajenos a los periodos pre y post electoral.

Además, la conducta oportunista del partido del gobernador también podría acentuarse en aquellos contextos en los que el partido del gobernador espera elecciones muy competidas; es decir, en los que las diferencias en tér minos de porcentajes de votos recibidos entre los principales competidores resulten relativamente pequeñas (Costa-I-Font, 2003; Velázquez-Guadarrama, 2006). Este clima de alta competitividad electoral , podría llevar a los gobier nos estatales a expandir el gasto (Velázquez-Guadarrama, 2006). Este indica dor apunta a medir el grado de ventaja del que ha gozado el partido del gobernador en el pasado cercano. Para medir la competitividad electoral, empleamos la diferencia entre el porcentaje de apoyo electoral al partido ga nador de la elección y el de su competidor más cercano en la elección anterior. Esperamos que entre menor sea esta diferencia, es decir, entre menos holgada sea la diferencia, el gobierno estatal enfrentará incentivos relativamente más fuertes a implementar políticas de gasto expansivas. Por el contrario, en esta dos con una clara dominancia partidaria, el partido que lidera el Ejecutivo estatal enfrentará escasa necesidad de expandir el gasto público estatal.

Adicionalmente, tomamos en cuenta las preferencias ideológicas parti darias de quienes lideran los Ejecutivos estatales que podrían alterar las

decisiones sobre el gasto público estatal (Alt y Lowry, 1994; Ramírez y Erquizio, 2012; Velázquez-Guadarrama, 2006). La contribución de la teoría de los partidos racionales establece que los partidos toman sus decisiones de polí tica económica sobre la base de las preferencias de sus votantes (Alesina et al., 1997; Alesina y Rosenthal, 1995; Benton y Smith, 2017; Hibbs, 1977, 1987). Por ejemplo, el electorado de los gobiernos de izquierda espera que sus representantes incrementen el gasto público; y que este mayor gasto en el corto plazo genere más empleo, mayor redistribución y crecimiento eco nómico. A su vez, los votantes en los gobiernos de derecha dan mayor im portancia a la inversión privada para que éste asegure un sostenido creci miento económico; además esperan que los gobiernos controlen más el dé ficit fiscal (Alesina et al., 1997; Hibbs, 1977, 1987; Benton y Smith, 2017; Boix, 1997; Ramírez y Erquizio, 2012). Varios estudios previos colocan al PRD a la izquierda del espectro ideológico, al PAN a la derecha y al PRI en algún punto intermedio (Benton y Smith, 2017; Langston, 2007; Casar, 2016; Magaloni et al., 2007). Por lo tanto, resulta posible que los gobiernos estatales administrados por el PRD gasten relativamente más que los liderados por los panistas. Para controlar el efecto de la ideología partidista sobre el gasto público estatal, incorporamos variables dicotómicas que identifican qué partidos lideran los Ejecutivos estatales. Específicamente, incluimos una variable dicotómica que indica si el partido del gobernador es o no priista y otra para señalar si es o no panista (la variable base para fines de comparación indica si el partido que lidera el Ejecutivo estatal es o no perredista). Debido a que estas dos variables dicotómicas comparan el efec to de las configuraciones ideológicas del PRI y la del PAN con la del PRD, esperamos encontrar coeficientes negativos. Estos resultados indicarían que el gasto público tiende a disminuir cuando tanto el PRI y el PAN gobiernan los Ejecutivos estatales.

El efecto de las preferencias partidarias podría resultar insuficiente para explicar las diferencias entre los niveles de gasto entre los estados debido a características partidarias. Laura Flamand (2006) muestra que la descentra lización del sistema federal mexicano -en buena medida producto del pro ceso de democratización- estimuló el crecimiento de las transferencias a aquellos estados que no eran gobernados por el partido que controlaba el gobierno federal. Este proceso de descentralización se produjo porque los gobernadores de partidos distintos al que controla el gobierno federal se convirtieron en actores dominantes o relativamente más influyentes en sus respectivos estados (Flamand, 2006; Velázquez-Guadarrama, 2006) . Se

gún Flamand, los gobernadores de oposición son más proactivos y efectivos en las negociaciones con el gobierno federal para obtener mayores transfe rencias federales. Como consecuencia, estas mayores transferencias les per miten a estos gobernadores gastar relativamente más con respecto a aque llos gobernadores del partido que controla el Ejecutivo federal. Por su parte, Sánchez (2017) encuentra que en las legislaturas estatales mexicanas bajo gobiernos verticalmente divididos se tiende a enmendar relativamente más el presupuesto que en las legislaturas estatales bajo gobierno verticalmente unificado. Para controlar por este factor, incluimos una variable binaria que indica (toma el valor de uno) si el partido que controla el Ejecutivo federal coincide con el que tiene a su cargo el Ejecutivo estatal; es decir, tomamos en cuenta el efecto de un gobierno verticalmente unificado (o no unificado).

Finalmente, añadimos el producto bruto interno (PBI) por habitante y el índice de marginación como variables que controlan por condiciones socioeconómicas del Estado. En particular, los ciudadanos más afluentes en estados más ricos también podrían demandar mejores servicios de sus go biernos toda vez que pagan una cantidad mayor de impuestos; y estas de mandas relativamente más exigentes podrían provocar incrementos en el gasto para lograr satisfacerlas. Por último, incorporamos como variable de control a las variables dependientes con un rezago temporal para modelar la presencia de un proceso autoregresivo de orden uno.

Este estudio presenta dos modelos multivariados. En ambos llevamos a cabo las estimaciones con el empleo de mínimos cuadrados generalizados con efectos aleatorios. Los modelos por estimar son los siguientes:

Modelo 1

^Yit = Po + PiYit-i + Pi ^PR ht + p3^PANit + P*^Difit + Ps^laaks°it + PeP^reit

+ P₇Post_it + p₈IM_it + PgPIBit + ¡3₁₀Minoría_it + P^Minoría * lciakso_it + p_i2GobUnificado_it + e_ít

Modelo 2

^AYit = Po + P₂ ^pRIit + P₃ ^PANu + PiDifit + Ps^laaks°it + PeP^reit + P? Posta + P%lM_it + p₉PIBCambio_it + (3₁₀Minor\a_it + p₁₁Minoría * laakso_it +

p ₁₂ GobUnificado_it + e_it

donde Yu es el gasto total por habitante, A Yü es el cambio del gasto total por habitante, Yü- i es el gasto total por habitante en el periodo anterior, PRIu o PANü son variables binarias que indican si partido del gobernador es el PRI o el PAN respectivamente, Difit es la diferencia porcentual entre el ganador y el segundo lugar de la elección anterior, laaksoa es uno de los dos índices Laakso-Taagepera utilizados para medir el número efectivo de partidos (to mando en cuenta a todos los partidos con representación en las legislaturas estatales o sólo a los partidos de oposición), prea y Posta indican si la observa ción del gasto corresponde al año pre y post electoral respectivamente, IMa es el índice de marginación del Estado para un año determinado, PIBa es el PIB per cápita anual, Mina es la variable dicotómica que indica si existe gobierno dividido, Min * laaksoa representa la interacción (multiplicación) entre la variable binaria que muestra si existe gobierno dividido y el índice Laakso-Taagepera, y finalmente la variable GobUnificadoa indica la presencia de un gobierno verticalmente unificado.

Resultados

La Tabla 1 muestra cuatro especificaciones para cada modelo que con firman la robustez de nuestros resultados. En cada par de especificaciones, la segunda especificación añade la variable que señala si existe un gobierno verticalmente unificado. Este es un determinante institucional que refina la influencia del sistema de partidos sobre la magnitud del gasto público esta tal. Esta variable, además, complementa la estimación que hacemos a través de nuestras variables independientes clave acerca del efecto de un gobierno horizontalmente unificado o dividido sobre el gasto público estatal (ver Hi pótesis 1) con la del gobierno verticalmente unificado. En el segundo par de especificaciones, reemplazamos el índice Laakso-Taagerepa que cuenta el número efectivo de todos los partidos con representación en las legislatu ras estatales con aquel que sólo toma en cuenta la fragmentación legislativa de la oposición (ver Modelos 3, 4, 7 y 8).

En las ocho especificaciones, verificamos que tanto el número efectivo de partidos en las legislaturas estatales como la condición minoritaria en la legislatura del partido del gobernador afectan el monto del gasto público. El coeficiente positivo de la interacción entre ambas variables sugiere que existe evidencia estadísticamente significativa que apoya la segunda hipóte sis: incrementos en la fragmentación legislativa aumenta el gasto público por habitante cuando existe la condición minoritaria en la legislatura del partido del gobernador. Para calcular el efecto de ambas variables por sepa rado (el número efectivo de partidos y la variable binaria que indica la pre sencia de gobierno dividido) pero que incluya el efecto marginal de la interacción entre ellas, procedemos a calcular el valor esperado del gasto público per cápita para distintos valores de ambas variables: la fragmenta-

Tabla 1

Explicando el gasto público estatal

ción legislativa y la condición de gobierno dividido. El Gráfico 5 muestra estos valores esperados del gasto público estatal por habitante para distintos valores del número efectivo de partidos en las legislaturas estatales, cuando existe o no la condición minoritaria .

Gráfico 5

Valores esperados del gasto público por habitante (con intervalos de confianza al 95%) conforme varía el número efectivo de partidos cuando

existe (o no) gobierno dividido

Fuente: Elaboración propia.

De acuerdo con estos valores, confirmamos que encontramos apoyo empírico para ambas hipótesis. Primero, el valor esperado del gasto público estatal por habitante resulta ser casi siempre mayor bajo un gobierno dividi do. Conforme el número efectivo de partidos crece por encima de 1,3, la presencia de gobierno dividido expande aún más el gasto público. Dado que todos los estados excedieron este valor de 1,3 para todos los años, la predicción sobre los efectos de la condición minoritaria y la fragmentación

legislativa sobre el gasto público estatal deben ser tomadas en cuenta con juntamente. En resumen, la condición minoritaria se correlaciona con in crementos en el gasto público de los gobiernos estatales, pero estos impac tos resultan positivos siempre y cuando aumente la fragmentación legislati va. Esto confirma lo que otros estudios reportan sobre el efecto del gobierno dividido sobre el gasto de los gobiernos de los estados mexicanos; sin em bargo, nuestro estudio identifica el factor (fragmentación legislativa) que contribuye a que este efecto marginal sea mayor o menor.

En lo que respecta a las variables de control, verificamos que las orienta ciones ideológicas de los partidos que lideran los Ejecutivos estatales sí tien den a ejercer un efecto sobre el gasto público estatal, tal como predicen otros estudios previos (Benton y Smith, 2017; Magaloni et al., 2007). Específicamente hallamos que el PAN y el PRI tienden a gastar menos re cursos que el PRD, siendo el primero de ellos el que menos gasta de los tres. Este hallazgo confirma que en México los gobiernos con ideología de dere cha efectivamente son fiscalmente más prudentes. Al mismo tiempo, la pre sencia de un gobierno verticalmente unificado reduce el gasto público esta tal (ver la segunda especificación en cada par de modelos). La inclusión de esta variable también tiende a reducir considerablemente el efecto de las variables ideológicas partidarias, lo que sugiere que la inclusión de esta va riable resulta útil para comprender adecuadamente el efecto de estas insti tuciones sobre la magnitud del gasto.

Además, la competitividad electoral también parece afectar el com portamiento del gasto. La diferencia entre el apoyo electoral al candidato ganador y al que obtuvo el segundo lugar en la elección anterior a gober nador tiende a reducir el gasto público estatal. De otro lado, los resultados sobre el efecto del ciclo político electoral también sugieren que afectan el monto del gasto público estatal. En el año previo a los comicios, el monto del gasto del gobierno estatal tiende a aumentar. En lo que concierne al año posterior a la elección, no encontramos que este periodo altere las decisiones de gasto. Finalmente, mayores niveles de PBI por habitante están correlacionados con mayor gasto. Este hallazgo confirma las expec tativas planteadas sobre el efecto que el nivel de riqueza puede tener sobre el gasto público estatal. Sin embargo, debemos señalar que el índice de marginación no es estadísticamente significativo .

Conclusiones

Este trabajo encuentra que una mayor fragmentación legislativa, en combinación con la presencia de un gobierno dividido, expande el gasto público estatal. Esta contribución abona nuevos conocimientos para enten der la estructuración del gasto en los estados mexicanos, especialmente en estados con legislaturas relativamente fragmentadas en donde las reglas que establecen límites al gasto son débiles. Ya algunos estudios previos han ad vertido sobre la debilidad que existe en el sistema de restricciones presupuéstales para los gobiernos estatales, tanto para el gasto como para el endeudamiento (Díaz-Cayeros, 1997). Sin estas restricciones efectivas al gasto, una mayor fragmentación legislativa (mayor número efectivo de partidos) y la presencia de gobierno dividido pueden derivar en un descontrolado gas to que pueda poner en riesgo la salud financiera de las cuentas estatales.

Por cierto, un tema que permanece pendiente para futuras investiga ciones es el estudio del impacto de estas reglas institucionales y regulaciones para la evolución de la deuda pública estatal. Sugerimos que esta evaluación sea materia de otro trabajo, pues se requiere de un detallado análisis teórico y empírico de dicho impacto. A partir de los resultados de este estudio es muy probable que la combinación de una alta fragmentación legislativa y la presencia de un gobierno dividido también terminen por elevar la deuda pública estatal . Dado que los ingresos propios de los estados mexicanos son relativamente bajos medidos como proporción del gasto, resulta proba ble que los aumentos en el gasto terminen siendo financiados relativamente más con deuda que con ingresos propios . Estas conclusiones deberían alertar a aquellos países con gobiernos federales donde no existen reglas institucionales que estipulen límites al monto del gasto estatal o de la deu da. En países tales como Alemania, España, Estados Unidos y México la deuda pública estatal constituye un problema recurrente debido a la falta de regulación adecuada (Hernández, 1997; Petersony Nadler, 2014; Velázquez Guadarrama, 2006).

También encontramos que existen otros determinantes importantes del gasto público estatal, y que ya han sido reportados por la literatura existente sobre este tema. En particular, la competitividad electoral y las preferencias ideológicas de los gobiernos estatales son relevantes para explicar el gasto público estatal.

Gracias a este trabajo, resulta posible identificar configuraciones institucionales que contribuyen a expandir el gasto público estatal y que eventualmente conducir a un sobreendeudamiento. ¿Qué se puede hacer para minimizar el impacto que produce la combinación de gobierno dividi do con altos niveles de fragmentación legislativa? La implementación de límites férreos a los aumentos en el monto de gasto originalmente aproba dos por los congresos estatales podría ayudar a reducir los déficits fiscales en los que usualmente incurren los Ejecutivos estatales. Estos límites tam bién podrían responder a un porcentaje del déficit fiscal y/o deuda como porcentaje de los ingresos. El fortalecimiento de las capacidades burocráti cas y técnicas en los Ejecutivos estatales también debería ayudar a que en la planeación e implementación de los presupuestos aprobados se evite el des perdicio de recursos.