Introducción

La Ley de Cupo Femenino sancionada en Argentina en 1991 (Ley N° 24.012) tuvo efectos de contagio en varias provincias argentinas (^{Archenti, 2002}) y desencadenó la aprobación de

candidatos/as ninguno de los dos sexos debía superar el 66% de los cargos disputados¹. Posteriormente, en el año 2002, y en el marco del debate sobre la reforma del sistema político posterior a la crisis político-institucional de diciembre de 2001, se sanciona la Ley provin cial N° 3.717 que incorpora un artículo denominado “participación equiva lente de géneros”. Establece que las listas de candidatos/as para la legislatu ra provincial deberán estar compuestas por un 50% de cada género. Rio Negro se ubicaba así, junto a Córdoba y Santiago del Estero, entre las prime ras provincias en establecer la paridad y/o equivalencia de géneros en las listas de candidatos/as a la legislatura provincial.

Este artículo² tiene como objetivo contribuir al conocimiento de las medidas de acción afirmativa y paridad para los cargos electivos a partir de un estudio de caso que analiza, por un lado, el proceso legislativo que cul minó en la sanción de ambas normas, y, por el otro, las condiciones y los factores políticos que posibilitaron la aprobación temprana de la equivalen cia de géneros en las listas de candidatos/as a la legislatura provincial de Río Negro. Posteriormente, se presenta un análisis que da cuenta del impacto de las reformas (adopción de cuotas en 1993 y paridad en 2002) en relación al sistema electoral provincial y a la participación de las mujeres en la legis latura, a partir de la descripción de los lugares que ocupan en los bloques partidarios y en las comisiones legislativas. Finalmente, se ofrecen recomen daciones de reformas para avanzar en la efectiva paridad de género en la participación política de las mujeres en Río Negro.

Reconstruir los antecedentes (judiciales y políticos), el contexto histó rico y político (de profunda crisis institucional y representativa), así como los hechos y acciones políticas (interna en el partido de gobierno, negocia ción y transversalidad política como estrategia de las mujeres) permiten comprender cuáles fueron las condiciones que abonaron y permitieron la sanción de la equivalencia en la provincia. El estudio de caso sobre el pro

ceso político, así como del impacto posterior de la reforma en una de las provincias pioneras en la aprobación e implementación de paridad, ofrece evidencia que permite visibilizar la necesidad de reformas que fortalezcan y garanticen el acceso y participación paritaria de las mujeres en los parla mentos.

La estrategia metodológica fue diseñada a partir de un estudio de caso que combinó la producción y el análisis de datos cuantitativos y cualitativos. El análisis cualitativo fue realizado a partir de entrevistas en profundidad a mujeres que ocuparon y/u ocupan cargos legislativos y/o ejecutivos y otros actores políticos relevantes, junto al análisis de documentos oficiales (dia rios de sesiones y proyectos legislativos) y notas periodísticas de diarios de la región. Esto permitió reconstruir el contexto de surgimiento, debate y nego ciación, así como el proceso de aprobación de las reformas. El estudio sobre el impacto de las reformas se realizó a partir de la sistematización de datos cuantitativos sobre el acceso y la participación de las mujeres en la legislatu ra y su inserción en las comisiones y bloques legislativos.

Luego de esta introducción al tema y a los objetivos, el artículo prosigue en cuatro secciones. En la segunda sección, se presentan las diferencias en tre las leyes de cuota y paridad y los factores políticos que han influenciado la adopción de reformas electorales de género según la literatura sobre el tema. Seguidamente, se realiza un análisis cualitativo del “ciclo de la políti ca” (^{Oszlak y O'Donnell, 1976}), del proceso de surgimiento, debate y san ción del artículo que estableció la ley de cupo, primero, y la equivalencia de géneros para las listas de candidatos/as legislativos/as, después. En la tercera sección, se presentan, brevemente, los principales hallazgos en la literatura de ciencia política sobre los tipos de sistemas electorales y su influencia en las reformas inclusivas de género, los partidos políticos y el concepto de representación descriptiva. Seguidamente, se ofrecen datos sobre el incre mento de mujeres en la legislatura rionegrina a partir de las reformas estudiadas en la segunda sección y sus limitaciones, así como los lugares que las mujeres han ocupado en los bloques partidarios y comisiones legislativas. Finalmente, en la cuarta y quinta secciones, se presentan las principales conclusiones y recomendaciones de reformas para avanzar en la efectiva paridad de géneros en la participación política en Río Negro.

Factores que impulsaron las reformas electorales inclusivas de género

Como ya se ha mencionado, con la sanción de la Ley de Cupo en Ar gentina se inaugura a escala global una nueva etapa en relación a los dere chos políticos de las mujeres. América Latina es una de las regiones a la vanguardia internacional en leyes de participación política de las mujeres, ya que casi todos los Estados han sancionado normativas que establecen cuotas para los cargos legislativos a excepción de Cuba, Guatemala y Vene zuela (Caminotti y Del Cogliano, 2019).

En el año 2000 se inauguró, en las provincias argentinas, una nueva ola de reformas vinculadas al acceso de las mujeres a las legislaturas conocida como la “primera generación de reformas de paridad” (Caminotti y Del Cogliano, 2019). Así, Santiago del Estero (2000), Córdoba (2000) y Rio Ne gro (2002) se convirtieron en los primeros Estados subnacionales en adop tar la equivalencia de género para las listas de candidatos/as a legisladores/ as. En 2016, la provincia de Buenos Aires (que representa el 37% del padrón electoral nacional) sancionó la Ley de Paridad N°14.848, inaugurando la segunda generación de reformas de paridad, a la que se sumaron las provin cias de Neuquén, Salta y Chubut en el mismo año; Catamarca, Chaco, Mendoza, Misiones, Santa Cruz y Ciudad de Buenos Aires en 2018; y Formosa en 2019. Previamente, en 2017, el Congreso Nacional sancionó la Ley N°27.412 -Ley de Paridad de Género en Ambitos de Representación Polí tica- que fue implementada por primera vez en las elecciones legislativas nacionales de octubre de 2019.

La literatura sobre leyes de cuotas y paridad en América Latina es vasta y se ha dedicado a estudiar su impacto y diferencias (J ones, Alles y Tchintian, 2012; Tula y ^{Archenti, 2013}, entre otros). Se trata de medidas del Estado que promueven la participación política y acceso de las mujeres a cargos de representación (Caminotti y Del Cogliano, 2019), a través de mecanismos que permitan corregir la desigualdad con porcentajes de representación en las listas o mediante la igualdad electoral. Sin embargo, una de las principa les diferencias es que, mientras la ley de cuotas tiene una naturaleza transi toria, la ley de paridad reviste un carácter permanente. Es por ello que las leyes de paridad avanzan respecto de las leyes de cuotas, ya que convierten a la igualdad de género en un principio de representación permanente en la confección de las listas electorales y de la vida política (^{Egido, 2019}).

Varios estudios se han dedicado a explicar los orígenes de las reformas electorales inclusivas y/o que promueven la igualdad destacando tres facto res: (i) la movilización de mujeres dentro y fuera de los partidos políticos; (ii) la diseminación de ideas emergentes de igualdad y representación; y (iii) el apoyo de líderes poderosos (ya sea por incentivos estratégicos o normativos) (Caminotti y Del Cogliano, 2019).

La ley de cupo nacional, y el efecto cascada que desencadenó en las provincias, provocó, como señala ^{Caminotti (2009}), una “difusión desde arriba” de la política. Asimismo, la influencia de las ideas a escala transnacional y del sistema internacional de derechos humanos fueron factores relevantes que influyeron en la adopción de leyes afirmativas como las cuotas en Amé rica Latina. La Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) de1979, ratificada por el Congre so Nacional argentino en 1985, recomienda en su artículo 7 la «adopción de medidas especiales de carácter temporal”. Por otra parte, en la Plataforma de Beijing (1995) se hace mención a las prácticas discriminatorias y la pre sencia de mecanismos institucionalizados en los partidos políticos que ex cluyen y obstaculizan el acceso de las mujeres (artículo 182). Asimismo, la Plataforma estableció un objetivo estratégico para garantizar la igualdad de acceso y la plena participación femenina.

En el caso de la paridad, y siguiendo la clasificación de “primera y segun da generación” de reformas, Caminotti y Del Cogliano (2019) advierten que hubo diferencias: las reformas de “primera generación” se implementaron en un contexto en el que el debate por la paridad aún no estaba instalado y se enmarcaba en el lenguaje previo de las políticas de acción afirmativa anterior al Consenso de Quito (2007). Mientras que en el caso de las reformas de “segunda generación”, los encuadres discursivos (policy frames) que plantea ban el concepto de paridad, conectado con ideas emergentes de democracia generizada, fueron uno de los factores causales determinantes. Las autoras indican también que las mujeres que han promovido leyes de cuota y paridad lo han logrado en coyunturas políticas críticas como: transiciones democráti cas (^{Araujo y García, 2006}), procesos constituyentes (^{Choque Aldana, 2013}) y/o crisis de representación política (Caminotti y Del Cogliano, 2019). Como analizaremos más adelante, este último es uno de los factores que posibilitó avanzar con la paridad en la provincia de Río Negro.

Por último, como señalan ^{Freidenberg et al (2018}: 37), “... además del porcentaje de mujeres y hombres, una ley de cuotas o de paridad bien dise ñada es aquella que: i) incorpora mandatos de posición que garanticen lu gares elegibles para las candidatas o mecanismos de alternancia y secuencialidad entre géneros, ii) abarca tanto a las candidaturas titulares como a las suplentes o plantea mecanismos de reemplazo por género, iii) establece sanciones por incumplimiento y iv) no permite excepciones a la aplicación de la ley (Archenti y Tula, 2014; Caminotti y Freidenberg, 2016)”.

2.1 Del cupo a la paridad en Río Negro: el surgimiento, el debate y la sanción

A partir del “ciclo de la política” (^{Oszlak y O'Donnell, 1976}) se realiza un análisis del surgimiento y sus antecedentes, debate y sanción, primero, de la Ley de Cupo de 1993 y, posteriormente, del artículo 128 que estable ció, en 2002 la “participación equivalente de géneros” en el Régimen Elec toral y de Partidos Políticos. Para el caso de la reforma de paridad se analizan las características principales del contexto político-electoral nacional, pro vincial y gubernamental que posibilitaron que Río Negro fuera una de las provincias pioneras en la sanción. A tal fin, se exploran algunos aspectos de la trama política previa al debate legislativo de 2002 con el objetivo de dar paso a un análisis de las dos sesiones en las que se discutió la reforma de equivalencia de géneros en las listas legislativas.

En línea con la Ley de Cupo femenino nacional, la provincia de Río Negro aprueba, en el año 1993, la Ley N° 2642 que modifica la Ley N° 2431 del Código Electoral y de Partidos Políticos incorporando el artículo 128 bis. Este estableció que “Las listas de candidatos a cargos de representación legislativa, integrantes de concejos deliberantes y comunales deberán cons tituirse de modo tal que ninguno de los dos sexos supere el sesenta y seis por ciento (66%) de los cargos en disputa”.

El proceso que condujo a la sanción de las leyes tuvo como antecedente inmediato un proyecto de ley de cuotas presentado por las legisladoras Piccinini y Povedano (bloque UCR), Severino de Costa (bloque PJ) y Gastiazoro (bloque PPR)³ en el período legislativo anterior (1987-1991), y que no logró alcanzar los consensos suficientes. En la misma línea, el legis lador Digno Diez (PJ) había presentado un proyecto que se sumó a la inicia tiva de las legisladoras acompañado por el Foro de Mujeres Políticas.

El proyecto aprobado en general en la sesión legislativa del 14 de abril de 1993, y aprobado en particular el 28 de ese mismo mes se debatió en el recinto con la presencia de reconocidas mujeres como Estela Barnes de Carlotto (presidenta de Abuelas de Plaza de Mayo), Graciela Fernández Meijide (presidenta de la APDH), Mabel Belucci (periodista investigadora y militante de organizaciones feministas), Cecilia Lipzi (miembro de la red latinoamericana de feministas políticas y asesora del Consejo Nacional de la Mujer), Lidia Otero (coordinadora de la red nacional de mujeres políticas), entre otras. Contó, también, con el apoyo de diversas instituciones y organi zaciones entre las que se destacaban la Legislatura de la provincia de Santa Fe, el Foro de Mujeres Políticas de Viedma, el Concejo Deliberante de Viedma, el Partido Justicialista, entre otras. Como advierte ^{Caminotti (2015}) en su caracterización sobre los estudios referidos a la representación de las muje res, la representación sustantiva puede ser entendida como un proceso y como un resultado (^{Franceschet y Piscopo, 2008}). En tanto proceso, la re presentación comprende:

“las prácticas de articulación de intereses y de construcción de coaliciones para promover proyectos. Desde la perspectiva del pro ceso, cobran importancia las prácticas políticas de las legisladoras y sus vinculaciones con redes de mujeres, organizaciones sociales, agencias de gobierno y de la cooperación internacional, entre otras” (^{Caminotti, 2015}: 13).

El debate en el recinto fue muy intenso y hubo una amplia variedad de argumentos a favor y en contra del proyecto. Según ^{Caminotti (2008}), los argumentos y posiciones sobre las cuotas se pueden clasificar en: “los de tractores igualitaristas” (plantean que las cuotas son violatorias del princi pio liberal de igualdad ante la ley y otorgan a las mujeres una ventaja injusta y discriminatoria para los varones); “los detractores partidarios” (que consi deran que el cupo lesiona la autonomía partidaria); “los partidarios de la discriminación positiva” (señalan que las mujeres tienen dificultades para acceder a cargos políticos por prácticas discriminatorias y que son necesa rias las políticas afirmativas); “los partidarios consecuencialistas” (plantean que la inclusión de las mujeres en las legislaturas tendría el potencial de transformar los resultados políticos); y “los partidarios igualitaristas” (plan tean que el equilibrio numérico entre géneros promueve relaciones más igualitarias en el seno de las instituciones).

A continuación, se presenta una muestra de los principales argumentos esgrimidos en el marco del debate provincial que visibilizan, en efecto, el abanico de posturas y permiten reponer la historia y las características par ticulares que adquirió la discusión sobre la sanción en Río Negro.

El legislador Osvaldo Mario Nemirovsci (PJ), desde una postura igualitarista, promovía un proyecto que aspiraba a que la reforma fuera paritaria de manera extensiva a los tres poderes del Estado, mientras que el legislador Pablo Verani (UCR), desde un argumento detractor igualitarista, señalaba:

“Creo que en primer lugar esta ley no es para la mujer. A ver si caemos en el mismo error en que cayó el decreto reglamentario nacional, que le asegura la participación a la mujer, me parece que eso es degradante, esto nos asegura la participación a nosotros, se ñor presidente, la ley de cupos no significa absolutamente nada, no habla de ningún sexo, me parece que mi amigo legislador incurre en un error. Yo en nombre de los hombres acepto la ley, estamos asegurados”⁴.

Esta intervención, acompañada por los mismos argumentos en la alo cución del legislador de De Bariazarra (también de la UCR), advierte que el proyecto presentado por su bloque responde a una filosofía que “consiste en que no se discrimine a ninguno de los dos sexos, por eso no hablamos de cupos, de cuotas, porque eso también significaría discriminación”.⁵

Estos argumentos adelantan, en alguna medida, los debates actuales en torno a la conformación de las listas y las lecturas en torno a las acciones afirmativas como leyes que establecen pisos mínimos y no límites, tal como lo muestra lo sucedido recientemente con la lista de Ciudad Futura⁶ en la provincia de Santa Fe.

Por su parte, en la sesión del 28 de abril Juana Soulé (PJ), desde una postura partidaria consecuencialista, señalaba:

“Creo que el proyecto convertido en la ley nos garantiza una participación útil en lo formal para llevar adelante la incansable tarea de transformar, de construir, de generar cambios para edificar una sociedad con crecimiento y equidad que elimine la injusticia y garantice los derechos humanos. Nosotros, las mujeres, seremos puntales en la obra, Río Negro ingresa así en el grupo de provincias que va a la delantera en el reconocimiento de la participación polí tica a la mujer”⁷.

La legisladora, desde un posicionamiento que plantea la deuda entre géneros (^{Reyes, 2019}) añadía que “resulta inconcebible que esta deuda so cial y política no se haya saldado aun” y fortalecía su argumentación desde los marcos normativos internacionales y nacionales: “(...) tanta letra muerta de leyes, resoluciones y declaraciones internacionales y nacionales que abun dan en reconocimientos de legítimos reclamos, fijan normas y protegen de rechos y que, en lo efectivo, la dinámica de poder de las jerarquías políticas y de las decisiones cotidianas, neutralizan, anulan o archivan, aletargando la toma de conciencia y el desarrollo social”.

Por otro lado, desde una perspectiva igualitarista, la legisladora Ángela Penroz (PJ) destacaba el trabajo que se había realizado internamente en el Partido Justicialista y en la Unión Cívica Radical, así como en la opinión pú blica en general. Penroz señalaba las limitaciones de las leyes para erradicar las

discriminaciones hacia la mujer, pero destacaba la importancia de contar con un instrumento para asegurar la participación de la mujer (^{Reyes, 2019}).

Del análisis surge que el contexto de adopción del sistema de cuotas en Río Negro respondió a la lógica de la “difusión desde arriba” de la política (^{Caminotti, 2009}). Lo que permitió que en Río Negro se instalara el debate fue el impulso que otorgaron la ley nacional y los debates por las leyes de acción afirmativa que proponían la eliminación de la injusticia y la desigual dad a través de mecanismos discriminatorios. Se destacó, a su vez, la im portancia de apoyos externos como estrategia política, cristalizada en la pre sencia, el día de la sanción de la ley, de mujeres referentes de derechos hu manos (símbolos en el escenario nacional) en el recinto de la Legislatura.

En 2002, en el marco de la crisis de representación originada en la deba- cle económica, política, social e institucional de diciembre de 2001 en Ar gentina, a nivel nacional y también a escala subnacional se comenzó a discu tir y elaborar una agenda de reforma política en respuesta al reclamo del “que se vayan todos”. Los principales temas que se debatieron fueron las reformas electorales y las críticas a las listas sábanas, el financiamiento de los partidos políticos y los mecanismos de selección de candidatos/as.

De cara al proceso electoral de 2003 y en el marco de los dos años de tensión interna en el seno del propio gobierno que sufría una fractura tras la creación de un nuevo sector denominado “Agenda” (encabezado por el le gislador de la UCR Iván Lazzeri), se presentaron en Río Negro varios pro yectos de reforma al Código Electoral y de Partidos Políticos.

En este punto, cabe destacar un antecedente judicial relevante que servi rá de sustento práctico al debate en torno a la equivalencia de género en las listas. En las elecciones provinciales de 1999, como resultado de la interna en el Partido Justicialista entre Remo Constanzo y Miguel Ángel Pichetto como candidatos a gobernador, se conformó una lista unificada de candidatos/as a legisladores. Dos de las candidatas impugnaron la lista ante el Tribunal Elec toral Provincial puesto que, argumentaron, habían sido sometidas a un des plazamiento del lugar que les correspondía. El Tribunal ordenó al Partido Justicialista que readecuara la lista con los lugares originales, fruto del resul tado de la interna. Así, Silvia Jañez y Liliana Finochiaro⁸ resultaron electas. La primera de ellas fue la impulsora de la reforma para incluir el artículo de la paridad, la segunda votó a favor y su experiencia en la interna justicialista fue central en el debate. Recuperar esos antecedentes permite compren der la antesala de la acción política, pues serán los hechos y esas mujeres protagonistas, las propulsoras y responsables finales de la acción política.

Hacia fines de 2002, entre las principales iniciativas presentadas se en contraban dos proyectos del oficialismo y uno del bloque del PJ: por un lado, un proyecto de reforma política integral desde el Poder Ejecutivo, im pulsado por el gobernador Pablo Verani, y por el otro un proyecto que in cluía cuestiones vinculadas al financiamiento de partidos políticos presen tado por la fracción interna del gobierno denominada “Agenda”. Desde el arco opositor, Silvia Jañez presentó un proyecto que incluía las internas abier tas, la eliminación de la lista cerrada y bloqueada y una propuesta de am pliación de la ley de cupo para alcanzar el 50% de candidatos según género. Es importante destacar que, al momento del debate, solo diez mujeres eran legisladoras, es decir, un 23% del cuerpo.

Los proyectos de reforma política se debatieron en la legislatura provin cial entre noviembre y diciembre de 2002⁹ En la primera vuelta (7 de noviem bre), se presentó el proyecto del Ejecutivo con los dictámenes de comisión y la inclusión del artículo sobre la paridad que fue presentado por Jañez¹⁰. Entre sus argumentos más relevantes, destacaba como antecedente la aplicación de la ley de cupo nacional para el caso de las elecciones a senadores nacionales (uno a uno sobre una magnitud de 3 bancas en juego) y la ausencia de muje res en las listas de candidatos/as por circuitos en la provincia,¹¹ que también son de tres bancas y provocan una distorsión en la implementación del cupo.

Varias legisladoras del bloque radical acompañaron la propuesta y fue ron interlocutoras con el Poder Ejecutivo y el grupo “Agenda”. Enfatizando en las diferencias de género, la legisladora María Inés García (UCR) subra yaba la importancia de aprobar la paridad:

“Si queremos mejorar el sistema debemos comenzar por no mentirnos, y no mentirnos significa, señor presidente, aceptar las diferencias entre hombres y mujeres, que en la actividad política se ponen tan absolutamente de manifiesto”.¹²

Por su parte, la legisladora Severino de Costa (PJ) reforzaba esta idea en la sesión de la segunda vuelta:

“(...) creo, señor presidente, que le debemos a la mujer rionegrina el derecho que tiene, como en la producción de su fami lia, en el ámbito de la provincia, por eso me parece -y pido discul pas si hay algún concepto reiterado- que necesitamos rendirle a la mujer rionegrina lo que se merece, que tome el 50 por ciento de lo que le corresponde” ¹³.

A su vez, Marta Milesi¹⁴, al ser consultada sobre los avances de las leyes afirmativas, señaló:

“(...) yo soy una gran defensora de la ley de paridad (...) las mujeres que llegamos sin ley teníamos todas unas personalidades muy especiales, éramos muy batalladoras, nos decían "las locas", y después como trabajábamos determinados temas entonces bueno nos dejaban trabajar esos temas porque total estábamos ocupadas haciendo "otras cosas" así entre comillas según los varones amigos nuestros, y así sin darse cuenta creo que llegamos, sino no nos hu bieran puesto nunca”¹⁵.

De la lectura del diario de sesiones se desprende que entre la primera y la segunda vuelta se incrementan las negociaciones y la búsqueda de con sensos sobre la reforma política en general y el artículo de paridad en parti cular. Las negociaciones fueron cruzadas en distintos niveles institucionales y políticos. Por un lado, entre el poder ejecutivo y los legisladores del bloque radical: el grupo “Agenda” acordó defender y aprobar el artículo de la pari dad a cambio de aprobar cuestiones vinculadas al financiamiento de los partidos políticos. Por otro lado, en términos transversales de género entre las legisladoras justicialistas y de la UCR que promovieron la búsqueda de votos y apoyos en sus propios bloques, así como la garantía del no veto del ejecutivo y la promoción de apoyos públicos.

En la entrevista realizada a Silvia Jañez, la por entonces ex legisladora señaló que, entre la primera y segunda vuelta, las mujeres realizaron varias acciones de cabildeo, con el objetivo de buscar y promover consensos:

“Nosotras hicimos muchísimos movimientos de medios de comunicación y de la legislatura para que los que se habían mani festado públicamente pusieran efectivamente su voto”.

Asimismo, destacó que hubo un acuerdo con el Poder Ejecutivo puesto que, según ella, no votar o vetar hubiera tenido un costo político muy alto¹⁶.

Durante el tratamiento de la segunda vuelta (17 de diciembre), el debate se centró en que la conformación equivalente debía alcanzar las listas de los circuitos y las candidaturas de las sábanas¹⁷. Silvia Jañez, como miembro in formante, presentó los argumentos principales para el debate y señaló que la propuesta incorporaba la paridad no sólo a los circuitos sino también a la lista sabana¹⁸. Los argumentos esgrimidos recuperan tanto el aumento de cantidad de lugares que implicó la ley de cupo de 1993 como la desigualdad de la conformación de la legislatura y la importancia de dictar mecanismos afirma tivos y paridad que garanticen la igualdad de oportunidades entre varones y mujeres, resaltando que “quiero más mujeres porque sólo así se producirá el cambio” y defendió su iniciativa destacando a las “mujeres excepcionales”¹⁹.

En respuesta a la línea argumentativa de Jañez, el veranista Edgardo Corbalán (UCR) mencionó a “las otras” mujeres como María Julia Alsogaray y Adelina Dalesio de Viola como forma de oponerse a la propuesta. Su dis curso fue criticado y abucheado por las mujeres militantes que se encontra ban en el recinto. Por su parte, el legislador veranista Osvaldo Giménez (UCR) planteaba que la conformación equivalente debería alcanzar a las listas del circuito y no a la sábana, acotando la participación en mitades: de los tres cargos del circuito a elegir, uno para cada sexo en los dos primeros lugares. Esta propuesta impulsada por el sector veranista no prosperó y Giménez cerró planteando que a esos cargos se debe acceder por “convic ciones y atributos”.

Entre los y las legisladores/as que manifestaron su apoyo y votaron afir mativamente se encontraban José Luís Zgaib (PJ), Eduardo Chironi (Frente Grande), Regina Kluz (Alianza), Ana Barreneche (PJ), Noemí Sosa (Alian za), Eve Adarraga (PJ), María Severino de Costa (PJ y también autora de la propuesta), Fernando Chironi (UCR), Guillermo Grosvald (Movimiento Popular), María Inés García y Delia Dieterle (legisladoras radicales del sector veranista). La legisladora Olga Massaccesi de la UCR votó en contra²⁰.

Del análisis del Diario de Sesiones se desprende, también, que durante la sesión se produjeron varias negociaciones. Esto se visualiza en el abando no del recinto de las legisladoras de los bloques justicialista y radical, así como los cambios en la presidencia de la sesión que provocó una nueva votación del artículo 128.

Finalmente, impulsado y apoyado desde una coalición de mujeres multipartidaria, como había sucedido con la Ley de Cupos en el Congreso nacional en 1991, el artículo 128 bis aprobado en diciembre de 2002 estable ció que:

“el principio de Participación Equivalente de Géneros para la conforma ción de las listas de candidatos a cargos electivos en cuerpos colegiados, de modo tal que contengan porcentajes equivalentes, es decir el 50 por ciento de candidatos de cada género”. Las características principales que adquiere esa composición es la de alternancia, intercalando uno de cada género, en caso de reemplazo el mismo deberá respetar el mismo género, la Justicia Electoral y las Juntas Electorales deben desestimar la oficialización de toda lista que no se adecue con lo previsto en este artículo”.

El impacto de las reformas inclusivas: sistema electoral y representación descriptiva

Para analizar el impacto que ha tenido la ley de cuotas implementada en la provincia de Río Negro en 1993 y la equivalencia de géneros en 2002, en este apartado se analizará la influencia de las características del sistema electoral y de los partidos políticos, la representación descriptiva, y la parti cipación de las mujeres en las distintas comisiones legislativas.

La evidencia empírica de los estudios que se han dedicado a estudiar el impacto de las leyes de cuotas señala que, si bien el cupo permitió el incre mento efectivo de la representación de las mujeres en los parlamentos, la medida se (re) convirtió en un techo para su acceso. Ello obedece a varias razones: por un lado, a que las características de los sistemas electorales favorecen u obstaculizan la aplicación efectiva de las cuotas (^{Tula, 2015}); por el otro, a que las élites de los partidos políticos (conformadas, en su mayoría, por varones) han realizado un “cumplimiento minimalista” de las leyes de cuotas, es decir, han incluido estrictamente el porcentaje mínimo de mujeres en las listas (^{Archenti y Tula, 2017}).

Respecto de los sistemas electorales, la literatura de la ciencia política ha demostrado que estos no son neutrales en términos políticos y que tie nen un impacto en los sistemas políticos, en la representación y en los siste mas de partidos políticos (^{Archenti y Tula, 2017}). Tampoco son neutrales en términos de género y de las posibilidades de acceso de las mujeres a las bancas legislativas (Archenti y Tula, 2017). Los estudios dan cuenta de que los sistemas electorales proporcionales con listas cerradas y bloqueadas y la magnitud de distritos plurinominales permiten un mayor grado de repre sentación de las mujeres. Archenti y Tula han indicado que el sistema elec toral y su diseño tienen “un rol crucial en el potencial impacto de la cuota o de los regímenes electorales de paridad de género, desde que determina diferentes estrategias contextuales en donde las mujeres se esfuerzan por incrementar su presencia” (2017: 1102). Asimismo, señalan que los factores institucionales que impactan en el acceso de las mujeres son: (i) la configu ración del sistema de partidos; (ii) un alto grado de fragmentación en el sistema de partidos que produce un escenario menos favorable al acceso de las mujeres cuando está combinado con un alto nivel de dispersión de vo tos; (iii) y en el caso del sistema electoral incide el tamaño del distrito.

^{Freidenberg y Caminotti (2016}) señalan que son varios los condicionamientos que afectan la efectividad de las leyes de cupo: (i) el tamaño (porcentaje) y alcance (si se aplica en fórmula completa) de la cuota; (ii) el mandato de posición (lugar en la lista y posibilidades de que la candidata resulte electa); (iii) la existencia de sanciones por su incumplimiento; y (iv) la existencia de válvulas de escape que permiten no aplicar las cuotas excepcionalmente. ^{Tula (2015}) destaca que otros factores que permiten que la aplicación de leyes de cuotas tenga un impacto en el sistema político, especialmente en los partidos políticos y el sistema electoral: el impacto en el proceso interno de los partidos políticos y los mecanismos de selección de candidatos y candidatas, y si las leyes de cuota son obligatorias para todos los partidos políticos, si consideran un mandato de posición y si existen sanciones.

Por otra parte, para el análisis del incremento del acceso de las mujeres a la política y su impacto, se ha distinguido entre el incremento de la presen cia de mujeres en cargos políticos, por un lado, y la representación de las preferencias y los intereses de las mujeres por el otro (^{ELA, 2009}: 76). La literatura académica ha denominado a esta distinción de varias maneras: inclusión versus representación (^{León, 2005}), representación descriptiva versus representación sustantiva (^{Pitkin, 1967}), representación social versus representación de opiniones (Perkins y Fowlkes, 1990) y política de presen cia versus política de ideas (Philips, 1995). En este estudio, utilizaremos el concepto de representación descriptiva que implica analizar el número y las características de los/as dirigentes políticos/as que acceden a los cargos.

Finalmente, con el objetivo de analizar la participación de las mujeres en la legislatura provincial y las comisiones que ocupan en su interior, se utilizan las categorías propuestas por el Informe de Paridad (Caminotti y

Del Cogliano, 2017). Las comisiones legislativas se clasifican en tres tipos: comisiones de reproducción, de producción y de preservación del sistema. Estas tres categorías delimitan áreas de actividad que se asocian con los roles sociales tradicionales de mujeres y varones (Skard y Haavio-Mannila, 1985). La categoría “reproducción” comprende las áreas de política social, familiar, sanitaria, educativa, de vivienda, de medio ambiente y cultural. La de “pro ducción” abarca asuntos de política económica, fiscal, laboral, industrial o energética; mientras que la “preservación del sistema” refiere a cuestiones institucionales como la organización de la justicia, la reforma política y ad ministrativa, o la política exterior y de defensa. Con el uso de estas catego rías, el objetivo es indagar si las mujeres fueron asignadas a las áreas conside radas femeninas o si estuvieron a cargo de temas no tradicionales (es decir, sin una fuerte asociación con lo reproductivo y el cuidado).

3.1 El impacto del cupo y la equivalencia

de géneros en la legislatura rionegrina

La legislatura de Río Negro es unicameral y su sistema electoral está estruc turado en un sistema mixto que combina una doble representación: (a) represen tación regional o legisladores por circuito electoral: veinticuatro (24) legisladores de representación regional elegidos a razón de tres (3) legisladores por circuito elec toral. Las bancas de los circuitos electoral se asignan por el Sistema D'Hondt, con un piso del cinco por ciento (5%) de los votos válidos emitidos (artículo 126, Ley N° 2431); (b) representación poblacional o legisladores de representación provincial: en el número que resulte de la asignación de una banca cada vein tidós mil (22.000) o fracción no menor de once mil (11.000) habitantes, de acuerdo al último censo aprobado, elegido por el Sistema D'Hondt con una barrera legal del 5% de los votos válidos emitidos (artículo 127, Ley N°2431). Es decir, para la elección de los/as 46 legisladores/as actuales, el sistema electo ral mixto de la provincia combina una doble representación con diferentes magnitudes de distrito: 24 por la representación territorial y 22 por la poblacional. El efecto mayoritario que provoca las 3 bancas en juego en los 8 circuitos genera una diferencia en perjuicio de las mujeres dado que, en gene ral, los partidos políticos colocan a un varón en el primer lugar de la lista. De esta manera, la mayor proporción de mujeres que ingresan a la legislatura lo hacen a través de las candidaturas en la lista plurinominal de la representa ción poblacional, en la que se visualiza el impacto de la paridad vertical.

Por ejemplo, en las últimas elecciones (abril de 2019), el partido de gobierno Juntos Somos Río Negro encabezó la lista de representación poblacional con un candidato varón y cinco de los ocho circuitos fueron encabezados por varones. Sólo 3 circuitos fueron encabezados por mujeres. En el caso de la segunda fuerza, el Frente para la Victoria encabezó su lista poblacional con un varón y los ocho circuitos, también, fueron encabezados por varones. Al ser encabezados mayoritariamente por varones, tanto en la lista plurinominal de representación poblacional como de los circuitos electo rales de magnitud pequeña (3 bancas), las mujeres tienen menos posibillidades de ingresar a la legislatura y, por lo tanto, de alcanzar la paridad.

En términos de representación descriptiva, el impacto de la Ley de Cupos de 1993 y la aprobación de la equivalencia de género en 2002 se tradujeron en un incremento en el ingreso de mujeres a la legislatura rionegrina. En 1983, de un total de 35 legisladores/as sólo 2 eran mujeres. A partir de 1995 (primera elección con cupo) se produce un aumento del 19% al 23,3%, mientras que, con la elección de 2003 (primera elección con equivalencia de géneros), las mujeres alcanzan el 37% de la representación, superando el porcentaje a nivel nacional. Desde ese momento el crecimiento es sostenido hasta (casi) alcanzar la paridad. Ese aumento sostenido en la inclusión efec tiva de las mujeres y la reducción de la brecha entre mujeres y varones en la legislatura provincial se puede observar en el Gráfico 1. Sin embargo, a pe sar de contar con cuatro elecciones legislativas con la “equivalencia de géne ros en las listas”, en ninguno de los períodos legislativos se alcanzó la pari dad efectiva entre varones y mujeres. Esto se debe a que las mujeres no encabezan las listas, ni de los circuitos ni de la lista cerrada y bloqueada.

GRÁFICO 1 Evolución de la brecha de género en la Legislatura rionegrina (1991-2019) 

Por otra parte, al analizar la participación de las mujeres en los espacios de poder en el interior de la legislatura -bloques partidarios y comisiones legislativas- se observa que, a pesar del incremento, las mujeres no ocupan cargos destacados o cargos de decisión. La mayoría de las presidencias de bloques han sido ocupadas por varones, y cuando fueron presididos por mujeres se ha tratado de bloques unipersonales. Tal como se observa en el Cuadro 1, siguiendo la clasificación del Informe de Paridad, desde la incor poración de la equivalencia de géneros, las comisiones de producción y pre servación fueron ocupadas por mayor cantidad de varones (V) que de muje res (M). El caso más notable es la comisión de presupuesto. Mientras que en las comisiones de reproducción se observa mayor paridad y en el período legislativo (2015-2019) mayor cantidad de mujeres.

Conclusiones

La adopción del sistema de cuotas en Río Negro en el año 1993 respon dió a la lógica de la “difusión desde arriba” de la política. Fue el impulso que otorgó la ley nacional de cupo femenino, en el marco de los debates por las leyes de acción afirmativa que proponían la eliminación de la injusticia y la desigualdad a través de mecanismos discriminatorios, lo que posibilitó el debate y la posterior aprobación. Asimismo, fueron en su mayoría las legis ladoras de los dos bloques mayoritarios (UCR y PJ) las que impulsaron el debate y la búsqueda de consensos. Es decir, las responsables de la acción política.

La sanción de la paridad en el año 2002 fue posible por, al menos, tres razones: en primer lugar, porque las legisladoras mujeres de manera trans versal lograron convertir en oportunidad la crisis de representación política que se había desencadenado a nivel nacional en diciembre de 2001; en se gundo lugar, porque la interna existente en el seno del oficialismo, que se manifestaba en el debate sobre la reforma política, permitió incorporar la discusión por la ampliación del cupo femenino hacia la paridad; y, en tercer lugar, dos antecedentes particulares de la provincia: uno político que refiere a los debates y la sanción de la Ley de Cupo en 1993 y otro judicial con la interna del PJ en 1999 que permitió que la lista partidaria fuera readecuada y resultó en la elección de las dos candidatas que habían realizado la presen tación judicial (una de ellas impulsora del proyecto de equivalencia de gé neros).

Así, Río Negro se convirtió en la tercera y última provincia en aprobar la paridad para la legislatura provincial en el marco de la “primera generación de reformas”. La incorporación de las cuotas y luego de la paridad implicó una reducción sostenida de la brecha de género en el ámbito legislativo. Sin embargo, aún no se ha alcanzado la efectiva paridad en la legislatura.

Esto significa que, si bien las leyes de acción afirmativa y paridad han tenido un impacto positivo, han encontrado un límite propio del diseño de la política combinado con otros factores tales como: un sistema electoral provincial mixto con más de la mitad de los/as legisladores que se eligen en los circuitos electorales de magnitud de distrito pequeña; la limitación de la paridad horizontal (la lista plurinominal y la de los circuitos han sido, en su mayoría, encabezadas por varones); y barreras informales e invisibles que se evidencian en que las mujeres continúan ocupando cargos en las comisio nes legislativas de reproducción más que en las comisiones de producción y preservación. Es decir, el sistema institucional y político no está exento de las desigualdades de género existentes en la economía, y se encuentra orga nizado bajo estructuras generizadas donde las mujeres ocupan lugares se cundarios o subordinados tipificados como femeninos (^{Britton, 2000}) y, por lo tanto, menos valorizados.

Recomendaciones a la luz de las olas de paridad

Para avanzar en la dirección de en una agenda feminista transformadora que permita erradicar las desigualdades y discriminaciones de género es necesario continuar con reformas políticas que eliminen las barreras forma les producto del diseño de los sistemas electorales y avanzar en la desconstrucción cultural de la sociedad patriarcal y androcéntrica que ubi ca a las mujeres en roles vinculados al cuidado.

La evidencia que ofrece la implementación de la paridad en las provin cias de la primera ola, como es el caso de Río Negro, y los datos ofrecidos en este estudio nos permiten demostrar la necesidad de reformas que fortalez can y permitan garantizar el acceso paritario para la efectiva participación de las mujeres. También, los debates recientes en el marco de la segunda ola y la normativa sancionada nos ofrecen herramientas claves para mejorar las propuestas. Proponemos, entonces, las siguientes reformas:

La sanción de una Ley de Paridad en la que se incluya mecanismos de paridad de géneros en los tres poderes y en los distintos niveles de go bierno y se extienda a los partidos políticos, a los colegios profesionales y a todas las asociaciones con personería jurídica otorgada por la provincia.

En el caso de los cargos electivos se recomienda la inclusión de la cláusula de paridad horizontal: en el caso de los circuitos electorales deben ser encabezados respetando la paridad, es decir, la mitad de ellos por candi datos/as de distintos géneros. Se deben establecer sanciones para los casos de incumplimiento por parte de los partidos políticos.

Implementar la paridad también en la conformación y en las autoridades de las comisiones legislativas.