Los modelos de comunicación de los gobiernos: entre la adaptación y el control

La propuesta teórica que planteo en este artículo es que, en los últimos treinta años, se pueden distinguir en el mundo, y en especial en América Latina, dos grandes modelos antagónicos de comunicación gubernamental, que implican una serie de discursos y de prácticas en relación con la comunicación que, además, tienen consecuencias concretas para el vínculo entre los actores del sistema político y para la vida democrática en general⁵. Estos modelos están compuestos por una serie de características que responden a distintas tradiciones, tienen connotaciones ideológicas y suponen una concepción no sólo de la comunicación sino también de la política. Cada gobierno cuenta con un modelo de comunicación propio que evoluciona con el tiempo, condicionado por una serie de factores, y en el que la combinación de características se da según distintos “grados”. En los hechos, cada uno se aleja o se acerca más con respecto a los dos grandes modelos de comunicación gubernamental: el “modelo de comunicación adaptada” (MCA) y el “modelo de comunicación controlada” (MCC). El siguiente esquema resume las características de ambos modelos:

El modelo de comunicación adaptada 

En el último cuarto del siglo XX, en Estados Unidos y Europa se generalizó una crisis de los partidos políticos de masas y un debilitamiento de la democracia representativa, tal como había predominado en las décadas anteriores. Esta crisis tuvo su impacto en las formas de hacer política y en las estrategias de comunicación de los gobiernos para mantener la adhesión de la ciudadanía. Durante la década del 90, se extendió entre los principales teóricos de la comunicación política, la noción de que los medios masivos se habían convertido en los principales intermediarios entre el sistema político y la ciudadanía, sustituyendo en cierta medida el papel tradicional de los partidos políticos y constituyendo lo que algunos llamaron una “democracia de audiencias” (^{Manin, 1997}). Autores como ^{Castells (1999}), describían una realidad que había llegado para quedarse: una política atravesada por la lógica de los medios, en la que sólo los mensajes políticos adaptados a los códigos de la televisión serían los capaces de atraer la atención de los ciudadanos. Otros autores reforzaban visiones más apocalípticas: ^{Ferry (1992}) esgrimía que la política de las ideas estaba dando paso a las identificaciones irracionales y afectivas con líderes personalistas, mientras que ^{Sartori (1998}) alertaba sobre el surgimiento de la “videopolítica” en la que el poder de las imágenes imponía una lógica del entretenimiento y la puesta en escena sobre las antiguas prácticas políticas.

En América Latina, con la restauración de las democracias luego de las dictaduras, varios investigadores resaltaron cómo se había extendido en el continente una forma de hacer política signada por el poder de los medios (^{Verón, 1986}; ^{Landi, 1992}; ^{Sarlo, 1996}), al tiempo que varios estudios desde la ciencia política proponían nociones como la de “democracia delegativa” de ^{O’Donnell (1994}): la concentración del poder en un presidente que contaba con la mayoría de los votos, acentuaba los rasgos de personalización de la política, con la utilización de la televisión como mecanismo para establecer una comunicación directa con la ciudadanía, evitando las instancias de mediación tradicionales.

En Argentina, durante el gobierno de Carlos Menem en la década del 90, los medios de comunicación, sobre todo la televisión, adquirieron un protagonismo central en la vida política, con un presidente que se adaptó a la lógica audiovisual y que utilizó a los medios como su forma privilegiada de contacto con la ciudadanía (^{Quevedo, 1999}; ^{Vincent, 2011}). Hasta la llegada de Menem al poder, buena parte de la dirigencia política aún concebía a los medios como meros instrumentos de difusión de mensajes (^{Landi, 1992}). Pero Menem comprendió que la televisión se había convertido en el lugar privilegiado de la política en un doble sentido: como escenario y como protagonista del proceso político. La adaptación de Menem a la lógica de la televisión, resultaba funcional a su objetivo de mostrar un vínculo aparentemente no mediado con la opinión pública, desconociendo las mediaciones tradicionales, como los partidos políticos, y en general, a todas las instituciones (Landi, 1992; ^{Sarlo, 1996}; ^{Vommaro, 2008}).

Este gobierno se caracterizó por las políticas de radiodifusión que tendieron a la privatización de medios y la consolidación de un sistema de medios concentrado e hipercomercial (^{Rossi, 2009}, ^{Becerra 2010}). Las políticas de radiodifusión fuertemente privatistas, sin embargo, no le aseguraron al gobierno de Menem aliados mediáticos durante todo el periodo, sino que agigantaron el poder de esos medios concentrados. El presidente criticó públicamente a los periodistas que llevaban adelante investigaciones en su contra, a los cuales además les inició querellas judiciales (^{Blanco y Germano, 2005}). Sin embargo, las críticas a los medios no fueron un tema habitual de sus discursos, mientras que mantuvo un vínculo estrecho y cotidiano con los periodistas de todas las orientaciones políticas, a los que les respondía preguntas y les brindaba conferencias de prensa (^{Mochkofsky, 2011}). Durante ese periodo, los medios ventilaron numerosos escándalos de corrupción, que monopolizaron las publicaciones de los diarios y los programas de televisión (^{Waisbord, 2000}, ^{Ruiz, 2008}). Así, los medios comenzaron a cumplir un rol de control del poder político o de accountability vertical (^{O’Donnell, 2002}), ocupando lugares propios de otros poderes, como la justicia.

El caso del menemismo en Argentina permite construir las características del “modelo de comunicación adaptada”, para establecer comparaciones con otros casos. Por un lado, en relación con los discursos de los gobiernos sobre los medios, son escasas o nulas las menciones sobre el rol de los medios de comunicación. Con una admisión tácita del poder que los medios alcanzaron en las prácticas políticas, el discurso gubernamental no nombra a los grandes medios ni los interpela, sino que pretende congraciarse para lograr su favor y, con él, el de la opinión pública. La utilización de los medios como estrategia de contacto directo, cumple el objetivo de la no mediación entre el presidente y la ciudadanía a través de los mecanismos tradicionales, como los partidos políticos o el Congreso. Mientras que el gobierno desconoce a otras instituciones mediadoras tradicionales, habilita a que los medios se transformen en los principales mediadores y, también, en los encargados de controlar al propio gobierno de acuerdo al modelo liberal de prensa.

Por otro lado, las prácticas de los gobiernos sobre los medios implican la participación activa del presidente como un actor más del escenario mediático (en programas de televisión, ofreciendo entrevistas y a través de conferencias de prensa), al tiempo en que se genera una descentralización de la información que no queda solo en manos del presidente. Por último, en cuanto a las políticas de radiodifusión, este modelo supone la desregulación del sistema de medios y las privatizaciones de medios públicos, como mecanismos para beneficiar a grupos de medios que, se espera, tengan reciprocidad en los favores. La consecuencia de este modelo, es la de un gobierno que actúa según la lógica mediática, mientras que los grandes medios adquieren cada vez más poder, beneficiados, además, por las políticas de radiodifusión.

El modelo de comunicación controlada

Las prácticas de comunicación política de varios gobiernos del mundo sufrieron un vuelco con el comienzo del siglo XXI. En Estados Unidos, los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 determinaron el surgimiento de nuevas estrategias comunicativas por parte del presidente George Bush, que se extendieron a otros países, como Inglaterra durante el periodo de Tony Blair. Algunos autores, como ^{Panizza (2009}), ^{Eco (2010}), ^{Mazzoleni (2008}) y ^{Fabbrini (2009}) comenzaron a utilizar la noción de “populismo” y de “populismo mediático”, para caracterizar las nuevas prácticas de los gobiernos en las que se proponía una lectura dicotómica de la realidad privilegiando la antinomia amigo-enemigo y ciertas prácticas de control de la comunicación y de los medios por parte de los mismos. La tendencia en varios países fue la de gobiernos que buscaron volver a controlar la política, limitando el gigantesco poder de los medios.

En América Latina, el fin de la década del neoliberalismo fue de la mano de profundas crisis y de la expansión de cuestionamientos hacia los medios como actores centrales y responsables de muchos de aquellos procesos. El comienzo del siglo XXI estuvo pautado por la expansión de gobiernos de nuevo signo en buena parte del continente latinoamericano, con el ascenso de Hugo Chávez a la presidencia de Venezuela en 1998. Estos gobiernos de “izquierda” o “populistas” tuvieron, como uno de los focos centrales de sus estrategias políticas, una guerra declarada con los principales grupos de medios (^{Kitzberger, 2012} y 2014; ^{Schuliaquer, 2014}; ^{Vincent, 2011} y 2017). Ante un patrón de inestabilidad presidencial en buena parte de América Latina, en el que los medios tuvieron un rol clave en la desestabilización de varios gobiernos (^{Pérez-Liñán, 2009}), algunos de los nuevos presidentes lationamericanos realizaron un aprendizaje por el cual comprendieron que, para lograr mantenerse en el poder, debían conformar un estilo de liderazgo que fuera capaz de controlar a los factores de poder externos, incluidos los medios de comunicación (Vincent, 2017).

Para caracterizar el nuevo vínculo entre gobiernos y medios en América Latina, ^{Waisbord (2014}) propuso que con el cambio de siglo se fueron extendiendo en el continente casos de “populismo mediático”: al igual que sus predecesores populistas (en referencia a los populismos clásicos de las décadas del 40 y del 50), estos gobiernos del siglo XXI comenzaron a pergeñar proyectos para cambiar los aspectos centrales de los sistemas de medios, con el objetivo de limitar al sector privado y favorecer el poder mediático de los gobiernos. La visión populista sobre la relación ideal entre el periodismo y la democracia se basa, desde esta perspectiva, en una concepción binaria de la política, en la cual el mundo esta dividido entre amigos y enemigos. A partir de una valoración crítica sobre el papel de los medios en la democracia, los gobiernos de izquierda comenzaron con estrategias de “activismo mediático” (^{Kitzberger 2012} y 2014), para desandar el camino de las reformas de mercado de los 90, que dejaron mapas de medios hiperconcentrados. En Argentina, los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner llevaron adelante una política de comunicación que implicó, por un lado, determinados discursos presidenciales sobre el rol de los medios y, por el otro, prácticas de los gobiernos tendientes a controlar la comunicación con el objetivo de contrarrestar el poder de los medios como intermediarios entre el poder político y la sociedad (^{Vincent, 2011} y 2017; ^{De Diego, 2014}; ^{Fernández, 2014}). Durante sus gobiernos, tanto Néstor como Cristina Kirchner pretendieron quitarle a los medios de comunicación, el lugar simbólico de mediadores privilegiados entre el poder político y la opinión pública y buscaron deslegitimarlos en su papel de “cuarto poder” encargado de fiscalizar las acciones del gobierno. A través de sus discursos y con ciertas medidas en materia de radiodifusión, sobre todo durante el gobierno de Cristina Kirchner (^{Schuliaquer, 2014}), el objetivo de estos gobiernos fue desacreditar a aquellos medios o periodistas que se autodefinían como “prensa independiente”, para devolverles el lugar histórico reservado a la prensa partidaria

(^{Vincent, 2011}; ^{De Diego, 2014}).

En sus discursos presidenciales, Néstor y Cristina Kirchner atacaron de manera explícita a los medios que consideraban opositores y pretendieron fijar la agenda de temas de interés público, mediante el control de la información que brindaba el gobierno y los tiempos de difusión. En relación con las políticas de radiodifusión, las medidas fueron ambiguas, ya que durante el mandato de Néstor Kirchner se benefició a los grandes medios (^{Becerra, 2010}), mientras que durante el gobierno de Cristina Kirchner las políticas fueron definidas estratégicamente para limitar a los grandes grupos de medios, en especial, a través de la nueva ley de servicios audiovisuales aprobada en 2009, la creación de medios afines y la distribución de la publicidad oficial, con el objetivo de beneficiar a los medios cercanos al gobierno (^{Kitzberger, 2014}; ^{Schuliaquer, 2014}).

Las estrategias desplegadas por el kirchnerismo en Argentina permiten caracterizar el “modelo de comunicación controlada”, con discursos que incluyen el cuestionamiento público a los medios, la división entre medios amigos y enemigos y la pretensión de no mediación entre el presidente y la ciudadanía (^{Vincent, 2017}). En tanto que las prácticas implican estrategias de comunicación directa (como los programas conducidos por el propio presidente, los actos por distintos lugares del país, las cadenas nacionales), el control o la centralización de la información en manos del presidente, y la regulación, legislación y creación de nuevos medios para lograr acallar las voces opositoras y darles más voz a las afines (Vincent, 2017). La consecuencia de este modelo es la concentración del poder de la comunicación en manos del gobierno con una fuerte polarización con los medios considerados opositores, que son, además, perjudicados por las políticas de radiodifusión.

Entre las características de ambos modelos hay algunas que son comunes, como buscar una comunicación directa con la ciudadanía para lograr su adhesión. En el caso del “modelo de comunicación controlada”, se hace “en contra” de los medios, buscando desplazarlos como mediadores indiscutidos entre el presidente y la ciudadanía, mientras que en el caso del “modelo de comunicación adaptada” es “a favor” de los medios, sumándose a la lógica impuesta por ellos con el presidente como un participante más del espectáculo mediático.

La comunicación del gobierno de Cambiemos

El triunfo de Cambiemos en las elecciones de 2015 supuso el ascenso al poder, por primera vez desde el regreso de la democracia, de una fuerza política de derecha a través de elecciones democráticas (^{Anria y Vommaro, 2020}). Durante la campaña electoral, el candidato Mauricio Macri había prometido que, con su llegada al poder, comenzaría un tiempo de cambio en relación con el periodo anterior. Si los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner tuvieron la originalidad de poner en el centro de la escena a los problemas asociados con la comunicación pública como ninguno lo había hecho desde 1983 (^{Vincent, 2017}), el naciente gobierno de Macri se decidió a enfrentar este legado.

Si bien los integrantes de la coalición “Cambiemos” que llevó a Macri al gobierno no se autoidentificaban con una ideología de derecha o centroderecha, sus principales lineamientos políticos se asociaron con una tradición liberalconservadora y con un paradigma neoliberal (^{Morresi, 2015}). El objetivo de este gobierno fue alejarse de las banderas de la “izquierda” y de la “derecha”, mostrarse como una identidad política “posideológica” y “moderna”, comprometida con las formas democráticas y republicanas y basada en la construcción de equipos, una gestión seria, honesta y eficaz(^{Vommaro et al., 2015}).

Sin embargo, la polarización política se mantuvo durante todo el periodo, agravada por la crisis económica (^{Anria y Vommaro, 2020}).

El gobierno de Cambiemos nació en 2015 con una promesa de cambio en relación con el periodo anterior en muchos sentidos, que incluía una novedosa relación entre el gobierno y los medios de comunicación, lejos del conflicto que había caracterizado al gobierno de Cristina Fernández de Kirchner.

A continuación analizaremos cuáles fueron los discursos y las prácticas del gobierno de Cambiemos en relación con la comunicación y con los medios, para compararlos con los dos modelos de comunicación propuestos en el marco teórico.

Los discursos de Macri sobre la comunicación y los medios

Diferenciación con el gobierno anterior

Pocos días después de asumir, Mauricio Macri participó de la cena de ADEPA (Asociación de Entidades Periodísticas Argentinas), una institución que nuclea a los dueños de diarios, en donde dijo: “Gracias por la valentía con que defendieron nuestras libertades, la búsqueda de la verdad y espero que lo sigan haciendo en absoluta comunidad, en los próximos años y que ya no haya telarañas en la sala de prensa, como las que encontré en Olivos, cuando lo visité” (Macri, 16/12/2015).

La primera característica de los discursos presidenciales sobre la comunicación, sobre el rol de los medios y sobre el vínculo entre el gobierno y los ciudadanos es que, en casi todos los casos, pretendieron diferenciarse de la administración anterior. Frente a los “ataques” de los gobiernos kirchneristas contra las libertades de prensa y expresión, Macri se ubicaba del lado de las “víctimas”, a las que les prometía un nuevo tiempo de “búsqueda de la verdad” en un clima de “absoluta comunidad” (Macri, 16/12/2015).

Al hablar de la libertad de prensa frente a dueños de medios, este concepto se identificaba con el de libertad de empresa, como si fueran dos principios inescindibles. En varias oportunidades, Macri reiteró la broma sobre la situación con la que se encontró la sala de prensa en la residencia presidencial de Olivos, en referencia a otra característica del gobierno anterior que él pretendía dejar atrás. Así, reafirmaba su concepción sobre el vínculo que se debía establecer entre gobierno y medios, respetando ciertas prácticas, como las conferencias de prensa, asociadas con el modelo de periodismo liberal anglosajón.

El gobierno anterior se caracterizaba, según Macri, por no respetar el “valor de la palabra” y por “discursear” mucho, apelando a “datos falsos”(Macri, 16 /12/ 2015). En su primer mensaje de inauguración de las sesiones del Congreso en marzo de 2016, dijo que el gobierno previo había sido el de la “mentira”, el que confundía la “realidad y la fantasía”, el que de manera sistemática “confundía” a todos para lograr sus objetivos. En contraposición, el nuevo gobierno sería el de la “verdad”, el que generaría confianza y credibilidad a través de la información que el Estado brindaría a cada ciudadano. Frente a un Estado mal gestionado, sin estadísticas, sin documentación, con “instrumentos de navegación rotos”, se levantaba un Estado “transparente” y “ordenado”, que mostraría “la realidad tal cual es” (Macri, 1/3/2016).

En varios discursos, Macri sostuvo que su gobierno respetaría los datos y los hechos con el objetivo de reconstruir la “confianza”, algo que en su concepción resultaba imprescindible para atraer las inversiones necesarias que aseguraran el crecimiento económico y, así, “solucionar la pobreza en nuestro país” (Macri, 5/5/ 2016). Del respeto a la libertad de expresión se saltaba así a la generación de confianza para fomentar las inversiones, claves para un crecimiento económico basado en la apertura de la economía y en la atracción de nuevos capitales. El liberalismo político y el liberalismo económico se presentaban como las dos caras de una misma moneda.

En contraste con el gobierno anterior, el de Cambiemos era, desde el discurso presidencial, un gobierno que respetaba la libertad de expresión, sin “medios adictos que manipulen la información a su favor” ni presiones a periodistas para que difundan “las versiones oficiales” (Macri, 22/10/2018). La libertad de prensa, en contraste con el periodo anterior, suponía que el gobierno no gastara enormes cifras de dinero público en propaganda política y que el presidente no realizara cadenas nacionales “atacando a quienes piensan distinto y bajando línea”. Por su parte, los medios debían realizar sus investigaciones periodísticas con la colaboración del gobierno y las voces opositoras debían tener espacio en los medios estatales “sin restricciones, porque una sociedad se desarrolla cuando la diferencia no se combate” (Macri, 22/10/2018).

La de Cambiemos era una política construida desde la oposición a un pasado que era necesario dejar atrás, haciendo exactamente lo que se suponía sería lo contrario. El gobierno de Fernández de Kirchner había llevado a la sociedad a un conflicto permanente, en donde quienes opinaban distinto padecían “persecuciones” y “descalificaciones” (Macri, 1/3/2017). En oposición a ese periodo, el gobierno de Macri, desde su perspectiva, inauguró un periodo de “diálogo” como una manera de entender la política. De la pretensión hegemónica del discurso kirchnerista, se pasaba, así, a una etapa de “diálogo” entre quienes pensaban diferente, como forma de construcción política.

El rol de los medios

En determinadas ocasiones, Macri explicitó cuál era el rol que le asignaba a la prensa. Mientras que al gobierno le tocaba “hacer muchas cosas”, a la prensa le correspondía el rol de fiscalizar las acciones del gobierno, a través de una “crítica constructiva” (Macri, 16/12/2015). Es decir, que ese control que debía ejercer la prensa tenía ciertas condiciones: no debía ser una simple oposición al gobierno, sino que su intención tenía que ser la de aportar constructivamente para que, así, el gobierno pudiera “siempre mejorar”. De este círculo virtuoso entre gobierno y medios, donde cada uno “hace lo que hay que hacer”⁶, resulta un vínculo “constructivo”, más allá de si el gobierno estuviera de acuerdo o no con lo que publicaran los medios. En definitiva, de eso se trataba una democracia “vital y con instituciones fuertes”⁷.

Macri hacía un reparto de roles en el vínculo entre medios y gobierno, en el cual el papel principal le correspondía al propio presidente, pero en donde los medios debían asumir también un papel clave siguiendo el guión: el presidente diría la “verdad” y sería “breve, conciso y preciso” (Macri, 16/ 12/2015). Mientras tanto, los medios debían “investigar con rigor” y “publicar todo lo que se necesita saber”, siguiendo las consignas que postula el modelo de prensa independiente, por el cual los medios son los encargados de fiscalizar las medidas del gobierno a través de procedimientos establecidos de investigación para que sus resultados sean válidos, publicando todo lo que sea “necesario”, más allá de posibles líneas editoriales (Macri, 16/12/ 2015).

Que cada actor en este reparto siguiera su papel resultaba imprescindible, según Macri, para que se recuperara la confianza y, de esa manera, se asegurara el crecimiento en la Argentina. Les exigía a los dueños de medios que adoptaran el compromiso patriótico de contribuir al desarrollo del país haciendo bien su trabajo, que no era otra cosa que no “buscar catorce explicaciones”, sino informar sobre qué está haciendo el gobierno en cada momento, algo que no debería dar lugar a interpretaciones diversas: “si decimos blanco, sepamos que es blanco” (Macri, 16/12/2015).

Macri explicitaba en sus discursos cuáles eran los lineamientos de su política de comunicación: el respeto de los mecanismos tradicionales de vínculo entre gobierno y prensa a través de las conferencias de prensa y las entrevistas a periodistas, la rendición de cuentas y la pluralidad en los contenidos de los medios pertenecientes al sistema público y en las ofertas culturales del Estado⁸. Desde el discurso presidencial, los medios públicos no debían ser “herramientas partidarias o ideológicas” (Macri, 1/3/2017), en una distinción clásica entre medios públicos y medios partidarios o de gobierno.

En una oportunidad, Macri hizo alusión a aquellos que “agredían” al gobierno, en contradicción con la posición abierta a la escucha y al diálogo manifestada en otros discursos. Si bien no nombraba a los medios críticos, los incluía al hablar en general de quienes cuestionaban a su gobierno. Desde el discurso presidencial, aquellos que “agredían” al gobierno lo hacían desde sus miedos o inseguridades, por no comprender el camino que estaba emprendiendo este gobierno junto con “gente que hace muchos años no creía en nada”. Frente a estas “agresiones”, el presidente proponía que el gobierno y sus aliados mantuvieran la “autoestima” y ejercitaran la “capacidad de aislarse”, sin perder “energía” y siguiendo con el foco en lo que tenían “que hacer” (Macri, 20/4/2016). El presidente asumía una posición en la que aseguraba que no sería permeable a las críticas hacia su gobierno, con la convicción de que, lo que movilizaba a los agresores, eran sus propias inseguridades. Él, por su parte, mantendría la autoestima y la claridad del rumbo elegido.

Comunicar es informar

En los discursos presidenciales de Macri una idea se mantuvo constante: la noción de que el Estado debía ser transparente y brindar información para que cada ciudadano pudiera ejercer el control de sus acciones a través de Internet. Esta concepción iba de la mano de la política de Gobierno Abierto y con el impulso de la ley de Información Pública, como dos herramientas imprescindibles para lograr este objetivo de transparencia, para “que todos sepamos qué se hace desde el Estado, porque el Estado funciona gracias a nuestros recursos, a los impuestos que pagamos todos” (Macri, 22/ 2/2016). Estas políticas se mostraban como la contracara de lo que había sucedido durante el gobierno anterior, caracterizado por el ocultamiento de la información estatal.

La comunicación que el gobierno de Cambiemos proponía a los ciudadanos era, por un lado, un Estado emisor que hacía visibles sus datos y estadísticas y, por el otro, un ciudadano receptor que utilizaba esa información para ejercer su control fiscalizador. El mensaje era información aséptica, verdadera, objetiva y confiable. Mientras tanto, los mediadores tradicionales, en especial los medios, pasaban en este esquema a un segundo plano, en una comunicación sin mediaciones entre el Estado y el ciudadano a través de internet como el canal privilegiado.

Desde esta perspectiva, la información que brinda el Estado carece de interpretaciones posibles, de polémica y de la necesidad de la argumentación. Si el gobierno postulaba que su estrategia para gobernar era “hacer lo que hay que hacer”, en materia de comunicación su correlato era “informar lo que hay que informar”.

La búsqueda de la proximidad

Al vínculo que se debía establecer entre el Estado y los ciudadanos a través de internet, el gobierno debía sumar un encuentro cara a cara, para “escuchar” lo que estos ciudadanos tenían para decir, fundamentalmente, de las políticas estatales que esperaban que el gobierno llevara adelante: “La Argentina ha vuelto al diálogo. Los funcionarios de mi gobierno y yo personalmente seguimos tocando el timbre para escuchar directamente lo que la gente nos tenga para decir” (Macri, 1/3/2016).

Ese diálogo que postulaba el presidente se concretaba, en la práctica, a través de una de las estrategias tradicionales de la campaña permanente: el “timbreo” como una estrategia de proximidad (^{Annunziata, 2018}). Era en estas visitas a distintos hogares que el presidente se nutría de las demandas de la ciudadanía, en un vínculo directo sin intermediarios, con un gobierno que pretendía acercarse a “la gente” desde la empatía y la emoción. Durante esos encuentros, el presidente escuchaba “las dudas, miedos y angustias”, a las que su gobierno prometía responder.

Se pasaba entonces de un Estado que transmitía información “objetiva” a través de datos transparentes, a un gobierno que se acercaba a la subjetividad de cada individuo al que visitaba, sin lugar para las demandas colectivas, agregadas o mediadas por partidos políticos, sindicatos, organizaciones sociales o medios de comunicación tradicionales. La centralidad de la comunicación estaba puesta en la comunicación directa entre el gobierno y los ciudadanos a través del uso de las nuevas tecnologías. Cada individuo, desde su dispositivo, recibía “información fidedigna” del Estado y, de esa manera, tenía la capacidad de controlarlo. La fiscalización dejaba de estar en manos del cuarto poder, para distribuirse, potencialmente, entre todos los ciudadanos.

Las prácticas de comunicación del gobierno de Cambiemos

Las políticas de radiodifusión

Apenas Macri asumió, comenzaron una serie de cambios respecto de las políticas de radiodifusión. Primero, se creó el Ministerio de Comunicaciones y se modificaron las leyes de servicios audiovisuales y de telecomunicaciones a través de la intervención de AFSCA (Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual) y AFTIC (Autoridad Federal de Tecnologías de la Información y la Comunicación). Ambas autoridades de aplicación quedaron unificadas en el Ente Nacional de Comunicaciones (Enacom). Además, se creó el Sistema de Medios y Contenidos Públicos, por encima de Radio y Televisión Argentina (^{Becerra, 2016}; ^{Califano, 2018}).

Estas medidas, adoptadas por decretos, modificaban la ley de servicios audiovisuales aprobada por amplias mayorías en el Congreso en 2009 y cuya constitucionalidad fue ratificada por la Corte Suprema de Justicia en 2013. El nuevo Ministro de Comunicaciones, el radical Oscar Aguad, afirmó que esta ley no iba a “subsistir” durante el nuevo gobierno porque su único objetivo había sido “aniquilar al Grupo Clarín”. En cambio, comenzaba una etapa en la que la “libertad de expresión va a ser absoluta” y en donde “los medios van a tener que competir como se compite en el mercado” (^{Abrevaya, 2015})⁹.

El gobierno de Cambiemos flexibilizó algunos de los artículos de la ley de medios que restringían la venta de medios audiovisuales, la integración de cadenas privadas de radio y televisión y las restricciones a la propiedad cruzada de television por cable. Se permitió, además, la extensión de los plazos de licencia por diez años, sin importar su fecha de vencimiento. Por último, se estableció que las empresas de telefonía pudieran ingresar a la televisión paga dos años después. El objetivo era establecer un nuevo marco regulatorio convergente, que rigiera por igual para todos los actores de la comunicación, provinieran de las telecomunicaciones o de los medios audiovisuales (^{Becerra, 2016}; ^{Califano, 2018}).

El argumento central del gobierno de Macri para impulsar estas medidas fue que las leyes de medios y telecomunicaciones habían quedado obsoletas en relación con el avance de la tecnología, por lo que era necesario establecer un solo mercado de las comunicaciones donde confluyeran las empresas telefónicas y las de televisión por cable y donde todas compitieran en la provisión de servicios, incluidos la telefonía móvil e internet. De esta manera, la flexibilización de ciertas disposiciones tenía el sentido de revertir una política del gobierno anterior considerada como arbitraria por parte del gobierno entrante (^{Crettaz, 2015}; ^{Abrevaya, 2015}). Desde el comienzo, mediante decretos el gobierno tuvo una tendencia a favorecer la libertad de empresa, como sinónimo de la libertad de expresión, una concepción ampliamente discutida. Esta política tuvo el sentido de “restaurar” (^{Becerra, 2016}) para volver a la etapa anterior a los gobiernos kirchneristas, desmantelando las regulaciones, el modelo de financiamiento y los conflictos en las relaciones entre el ejecutivo y los principales medios.

Numerosas fueron las voces en contra de los decretos impulsados por el gobierno de Macri. Los argumentos centrales se basaron, por un lado, en el procedimiento: la modificación de una ley aprobada por el Congreso a través de un decreto de necesidad y urgencia. Por el otro, en cuanto a los contenidos: la flexibilización de los límites a la concentración de la propiedad favorecería a los medios más grandes, justamente lo que pretendía contrarrestar la ley de medios aprobada por el Congreso (^{Becerra, 2016}). De esta manera, en lugar de impulsar la competencia y la convergencia entre sectores -como se postulaba-, las medidas adoptadas promovieron “la protección y la consolidación de las grandes empresas que ya gozaban de una posición dominante en el mercado infocomunicacional argentino” (^{Califano, 2018}: 49). A su vez, el gobierno de Macri prometió el establecimiento de criterios de distribución de la publicidad oficial públicos y transparentes, sin la arbitrariedad que caracterizó, desde su perspectiva, a la política del gobierno anterior. El gobierno de Cambiemos disminuyó la cantidad de fondos asignados a la publicidad oficial por considerar que este presupuesto era demasiado abultado durante la administración precedente¹⁰. Además, dispuso, a través de una regulación de agosto de 2016, una distribución de la publicidad oficial de acuerdo a criterios que el propio texto calificaba como de “objetivos”: el alcance del medio, la pertinencia del mensaje, la zona geográfica y el fomento del federalismo y la pluralidad de voces. Más allá de la apelación a la pluralidad de voces y la federalización, la distribución en la práctica de la publicidad oficial privilegió el criterio del alcance del medio, por lo que se vieron beneficiados los medios con mayor circulación y llegada, como el Grupo Clarín. Si bien se redujo el presupuesto para la publicidad oficial, aumentó la concentración de medios que recibieron pauta (Marino y Espada, 2017).

El macrismo avanzó sobre otros aspectos que pretendieron desandar la estrategia del gobierno anterior en los siguientes aspectos: la consolidación del «Gobierno Abierto», por el cual la información del gobierno y las estadísticas se encontraban disponibles para todos los ciudadanos, y el impulso legislativo de la ley de acceso a la información pública, que fue aprobada por unanimidad en septiembre de 2016 y que estableció que todas las dependencias del Estado (incluyendo además a las empresas públicas, los partidos políticos, las universidades y los sindicatos que recibían aportes públicos), estuvieran obligados a responder a consultas de cualquier ciudadano en un plazo máximo de un mes.

Por su parte, la designación de responsables de los medios públicos se realizó siguiendo criterios profesionales y la programación de estos medios pretendió mostrar una pluralidad de voces. Más allá de las discusiones públicas que se generaron por el desplazamiento o despido de periodistas de sus cargos¹¹, el gobierno de Cambiemos pretendió darle un sentido de profesionalismo, en lugar de privilegiar la orientación política de las personas nombradas¹².

Estrategias de comunicación del gobierno

El gobierno de Cambiemos pretendió establecer una diferencia con el periodo previo en las prácticas de comunicación que llevó adelante: brindó conferencias de prensa, ofreció entrevistas, recibió a corresponsales extranjeros, estableció voceros que tenían un vínculo diario con los periodistas y habilitó a los ministros a que hicieran declaraciones públicas¹³. Estas medidas implicaron un reconocimiento de las prácticas periodísticas y de las relaciones entre gobiernos y medios propias del modelo de comunicación adaptada.

Sin embargo, en el caso de las entrevistas presidenciales ofrecidas a distintos medios, se distribuyeron de acuerdo a una selección favorable al gobierno. En prensa, se privilegiaron los medios más afines al oficialismo¹⁴, como La Nación y Clarín. En televisión, las entrevistas que brindó Macri fueron principalmente para programas conducidos por periodistas amigos y a través de canales cercanos al gobierno¹⁵. En radio, se dio prioridad a las emisoras del interior del país a donde el presidente iba de gira, con una selección realizada de antemano por el propio equipo de comunicación oficial¹⁶.

Si bien el gobierno de Cambiemos buscó diferenciarse del periodo anterior a través del ofrecimiento de entrevistas a medios tradicionales, la distribución de a quiénes se les otorgaron esas entrevistas, mostró un privilegio de los medios afines, en detrimento de los opositores. Este gobierno mostró también una clara vocación por marcar la agenda pública de temas y por establecer los tiempos y las formas de la comunicación de la agenda. La gran novedad fue la utilización de las nuevas tecnologías, en especial, las redes sociales, para la generación de climas favorables de opinión en relación con las decisiones y las motivaciones del gobierno.

El medio estrella: las redes sociales

El gobierno de Macri se constituyó desde el inicio como un nativo digital. La experiencia previa en la Ciudad de Buenos Aires y en las distintas campañas electorales, le dio a sus colaboradores el conocimiento para hacer de la comunicación a través de las redes sociales el centro de la estrategia comunicacional del gobierno.

Una vez que Macri llegó a la presidencia, la estrategia de comunicación a través de las redes se mantuvo como política central del nuevo gobierno, con el objetivo de lograr una comunicación directa y no mediada con los ciudadanos. Para hacerlo, se creó una estructura, se nombraron responsables y se asignó un presupuesto: bajo la supervisión del jefe de Gabinete, Marcos Peña, se organizó un equipo de 80 personas dentro de la “Subsecretaría de Vínculo con la comunidad”, destinada a la comunicación a través de las redes¹⁷. De manera explícita, los responsables de estas estrategias destacaban el valor y el alcance que les permitían los nuevos medios, frente a los medios tradicionales que estaban, desde esta perspectiva, en retirada. Aquellos que siguieran pensando en los medios tradicionales como los principales interlocutores con el gobierno, se habían quedado en el tiempo, sin entender las nuevas lógicas postindustriales¹⁸.

El foco del gobierno de Macri dejó de estar entonces en dar prioridad a establecer vínculos y lograr adhesiones con los medios tradicionales, para concentrarse en el despliegue de las redes. Cada plataforma, al tener características distintas, le permitió segmentar los públicos y adaptar los mensajes a cada medio, además de potenciar ciertos mensajes replicándolos en las distintas redes. En el muro de Facebook de Macri aparecían, sobre todo, aspectos de la vida privada del presidente, a los que se sumaban relatos e historias de vida de distintos ciudadanos¹⁹. La utilización de Instagram buscó llegar, fundamentalmente, a los más jóvenes, mostrando imágenes en tiempo real y desde la perspectiva del protagonista: sus seguidores veían el mundo con los ojos del presidente (^{Slimovich, 2017}; ^{Annunziata, 2018}; ^{Montero, 2018}). Twitter, en cambio, es una plataforma en donde hay un mayor despliegue de la argumentación, aunque reducida y acotada a 280 caracteres por mensaje²⁰. El uso que el gobierno hizo de este medio fue, en su mayoría, informativo de sus distintos actos y medidas, como si se tratara de una “gacetilla de prensa” (^{Amado y Tarullo, 2015}). Las redes más argumentativas, como Twitter, contribuyeron a reforzar comunidades endogámicas con poco espacio para las opiniones disidentes, con la consiguiente polarización del espacio público virtual (^{Calvo, 2015}; ^{Aruguete y Calvo, 2020}).

Las redes sociales fueron utilizadas por Cambiemos para la comunicación de primicias sobre medidas y estrategias políticas del gobierno²¹. De esta manera, en lugar de mantener el circuito tradicional de darle las primicias a los medios masivos, aprovechaba el alcance que tenían sus redes para instalar los temas con el formato, los tiempos y los contenidos preestablecidos de acuerdo a los objetivos comunicacionales y políticos del gobierno. Los medios tradicionales debían, luego, levantar lo que ya las redes sociales oficialistas habían difundido.

Si bien la característica esencial del mundo digital es la supuesta horizontalidad y la pérdida de asimetría entre emisores y receptores, en la práctica el gobierno de Cambiemos se constituyó como un gran emisor de mensajes, que decidió cómo, cuándo y dónde comunicar, sin generar un diálogo efectivo con sus destinatarios, excepto a través de interacciones controladas. En definitiva, en lugar de hacer actos públicos, dirigir un programa de televisión o apelar a las cadenas nacionales, la comunicación no mediada se dio a través del control de las redes sociales.

La hibridez en la estrategia de comunicación de Cambiemos, al combinar tanto elementos del modelo adaptado como del controlado, se vinculó, por un lado, con la necesidad de diferenciarse de las políticas de comunicación del gobierno anterior y de responder a una concepción liberal del rol de los medios en la sociedad, y, por el otro, con la búsqueda de construcción de poder para la cual mantener el control de la comunicación y la polarización con ciertos medios resultaba funcional para los objetivos del gobierno. Sin embargo, el vínculo personal entre el gobierno y cada ciudadano a través de las redes, no dio espacio a la construcción de relatos colectivos, al reconocimiento de instancias de mediación que sumaran intereses dispares, a la construcción agregada de sentidos y de acuerdos. Esta estrategia de polarización pudo resultar exitosa en determinados momentos para generar ilusión y ganar elecciones, pero no demostró ser la más adecuada en tiempos de adversidad para el gobierno, cuando necesitó ampliar su base de sustentación, lograr consensos sobre el sentido de las decisiones que tomaba y convencer de que, “haciendo lo que hay que hacer”, se podía llegar a buen puerto.

Reflexiones finales

La comunicación que los gobiernos establecen con la ciudadanía a través de los medios, implica una serie de discursos y de prácticas que buscan mantener los climas favorables de opinión de los gobernados hacia las políticas que lleva adelante el gobierno. Más allá de la diversidad de estrategias que gobiernos de distintas épocas y lugares han utilizado para comunicarse con los ciudadanos, el objetivo de este artículo fue proponer que esta diversidad se puede agrupar en dos grandes modelos: el de comunicación adaptada, con gobiernos que siguen la lógica impuesta por los medios para contactarse con la ciudadanía; y el de comunicación controlada, que pretende contrarrestar el poder de los medios para limitar su poder y lograr una comunicación más favorable a sus objetivos.

Esta propuesta de andamiaje teórico fue la guía para analizar el caso de la comunicación del gobierno de Cambiemos, que se acercó al “modelo de comunicación adaptada” en dos aspectos: primero, los discursos presidenciales sobre los medios fueron escasos y en los que las concepciones sobre el rol de los medios en la sociedad se acercaron a una visión liberal de la prensa como encargada de controlar las medidas del gobierno. Segundo, en relación con las políticas de radiodifusión, fue un gobierno que resultó afín a los intereses de los grandes medios, derogando medidas del gobierno anterior en materia de regulación y beneficiándolos con la publicidad oficial.

Los discursos y las prácticas del gobierno de Cambiemos supusieron el fin de la guerra contra el periodismo. Más precisamente, con cierto periodismo y medios que habían mantenido una disputa con el gobierno anterior. Ahora bien, la comunicación de Cambiemos implicó la novedosa utilización de las redes sociales para la generación de apoyos y climas de opinión favorables. Frente a la adaptación que suponían los discursos y las prácticas del gobierno a las lógicas mediáticas, el uso de redes pretendió ejercer un control de la comunicación, al tiempo que incluyó una indiferencia hacia los medios tradicionales o una deliberada elusión de estas instancias de mediación. El resultado fue la instalación de una comunicación controlada que no requería de mediaciones, unidireccional y con escasa vocación por convencer a destinatarios diversos a través de la deliberación política. En este sentido, entonces, se mantuvo una guerra contra el periodismo entendido como instancia de mediación y como arena de deliberación pública en una democracia.

Este artículo pretendió realizar una contribución a las investigaciones sobre medios, política y democracia en dos sentidos: teórico y empírico. A partir de una propuesta teórica en diálogo con distintas investigaciones, este artículo propuso una tipología que permite comprender las características que asumen los vínculos de los gobiernos con los medios y con la sociedad en las democracias actuales. A través del análisis en profundidad de un caso en particular, se acumuló evidencia empírica para establecer futuras comparaciones. Así, el análisis de este caso abre preguntas para nuevas investigaciones. La tipología propuesta por la cual la comunicación de los gobiernos puede dividirse en dos grandes modelos, podría ponerse a prueba para nuevos casos de estudio, en la Argentina y en otros países, que permitan robustecer estas categorías y determinar las causas por las cuales se producen estas diferencias. En particular, la injerencia cada vez mayor de las redes sociales en las formas de hacer política resulta un problema de investigación que demanda de mayores exploraciones.