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Cuaderno urbano

On-line version ISSN 1853-3655

Cuad. urbano vol.11 no.11 Resistencia July 2011

 

ARTÍCULOS ARBITRADOS

La política urbana "PRO": continuidades y cambios en contextos de renovación en la Ciudad de Buenos Aires1.

 

María Carla Rodríguez, Soledad Arqueros Mejica, María Florencia Rodríguez, Mariana Gómez Schettini, María Cecilia Zapata

Doctora en Ciencias Sociales (UBA). Investigadora adjunta del Conicet. Instituto de Investigaciones Gino Germani (IIGG). Facultad de Ciencias Sociales (UBA).

Licenciada en Sociología (UBA). Becaria doctoral Conicet. Instituto de Investigaciones Gino Germani (IIGG). Facultad de Ciencias Sociales (UBA).

Licenciada en Sociología (UBA). Magíster en Políticas y Programas Sociales (FLACSO). Becaria doctoral Conicet. Instituto de Investigaciones Gino Germani (IIGG). Facultad de Ciencias Sociales (UBA).

Licenciada y profesora en Sociología (UBA). Becaria doctoral. Instituto de Investigaciones Gino Germani (IIGG). Facultad de Ciencias Sociales (UBA).

Licenciada y profesora en Sociología (UBA). Becaria doctoral Conicet. Instituto de Investigaciones Gino Germani (IIGG). Facultad de Ciencias Sociales (UBA).

 


Resumen

Los procesos de renovación y recualificación urbana han desempeñado un papel importante en las transformaciones de la ciudad de Buenos Aires durante las últimas décadas. El modelo de apertura económica iniciado en los años 90 sentó las bases de un nuevo ordenamiento urbano sostenido en el desarrollo de inversiones inmobiliarias que, mediante la modernización de ciertas zonas de la ciudad, potenciaron procesos de acumulación de capital mediante su inserción competitiva en el mercado global. Esta dinámica transformó la zona sur de la ciudad incrementando, al mismo tiempo, las condiciones para el desplazamiento de los sectores de menores ingresos. En investigaciones previas2 hemos contribuido a mostrar cómo el Estado -nacional y local- ha jugado un papel necesario como puntapié y sostén de las transformaciones. Aquí nos interesa analizar la política urbana del actual gobierno local (Macri), identificando cambios y continuidades en esas tendencias y, en particular, sobre sus definiciones y efectos en relación con los sectores populares.

Palabras clave Renovación urbana; Política habitacional; Sector popular.

Abstract

In recent decades, the processes of urban renewal and requalification have played an important role in Buenos Aires city. The economic liberalization model initiated in the 90s laid the groundwork for new urban development focused on investment property to modernize certain areas of the city, in order to facilitate capital accumulation and compete in the global market (the "Buenos Aires brand"). This dynamic city modified the southern area of the city, increasing the conditions for the displacement of lower-income sectors: its historic residents. In previous researches we have helped to show how the state - national and loca -, has played a necessary role as a jump-starter and supporter of change. In this article, we are interested in studying urban policies implemented by the mayor of Buenos Aires Government, Mauricio Macri, and, in particular, interventions aimed at the popular sectors, identifying changes and continuities in the preocesses of urban renewal.

Keywords: Urban renewal; Housing policy; Popular sector.


 

INTRODUCCIÓN

Este trabajo analiza los modos en que las políticas urbanas y, en particular, las habitacionales -dirigidas a los sectores de bajos ingresos- inciden, morigeran o acompañan los procesos de renovación urbana en el área sur de la ciudad de Buenos Aires, tomando en cuenta los barrios de La Boca, Barracas, San Telmo, Parque Patricios y Lugano.

 


Figura 1:
mapa de la Ciudad de Buenos Aires por barrio
Fuente: elaboración propia sobre la base de la Dirección General de Sistemas de Información Geográfica

Más precisamente, se analiza el período comprendido entre diciembre de 2007 y julio 2011 -primer gobierno del PRO, encabezado por Mauricio Macri4- identificando por un lado las definiciones distintivas de sus políticas y por otro las tendencias que se mantienen.5
En efecto, durante las últimas décadas, los procesos de renovación se han vinculado directamente con cómo las ciudades experimentaron una serie de transformaciones económicas y políticas, no solo a escala nacional, sino también regional y global (HERZER, 2008). En un marco de desregulación y mundialización de la economía, la reorganización geográfica adquirió un papel central a los fines de facilitar la acumulación de capital (RODRÍGUEZ Y VON LüCKEN, 2010). En este marco, SASKIA SASSEN (2003) observa que el antiguo núcleo económico orientado a la manufactura es reemplazado por un nuevo núcleo de banca y actividades de servicios. En los niveles locales, esto se desarrolló en simultáneo con lo que THEODORE et ál. (2007) han bautizado como procesos de "destrucción creativa". Es decir, la relación dialéctica entre la destrucción parcial de la institucionalidad vigente a través de iniciativas reformadoras orientadas al mercado y la creación de infraestructuras que faciliten el crecimiento económico orientado al mercado, la mercantilización de bienes y servicios y una normatividad centrada en el capital.
La tercerización de la economía y el desarrollo de un sector inmobiliario ligado con nuevas formas de consumo, recreación y turismo transformaron profundamente la organización económica, social y urbana de la ciudad. En este marco, la ciudad construida está experimentando un proceso de revalorización, en particular en la centralidad histórica y la urbana (CARRIÓN, 2005), a través de la generación de una red de lugares estratégicos que -incorporando nuevas inversiones, infraestructuras, y telecomunicaciones- generaron nuevos usos comerciales, habitacionales y recreativos destinados a los sectores de alto poder adquisitivo. SMITH, 1996 y CARRIÓN, 2005, entre otros, muestran que los procesos de renovación se producen posteriormente a procesos de deterioro de las infraestructuras urbanas y, en algunos casos, pérdida de población. Aunque ciudades centrales y periféricas presentan diferencias al respecto, suelen ir acompañados por procesos de gentrification*. Otros análisis (LÓPEZ-MORALES, 2011) refieren que algunos procesos de renovación urbana reducen, a través de regulaciones normativas, la capitalización de la renta por parte de sectores de bajos ingresos, al tiempo que promueven su incremento para los grandes desarrolladores. En este contexto, el crecimiento local, en el marco de las correlaciones sociales vigentes, implica una transferencia de riqueza y oportunidades urbanas, desde el conjunto de la población hacia sectores especulativos, y la política juega un papel clave en estas transformaciones. De este modo, se produce una jerarquización y estratificación de la ciudad (ARANTES, 1998).
Las políticas urbanas orientadas a desarrollar los procesos de renovación urbana comenzaron a tener fuerza en la ciudad de Buenos Aires a partir de la década del 90. Estas intervenciones se apoyaron primero en inversiones públicas y posteriormente privadas. Los gobiernos nacional y de la ciudad de Buenos Aires jugaron un papel relevante, ya que a través de diversos mecanismos -adecuación de marcos normativos, privatizaciones, transferencia subsidiada del suelo urbano, deuda pública- fueron gestores y habilitantes de estos procesos (HERZER, 2008).
Pero en la implementación de las políticas, más que a través de las relaciones institucionales formales (que por cierto condicionan su estructura y dinámica), los actores públicos y privados "toman decisiones sobre el uso de recursos comunes con respecto a un determinado problema" (JORDANA, 1995: 83) estableciendo articulaciones o coaliciones sociopolíticas que impulsan y orientan los cambios urbanos. De este modo, los agentes públicos y privados compartieron el hecho de responder a una lógica privatista, transformando espacios dedicados anteriormente a actividades que hoy son obsoletas (Puerto Madero, La Boca, Barracas, El Abasto, etc.).
Este artículo se centra en la coyuntura actual y para ello analiza un conjunto de políticas públicas -vivienda, intervención sobre el espacio público, cultura, turismo y patrimonio- identificando líneas de continuidad y ruptura con respecto a la gestión urbana de las últimas décadas, indagando las dinámicas socioespaciales puestas en juego y, en particular, el rol que ocupan los sectores populares en ese proceso. El abordaje metodológico de este trabajo fue de tipo cualitativo, mediante la utilización de fuentes primarias (entrevistas en profundidad realizadas a informantes claves) y fuentes secundarias (artículos de periódicos de tirada nacional, informes públicos, tesis de maestría o doctorado, entre otros).

EL PROCESO DE RENOVACIÓN URBANA EN LA CIUDAD DE BUENOS AIRES

La ciudad de Buenos Aires atraviesa un proceso de renovación urbana con diversas inflexiones, cuya continuidad puede reconocerse desde comienzos de los años 90. Las transformaciones del territorio bajo la iniciativa del capital en estas décadas incluyeron: la ampliación del área central (Puerto Madero), la urbanización de la ribera a escala regional -con hitos como La Boca, el propio Puerto Madero, Costanera Sur y los desarrollos hacia Avellaneda y Quilmes por el sur y la ribera norte a partir de Tigre- junto con la ejecución de autopistas, accesos y megaobras de significación regional y macro regional, cuya modulación y concreción progresivas se tradujeron también en el alza sostenida del precio del suelo, agudizada a partir del año 2004.
El gobierno de Macri hereda los efectos y marcas de estas políticas estructurales, privatizadoras y concentradoras, que ponen al Estado y al territorio -el suelo urbano en este caso- en función del desarrollo de negocios privados.
Interesa señalar que estos cambios urbanos no solo se dan en el plano físico sino también en las nuevas formas de percepción y valoración del espacio urbano (CICCOLELLA, 2009). Los procesos de renovación constituyen así un disparador que posibilita el "mejoramiento" de áreas residenciales degradadas, a través de la instalación de nuevos usos y actores en el barrio, tendientes a generar un nuevo estilo de vida urbana (HERZER, 2008).
En este marco, el actual gobierno de la ciudad otorga importancia a la relación que existe entre turismo y patrimonio por un lado, y el desarrollo de emprendimientos tecnológico-productivos, por el otro, como formas de atraer nuevos grupos sociales e inversiones de capital.
Entendiendo que los procesos de renovación urbana comprenden el desarrollo de ciertas condiciones, entre ellas: cambios en el precio del mercado del suelo y de la vivienda, modificaciones del ambiente construido (mediante la incorporación de nuevos equipamientos urbanos, infraestructura y servicios) y el reemplazo de un sector social de menores ingresos por otro de mayor estatus social (HERZER: 2008), a continuación se analiza la política urbana del gobierno macrista tomando en cuenta tres ejes: 1) políticas sobre la dinámica del mercado del suelo; 2) proyectos urbanos en torno al turismo y a la tecnología y 3) las políticas frente al hábitat popular.

El acceso al suelo y la ley de libre mercado: cuando se otorga menos a los que menos tienen
El gobierno de Macri ha mostrado continuidades con las definiciones que apuntalan los procesos de liberalización y desregulación de los mercados de suelo y alquileres. Con independencia de indicadores sociales y habitacionales, en el período de Macri se derogó la normativa de emergencia habitacional6, en versión acotada, que había sido sancionada durante la gestión de Aníbal Ibarra.7 Así la silenciosa libertad de mercado continúa produciendo desalojos sistemáticos en la ciudad que, de acuerdo con la percepción de algunos actores sociales (coordinadoras de desalojados), aumentaron su celeridad de gestión judicial durante este período.
También se continuó con la transferencia de recursos públicos al sector privado. El gobierno de la ciudad sostuvo la decisión de utilizar el patrimonio estatal, el espacio público, los recursos económicos y técnicos del Estado, así como la creación de normativas y programas, en función de facilitar los procesos de valorización del capital. Ejemplo de ello fue el intento por crear la "Corporación del Norte", para gestionar desarrollos inmobiliarios en el sector 5 de la Ex AU3, actualmente ocupado. A esto se le sumó la venta de terrenos fiscales ubicados en los sectores con los mayores precios del suelo de la ciudad (Catalinas) y el intento -frenado- de vender 36 terrenos pertenecientes al Instituto de Vivienda de la Ciudad (IVC), soslayando que deben integrarse al banco de inmuebles creado por Ley 1251/03 (de creación del IVC) con fines redistributivos (RODRÍGUEZ, CANESTRARO, VON LüCKEN, 2010).

PROYECTOS EMBLEMÁTICOS QUE PROFUNDIZAN LA RENOVACIÓN: EL DISTRITO TECNOLÓGICO Y LOS ENCLAVES TURÍSTICOS-RECREATIVOS

El distrito tecnológico: a la vista de una ciudad global
El gobierno de Macri sostuvo la hipótesis de gestación de nuevas centralidades urbanas. El distrito tecnológico, el Parque Lineal y un nuevo Centro Cívico-administrativo en la ciudad profundizan lineamientos iniciados por sus predecesores, que indujeron polos productivos e inversiones de infraestructura en el suroeste (SO) de la ciudad (Lugano, Soldati). El actual gobierno, por su parte, fijó la atención en el sureste (Parque Patricios y Barracas) seleccionando barrios cercanos al área central y contiguos al proceso de renovación desplegado sobre la ribera.
El Distrito Tecnológico presenta los mayores avances y pretendió integrarse con el Parque Cívico, donde el PRO propuso mudar la sede de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, refuncionalizando los terrenos e instalaciones de los hospitales neuropsiquiátricos, junto a una incierta desmanicomialización para los pacientes.
En abril de 2009, adquirió estatus normativo orientado a la producción y exportación de software a través de la creación de un tejido mixto de empresas, cámaras, comunidades y academias, inspirado en el distrito Nº 22 que Barcelona generó en el área de la Villa Olímpica (Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires; 2010b). La autoridad de aplicación es el Ministerio de Desarrollo Económico y, dentro de este, el Centro de Atención al Inversor. La mayor publicidad del proyecto se centró en los viajes al exterior, reuniones con referentes del sector tecnológico, firma de convenios con otras ciudades, declaraciones de interés de empresas, etc. Estos viajes del Ministro de Desarrollo Económico y el Jefe de Gobierno involucraron China, India, Estados Unidos (tanto a Washington como a Silicon Valley, CA) e Inglaterra para recaudar fondos para la inversión en el proyecto, apropiarse de experiencias relevantes realizadas en otras ciudades y promover al futuro distrito entre las empresas tecnológicas extranjeras.
Las medidas previstas para promover la expansión del distrito son: a) exención impositiva de ingresos brutos y ABL por 10 años, así como también del pago de los impuestos de sellos para las empresas; b) posibilidad de diferir impuestos para ser invertidos en obras e incentivos fiscales en materia de derechos de construcciones por un plazo de 10 años; c) los empleados que se muden al barrio estarán exentos de pagar ABL por 10 años y tendrán líneas de créditos disponibles a tasas preferenciales y d) las entidades académicas tendrán beneficios impositivos (Ley Nº 2.972, 2008).
Forma también parte de la intervención planeada un plan de infraestructura, que incluye la extensión de la línea H del subte hasta Nueva Pompeya -ya proyectada por anteriores administraciones- y la construcción de un Centro Metropolitano de Tecnología en Parque Patricios, de aproximadamente cinco hectáreas de extensión, al que se mudaría el NAP (Network Access Point)8 de la ciudad9 para proveer a las empresas alojadas en el distrito diferentes servicios, como un centro de convenciones, negocios y espacio de capacitación; así como también un Plan de Seguridad que involucra a la nueva Policía Metropolitana y la instalación de cámaras de vigilancia en espacios públicos.10
Asimismo, se prevé el cambio del código de zonificación del área, que no perdería la función residencial, pero permitiría a las empresas tecnológicas usar un 25% más de FOT, para propiciar la construcción en altura.11
En junio de 2010, la cantidad de empresas instaladas en el distrito, entre las que ya funcionan y las que se encuentran realizando obras de preparación, suman en total 48 y, según el gobierno, al menos 160 empresas habrían manifestado interés en instalarse.12

Políticas de cultura y turismo: desplegando el city marketing
Las políticas de corte turístico-cultural constituyen otra de las marcas distintivas asociadas con los cambios producidos en las últimas décadas en la ciudad de Buenos Aires en un contexto en el que el turismo internacional receptivo experimentó una creciente expansión. El caso emblemático en la zona sur fueron los barrios de La Boca y San Telmo, especialmente después de la crisis de convertibilidad, donde se desarrolló una oferta turística creciente ligada a la identidad, la cultura y el patrimonio de los barrios (GÓMEZ SCHETTINI, 2009; GÓMEZ SCHETTINI Y ZUNINO SINGH, 2008).
La gestión de Macri retoma y da continuidad a lineamientos previos con el objetivo de posicionar la ciudad a escala regional e internacional, ya sea como la París de América o la Capital Cultural de América Latina o del Mercosur, así también como la postulación de Buenos Aires como Paisaje Cultural de la Humanidad ante la UNESCO en el año 2007.
La actual gestión creó el Ministerio de Turismo y el Ente de Turismo liderado por el empresario e ingeniero Hernán Lombardi. Desde allí se desarrollaron sendas campañas oficiales con la idea de "Buenos Aires, capital del Tango". El Plan de Marketing Turístico de 2007 expresó esa definición, con los propósitos de consolidar el crecimiento turístico, mejorar la estructuración de los productos turísticos, aumentar el ingreso en una proporción mayor al volumen de llegadas por turismo y diversificar las áreas turísticas de la ciudad.13
Para ello, se promovió la idea de una cultura "vigente" y manifiesta en funciones vitales atribuidas a la entidad urbana: "Viviendo Buenos Aires", "la cultura se respira", "el tango se vive", "la ciudad es 'vital'", "Buenos Aires vive en su gente", "Buenos Aires vive en todos los rincones de la ciudad", "bares que nunca duermen", "estadios que vibran", etc.
Asimismo, el gobierno porteño potenció la instalación de grandes eventos culturales con impacto en el exterior, como arteBA, la Semana del Arte, la Noche de los Museos, Buenos Aires Photo, la Feria Internacional del Libro, el Festival Internacional de Teatro, el Festival Internacional de Jazz, el Festival Internacional de Cine Independiente, el Campeonato Mundial de Baile de Tango, entre otros (ENTE DE TURISMO, s/f.).
La alianza entre Cultura y Turismo representa un eje central en la promoción de la Ciudad de Buenos Aires que se plasmó en la creación de un ente de turismo en el marco del Ministerio de Cultura mediante la Ley Nº 2.627 en diciembre de 2007. Allí se insertan las actuaciones, como la calendarización de los eventos culturales de la ciudad, las ferias tradicionales de turismo, la presencia de la oferta turística en las ferias específicamente culturales y la inclusión de la agenda de turismo cultural de la ciudad en las ofertas de operadores y agentes de viajes turísticos (ENTE DE TURISMO, s/f.).
Cabe destacar que la gestión actual se propuso potenciar en clave turística múltiples barrios de la ciudad y no solo los destinos y atractivos tradicionales. De todos modos, los casos emblemáticos en la zona sur fueron los barrios de La Boca y San Telmo, y en la norte, Palermo y Recoleta.
La política de promoción turística se complementó con la ejecución de obras menores, como la reparación del viejo puente trasbordador hasta Barraca Peña, pintura, iluminación, mobiliario, recuperación de esculturas, frentes de casas, etc. En idéntico sentido, el Ente de Turismo en el año 2009 puso en marcha el servicio de Bus Turístico de la Ciudad, semejante a otros existentes en principales destinos a nivel mundial.
Con relación a la declaración como patrimonio del tango en 2009, ese mismo año el gobierno porteño decidió que el Teatro de la Ribera en el barrio de La Boca sea sede oficial y exclusiva del tango en la ciudad. Esta decisión no solo se vincula con su pertenencia a un barrio claramente porteño, sino también a la combinación de estrategias de renovación con cultura. Otra de las líneas explotadas por el gobierno fue la creación de visitas teatralizadas por los barrios de La Boca y San Telmo, que contemplan circuitos nocturnos a los que denominaron "Los Fantasmas de San Telmo" e "Inmigrantes" para el barrio de La Boca, además de la "Plaza de la Victoria" en la Plaza de Mayo, entre otros.
Este conjunto de políticas de turismo expresaron la producción de shows de alto impacto, el despliegue de un "city marketing" que, sin embargo, no recuperó ni incentivó la producción artística existente en los barrios. Finalmente, otro de los rasgos que profundizaron el sentido privatizador del actual período puede observarse en la Ley de Mecenazgo (o Régimen de Promoción Cultural), que tiene como finalidad incentivar la participación privada en la financiación de proyectos y actividades artísticas y culturales, permitiendo a las empresas y comercios de la Ciudad de Buenos Aires destinar parte de lo que tributan en concepto del impuesto sobre los Ingresos Brutos a proyectos culturales declarados de interés por el Consejo de Promoción Cultural y aprobados por el Ministerio de Cultura porteño.

Renovación urbana y segregación espacial
El "desguasamiento" de las políticas de hábitat
Una nota distintiva y que lo diferencia de sus predecesores es el modo en que para la gestión macrista prevalece una firme decisión de debilitar o destruir los marcos institucionales y de legalidad impulsados, sostenidos o útiles para los sectores populares. Ello incluye el incumplimiento de ciertas leyes -el artículo Nº 31 de la Constitución de la Ciudad14, la Ley 14815 y la Ley 34116, entre otras- que fueron impulsadas mediante procesos participativos y sancionadas, en particular, durante la segunda mitad de los años 90, en el contexto de la inmediata autonomización política de la ciudad (Rodríguez, 2009).
En este marco, el gobierno local adoptó entre sus primeras medidas la transferencia de las funciones del IVC a la Corporación Buenos Aires Sur (CBAS)17 a la Unidad de Gestión e Intervención Social (UGIS), al Ministerio de Desarrollo Social, a la Unidad Ejecutora de la AU3 y al Ministerio de Ambiente y Espacio Público, que -en términos coloquiales- procedió a su "desguasamiento".
Así, la política de villas, que fue particularmente afectada por esta definición, pone énfasis en el suelo o en la obra pública más que en las personas y las características históricas, sociales, organizativas y culturales de los procesos habitacionales reales. En este marco, los inquilinos y subinquilinos de villas constituyen un tema pendiente de definiciones políticas y operacionales, tal como ocurrió en el Parque Indoamericano, ubicado en Villa Soldati, cuya ocupación fue impulsada principalmente por inquilinos de distintas villas del sur de la ciudad, en reclamo de un espacio donde habitar.18
En efecto, la política de villas quedó fragmentada entre el IVC, la CBAS y la UGIS. En este marco, tales instituciones se disputaron la legitimidad para intervenir en villas, funcionando esto como un obstáculo adicional a la hora de llevar adelante las políticas de regularización. Como ejemplo de ello puede citarse el caso de barrio INTA (o villa 19), donde la regularización de la trama urbana mostraba ya en el año 2008 un importante grado de avance. Sin embargo, aquella cuestión continúa pendiente. Esto se debe, en parte, a que el suelo donde se asienta el barrio es propiedad del IVC -encargado de llevar adelante el parcelamiento de los terrenos y el traslado del dominio-, pero la política de regularización quedó en manos de la CBAS.
El día siguiente a su reelección, (1-8-2011) el Jefe de Gobierno se presentó en el INTA para colocar la numeración de las casas en la manzana 3 -la de mayor consolidación- y entregar escrituras simbólicas a sus habitantes. Según la propuesta oficial, el proceso se realizará sobre los terrenos, desconociendo el funcionamiento de inquilinatos y la calidad de las construcciones. En este marco, desde la CBAS promueven que en los casos en que los terrenos contengan dos o más viviendas, las familias logren un acuerdo "de palabra" entre ellas, que augura un incierto futuro a esta medida simbólica.
En general, el Ejecutivo restringió la asignación presupuestaria de la CBAS -encargada de impulsar las políticas de regularización- y del Programa de Radicación, Integración y Transformación de villas (PRIT), priorizando la atención de la emergencia (UGIS).19 Esa distribución se modificó en el paso de la ley por la Legislatura, pero el Ejecutivo ignoró el cambio en los hechos.20 Este criterio, sumado a la fragmentación institucional descrita, demuestra una clara intencionalidad del gobierno por mantener la relación de los pobladores de villas con el suelo que autoproducen y habitan, en el marco de la precariedad jurídica (ARQUEROS Y CANESTRARO, 2010).
Otro ejemplo es el barrio Costanera Sur Rodrigo Bueno, que no está incorporado en la jurisdicción de la CBAS como ocurre con las villas del sur. El posicionamiento del GCBA en torno al Rodrigo Bueno es contrapuesto con el de algunos magistrados del Poder Judicial, tal como ocurre con la jueza Liberatori, quien dictó sentencia a la causa iniciada por varias familias del barrio, en el año 2005, a los fines de frenar la operatoria de desalojo impulsada por el Gobierno de la Ciudad durante la gestión de Ibarra (RODRÍGUEZ, 2010). A través de este fallo, que tuvo lugar el 22 de marzo de 2011, la jueza anuló los decretos que justificaban el desalojo del predio y dispuso la inclusión del Rodrigo Bueno en el programa de urbanización de villas (contemplado en la Ley 148), al mismo tiempo que ordenó al actual Gobierno de la Ciudad presentar, en un plazo de 120 días, un plan de integración urbana y social del barrio.21
Como respuesta a este dictamen judicial, el Jefe de Gabinete del GCBA (Rodríguez Larreta) procedió a comunicar que se apelará el fallo, reiterando la oposición del Ejecutivo a generar mecanismos de integración urbana hacia los sectores más vulnerados que habitan en la ciudad. Esto puede explicarse en parte por las tensiones y disputas que existen entre diversos actores (ambientalistas, inversores, desarrolladores urbanos, entre otros) por la apropiación de ese lugar, puesto que Rodrigo Bueno se encuentra muy próximo a Puerto Madero, lindando con la Reserva Ecológica y con la exciudad Deportiva de Boca Juniors -actualmente a cargo de IRSA-, donde se pretende impulsar un barrio privado orientado a sectores altos.22
En este sentido, solo la resistencia organizada de la población y los entramados multiactorales de apoyo (como la Ley Nº 3.343, que crea un marco para la urbanización de las villas 31 y 31 bis23 24 o los intentos de la población del Rodrigo Bueno de impulsar medidas orientadas a la urbanización, como lo propone en su dictamen la jueza Liberatori y también el proyecto de ley elaborado conjuntamente con organizaciones y diputados de la Comisión de Vivienda de la Legislatura de la Ciudad) tendieron a poner cierto freno a las definiciones del gobierno.
En efecto, las intervenciones de las villas 31 y 31 bis, villa Fátima, y el fallo judicial mencionado en el barrio Rodrigo Bueno, entre otros, dan cuenta de que en el período analizado algunas de las principales iniciativas orientadas a las urbanización de villas tienen mucha relación con el accionar del Poder Legislativo y el Judicial y poca (por no decir nada) con el Poder Ejecutivo.
En simultáneo, el gobierno local redujo significativamente el presupuesto destinado a los programas habitacionales. En relación con el año 2009, la partida presupuestaria destinada a estos programas mediante su órgano ejecutor, el IVC, descendió casi un 22% en términos absolutos, ya que de un monto de $519.635.601 asignados en 2009, se redujo a $409.488.393 para el año 2010. Esta situación se vio reforzada por los también arbitrarios niveles de subejecución del presupuesto asignado, ante los cuales, los controles legislativos resultaron insuficientes y lentos cuando el Ejecutivo se decide a no ignorarlos. En este sentido, el IVC ejecutó un escaso monto de $26,3 millones sobre $409 millones sancionados. Esto significa una ejecución de apenas 6,4% de él al mes de agosto de este año (FUNDACIÓN ESTADO, TRABAJO Y PRODUCCIÓN, 2010).25 26
Por otro lado, el gobierno sostuvo la decisión -ya asumida por los gobiernos "progresistas" de Ibarra durante el segundo período y Telerman- de ahogar propuestas nacidas de la organización popular, como el ejemplo de la Ley 341/964 de Autogestión del Hábitat, un programa que permitió la compra de suelo en zonas céntricas de la ciudad de Buenos Aires y el desarrollo de emprendimientos habitacionales cooperativos.
Según información brindada por el Programa de Autogestión para la Vivienda, para diciembre de 2009, el programa contaba con 550 cooperativas de vivienda inscriptas, que involucraban a más de 10.500 familias con necesidades habitacionales. De este universo, 109 cooperativas poseían terrenos comprados de excelente localización y 875 viviendas se encontraban en proceso de ejecución (con un estado de avance promedio mayor al 51%); 15 cooperativas habían finalizado sus obras y se encontraban en instancia de subdivisión crediticia y escrituración, dándoles solución habitacional a 464 familias.
Sin embargo, actualmente el programa padece de trabas burocráticas, ahogo financiero, inaccesibilidad a terrenos en propiedad del IVC, lentitud de certificaciones de avance de obra y paralización de obras, índices de desactualización presupuestaria, imposibilidad de inscripción a nuevos proyectos y otros tantos etcéteras (RODRÍGUEZ, 2009). Adicionalmente, en lo que respecta al presupuesto destinado a estos créditos para viviendas autogestivas, en el año 2010 se destinaron $68.190.000, es decir, el 16,6% del presupuesto otorgado al IVC (un monto relativo menor al asignado a este programa para el período 2009). Para el segundo trimestre de este año, el instituto solamente ejecutó el 8,7% del total anual presupuestario, generando, en consecuencia, la paralización casi total del programa durante el segundo semestre de 2010.
Ante este escenario, la resistencia organizada de la población cooperativista y entramados multiactorales de apoyo -movimientos socioterritoriales que nuclean cooperativas y que fueron los impulsores de la Ley 341- lograron articular resistencias puntuales. En entrevistas realizadas con cooperativistas, se argumenta que "a lo largo de todos estos años al programa siempre lo mantuvo vivo la organización y resistencia popular".27
De esta manera, la aparente ineficiencia del IVC en las distintas líneas de políticas de hábitat analizadas y las carencias de gestión acompañan la decisión política principal de impulsar y promover el mercado inmobiliario.

El desplazamiento directo: los desalojos ilegales y la represión abierta
Pero quizás el hecho de mayor gravedad sea la aplicación de formas represivas abiertamente ilegales dirigidas a distintas formas de organización popular, y empezando por aquellos seguramente caracterizados como los más débiles y aislados: nucleamientos contraculturales de jóvenes y gente que vive en la calle28, chicos adictos al paco, viejos desprotegidos, etc.29 Estas acciones fueron impulsadas a través de la Unidad de Control de Espacio Público, conocida como la UCEP. Este organismo fue creado por el Gobierno de Mauricio Macri en 2008 mediante el Decreto Nº 1.23230, dependiente de la Subsecretaría de Espacio Público del Ministerio de Ambiente y Espacio Público. Posteriormente, a través del Decreto Nº 145, la UCEP fue transferida en el año 2009 a la órbita de la Dirección General de Ordenamiento del Espacio Público (DGOEP).
La unidad surgió con el objetivo de "mejorar el orden y la organización en el espacio público". Pero con ese fin, funcionó de madrugada sin identificación legal procediendo de manera violenta, mediante amenazas y prácticas intimidatorias a quienes se encontraban en plazas, parques e inmuebles ocupados (MUTUBERRÍA Y RODRÍGUEZ, 2009). Sus miembros -patovicas y barrabravas- se movilizaron en la ciudad con diferentes vehículos (camiones de recolección de residuos) sustrayéndoles a las personas que viven en las calles sus pertenencias, documentaciones y materiales que recolectan.
Los procedimientos se realizaron sin presencia de testigos ni orden judicial que justifique la necesidad de desplazar a estas personas de ese lugar, lejos de brindar alguna garantía en la operatoria (DEFENSORÍA DEL PUEBLO et ál. 2009). Estos desalojos fueron efectuados en zonas céntricas de la ciudad, como Retiro, Puerto Madero, San Telmo e incluso en la zona de la Ex AU3.31
Ante esta situación de violencia, numerosas organizaciones32 y víctimas de la UCEP efectuaron denuncias, protestas e informes acerca del proceder de esta unidad de control y las modalidades de expulsión. En este marco, el gobierno de Macri, en noviembre de 2009, desarticuló la UCEP y pasó la problemática de los sin techo al área ministerial de Desarrollo Social.33
A pedido de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad, el gobierno porteño debió realizar un informe en el que afirmó que en siete meses la UCEP realizó 444 desalojos en la vía pública, de los cuales solo 9 no fueron contra indigentes. Esto ocurrió en un escenario donde, actualmente, se calcula que no menos de 2.000 personas están viviendo en las calles de la Ciudad de Buenos Aires, y los números siguen creciendo, alimentados por desalojos colectivos que transcurren silenciosamente, cada semana (PALLERES, 2009).

Algunas conclusiones
Si durante las últimas décadas el Estado favoreció a través de sus intervenciones la optimización de infraestructura, las transformaciones normativas y las decisiones de inversión destinadas a los negocios privados en la ciudad, el actual gobierno mantiene esa línea de gestión y agudiza algunas de sus características.
La planificación flexible y el culturalismo de mercado -persistentemente activado a través de la política turístico-cultural- siguieron constituyendo una faceta económica e ideológica, que apunta vigorosamente a la producción de hegemonía, desdibujando las percepciones y tipificaciones de los beneficios y perjuicios desigualmente producidos y distribuidos. Ejemplo paradigmático de ello fue la transformación de una de las tomas de edificios más populosas de fines de los 80, el Ex Padelai, en un centro cultural con propuestas estéticas particularistas, omitiendo la difusión pública de la historia de este predio y los modos en que el municipio deshizo otras normativas y políticas construidas y saneó la situación escrituraria del lugar.34
La gestión macrista también dio continuidad en algunos barrios (San Telmo, La Boca) y expandió en otros (Barracas, Parque Patricios) a los procesos de renovación como parte de la política para la zona sur de la ciudad. En este sentido, el ministro de Desarrollo Urbano DANIEL CHAIN (2009, s/n) señalaba que el Distrito Tecnológico de Parque Patricios "forma parte de un proceso transformador", que "excede los méritos de una gestión particular y debe ser tomado como una política de Estado". Para los sectores populares, la política urbana, en cambio, estuvo orientada al debilitamiento de la percepción social de derechos ganados con rango constitucional: ignorándolos cuando le resultó posible y desarticulando las construcciones institucionales y jurídicas que, en muchos casos, han sido producto de la participación popular en democracia. También incorporó notas de ilegalidad asociadas con el ejercicio de la represión directa (como expresivo sucesor del ingrato y celebre dicho dictatorial: "hay que merecer la ciudad"), junto con la creación de la Policía Metropolitana. La política urbana y habitacional del gobierno de Macri fortaleció, de este modo, el carácter excluyente de la ciudad, naturalizando la decisión política, transformada y reforzada activamente como sentido común de que "se puede vivir donde se puede pagar", con los ingresos que cada familia percibe de modo individual vía el mercado de trabajo.
Adicionalmente es importante resaltar que el gobierno nacional no es ajeno a estas tendencias, dado que ha votado -en consonancia con el gobierno local- la aprobación anual de los presupuestos y la venta de terrenos municipales de alto valor inmobiliario. También impulsó desalojos de propiedades fiscales en la zona sur, como las tierras de "Barrio Huracán", linderas a Villa 21, cedidas a la Unión Industrial Argentina (entrevista al Presidente de la Comisión de Vivienda, 2008).
Puede afirmarse que el recientemente reelecto gobierno local desanduvo la construcción social e histórica de derechos constitucionales expresados en el artículo 31° de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.35 El desfinanciamiento de las asignaciones presupuestarias que permitirían su cumplimiento, la desactivación de las capacidades institucionales con que contaba el Estado, la neutralización de la existencia del Banco de Inmuebles previsto en la ley de creación del IVC (Ley N° 1.251/03) -y su constitucional direccionamiento hacia los sectores populares de demanda crítica de hábitat-, los deliberados intentos de la gestión por desprenderse del patrimonio estatal incluyéndolo en el mercado inmobiliario y la obstaculización de los planes autogestionados36 dan cuenta de ello.
Esto se vio reforzado por acciones represivas e ilegales de desalojo. El surgimiento de la UCEP implicó la articulación paraestatal de un grupo de choque, sin orden judicial, mediante la dudosa figura del "desalojo administrativo"37 que desplazó el accionar del programa Buenos Aires Presente (BAP), que tenía como objetivo asistir y contener a las personas en situación de calle38, expulsando a los sin techos de la ciudad formal y empujándolos hacia los pasillos de las villas (Entrevista a habitante de la Villa 21 de agosto de 2008).
Solo la resistencia organizada forzó las contramarchas y ajustes de la política, como parte del "aprendizaje" de la gestión este gobierno neoliberal que también aprendió, en simultáneo, a desarrollar las capacidades del clientelismo asistencial y la expansión de sus redes sociales de asistencia (15% de las familias de la ciudad reciben en 2011 el Programa Ciudadanía Porteña) como contrapartida compensatoria a los más vulnerables (aspecto que excede, pero complementa, los marcos de este análisis).
La gestión macrista también sostuvo la no intervención con respecto a: la recuperación de los inmuebles ociosos de la ciudad y el castigo impositivo de quienes especulan con el valor del suelo; el mejoramiento de viviendas precarias y los procesos de regularización urbana y dominial y la regulación de los alojamientos temporarios asegurando la exclusión de los que encubren locaciones.
Finalmente, entre las intervenciones (también sujetas a la lógica de acción/omisión) de competencia recurrente entre el gobierno local y el nacional, encontramos: el impulso de lógicas inmobiliarias que definen procesos de expulsión y no de radicación; omisiones respecto de la regulación del precio de las locaciones, que siguen una curva ascendente pronunciada (y cotizada en dólares) escindida de la curva de los ingresos familiares; omisiones con respecto a la regulación del valor y la creación de suelo urbano de calidad; omisiones en cuanto a la derogación de la figura de usurpación y su carácter de causalidad penal.
En otras palabras, intervenciones que refuerzan la centralidad, la concentración y la desigualdad.

 

NOTAS

1 Se presentan resultados enmarcados en el proyecto ANPCyT "Cambios urbanos en la zona sur de la CABA", dirigido por Hilda Herzer, en el cual Rodríguez integra el equipo responsable. En ese marco se aportan insumos de tesis doctorales y de maestría de las demás coautoras y de los estudiantes de la Carrera de Sociología Sandra Antonitti, Joaquín Benítez, Víctor González, Marcos Muollo, Julieta Oxman, Sebastián Przybylski y Leandro Vera.

2 En el Área de Estudios Urbanos del Instituto de Investigaciones Gino Germani de la FSOC-UBA, con la dirección de Hilda Herzer, se han desarrollado diversos proyectos de investigación con financiamiento público (UBACYT y ANPCYT) que han permitido a un colectivo de investigadores de varias generaciones contribuir al estudio longitudinal de estas transformaciones desde mediados de los 90.

3 In the Urban Studies Area of the Research Institute Gino Germani of FSOC-UBA, under the direction of Hilda Herzer, have developed several research projects with public funding (UBACYT and ANPCYT) that have allowed a group of researchers from various generations contribute to the longitudinal study of these transformations since the mid-'90s.

4 Mauricio Macri fundó el Partido del PRO -de corte neoliberal- y accedió a la jefatura del gobierno de la ciudad de Buenos Aires el 10 de diciembre de 2007 hasta 2011, tras obtener en segunda vuelta electoral el casi 61% de los votos porteños. Acaba de ser reelecto en segunda vuelta, con el 64% de los votos.

5 El análisis del período precedente puede verse en Rodríguez, Bañuelos y Mera, 2008.

* A la que definiremos como el reemplazo de un sector de la población por otro de mayor estatus socioeconómico, producido de manera simultánea a la transformación del espacio construido a través de la inversión en infraestructuras urbanas, en un contexto de mercantilización del suelo urbano y de polarización de las relaciones de poder (Clark, 2005).

7 Cuya gestión de gobierno abarcó dos mandatos (entre agosto de 2000 y marzo de 2006). Fue destituido por la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires a partir del desastre ocurrido en República Cromañón (discoteca que se incendió en 2004 causando la muerte de 194 personas y al menos 1432 durante un recital de rock).

6 El Decreto Nº 9/09 vetó la Ley Nº 2973. 7- Cuya gestión de gobierno abarcó dos mandatos (entre agosto de 2000 y marzo de 2006). Fue destituido por la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires a partir del desastre ocurrido en República Cromañón (discoteca que se incendió en 2004 causando la muerte de 194 personas y al menos 1432 durante un recital de rock).

8 NAP o Punto de Acceso de Redes es donde converge toda la fi bra óptica de la ciudad de Buenos Aires. Actualmente se encuentra ubicado sobre la calle Suipacha al 100.

9 Noticias Urbanas, 25/01/2009.

10 Noticias Urbanas, 02/08/2009.

11 Diario La Nación, 26/04/2010.

12 Noticias Urbanas, 9/10/2010.

13 En este documento se destaca como una oportunidad "la tendencia mundial creciente a la conservación del patrimonio cultural tangible e intangible y la revalorización de las culturas locales", priorizando "crear identidad" (González Bracco, 2007: 27).

14 El artículo 31º de la constitución de la Ciudad de Buenos Aires reconoce "el derecho a una vivienda digna y a un hábitat adecuado", proponiendo resolver progresivamente el déficit habitacional, de infraestructura y de servicios en la ciudad, centralmente de los sectores de pobreza crítica, y auspiciar la incorporación de inmuebles ociosos, promover los planes autogestionados, la integración urbanística, la recuperación de las viviendas precarias con criterios de radicación definitiva.

15 La Ley 148 sancionada en 1998 declara de atención prioritaria a la problemática social y habitacional en las villas y núcleos habitacionales transitorios (NHT).

16 La Ley 341 fue sancionada en el año 2000 con el propósito de instrumentar políticas de acceso a la vivienda para hogares de escasos recursos en situación habitacional crítica, incluyendo como destinatarias a las organizaciones colectivas (cooperativas, mutuales o asociaciones civiles sin fines de lucro).

18 Diario Página 12, 11/12/2010. Disponible en Internet: http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/subnotas/158494-50827-2010-12-11.html

19 En la ley de presupuesto enviada por el Ejecutivo a la Legislatura se destinaban $56.595.000 a la UGIS, $26.000.000 a la CBAS y $5.448.000 al PRIT.

20 En el presupuesto del año 2010 se destinaron $56.596.572 a la UGIS, $35.256.878 al PRIT, y 26.000.000 a la CBAS. Esos valores representan el 16,46% del presupuesto total del Ministerio de Desarrollo Urbano y el 8,61% del presupuesto total del IVC.

21 Página 12, 25/03/2011.

22 El actual Jefe de Gobierno, Mauricio Macri, envió en julio un proyecto de ley a la Legislatura porteña para autorizar la urbanización en las 70 hectáreas de la exciudad Deportiva -actual propiedad de IRSA- con el objetivo de construir un barrio con oficinas de lujo, restoranes, viviendas, plazas de uso público y comercios (ver diario Clarín, 06/07/2010).

23 Diario Página 12, 04/12/2009.

24 Diario Clarín, 10/02/2010.

25 Diario Página 12, 20/03/2009.

26 Diario Clarín, 01/10/2009.

27 Entrevistas realizadas a socios de las cooperativas La Fábrica (Movimiento de Ocupantes e Inquilinos, MOICTA) y Asamblea 1º de Mayo (Movimiento por vivienda y trabajo, MVT), en junio y agosto de 2010.

28 Diario Página 12, 04/05/2009.

29 Diario Página 12, 08/03/2009.

30 Boletín Oficial Nº 3045, 29/10/2008. Aunque Ibarra creó el organismo Recuperación del Espacio Público y posteriormente Telerman, la Unidad Operativa de Recuperación y Control en el Espacio Público, no hubo antes un uso sistemático de la violencia y prácticas de expulsión. 3 1 - D i a r i o C l a r í n , 06/02/2009.

31 Incluyen O N G , organizaciones sociales, barriales y territoriales, a s í c o m o c e n t ros de investigación (Centro de Estudios Legales y Sociales, CELS), instituciones estatales (Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Defensoría General de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) y diversos funcionarios y legisladores de la oposición.

32 Incluyen O N G , organizaciones sociales, barriales y territoriales, así como centros de investigación (Centro de Estudios Legales y Sociales, CELS), instituciones estatales (Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Defensoría General de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) y diversos funcionarios y legisladores de la oposición.

33 Diario La Nación, 06/11/2009.

34 Escriturado un 70% a favor de la Cooperativa San Telmo y un 30% del gobierno local en 1991. Otro caso en disputa es la manzana de San Francisco, que fue reciclada con recursos de una donación de la Junta de Andalucía en el marco de los recordatorios

35 Que ciertamente fueron ganados con la participación, la capacidad de propuesta y la lucha de las organizaciones populares, desde la recuperación democrática y en el contexto de la autonomización política.

36 Diario La Nación, 30/08/2010. Disponible en Internet:http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_ id=1299562

37 El municipio puede recurrir al "desalojo administrativo" en casos excepcionales de sumo riesgo, para ello el desalojo debe realizarse mediando informes técnicos que acrediten su urgencia.

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