ARTÍCULOS

Cooperativas, construcción de viviendas y política habitacional: articulación entre organizaciones sociales y el estado en el área metropolitana de Buenos Aires

 

María Cristina Cravino, Viviana Moreno y Valeria Mutuberría Lazarini

 

María Cristina Cravino

Investigadora de la Universidad Nacional de General Sarmiento–CONICET. Directora de la Maestría en Estudios Urbanos. Antropóloga, Universidad de Buenos Aires (UBA). Magíster en Administración Pública (UBA-INAP) y doctora en Antropología (UBA). Dirigió y dirige proyectos de investigación sobre la cuestión urbana (dos con financiamiento ANPCYT) y proyectos de servicio no rentado a la comunidad (extensión universitaria).

Viviana Moreno

Licenciada en Política Social, magíster en Ciencias Sociales, candidata a doctora en Ciencias Sociales (UNGS). Fue becaria por la UNGS, el FONCYT y por el CONICET. Actualmente es miembro del Proyecto de investigación PICT 2008-2120.

Valeria Mutuberría Lazarini

Economista (UBA). Magíster en Economía Social (UNGS). Candidata a doctora en Antropología Social (UNSAM). Investigadora del Centro Cultural de la Cooperación Floreal Gorini. Fue becaria CONICET, docente de posgrado en la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA. Profesora del Programa Latinoamericano de Educación a Distancia en Ciencias Sociales (PLED).

*- This word comes from the Spanish word "piquete", or picket, as used by unemployed workers during the 2001-2003 Argentine economic crisis.

 

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Resumen

El artículo busca analizar comparativamente la conformación de cooperativas por parte del Estado que tenían como meta la construcción de viviendas de interés social. Se seleccionaron dos situaciones diferentes desarrolladas en el Área Metropolitana de Buenos Aires a partir de la implementación del Programa de Emergencia Habitacional entre los años 2003 y 2010. Por un lado, se encuentran las cooperativas organizadas por el movimiento piquetero (en dos vertientes) que integraron los objetivos habitacionales dentro de la experiencia organizativa y formativa previa y, por el otro, las cooperativas creadas a partir de la iniciativa de un municipio que las aglutinó en un predio común y vieron claudicar las metas de construcción de viviendas en detrimento de la contención social. En ambos casos, se generaron tensiones internas entre los miembros de las cooperativas y con el Estado, que analizaremos. Esta indagación permite hacer refl exiones sobre el rol de los organismos públicos en relación con la modalidad cooperativa en la construcción de viviendas de interés social.

Palabras clave

Cooperativas de trabajo, vivienda social, movimiento piquetero, Área Metropolitana de Buenos Aires.

Abstract

This article seeks to comparatively analyze two cases of cooperatives organized by state au-thorities to build low cost housing. The two selected cases were developed for the Buenos Aires Metropolitan Area by the Emergency Housing Program, popularly known as "Work and Shelter", during the period 2003 – 2010. One of these cooperatives was organized by the unemployed "piquetero" ^* movement (in its two political variants) which integrated their housing goals within their previous organizational and formative experiences. The other cooperative was created by the municipality that gathered the population together on the same land they already occupied, resulting in the construction goals being overtaken by the need for social containment implicit in the characteristics of the social housing program. In both cases internal tensions between the cooperatives’ members and the state agency eroded the conditions for the sustainability of the project, as will be analyzed. This enquiry contributes to refl ecting on the role of public agencies in relation to the cooperative modality for the building of low cost housing projects.

Keywords

Worker cooperatives, social housing, state, Buenos Aires.

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INTRODUCCIÓN

En la década de los 90 se llevó adelante en la Argentina la profundización de las políticas neoliberales y de ajuste estructural, iniciada a mediados de la década del 70 por la última dictadura militar. Estas medidas llevaron a una importante transformación del Estado, el que pasó de ser productor y distribuidor de bienes y servicios para la sociedad, a mero "regulador" de las actividades económicas. Entre las principales medidas adoptadas podemos mencionar la privatización y concesión de servicios públicos y empresas estatales, la focalización del gasto social y el desarrollo de políticas de apertura económica. A su vez, se priorizó el incentivo a la entrada de inversiones extranjeras directas y bienes y servicios sin ningún tipo de protección para la industria nacional, así como la apreciación del tipo de cambio a través de la convertibilidad (aspecto que repercutió directamente en la balanza comercial). Las situaciones mencionadas derivaron en la crisis a fines de la década de 2000 y el concomitante "estallido social" a fines del año 2001.

Las medidas de corte neoliberal dieron como resultado la pérdida de fuentes de empleo, el deterioro de los ingresos de los hogares de los trabajadores, la precarización de las condiciones de trabajo y de vida; por ende, el aumento significativo de la pobreza y la indigencia. Así, la exclusión del mercado de trabajo de un alto porcentaje de los sectores populares (situación que superó en la segunda mitad de la década del 90 el 20 %) derivó en la búsqueda de ingresos por otras vías, como por ejemplo la percepción de subsidios (llamados a veces "planes de empleo temporarios" o simplemente "planes") a cambio de una "contraprestación" que era fi jada como una obligación por parte del Estado. Estos fueron pensados como una solución coyuntural o temporal, pero transcurrió más de una década sin que se viera solución a la falta de empleo.

Para atender esta situación social se llevaron adelante acciones gubernamentales que inicialmente tendieron a paliar los efectos inmediatos de la profunda crisis. A partir de 2003 (con el gobierno de Néstor Kirchner), luego de una década de políticas sociales de corte asistencialista, se producen nuevas estrategias para atender a la población, también basadas en el otorgamiento de programas para atención al desempleo, pero con nuevas modalidades. En particular, se buscó fomentar formas asociativas de desocupados para llevar adelante emprendimientos y generar ingresos por la venta de productos y servicios en el mercado.

En este marco, el gobierno nacional implementó programas y políticas de hábitat adoptando una modalidad innovadora en relación con las políticas de vivienda tradicionales (construcción por medio de empresas capitalistas), a través del fomento de cooperativas de trabajo destinadas a la construcción de viviendas de interés social, con el objetivo de generar fuentes de trabajo y atender el défi cit habitacional.

Así, surgió el Programa Federal de Emergencia Habitacional (PFEH), conocido popularmente como "Techo y trabajo". Este programa se caracterizó por la intervención de distintas instancias gubernamentales: Ministerio de Planificación Federal e Inversión Pública, a través del aporte de recursos monetarios; Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES) del Ministerio de Desarrollo Social, para asesorar técnicamente a las cooperativas; Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, porque parte de quienes participan pertenecen al Programa Jefas y Jefes de Hogar Desocupados (JyJHD). En relación con esto último, uno de los requisitos centrales para la conformación de cooperativas era que un porcentaje de sus integrantes fueran receptores de planes o programas sociales.

El programa se desarrolla bajo dos supuestos. El primero refiere a la superación de las modalidades asistencialistas de las políticas sociales, a través de herramientas para que los sujetos asistidos adquieran capacidades de trabajo. El segundo refiere a que la unidad organizativa de trabajo (cooperativa) se constituiría en una herramienta que les permitiría a los trabajadores desocupados agruparse, potenciar sus capacidades y fortalecerse para insertarse en el mercado para competir.

El programa se implementó con dos formas: a través de las organizaciones sociales de base territorial, muchas de ellas reconocidas en la década del 90 por conformar organizaciones de desocupados conocidas como "piqueteras". La segunda fue a través de municipios (gobiernos locales).

En el presente artículo, nos interesa visibilizar los procesos de ejecución del programa con una lectura comparativa teniendo en cuenta los dos modelos de gestión. Para ilustrar una de las experiencias, hemos seleccionado organizaciones sociales reconocidas y legitimadas como organizaciones piqueteras (Federación de Tierra y Vivienda (FTV) de San Francisco Solano, Municipio de Quilmes y la Corriente Clasista y Combativa (CCC) en Laferrere, Municipio de La Matanza). Ambas accedieron al Programa "Techo y Trabajo" e inicial-mente declaraban su apoyo al gobierno nacional de Néstor Kirchner. Sin embargo, desde el año 2008 la CCC se posicionó desde un lugar opositor al gobierno de Cristina Fernández de Kirchner y la FTV se mantuvo como "ofi cialista", aunque, en el caso de San Francisco Solano, con un "apoyo crítico". En el caso de la ejecución por medio de un municipio, analizamos la gestión de uno de los distritos del Conurbano Bonaerense que obtuvo mayores cupos de vivienda y trabajo debido a sus vínculos con el Estado nacional: José C. Paz. En ambos casos, se realizó un trabajo de campo de tipo cualitativo, con entrevistas a dirigentes sociales, políticos y miembros de las cooperativas entre 2007 y 2010.

En primer lugar, se describirán las características del Programa Federal de Emergencia Habitacional y luego se realizará un análisis comparativo de los distintos tipos de gestión del programa. Por último, se presentan las refl exiones finales.

Caracterización del Programa Federal de Emergencia Habitacional El Programa Federal de Emergencia Habitacional por Cooperativas de Trabajo (PFEH), conocido como "Techo y Trabajo", funcionaba bajo la órbita de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (SSDUyV), dependiente de la Secretaría de Obras Públicas del Ministerio Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios.

Según información provista por la SSDUyV, el objetivo del programa era hallar una solución para la emergencia habitacional y laboral a través de la participación de los beneficiarios del Plan Jefes y Jefas de Hogar y Desocupados (PJyJHD), organizados en forma de cooperativas de trabajo, para la construcción de viviendas. Así, las acciones resolvían simultáneamente problemas habitacionales y laborales, permitiendo aplicar fondos, en ese entonces destinados a subsidios por desempleo en la emergencia (por medio de los "planes de empleo temporarios"), a la generación de un proceso productivo que "permita la reinserción social y laboral".

Los objetivos propuestos eran:

*  contribuir al desarrollo y mejoramiento de las condiciones del hábitat, vivienda e infraestructura básica de los hogares con ingreso por debajo del nivel de indigencia y grupos vulnerables en situación de emergencia o marginalidad;

*  generar la inclusión social de desocupados y benefi ciarios del Programa Jefes/Jefas de Hogar y de la población en emergencia habitacional y laboral, a través de la formación de cooperativas de trabajo;

*  concretar proyectos sustentables por medio de la construcción de viviendas nuevas con su correspondiente infraestructura;

*  dejar instalada una salida laboral a través del programa y

*  movilizar los mercados locales de materiales, tanto en su comercialización como en su producción.

 

Los destinatarios o "benefi ciarios" del programa eran aquellas personas que se encontraran en situación de Necesidades Básicas Insatisfechas y pertenecieran al Programa Jefes y Jefas de Hogar desocupados o estuvieran inactivos.

El listado de adjudicatarios de las viviendas sería elevado por los municipios, considerando las áreas sociales del Instituto Provincial de Vivienda (IPV) o por las organizaciones sociales, que elevarían los datos directamente al nivel nacional. Los miembros de cada cooperativa tendrán prioridad a los efectos de la conformación de los listados de adjudicatarios de las viviendas. Estos integrantes deberán ser jefes de familias numerosas, no tener otras propiedades, tener bajos ingresos y otras variables definidas por las áreas sociales provinciales pertinentes o por las organizaciones sociales.

Inicialmente, estas cooperativas estaban conformadas por 16 asociados, de los cuales un 75 % deberían ser benefi ciarios de los Planes Jefes y Jefas de Hogar y el 25 % restante, desocupados. Posteriormente, estos porcentajes fueron variando, es decir, se fueron fl e-xibilizando estos criterios con la condición de que siempre los que participaran fueran personas en condiciones de vulnerabilidad social. Con esto, el objetivo era reinsertar a la producción amplios sectores sociales que habían estado marginados durante varios años, incluirlos a través de la conformación de cooperativas de trabajo.

Para el año 2003, cada cooperativa recibirá, con la primera contratación, un subsidio, por única vez, no reintegrable de $6000 (alrededor de U$S 1500), con la finalidad de adquirir equipos, herramientas, ropa de trabajo y libros contables. Inicialmente el monto por vivienda fue de $25.000 (alrededor de U$S 6000), los valores se actualizaron en la segunda etapa del PFEH a $35.000 (U$S 8750) y llegaron a un monto por vivienda de $53.900 (U$S 13.475) en septiembre de 2008, acompañando la infl ación. Cabe destacar que en el mismo año, el Plan Federal de Construcción de Viviendas por medio de empresas constructoras privadas valorizaba la misma vivienda en $105.000 aproximadamente (U$S 26.250), con la diferencia de que este último incluye infraestructura básica. Se puede concluir con esto que la diferencia se debe a que en el caso de las cooperativas se ahorraban buena parte del costo de fuerza de trabajo, mientras que las empresas constructoras se apropian de plusvalía.

La trama de actores gubernamentales para llevar adelante el programa era compleja, ya que intervenían distintos organismos públicos que actuarían de manera coordinada a nivel nacional, provincial y municipal. La instrumentación del programa se llevaba adelante mediante la fi rma de un Convenio Marco de Adhesión entre el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios y los estados provinciales, a través de cada gobierno local. Los estados municipales y provinciales (a través de los institutos provinciales de la vivienda) adherían por medio de convenios específi cos, los que eran fi rmados conjuntamente con la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda. En el caso de las organizaciones sociales, la relación era directa con el nivel nacional.

Asimismo, el programa contemplaba un modelo de vivienda que debía cumplir mínimamente los siguientes requisitos: a) superfi cie de 43 m² cubiertos (luego se ampliaron levemente); se debería contemplar la posible expansión de la vivienda para un crecimiento futuro de la familia; b) constar de dos dormitorios, baño y cocina-comedor, con revestimiento cerámico tanto en pisos como paredes del baño; c) niveles mínimos de terminación exigidos por el programa. Las viviendas serían sometidas a sorteo y posterior adjudicación solo después de haber conformado la recepción provisoria correspondiente. Como explicaremos luego, esta última condición nunca se cumplió, ni en el caso de gestión por municipio, ni por organizaciones sociales. Asimismo, este aspecto dista de las escasas experiencias de cooperativas de autoconstrucción que se desarrollaron en el AMBA en períodos anteriores, donde la distribución posterior es habitual. En relación con la infraestructura, las viviendas se considerarían terminadas únicamente cuando contasen con los servicios conectados (electricidad, agua y cloaca) y las obras de infraestructura completas (en algunos casos se sumó el gas por red).

Las actividades que le competían al municipio o provincia eran las siguientes: a) afrontar los gastos ocasionados por todas las transferencias bancarias, impuestos al cheque y gastos que demanden los movimientos de las cuentas de cada cooperativa de trabajo; b) abrir cuentas específicas para este programa, para la recepción de los fondos; c) aprobar en régimen de excepción, eximiendo al proyecto y a las cooperativas del pago de las tasas municipales por derechos de construcción, sellados y otras tasas que pudieran existir en relación con la ejecución de las obras; d) tramitaciones ante las empresas de servicios públicos para llevar adelante la ejecución de las redes eléctrica y de alumbrado público, las redes de agua potable, cloacas y electricidad, el relleno, compactación y nivelación de terreno y la apertura de calles. Merece resaltarse la eximición de impuestos, ya que el resto de las cooperativas deben sobrellevarlos y constituye un serio obstáculo en su desarrollo. Se debe subrayar que la modalidad organizativa cooperativa para este programa implicó una normativa específica del INAES.

En relación con las actividades de las cooperativas de trabajo, debían llevar adelante la construcción de las viviendas, la distribución y conexión domiciliaria de las redes de agua potable, las redes de cloaca y conexión domiciliaria que pueden sustituirse con pozo absorbente o digestor, la construcción de vereda y la instalación de los pilares de electricidad y gabinetes de gas y el cordón cuneta. Por último, el Programa de Emergencia Habitacional se complementaba con otros subprogramas y otras operatorias con cooperativas de trabajo en el territorio (por ejemplo, Subprograma de Mejoramiento del Hábitat Urbano, Infraestructura y Obras Complementarias por medio de cooperativas; Programa de Centros Integradores Comunitarios, por Cooperativas y otros).

Para diciembre del año 2010, según datos provistos por la SSDUyV¹ sobre el PFEH a nivel nacional, 17.087 viviendas se encontraban terminadas, mientras que en ejecución había 5831 y para iniciar, 1120. En relación con la provincia de Buenos Aires, las cifras indicaban que 3569 viviendas estaban terminadas, 1619 en ejecución y 661 para iniciar. Este volumen debe ser comparado con el total de viviendas planifi cadas para el conjunto de programas del Plan Federal: 120.000 para la primera etapa (años 2005/2007); 300.000 para la segunda (años 2007/2009).

ANÁLISIS COMPARATIVO DE COOPERATIVAS GESTIONADAS POR EL ESTADO Y POR ORGANIZACIONES SOCIALES DE BASE TERRITORIAL

La conformación de las cooperativas y el acceso al programa en algunos distritos fueron propiciados desde diferentes organizaciones de la sociedad (en particular "movimientos piqueteros"); en otros, los gobiernos locales fueron los que motorizaron el programa y constituyeron las cooperativas. Las diferentes apropiaciones del programa propiciaron disímiles procesos de implementación. A continuación exponemos aspectos centrales de las distintas formas de implementación del PFEH.

Implementación del PFEH por organizaciones sociales piqueteras: origen y organización de las cooperativas

La Federación de Tierra y Vivienda (FTV) se fundó en el año 1998, en La Matanza. En sus inicios, esta federación se dedicó a problemáticas vinculadas con la tierra y la vivienda, pero con el correr de los años, fue impulsando acciones de alcance nacional en torno al problema del desempleo.

Si bien la FTV se funda en La Matanza, luego se replica en varios municipios del Gran Buenos Aires y se suma a la Central de Trabajadores Argentinos (CTA). De esta manera la federación pasa a desarrollar acciones a nivel nacional. En el presente artículo se toma el caso de San Francisco Solano del municipio de Quilmes, primer municipio donde se llevó adelante la toma de tierra, un asentamiento organizado colectivamente.

Por su parte, la Corriente Clasista y Combativa (CCC) se constituyó en el año 1994 en el barrio de La Boca, Ciudad de Buenos Aires, como una corriente gremial que trabajaba en los sindicatos y centrales sindicales, con el objetivo de lograr adhesión de los trabajadores y agrupaciones de base. Su vinculación política era el Partido Comunista Revolucionario, y se identifi caban con el movimiento obrero argentino.

La falta de trabajo se planteó como una problemática dentro de la corriente a partir de las movilizaciones de desocupados en La Matanza, en las que integrantes de la corriente estaban participando. Es así que en el año 1996 se consensuó la conformación del grupo de desocupados hacia el interior de la corriente. Este grupo surge en La Matanza; en 1998 formaliza la vertiente de los desocupados de la CCC y es una de las primeras organizaciones que logró acceder a planes de empleo en La Matanza.

De esta manera, la CCC y la FTV definen a lo largo de la historia y de la realidad que les toca vivir abordar la problemática de la desocupación de los vecinos de los barrios. Con ello, la resolución del problema de trabajo ya no se desarrolla en el espacio laboral por fuera del barrio —la fábrica—, sino que el espacio de la reproducción pasa a ser el barrio, el territorio de la trama social y política.

Esto último deriva en una conjunción de acciones que reivindican el acceso a condiciones habitacionales que ellos consideran "dignas", emplazadas en el territorio, y la generación de "fuentes de trabajo" para los integrantes de las organizaciones sociales de los barrios, que quedaron excluidos del mercado de trabajo formal. Así el barrio, ya no la fábrica, es el espacio donde se llevan adelante las acciones productivas y en los espacios públicos las movilizaciones sociales y las acciones colectivas (Merklen, 2005), que implican un movimiento pendular "entre la ruta y el barrio" (Svampa – Pereyra, 2003).

A lo largo de su trayectoria, las organizaciones mencionadas se fortalecieron y se extendieron territorialmente, formando redes con otras organizaciones y sosteniendo negociaciones con el gobierno municipal y provincial. Asimismo, trabajadores de las organizaciones comentaron: "Tomamos planes sociales y lo hacemos para que sirvan a los vecinos", porque el objetivo es, en palabras de los entrevistados, tratar de resolver "las necesidades de los compañeros".

Las dos organizaciones contaban con trabajo previo en gestión de programas sociales asistenciales con financiamiento público, en la generación de guarderías infantiles, centros comunitarios, huertas, algunos emprendimientos productivos pequeños y también habían participado de acciones de demanda al Estado —particularmente a los municipios— en cuanto a la regularización dominial de los barrios y a que se generen centros de salud y escuelas en la zona. Una de ellas tenía experiencia en cooperativas de viviendas, pero había fracasado por el contexto de hiperinfl ación en el habían iniciado su labor. Las dos valoraban esta experiencia formativa, aunque ninguna tenía experiencia previa de cooperativas de trabajo.

La percepción de la experiencia de conformar cooperativas de trabajo abocadas a la construcción de viviendas reproduce los imaginarios existentes sobre el mundo del trabajo. Es decir, las organizaciones valoraban realizar algún tipo de actividad productiva (en detrimento de la reproductiva o trabajo comunitario que venían desarrollando), que se asemejase algo más a lo que se reivindicaba como "trabajo genuino". Una entrevistada afi rmaba que "el plan social es un derecho de la persona, por otro lado, pese a esta reivindicación fomentan el trabajo genuino, por medio de la concientización". Sin embargo, en la práctica, en todos los barrios se continuaron realizando trabajos comunitarios.

Nuestros entrevistados rescataban el modelo organizativo colectivo. No obstante, consideraban también aspectos negativos. Entre estos últimos, mencionaban el marco legal y jurídico que continuaba siendo un problema para las cooperativas conformadas por sectores de bajos recursos.

Las organizaciones piqueteras, en el momento de conformar cooperativas, eran agrupadas por región. Esto significaba que muchas de las tareas las realizaban en conjunto. Cabe destacar que en particular las compras conjuntas implicaban la posibilidad de obtener mejores precios y ahorrar costos. Un aspecto dificultoso fueron las conexiones a los servicios públicos que no estaban costeados en el PFEH, pero lograron acordar rebajas de precios con los técnicos matriculados. Un segundo obstáculo fue la obligación de inscribirse en el Monotributo Social, por ser cooperativa de trabajo. Esto derivó, a pesar de lo convenido, durante los primeros años, en la baja de diferentes miembros de las unidades organizativas. Frente a este problema, tuvieron que buscar soluciones para que percibieran algún ingreso los receptores del programa.

Para los integrantes de las organizaciones, la construcción de viviendas era un objetivo que no podía ser devaluado; por este motivo, cuando organizaron las cooperativas tomaron en cuenta la califi cación laboral requerida y los saberes previos de los trabajadores. De esta forma, en una de las organizaciones los grupos de trabajo fueron conformados mayoritariamente por hombres. Los entrevistados nos relataban que debieron resolver situaciones de rechazo a la participación de las mujeres en cooperativas, aun cuando de entrada se prefi jaron puestos de trabajo, como por ejemplo en tareas administrativas y de gestión, de los montos otorgados por el Estado para la construcción de las viviendas. Nos relataban que varios compañeros sostenían que el trabajo que realizaban las mujeres no era tal. Es decir, se realizaron tareas de capacitación y concientización para que el trabajo de las compañeras fuera valorado.

En otra de las organizaciones, las mujeres fueron capacitadas por la organización y trabajaron a la par de los hombres en las tareas de construcción. No obstante, en su discurso reafi rmaban que este tipo de tareas no eran "femeninas", y solo lo hacían por necesidad. Esta misma organización realizaba un trabajo político en cuanto a los problemas de género o de violencia familiar.

Las organizaciones fueron críticas respecto del PFEH, en la asignación de un 60 % del monto destinado a materiales de la construcción y solo un 40 % para mano de obra. Consideraban injusta esta distribución y que el salario no debería ser la variable de ajuste. Recordemos la brecha entre los montos asignados para la construcción de viviendas por empresas constructoras privadas y por cooperativas, que aunque establecen los mismos requerimientos técnicos, el Estado nacional les desembolsa casi el 50 % del monto a las segundas respecto de las primeras.

En los casos relevados, y dadas las complejidades que fueron surgiendo durante el proceso de ejecución de las obras, las organizaciones renegociaron las condiciones de trato con el Estado a partir de hechos consumados. Es decir, aun cuando el PFEH no daba margen para tomar ciertas decisiones, ambas agrupaciones piqueteras deciden gestionar la organización del trabajo de acuerdo con lo que consideraban más óptimo para cumplir con sus objetivos. Por ejemplo, en relación con los tiempos muertos entre los cobros de las certifi caciones de obra, llevaron adelante el Subprograma Veredas (un programa similar al PFEH) para poder obtener ingresos y, de esta manera, continuar percibiendo el "plan" y terminar las viviendas planifi cadas. Otra estrategia utilizada fue incorporarse al Subprograma de Infraestructura, dando continuidad al trabajo y distribuyendo los ingresos.

A la luz de las entrevistas, existen evidencias de que algunas cooperativas fracasaron en su intento de construir viviendas, en buena medida por la escasa capacidad de gestionar recursos de tal envergadura² y por falta de apoyo técnico. Debemos recordar que el programa no contemplaba el pago de arquitectos u otros profesionales que orientaran la obra. Es decir, es altamente contradictorio pedir el cumplimiento de estrictas exigencias técnicas en la construcción de viviendas y no generar las condiciones necesarias para que esto suceda. De las entrevistas pudimos deducir que el único apoyo técnico sucedió en el comienzo, cuando el INAES los ayudó en las formas administrativas de la conformación de las cooperativas.³

Más aun, nuestros entrevistados nos relataron los problemas que tenían para cumplir con las metas con el escaso presupuesto con que contaban, de las dificultades en las rendiciones cuando se intentaban hacer compras por un conjunto de cooperativas, cuando la rendición era una por una. Es decir, tuvieron que asumir diversos aprendizajes en la marcha de la ejecución de las moradas. En este sentido, nos expresaron las dificultades de mantener la obra cuando las gestiones entre los niveles nacionales, provinciales y municipales no estaban "aceitadas".

La contradicción entre un mercado de trabajo que a medida que se ejecutaba el PFEH demandaba mano de obra especializada en la construcción y los montos que se asignaban para aquellos que se desempeñaban en el programa hizo que algunos ofi ciales optaran por el empleo formal. Otros permanecieron por conciencia política, algunos porque se sentían "cómodos" no teniendo patrón. En 2008, cuando la actividad productiva de la construcción comenzó a mermar, volvieron (por la crisis financiera mundial y la local —vinculada con el lockout del campo—) a acercarse a las cooperativas que todavía existían para solicitar su reincorporación.

Las agrupaciones entrevistadas resaltaron como aspecto positivo que muchos jóvenes fueron capacitados en los ofi cios de la construcción y, por lo tanto, pudieron tener más oportunidades laborales en el futuro. A su vez, las organizaciones sociales ponderaron positivamente la forma organizativa de la cooperativa, que se condecía con sus valores. Aunque —como indicamos— algunas organizaciones fueron críticas respecto de la inserción precaria y temporal que estaba lejos de lo que consideraban como "trabajo digno". En sus palabras: "No nos interesa levantar las paredes, nos interesan las vidas humanas". Esto implicó que "la organización supo estar donde el Estado no estuvo", mientras que su percepción es que había un Estado ausente, que no resolvía las necesidades de la comunidad.

Merecen resaltarse las estrategias adoptadas por las dos experiencias vinculadas con organizaciones piqueteras. Por un lado, las decisiones más importantes se tomaban en el conjunto de las cooperativas de dicha organización, en una de ellas por medio de "asambleas". Cada cooperativa organizaba el trabajo cotidiano de forma independiente. Una de las ventajas de trabajar mancomunadamente era el ahorro del costo de materiales de la construcción, que se compraban de forma conjunta (por ejemplo, esto les permitió comprar un camión). Por el otro, tomaron decisiones que no respetaban estrictamente lo estipulado por el programa, pero que ellos creían necesarias para poder concluir las viviendas, por ejemplo, reasignar dinero y adelantar las obras para evitar los tiempos muertos. Por último, reclamaron que los montos otorgados se ajustasen a los costos, situación que no sucedió.

En relación con las tareas cotidianas, nuestros entrevistados resaltaron la capacitación horizontal de quienes contaban con más conocimientos respecto de quienes tenían menos, y procesos continuos de negociación en cuanto a los horarios y tareas, porque como subrayaron: "Aquí no hay patrón". Esta imagen, como veremos, difi ere de lo percibido cuando la cooperativa fue organizada por el municipio. Por otra parte, también señalaron que en las reuniones no solo se hablaba de temas vinculados con las obras, sino que se "charlaba" sobre otros temas sociales. Es decir, se buscaba la formación política y concientización de los compañeros de las cooperativas. En este sentido, consideran que se encontraban en un proceso continuo de aprendizajes y, por lo tanto, de "experiencia formativa" (Neufeld– Cravino, 2007). Esto es, entendían que más allá de la organización, las cooperativas por sí solas no iban a salir adelante. En palabras de uno de los entrevistados: "Hay que reforzar a las cooperativas y demostrar que esta forma de organización sirve. Si no, estamos administrando la miseria. Y la idea es llenar a la cooperativa de contenido". Por lo tanto, hay una lucha ideológica sobre la forma organizativa "cooperativa". Las situaciones de fracaso, existentes, las llevaron a procesos de deslegitimación. Una de las batallas ideológicas ganadas fue demostrar la actitud activa y productiva de las organizaciones piqueteras, es decir, pasar de ser un "asistido" y, por lo tanto, pasivo, a ser un trabajador temporal. Sin embargo, la baja performance podía jugarles en contra porque algunos los culpabilizaron del incumplimiento de las obras, llevando el discurso a que esta modalidad organizativa no era efi ciente para actividades constructivas.

El PFEH a lo largo de los años fue perdiendo su dinámica. De esta forma, una de las organizaciones entrevistada afi rmaba que cuando comenzaron a participar en el PFEH conformaron más de treinta cooperativas, y en cambio en el año 2009 estaban activas doce. Y continúan diciendo que, más allá de la figura jurídica, hay que ver qué entendemos por cooperativa y cómo estas desarrollan las actividades. Nos indicaron que la participación en el PFEH derivó en el trabajo para los vecinos de sus barrios, miembros de la organización, que necesitaban casas, y también fueron contratados por el Estado para construir viviendas en otro barrio.

Los entrevistados opinaron que "bajar dinero desde el Estado, sin organización social", sin una idea de transformación e ideas cooperativas, generaría que dicho dinero rompiera lo poco que se construía como organización. Por este motivo, las organizaciones creían que más allá del dinero, el Estado debería acompañar más activamente el proceso, ya que este es muy complejo y requiere además de habilidades, conocimientos técnicos, tanto constructivos como de gestión.

En la mayoría de los barrios donde se conformaron cooperativas, debe resaltarse que aún continúan vigentes demandas presentadas hace décadas al Estado; por ejemplo, la regu-larización de las tierras en el caso de los asentamientos, la infraestructura, la recolección de residuos, acceso a transporte público, etc.

Implementación del Programa de Emergencia Habitacional por un gobierno local: origen y organización de las cooperativas

En este apartado, pretendemos dar cuenta de la implementación del Programa Federal de Emergencia Habitacional (PFEH) en un distrito del Conurbano Bonaerense gestionado por diversas facciones del Partido Justicialista local (PJ). El caso que nos ocupa guarda relación con cooperativas que fueron gestionadas por funcionarios municipales (integrantes de diversas áreas del municipio) y miembros del cuerpo legislativo.

A pesar de su temprana ejecución, para el año 2010 la construcción de viviendas plani-fi cadas no había concluido. Esto merece una explicación, y comenzaremos por las experiencias disímiles dentro del predio donde se ejecutaba la mayoría de las viviendas del programa en el distrito. Inclusive hubo una experiencia previa del programa que ya había suscitado graves conflictos luego de inaugurado, en particular por la mala calidad de las construcciones. A partir de dicha experiencia, se instalaron en la agenda municipal temas relativos a la integralidad de los conjuntos de viviendas, es decir, contemplar la instalación de escuelas, centros de salud, transporte, lugares de provisión de alimentos, etc., aspectos no contemplados en el momento de diseñar el proyecto (quizás porque los tiempos de su implementación quedaban desfasados de las necesidades generadas en el momento de mudarse). En particular en lo referido a la provisión de equipamiento de educación y salud, esto involucraba a los niveles provincial o nacional. Dentro del ámbito municipal quedaban como incumbencias la gestión de los residuos sólidos domiciliarios o los permisos para los transportes intramunicipales.

Todos los entrevistados para este caso coincidieron en señalar que las cooperativas de trabajo y viviendas fueron organizadas por dirigentes de distintas agrupaciones políticas del Partido Justicialista (PJ) local. Más precisamente, hubo "cupos" de trabajo y viviendas, que se distribuyeron entre los funcionarios o dirigentes de las principales agrupaciones políticas del municipio. Algunos funcionarios municipales participaron en la constitución de las cooperativas, mientras que otros delegaron esta tarea en dirigentes barriales o en sus redes familiares o de amistad. Una vez iniciadas las obras, el municipio centralizó los listados de posibles benefi ciarios y realizó encuestas en distintas oportunidades para corroborar su situación habitacional.

Esta experiencia difi ere de otras que sucedieron a lo largo de la historia en el municipio elegido, en las que se construyeron viviendas por modalidades autogestivas, cuando en estos casos fueron las familias las que se organizaron en cooperativas para resolver su situación habitacional, acompañadas por profesionales de ONG (en varios casos vinculadas con la Iglesia Católica). Por el contrario, se puede sostener que en el municipio analizado la forma cooperativa era solo una formalidad⁴, ya que en realidad —como lo afi rmó un funcionario— se parecen más a "cuadrillas de trabajo". Por lo tanto, no utilizamos el concepto de autoconstrucción, ya que no creemos que pueda ser aplicado a esta experiencia.

En cambio sí existían experiencias previas de los gobiernos locales en cuanto a la imple-mentación de programas que atendían a población desocupada (entre ellos, el Jefes y Jefas de Hogar Desocupados), los que fueron resignificados a la luz de conformar cooperativas. Lo mismo puede decirse para los receptores, que en su mayoría ya habían conocido experiencias con "contraprestación" (tareas a cambio del subsidio) y, por lo tanto, habían aprendido formas de trabajo grupales que implicaban modalidades de cooperación y vínculos con el municipio

De todos los emprendimientos realizados del PFEH en el municipio de José C Paz, el analizado fue el de mayor envergadura, pues allí se previó la realización de mil viviendas.⁵ Como se indicó, en la formulación del programa se estableció que las cooperativas debían estar compuestas por una mayoría de titulares del subsidio de desempleo Jefes y Jefas de Hogar y desocupados sin planes sociales, criterio que no pudo ser cumplimentado por todas las cooperativas, como detallaremos luego.

—¿Cómo se organizaron?

La participación de los trabajadores en las cooperativas de construcción de vivienda se propició desde una división del trabajo detallada que implicaba fuertes relaciones verticales, a diferencia de las formas autogestivas. Esto dista de experiencias en las que existe rotación de puestos y tareas en pos de ideales cooperativos, que se caracterizan por la preeminencia de relaciones sociales de tipo horizontal. En nuestro caso, el diseño de las viviendas, el gerenciamiento de la ejecución⁶ (así como los tiempos de implementación) y la distribución de los recursos⁷ del programa recayeron en especialistas contratados por el gobierno local, los "trabajadores" o "receptores" participaron solo aportando su mano de obra en la construcción del complejo habitacional y solo algunos además recibirían las viviendas que eran producto del trabajo colectivo.

Lo manifestado tuvo implicancias respecto de las percepciones sociales que tuvieron los miembros de las cooperativas sobre el trabajo que estaban efectuando. Así, en los dichos de los entrevistados, no existían diferencias en la "participación" en las cooperativas de otras tareas que realizaban en el mercado de la construcción. Es decir, para los miembros de las cooperativas locales, en muchos casos la percepción del plan fue equivalente a la realización de un trabajo pero con una remuneración mucho menor, y no se asemejaba a la "contraprestación" requerida por los programas de empleo temporales previos. La "contraprestación" de los programas asistenciales como el Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, por lo general, consistía en diferentes formas de trabajo comunitario (comedores comunitarios, huertas, roperos, etc.) o de trabajo de mantenimiento de los barrios (desma-lezamiento, pintada de cordones, etc.). Todos implicaban una jornada parcial, variabilidad de las tareas, inclusive muchas veces diferenciando el trabajo "femenino" (comedores, guarderías, roperos) del "masculino" (pintada de cordones-cuneta, escuelas, limpieza de arroyos, etc.). Por ello, en el PFEH muchas de las reivindicaciones⁸ que los receptores venían sosteniendo a medida que avanzaba la ejecución se asemejaban a generar condiciones similares a las del mercado de trabajo, por ejemplo, en cuanto a seguridad de obra y seguridad social.

En términos generales, podemos mencionar que la división del trabajo en el interior de las cooperativas estuvo en gran medida supeditada a la conformación de los grupos (no así la determinación de las jerarquías en el interior de aquellas —cargos, presidente, secretario, tesorero—, que en general eran determinadas por los dirigentes). Esto es, no hubo una distribución prefi jada por los responsables de obra o los dirigentes políticos, sino que respondió a los acuerdos entre los integrantes⁹ de las cooperativas y a procesos de confrontación y negociación en el interior de ellas.

En lo que respecta al trabajo concreto de realización de las viviendas, lo que primó fue la ‘clásica’ división sexual del trabajo. Es decir, la construcción de las casas fue realizada por los hombres, y las mujeres colaboraban en tareas puntuales y secundarias. Asimismo, existieron instancias de subordinación diferenciadas de las mujeres. Por un lado, se dio el establecimiento de diferencias sociales que reproducían distinciones estereotipadas de género. Por ejemplo, algunas mujeres colaboraban en la obra en tareas similares a las realizadas en el trabajo doméstico. Y por otro, se observaba una subordinación respecto del trabajo concreto realizado en el marco de las cooperativas. No obstante, encontramos casos en los que las mujeres se encontraban en polos extremos: por un lado, cargos con jerarquías dentro de las cooperativas (presidentas, secretarias, etc.); y, por otro lado, en todas ellas las mujeres receptoras veían cómo se reproducía la subordinación.

Uno de los nudos centrales del caso analizado es la constatación de una fuerte tensión trabajo versus ‘plan social’, ya que por la composición de los miembros era imposible realizar con efi cacia la meta de viviendas, pero en cambio se cumplía con la contención social que buscaba el plan, ya que un importante número de desocupados contaban con un ingreso. Eso fue una particularidad de esta experiencia municipal, cuando los receptores eran en su mayoría mujeres, hombres jóvenes o personas mayores de uno u otro sexo.

Conclusiones

En relación con la incorporación de las modalidades cooperativas para la ejecución de políticas sociales, en nuestro caso, el PFEH implicó un giro de ciento ochenta grados en cuanto a los sentidos otorgados a las actividades realizadas durante los años 90 como "contraprestación" de los planes de empleo temporarios (cortar pasto, pintar escuelas, cocinar en comedores comunitarios, hacer huertas para la autosubsistencia, etc.), ya que el tipo de tareas se asemejaba a la creación de "puestos de trabajo" similares a los que existen en el mercado formal de empleo. Sin embargo, se distanciaban de las cualidades de dichos puestos por la cantidad de ingreso percibido y el modo de gestión productiva.

Esta situación paradójica de plan de empleo con contraprestación en "trabajo" y no en actividades comunitarias tiene sentidos contrapuestos: por un lado, implicó formas de experiencias productivas autogestivas y, por el otro, quedaron encorsetados en la lógica de un plan de desocupados (el cálculo de los tiempos, monto de cobro, origen de los miembros de las cooperativas, etc.).

Por otro lado, el desarrollo de estos programas requería instrumentos de gestión propuestos desde el Estado que, en la mayoría de los casos, no se condecían con las necesidades y capacidades iniciales de las organizaciones, generando un denso y complejo entramado burocrático al cual debían adecuarse inicialmente. Con el paso del tiempo, las organizaciones sociales se fueron perfeccionando en el proceso de cumplimiento de los aspectos formales. No obstante, a lo largo de su trayectoria, lograron consolidar redes y vínculos para conseguir fondos a partir de relaciones no clientelares, aspecto que tiene como resultado que los procesos se adecuen a necesidades propias de las organizaciones, en detrimento de las formalidades burocráticas (Mutuberría – Narodovsky, 2010).

En términos generales, hay una contradicción estructural en las políticas de vivienda al buscar la reactivación económica por dos formas organizativas, al mismo tiempo, dia-metralmente distintas: cooperativas y empresas constructoras privadas, en condiciones totalmente desiguales y desventajosas para las primeras.

Podemos retomar la discusión planteada por Quintar, Cravino y González Carvajal (2009), cuando afi rman que los programas sociales focalizados de los años 90 y el paradigma ideológico del neoliberalismo llevaron a una despolitización del concepto de participación. De esta manera lo que plantean las organizaciones piqueteras significa re-politizar la idea de participación y legitimar las formas cooperativas y solidarias. Está en juego, entonces, la vigencia de formas horizontales, participativas y democráticas de gestión y decisión de los temas públicos. Algunos programas sociales parecen sostener una perspectiva instrumentalista de la participación, mientras las organizaciones sociales quieren sostener una visión sustantiva de esta, dotada de sentido político.

En esta disputa ideológica, en relación con los programas de vivienda, las organizaciones piqueteras creían que no se llevaban adelante políticas que fomentaran estas formas cooperativas. En el análisis consideraban que "fue una salida a la crisis", pero hoy el eje está puesto en las empresas constructoras privadas, signadas por la lógica de la ganancia, mientras tanto "la mano de obra de la construcción está en nuestros barrios".

Por otro lado, entendían que estamos en una "sociedad consumista", en la cual es difícil construir una herramienta alternativa como la cooperativa, donde no hay patrón. Cuando se les preguntó cómo es la asignación de viviendas, contestaron que el propio movimiento las distribuía. Aquí vemos que la organización estaba obligada a llevar a cabo funciones estatales, tales como la focalización de quiénes recibían el recurso. El conocimiento cotidiano y los diagnósticos realizados por las agrupaciones fueron elementos que definieron a quiénes se les construirían las viviendas.

La gestión del PFEH por actores municipales descansó en la gestión de dirigentes políticos y barriales, quienes intentaron sumar a la racionalidad instrumental del programa la lógica política (en este caso del Partido Justicialista). En esta experiencia, no se generaron lazos de solidaridad y organización, sino por el contrario, estuvieron presentes siempre los con-fl ictos entre los miembros de las cooperativas, en particular en torno a la división sexual del trabajo, donde se observaba la reproducción de roles estereotipados sobre el trabajo femenino y masculino, intentando muchas veces los hombres marginar a las mujeres de la participación de las tareas constructivas.

De esta forma, podemos concluir que el formato "cooperativa de vivienda", aun pensado y gestionado en un mismo programa social, puede tener contenidos totalmente distintos en cuanto a los sentidos que le dan los miembros, las formas de gestión o las tensiones que surgen en su interior. Creemos que algunos de los problemas surgidos pueden servir de aprendizajes para futuras experiencias.

Notas

1- www.vivienda.gov.ar_, acceso: 13 de julio de 2009.   

2- Como era previsible, algunos dirigentes hicieron un uso no lícito del dinero, y esto generó la ruptura de las cooperativas.

3- Facilitaron y trajeron computadora, actas, constitución, etc., y acompañaron toda la fase inicial.

4- La elaboración de un estatuto, reglamento de trabajo, inscripción en el Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAE), etc., fueron tareas asumidas por el gobierno municipal.

5- Cabe recordar que aún en la actualidad (2012) no se completó la totalidad de las etapas, por lo que se inauguró parte del predio; un segmento del barrio presenta viviendas que aún no se completaron y no hay precisiones acerca de cuándo se van a concluir y adjudicar.

6- Al respecto cabe mencionar que hubo una distribución de roles dirigenciales en el interior del predio tendientes a controlar el ingreso y egreso de materiales, horarios laborales de dirigentes y receptores, avance de las obras, etc. Estos controles incidieron en que los trabajadores perciban estas instancias de control como las existentes en empresas privadas.

7- Desde la formulación del programa estaba previsto que las cooperativas compraran el equipamiento (cada cooperativa recibiría un subsidio, por única vez, no reintegrable de 6000 pesos para la adquisición de equipos, herramientas, ropa de trabajo y libros contables) (http//www. vivienda.gov.ar/), lo que no aconteció en el caso estudiado. Los materiales fueron otorgados desde el municipio y distribuidos luego a los trabajadores en la obra.

8- En el caso que estudiamos, creemos que las experiencias laborales previas de muchos de los receptores se hicieron presentes en la gestión de las obras marcando límites respecto de las condiciones de trabajo, de las atribuciones de los dirigentes que gestionaron el programa, lo cual conllevó redefiniciones en las relaciones de los actores intervinientes en su implementación.

9- Hubo cooperativas en las cuales las tareas se determinaron a partir de ‘fronteras corporales’ entre los hombres y las mujeres. Así, la construcción de las viviendas fue realizada exclusivamente por los primeros, y las segundas efectuaban tareas domésticas (por ejemplo, preparar el almuerzo, o que no requerían mucho esfuerzo, como alcanzar herramientas, etc.). En otras, sin embargo, las mujeres trabajaron de igual a igual compartiendo las mismas tareas. Incluso, en ciertas actividades se destacaron, como en la colocación de cerámica.

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