Artículos Arbitrados

Políticas {neoliberales} de regularización dominial del suelo urbano

 

Emilia Mosso

Arquitecta (FADU-UNL), becaria doctoral del CONICET con sede en la Oficina de Estudios Urbanos (FADU-UNL) y docto-randa en Arquitectura (FAPyD-UNR). Miembro de GISAU (II-DUTy Yv/FAUD/UNMdP) y colaboradora del proyecto colectivo PICT 2013-2053, FONCyT/ANPCyT, ambos bajo la dirección de la Dra. Ana Núñez (IIDUTy Yv/FAUD, UNMdP/CONICET). Colaboradora del Taller de Estudios Metropolitanos dirigido por la Dra. Mirta Soijet (FADU-UNL). emiliamosso@gmail.com.

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Resumen

Una inquietud inicia este artículo: la instrumentalización de los programas de regulariza-ción dominial del suelo, implementados en Latinoamérica como una receta urbana a la carta que aparatos estatales operacionalizan en aquellas fracciones de suelo donde habitan sectores sociales empobrecidos. Estas políticas urbanas se constituyen desde hace unas décadas como campo discursivo hegemónico en los estudios urbanos desde el enfoque de la pobreza y presentan en muchos casos su andamiaje en diversas lógicas del neoliberalismo. En esta clave, a partir del programa masivo de Formalización de la Propiedad en Perú ins-trumentalizado en el periodo 1996-2000 bajo los postulados neoliberales del economista De Soto nos cuestionamos, ¿qué contradicciones se desenvuelven entre la posesión formal de la propiedad del suelo tras la desposesión socio-habitacional previa de los sectores sociales empobrecidos?

Palabras clave Neoliberalismo; dominio del suelo; injerencia epistemológica.

Asbtract

Neoliberal property regularization of urban land. A central concern is behind this article: The implementation of urban land regularization programs that have been executed in Latin-American as an “urban reform recipe a la carte” (Delgadillo, 2014). Such programs have been operationalized by state apparatuses in areas of urban land where impoverished social sectors reside. In the last decades, these urban policies have become the predominant discursive field in urban studies based on the poverty paradigm. We highlight the fact that in many cases, these kinds of programs are an expression of neoliberal logic. In this study we have considered and questioned the massive program of Formalization of Property in Peru during the 1996-2000 period, sustained by the neoliberal criteria of Soto the economist,: What contradictions have evolved between formal land ownership and social sectors dispossessed of their housing conditions?

Keywords Neoliberalism; land ownership; epistemological interference.

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Consideraciones previas

“La propiedad privada de la vivienda y el suelo es portadora del efecto ideológico, muchas veces utilizado por los ideólogos burgueses, de la posesión por el obrero de ‘un capital o patrimonio’ que expresa y apoya su ‘movilidad social’, ‘lo arraiga y da seguridad frente a los problemas’, que es constatable entre los trabajadores propietarios y que actúa como contrapeso al desarrollo de su conciencia de clase” PraDilla Cobos (1983: 131).

Este artículo parte del supuesto de considerar a las políticas de regularización dominial del suelo urbano instrumentalizadas en Perú, sustentadas con los postulados neoliberales de legalidad en defensa de la propiedad privada, como un modo de gobernar y ejercer poder sobre las fracciones sociales empobrecidas. Con ello buscamos indagar en el arribo y la injerencia teórico-epistemológica de la matriz discursiva del neoliberalismo¹ en relación con las políticas urbanas de dominio del suelo concretadas a través del Programa de Formalización de la Propiedad en Perú, instrumentalizado bajo el Decreto de Ley N.º 803 de Promoción del Acceso a la Propiedad Formal en el año 1996. Dicho recorte se encuadra en un objetivo más amplio: la injerencia de ciertas instituciones sociales en tanto productoras y reproductoras de políticas neoliberales y, siguiendo a Murillo (2015), moduladoras de los cuerpos, los sujetos y las poblaciones. Y en relación con ello, en tanto posibles reproductoras de las condiciones de empobrecimiento de la población, concretadas a través de instrumen-talidades epistémico-teóricas en políticas urbanas en general y en programas y proyectos en particular.

Tres cuestiones hacen a la selección del caso peruano². La primera es la particularidad que presentan las políticas de regularización del suelo en Perú, consideradas como un caso atípico debido a que, como cuestión central, la previa ocupación de tierras fiscales por parte de la población constituyó esencialmente una política de carácter público³. La segunda, y sobre la cual indagaremos, es la vinculación del Programa de Formalización de la Propiedad y su instrumentalización normativa en relación con los postulados neoliberales del economista HernanDo De soto. Enmarcado como un hombre clave (Murillo, 2015) de la producción y difusión de la matriz del neoliberalismo dentro de uno de institutos en esta línea con mayor influencia en Latinoamérica: el Instituto de Libertad y Democracia (ILD), esta institución se desprende, a su vez, de los ideales de la Sociedad Mont Pelèrin⁴. La tercera cuestión es la incidencia que este caso tuvo en Latinoamérica como antecedente inicial, replicado posteriormente en otros países según las propias particularidades de cada contexto⁵, como una receta urbana a la carta (DelgaDillo, 2014).

Empero ¿qué proclaman los postulados de propiedad formal de De soto?; ¿cómo inciden estas nociones, conceptos y saberes en su ins-trumentalización espacial?; ¿qué confrontaciones mantiene inobservadas?; sin más ¿qué interpelaciones epistemológicas se desenvuelven tras su operacionalización?

Antes de entrar en materia, realizaremos algunas consideraciones. Cuando hablamos de política urbana, buscamos indagar en “lo urbano” avanzando en la pura descripción física-morfológica sobre la ciudad y sus componentes espaciales y explorando en las relaciones sociales que con distintas estrategias de confrontación se encuentran implicadas en la conformación de dichas políticas. En relación con ello, frente al campo de producción teórico-hegemónico sobre la cuestión urbana fundada en dicotomías sobre la ciudad legal y la ciudad ilegal, buscamos críticamente la apertura de los presupuestos en torno a la legalidad y el derecho de propiedad privada, considerando que constituyen un “obstáculo epistemológico, un contrapensamiento” (baCHelarD, 1976) a la producción del conocimiento, creado bajo ciertas relaciones sociales de poder, necesarios como proceso acumulativo sobre la investigación urbana. La exploración desde donde partimos, en este sentido, encuentra sustento en el materialismo dialéctico como modo de conocimiento permanentemente crítico. Es decir, como marco teórico-constructivo que da cuenta de los procesos implicados en y por las luchas de clases. Y reconoce las determinaciones estructurales del problema del empobrecimiento de las fracciones sociales dentro de un sistema capitalista de producción y dominación.

Desde esta introducción, buscamos desnaturalizar la interpretación del programa de regu-larización dominial peruano que lo presenta como una política inclusiva para los ocupantes informales, y abrir en su lugar los momentos constitutivos de este proceso en relación con su construcción teórica y epistemológica. Es decir, se presentan las bondades de la titulari-zación masiva de la propiedad en términos cuantitativos —cantidad de títulos entregados, barrios formalizados, población implicada— como cuestión central, y poco en relación con la cualificación socio-habitacional del programa en torno al mejoramiento de las condiciones de vida de la población.

Sobre la base de lo propuesto, organizamos nuestra exposición en torno a tres acápites. El primero corresponde a los postulados teóricos y epistemológicos sobre la titulariza-ción formal de la propiedad del suelo de De soto. Postulados sustentados en la normativa en la cual subyace la defensa de la propiedad privada como preámbulo de acceso a créditos hipotecarios destinados a las fracciones empobrecidas⁶. A continuación, la implementación práctica del arte de gobierno neoliberal bajo el arraigo conceptual de los postulados de De soto y el ILD tras una política explícita sobre el dominio de suelo. Nos referimos al mencionado programa masivo de regularización dominial financiado con créditos del Banco Mundial, en el cual a través de la creación de una institución en particular, la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal (Cofopri), se otorgaron un millón de titulaciones entre los años 1996 y 2000. En última instancia, realizamos un primer arribo a la matriz neoliberal a través del mencionado decreto de ley. Consideramos a esta política una defensa de la propiedad formal como un momento crucial, siguiendo a büren (2015), del desembarco de tanques de pensamiento mompelerines en América Latina.

Las instituciones y los intelectuales como nueva estrategia liberal

Hartwell (1995) sostiene que la “fundación de (…) institutos liberales ha contribuido a cambiar el clima ideológico de América Latina del siglo XX, en general hostil al liberalismo, permitiendo —a partir de mediados de 1960— dar una serie de pasos hacia medidas económicas y políticas liberales” (büren, 2015: 99). Será a partir de la conformación de estos institutos, de acuerdo con Büren, cuando veremos la incidencia de la inspiración liberal de la Escuela Austríaca, originaria en Ludwig von Mises y Friedrich von Hayek, en los países latinoamericanos.

Realizar un análisis pormenorizado de la relevancia que estos institutos tuvieron y actualmente tienen en Latinoamérica supera las posibilidades de este artículo. No obstante, y siguiendo a büren (2015), destacamos en primer lugar su rol en tanto formadores de intelectuales en clave neoliberal, y de acuerdo con ello, a los intelectuales nucleados en tanto productores de marcos teóricos de referencia. Fundamentalmente, su dedicación a la publicación de revistas con traducciones al español de artículos, así como su participación en la distribución y venta de obras de autores europeos y norteamericanos en esta línea⁷. Será el arribo de estos textos al espacio latinoamericano lo que nos permitirá comprender, quizá, la relevancia histórica que esta ideología posee sobre los marcos conceptuales en autores del ámbito local.

Sin pretensiones de realizar una cronología sobre el tema ni buscar una lineali-dad en el proceso, consideramos la conformación de la Sociedad Mont Pelèrin⁸ en 1947, tras el Coloquio Walter Lippaman⁹, y nucleada bajo la obra de Hayek Camino a la servidumbre (1944), como institución clave desde donde la matriz liberal encontrará su arraigo en el campo hegemónico de la producción intelectual. Retomamos con Hayek que “las teorías de la escuela clásica habían incurrido probablemente en tal descrédito que ya no podían servir de base de partida para un movimiento de renovación de los que todavía se interesaban por los problemas teóricos”¹⁰. En este sentido, Hayek “realiza su propia apuesta para la construcción del mundo de postguerra; frente al advenimiento del socialismo, asegura que toda sustitución de los mecanismos anónimos e impersonales del mercado por una dirección consciente y colectiva hacia los objetivos predeterminados acarreará la erosión de libertades políticas y significará una camino hacia la servidumbre” (büren, 2015). En esta clave, Hayek promulgará la defensa de la propiedad privada y la sustitución del Estado planificador por el Estado de derecho¹¹.

Sustentada desde este andamiaje conceptual, la Sociedad Mont Pelèrin estará destinada a la formación de intelectuales y universitarios proclives a incurrir en un cambio cultural y social, tendientes al anclaje conceptual del nuevo aparato discursivo liberal (Murillo, 2015). Como tal, aquella fundará sus principios en el derecho de propiedad privada, anclados en las discursividades de libertad individual y la libre competencia de mercado, cuyo arraigo teórico encuentra su génesis a partir de DaviD riCarDo y aDaM sMitH, y reconocerá su injerencia conceptual en la Teoría Subjetiva del Valor de Carl Menger, en cuanto a la búsqueda individual del deseo infinito, basado en las conceptualizaciones de apetencia, escasez y utilidad, y su vinculación con la satisfacción de las necesidades básicas tras la responsabilidad de cada sujeto. Sin embargo, para von Mises (1959), “no todas las personas pueden alcanzar estas posiciones. No todas las personas desean alcanzarlas”. Por eso, bajo los postulados neoliberales, cada individuo deberá satisfacer sus propias necesidades.

En este contexto, coincidimos con büren (2015) en considerar como fase inicial del desembarco de los tanques de pensamientos mompelenerines en América Latina al período de fines de la década del 50, puntualmente desde el año 1958, cuando se crean numerosos institutos liberales. Entre ellos, el Instituto de Pesquitas e Estudos Sociais en Brasil, por Paulo Ayres, el Instituto de Investigaciones Sociales y Económicas, por Gustavo Velasco en México, el Centro de Estudio sobre la Libertad, por Alberto Venegas Linch en Argentina y el Instituto de Libertad y Democracia por Hernando de Soto en Perú. Siguiendo a esta autora, “estas instituciones y sus miembros se dedicaron a sopesar, a partir de 1958, la hegemonía marxista y keynesiana predominante en el ámbito académico desde la década de 1959, pero la inspiración provino también de los graduados latinoamericanos en otros lados, tal es el caso de la Universidad de Chicago” (büren, 2015).

En relación con el tema que nos atañe en torno a la injerencia de políticas urbanas neoliberales sobre el suelo, consideramos la Declaración de Vancouver en Hábitat I (UN HABITAT, 1976) como uno de los principales ámbitos en donde se plasman a nivel internacional los postulados neoliberales a partir de la concreción de una “agenda urbana” común a los países latinoamericanos. Este andamiaje se afianza como discurso hegemónico divulgado desde esos años por organismos internacionales multilaterales, como las Naciones Unidas, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (kozak, 2016).

Esta cuestión, sin embargo, reviste algunos antecedentes previos. Entre ellos y de manera sucinta mencionamos, en primer lugar, la Carta de la Organización de los Estados Americanos (OEA), celebrada en 1948, en la cual se crea la Organización internacional de los Estados Americanos dentro de las Naciones Unidas. Mediante este encuentro se acuerda la creación de la Unión Internacional de Repúblicas Americanas, con metas de constituir una red de instituciones que llegaría a conocerse posteriormente como el sistema interamericano¹². En segundo lugar, la Operación Panamericana de 1958, iniciativa del ex presidente brasileño Kubitschek según la cual, a través del programa de desarrollo económico a nivel global para el continente, se busca la generación de un mayor acercamiento en las relaciones diplomáticas entre Estados Unidos y los países de América Latina. En tercer lugar, el Acta de Bogotá de 1960, que promueve el establecimiento de un nuevo Programa Interamericano de Desarrollo Social orientado a la toma de medidas comunes en los países latinoamericanos tendientes al “mejoramiento de prácticas e instituciones existentes, especialmente en materia de tributación, propiedad y uso de la tierra, instrucción y capacitación, salubridad y vivienda” (aCta De bogotá, 1960: 1).

Finalmente, y como uno de los antecedentes más relevantes, la Alianza Para el Progreso (APP) celebrada en Punta del Este en 1961. Esta alianza se constituiría como un dispositivo neoliberal que, mediante la cooperación financiera y técnica de Estados Unidos a los países constituidos en la OEA, a excepción de Cuba, incorporaría una serie de reformas comunes tendientes a alcanzar un progreso económico más acelerado para la región. Consistiría, en este sentido, una alianza del nuevo liberalismo a fin de garantizar la instauración de políticas de dominación y reajuste económico en los países latinoamericanos y de Centroamérica por parte de uno de los centros de desarrollo hegemónicos del poder, instrumentalizada a través de la un programa de reformas económicas y sociales conducentes a la aceleración de la tasa de crecimiento en estos países (PrebisCH, 1962).

Realizado este breve repaso y en un contexto en donde la matriz neoliberal ya encontraba su sustento, en el ámbito latinoamericano De soto (2000) proclamará “una sociedad libre y próspera”. Empero, ¿quién es HernanDo De soto? Sucintamente, es un economista peruano formado en los albores del neoliberalismo. Realizó sus estudios en el Colegio Internacional de Ginebra y en el Instituto Universitario de Altos Estudios Internacionales, entre otros. A fines de 1979 fue nombrado director del Banco Central de Reserva del Perú, y en el caso que nos ocupa, se desempeñó como asesor del régimen del ex presidente Fujimori entre 1990-1992. Desde ese entonces, se desempeña como director de Instituto de Liberad y Democracia, institución que desde 1980 “trabaja con los países en desarrollo para implementar las reformas de los derechos de propiedades y negocios que proporcionan las herramientas legales e instituciones necesarias para que los ciudadanos participen en la economía nacional y global formal”¹³. Entre los cuantiosos reconocimientos recibidos, “de Soto y sus colegas en el ILD han estado involucrados en el diseño e implementación de programas de reforma legal para los pobres en África, Asia, América Latina, Oriente Medio y ex naciones soviéticas, concediéndoles el acceso a los mismos derechos de propiedad y de negocios —y las instituciones y los instrumentos necesarios para ejercer esos derechos— como tienen la mayoría los países desarrollados”.¹⁴

Además de una vasta producción teórica De soto y su equipo de trabajo del ILD han promovido y redactado 187 decretos de ley en Perú desde finales de la década de 1980, en pos del acceso a la propiedad formal, entre otros. Concretamente para el tema propuesto, en el año 1988 el ILD presenta al parlamento peruano la Ley de Registro de la Propiedad, cuyo sustento tiene origen tras una investigación previa realizada en 1987¹⁵. Según esta fuente se habría determinado “que el valor de los activos inmobiliarios que no fueron debidamente titulados o no podrían ser aprovechados para generar capital rondaban en US $ 70 mil millones. Tales hogares ‘extralegales’ no podían ser utilizados en el mercado legal para obtener crédito o producir un valor excedente”, lo que conduciría a considerar esta inversión para sus propietarios como capital muerto (De soto, 1986). Mediante diversas campañas de comunicación, que incluyeron audiencias en zonas rurales y urbanas, a finales del año 1988 se crea la institución de Registro, bajo la Ley Registro Predial, instrumentalizada por aparatos estatales entre los años 1990 a 1996.

Según lo expresado por el ILD, en 1995 el Banco Mundial y el ex presidente Fujimori, con visto bueno por el alcance del proyecto, solicitaron al instituto un nuevo proyecto para hacer masiva la formalización de los terrenos. Esto se concretó en marzo de 1996, tras el mencionado Decreto Ley N.º 803, la creación de Cofopri y la instrumentalización del Programa de Formalización de la Propiedad.

El libro El otro sendero de De soto¹⁶, publicado en 1986, podría ser considerado como uno de los momentos claves de ingreso de los postulados neoliberales relacionados con las políticas de regularización de la propiedad de suelo que, desde un abordaje meramente jurídico, introduce los principios de libertad individual sustentados en el derecho de propiedad privada y libre economía de mercado. Si bien se reconoce explícitamente su formulación tomando como registro empírico Perú, es factible considerar las repercusiones teóricas y prácticas que dicha publicación adquiere en el resto de los países latinoamericanos.

Retomando la publicación inicial de Hayek, en consonancia con la de De soto, se aprecian en ambos títulos las analogías conceptuales hacia el tránsito —de un camino, un sendero— del nuevo arte de gobierno liberal: ambos autores dirigen la discursividad hacia el camino alternativo a los postulados socialistas, a través de la argumentación teórica guiada tras los principios de propiedad formal. La tesis central de De soto, en este sentido, se fundamenta en que la informalidad —habitacional, de movilidad y comercial— constituye un obstáculo para el desarrollo del régimen capitalista de producción. Para este autor, la informalidad “se produce cuando el Derecho impone reglas que exceden el marco normativo socialmente aceptado, no ampara las expectativas, elecciones y preferencias de quien no puede cumplir tales reglas y el Estado no tiene la capacidad coercitiva suficiente”. Discurso que nos remite, nuevamente, a la Teoría de la Acción Humana de Von Mises, en cuanto el acento está puesto en primer lugar en el preferir; y al concepto de Estado de Derecho de Hayek, antes mencionado.

En este sentido, De soto (1986) describe como asentamientos informales [ilegales] a “todas las áreas pobladas que en el Perú se conocen como barriadas, barrios marginales, áreas similares, urbanizaciones populares de interés social (UPIS), áreas de recepción, albergues, pueblos jóvenes, asentamientos humanos marginales, asentamientos humanos municipales, asociaciones y cooperativas”. Concepto cuya amplitud y generalidad implica a sectores urbanos con socio-génesis disímiles, diversas condiciones socio-habitacionales y ocupacionales, diferentes grados de consolidación y localizaciones, con niveles dispares de dotación infraes-tructural y de servicios, etc. Desde la amplitud de esta generalización, De soto considera que “los pobres urbanos peruanos, a lo largo de su historia, habían ocupado ilegalmente tierras con fines de vivienda y desarrollado expectativa de propiedad sobre la cual construyeron sus v iviendas”. Sin embargo, reconociendo la injerencia de este texto, consideramos que es justamente en su renombrado libro El misterio del capital: ¿Por qué el capitalismo triunfa en occidente y fracasa en el resto del mundo, publicado en el año 2000¹⁷ donde se refinan sus promulgados ideológicos en defensa de los ideales de economía libre de mercado sin trabas estatales. En este texto, De soto presenta a los pobladores como activos agentes de la iniciativa privada: el misterio del capital radica en su doble función. Simultáneamente, el capital captura tanto la dimensión física de los activos como su potencial como generador de valor excedente. Para esto, De soto parte de la noción de capital de sMitH, que lo define como “los activos acumulados para propósitos productivos”. Esto es, considerando la especialización económica como la fuente del incremento de la productividad y, por tanto, de la riqueza de las naciones (De soto, 2000).

Así, De soto nos devela lo que para él, a partir de sMitH, es el misterio del capital: “el capital no es el stock de activos reunidos sino el potencial de estos para desplegar una nueva producción”. Potencial, por su parte, de carácter abstracto, que requiere ser procesado y fijado de manera tangible antes de poder ser liberado. Esto es, a través de la titularización de los activos, lo que permitiría aumentar la producción, como por ejemplo, “agenciándose los intereses de otras partes como garantías de una hipoteca, (…) o asegurando la obtención de otras formas de créditos, así como de servicios públicos”. En fin, “extraer vida económica a sus edificaciones para generar capital” (De soto, 2000).

Empero, “¿Qué es lo que desprende valor de una simple casa y lo fija de forma tal que le permite generar capital?” (De soto, 2000). El autor encuentra esta respuesta en la propiedad formal, y a partir de esta, en seis efectos esenciales para la generación de capital:

(1) fijando el potencial económico de los activos, a fin de que los ciudadanos puedan generar capital. ¿De qué manera? Concibiendo una nueva discursividad que avanza en la concepción de la vivienda de las fracciones empobrecidas, en cuanto mercancías con valor de uso —es decir, de refugio y albergue—, consideradas como capital muerto, y redirec-cionando el argumento hacia el valor de cambio que presentan en tanto el valor potencial que yace encerrado tras dicha materialidad, como capital activo: “la propiedad no es la casa misma sino un concepto económico acerca de la casa, encarnado en una representación legal” (De soto, 2000); (2) integrando la información dispersa a un solo sistema, a partir de un régimen de representación formal que nuclea la documentación de los capitales activos en una única base de acopio de las representaciones de propiedad (De soto, 2000). Es decir, centrando la información de las propiedades existentes en pocas instituciones o agentes, y en concomitancia, un solo sistema de legislación formal;

(3) volviendo responsables a las personas, a través de la interpelación ideológica a partir de subjetividades duales planteada en términos responsabilidad/individuo-anonimato/masas informales. En este sentido, la propiedad “volvería responsable a las personas, propiciando el compromiso y constituyendo la ficha para entrar al juego capitalista” (De soto, 2000). Sobre este aspecto, es central el lugar que le otorga al contrato como elemento clave generador de deber y responsabilidad, aludiendo a que “este [el contrato] se entiende mejor cuando compromete a la propiedad mediante una hipoteca, un embargo preventivo, o cualquier otra forma de seguridad que proteja a las demás partes contratantes”;¹⁸

(4) volviendo fungibles a los activos, mediante la posibilidad de subdividirlos sin necesidad de manipularlos tangiblemente y concentrándolos en pocas manos: organismos, agentes e instituciones, que bajo el registro del sistema único de propiedad formal, pueden combinar las propiedades, según plantea el autor, como en un juego lego: “los occidentales pueden adaptar sus activos a cualquier circunstancia económica para producir en todo momento combinaciones de más valor, mientras que sus competidores del Tercer Mundo siguen entrampados en un mundo físico de formas torpes y no líquidas” (De soto, 2000);

(5) personas en red, presuponiendo la generación de una red de agentes comerciales individualmente identificables y responsables, posibles “al hacer a los activos fungibles, al enlazar propietarios y activos, activos y domicilios, propiedad y obligaciones, y al facilitar el acceso a la información sobre la historia de activos y de dueños”. La conformación de esta red ampara principalmente a las empresas de servicios y demás organismos, dado que “un sistema de propiedad formal reduce los riesgos de robo de servicios al establecer un vínculo legal entre los inmuebles (…) y sus dueños”, y estos últimos, “pueden ser obligados a rendir cuentas en la propiedad legal”;

(6) protegiendo las transacciones mediante registradores públicos y agencias estatales encargadas de rastrear los activos y archivar “todas las descripciones económicamente útiles de [estos], trátese de tierras, bienes muebles o inmuebles…”, siendo los aparatos estatales los que “custodian” las representaciones.

Observamos, en este sentido, cómo en este andamiaje conceptual subyace la justificación ideológica de la propiedad privada a partir de la perspectiva jurídica del derecho. Podemos establecer, entonces, tres instancias articuladas: (i) la interpelación ideológica sobre la población centrada en un doble discurso que oscila en relación con la categorización ilegal-propietaria de acuerdo con las instancias del proceso de formalización en que se encuentre —es decir, previo y posterior—; (ii) las reglamentaciones jurídicas que justifican teóricamente dichas acciones y les otorgan legitimidad a este proceso, entendiendo esta legitimidad como una construcción necesaria y previa para poder justificar epistemológicamente la norma y (iii) las instituciones e intelectuales encargados de llevar adelante la norma, tanto en relación con su producción teórica como en su reproducción acrítica. Daremos lugar, a continuación, a la instrumentalización normativa del programa de regularización.

“La regularización a la peruana”

Los postulados neoliberales de propiedad formal tienen su arribo concreto en Perú, bajo los planteos ideológicos de De soto, a través del Programa de Formalización de la Propiedad, implementado durante la presidencia de Alberto Fujimori y financiado con créditos del Banco Mundial¹⁹. A través de la creación de Cofopri, se otorgaron un millón de titulaciones entre los años 1996 y 2000. “Desde 1990, bajo la presidencia de Fujimori, se venían imple-mentando las políticas neoliberales (neoconservadoras) y de ajuste económico sugeridas por la cooperación multilateral y el Fondo Monetario Internacional (FMI), las cuales llevaron al abandono de las políticas de vivienda construida y de los programas públicos de acceso ordenado al suelo. La idea que sustentó esta opción era que las fuerzas del mercado resolverían el problema habitacional, e implicó una reforma del Estado que eliminó la banca de fomento en vivienda y desapareció el Ministerio de Vivienda y Construcción” (CalDerón CoCkburn, 2009).

Tras la Ley N.º 26557 de transferencia de competencias y procedimientos municipales al Poder Ejecutivo, “se establecía la facultad de legislar (…) el saneamiento físico-legal de asentamientos humanos en terrenos de propiedad fiscal, municipal o privada mediante la reforma de las competencias, de las entidades públicas y de los procedimientos relacionados con la formalización de la propiedad en todas sus etapas, así como la creación de un organismo especializado encargado de diseñar y ejecutar un programa nacional de formalización que incluya el reconocimiento, la adjudicación, el saneamiento físico-legal, la titulación, la habilitación urbana y el registro de la propiedad predial de la población de menores recursos, así como sobre normas relacionadas a impuestos, contribuciones, aportaciones y demás tributos”.

En este sentido, bajo el Decreto Ley N.º 803 se pretendía establecer una linealidad entre el otorgamiento de los títulos de propiedad, el acceso a créditos hipotecarios para las viviendas y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población implicada que se encontraba habitando en terrenos no regularizados. Remitiendo textualmente al decreto, este “crea un nuevo mecanismo institucional que permitirá que la propiedad predial de los sectores informales de menores recursos se pueda convertir en activos líquidos que puedan integrarse al mercado y ser objeto de transacciones, incrementando el valor de las propiedades y posibilitando a sus propietarios el acceso a los servicios de infraestructura básica” (pág. 2).

Sucintamente, la ley se componía de cuatros secciones, descriptas a continuación. En la primera se decreta la creación de Cofopri como institución rectora máxima a nivel nacional de implementar y ejecutar el programa. Para esto, se transfirieron las competencias necesarias de administración, fiscalización y auditoría a través de diversos mecanismos. Entre ellos, la autoridad para derivar parte de estas acciones a organismos multilaterales o instituciones privadas especializadas (Art. f), así como celebrar convenios, contratos y acuerdos con instituciones nacionales, extranjeras e internacionales (Art. g). El segundo título de ley decreta las disposiciones tanto para la reorganización administrativa a favor de Cofopri como de los procesos para la formalización de la propiedad, posibilitados a través de la creación de un Estatuto que removió a la máxima autoridad de registro anterior integrándose en el único Registro Predial Urbano (Art. d). El tercer título de ley se compone de los mecanismos necesarios para posibilitar la adjudicación de tierras estatales de vivienda familiar como único fin. En este sentido, se declara de interés nacional el establecimiento de un proceso único y simplificado para el acceso a la propiedad predial de terrenos del Estado para los sectores de menores recursos, a fin de poder acceder a la vivienda (Art. 19). El último título de ley decreta las disposiciones complementarias transitorias y finales para la instrumentalización del Programa de Formalización de la Propiedad en todo Perú.

El proceso masivo de titularización implicó varias instancias y confrontaciones tras su ins-trumentalización. Sin embargo, no es finalidad de este trabajo analizar la puesta en práctica de dicho programa, sino más bien incursionar en la relación discursiva fruto de la injerencia neoliberal de De soto en dicha ley. No obstante, se mencionan a modo operativo algunas de las contradicciones presentes en la regularización a partir de los aportes de beDoya y núñez (2011). Entre ellas se señalan, por ejemplo, la discrepancia entre las titulaciones en áreas no aptas para habitar o imposibles de urbanizar, como quebradas y laderas, debido a la inestabilidad y pendiente del suelo, así como la limitada accesibilidad al sector. Entre otras, el trazado irregular del conjunto, resultante de la carencia del rediseño del entorno urbano en el momento de concretar la regularización y la desconexión que dicho emplazamiento implica en términos urbanos; la inclinación por legalizar terrenos masivamente a bajos costos y no la de desarrollar proyectos integrales de mejoramiento urbano; la discrepancia entre las titulaciones y la consolidación barrial, considerando la ausencia de los servicios de infraestructura y equipamientos elementales; la incongruencia dentro de un mismo barrio de regularizar ciertos lotes y otros no, entre otros aspectos.

A pesar de la entrega masiva de títulos de propiedad, el programa no alcanzó el fin esperado en cuanto al incremento de créditos hipotecarios para viviendas y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población. Por ejemplo, en relación con el total de familias que recibieron la propiedad otorgada por Cofopri en Lima, CalDerón CoCkburn (2003) concluye que estas prácticamente no han obtenido préstamos en la banca privada, tal como estipulaban los postulados de De soto. Según estudios de este autor, a finales del año 1999, de 129.000 viviendas escrituradas, solo el 18 % accedió a créditos hipotecarios para realizar alguna modificación, y solo el 9 % de estas familias solicitó otro préstamo para realizar gastos para el hogar (CalDerón CoCkburn, 2003: 173). En relación con el interior del país, de un total de 48.000 viviendas escrituradas, solo el 23 % obtuvo créditos hipotecarios para la transformación de la vivienda, y un 13 % para gastos en el hogar. Por su parte, en Lima, del total de 462.487 viviendas no escrituradas, solo un 14 % realizaron ampliaciones de sus viviendas, lo que no muestra gran variación en comparación con el porcentaje de viviendas escrituradas tras el programa de formalización. Esto nos permite considerar la obtención de las escrituras como un instrumento más bien posibilitante pero no excluyente en este proceso.

En relación con la percepción y sentimiento de “seguridad” de los habitantes, como afirman núñez y beDoya (2011) sobre la base de CalDerón (s/f; 2009), “en el año 2000, un 94 % de los tenedores de título COFOPRI se sentían ‘muy seguros’ o ‘seguros’ de su título, y en el 2004 hubo un ligero descenso hacia el 92,6 %. La misma percepción se había incrementado en el título municipal, pasando del 87 % al 89 %, y un efecto mayor se había producido en el caso de los títulos de compra venta que pasaron del 78 % al 85,8 %. A pesar de que en el 2000 sólo el 20,8 % de los propietarios encuestados poseían un título registrado, la percepción de seguridad superaba el 80 % de las respuestas”. Esto se debe, siguiendo a estos autores, “a que la seguridad de la tenencia se construye en la interrelación Estado-pobladores y que la población no esperó —ni podía haber esperado— la entrega de un título de propiedad para edificar susviviendas”. A pesar de estos resultados, la modalidad de regulariza-ción dominial ha sido reconocida a nivel internacional. Inclusive, Cofopri fue “seleccionada por el Banco Mundial como modelo para acelerar la reducción de la pobreza a gran escala” (CofoPri, 2004)²⁰.

A modo de refexión: interpelaciones discursivas tras el programa de formalización de la propiedad

A comienzos de este trabajo nos propusimos dar cuenta de la relación entre la injerencia de la matriz neoliberal, con genealogía en la Sociedad Mont Pelèrin, y su arribo en Latinoamérica a partir de intelectuales e institutos de difusión en relación con políticas urbanas de regularización del suelo. Desde esta búsqueda, tomamos como caso de análisis la injerencia de la producción teórica de de De soto y el equipo del ILD, a partir de la instrumentaliza-ción en concreto de la normativa que sustenta el programa de formalización en Perú. Sin ánimos de realizar un cierre y dado que, siguiendo a Murillo (2015: 39), “toda conclusión no puede ser menos que una apertura, un inicio de preguntas y tareas nuevas”, realizamos las siguientes consideraciones.

La primera refiere al fetichismo tras la materialidad de los activos. Recordemos que la ley parte del supuesto de considerar a los terrenos y a las viviendas autoconstruidas por las fracciones sociales empobrecidas como capital muerto. Citando textualmente el decreto, “la propiedad predial constituye la mayor parte de los activos de los peruanos de menores recursos y, sin embargo, no puede ser utilizada en el mercado legal pues carece de un título debidamente registrado que le confiera valor de intercambio” (pág. 1). En consonancia, la ley considera que “los títulos otorgados por los procedimientos vigentes han carecido del valor suficiente para movilizar créditos e inversiones en servicios básicos sostenibles” (pág. 1). En este sentido, el capital que De soto considera pone el acento en la materialidad de los inmuebles y los terrenos como generadores de valor, esto es, de los activos, y no en la fuerza de trabajo de las familias que realizan la autoconstrucción de sus propias viviendas.

Desde este análisis y siguiendo a PraDilla (1983) queda apartado el proceso de valorización implicado en la producción, intercambio y consumo de las viviendas con base en la inversión de un tiempo de trabajo adicional. Es decir, la prolongación de la jornada normal de trabajo, utilizando materiales de desecho o de segunda mano y pequeñas cantidades de materiales corrientes. En su conjunto, estas viviendas autoconstruidas tienen un valor de uso que justifica su producción (ocupada como alojamiento por un sujeto o familia), se compran y venden al mercado, cuestión que implica un valor de cambio (circulación comercial), como resultante de un proceso específico de producción cuya finalidad es valorizar el capital invertido (PraDilla, 1974).²¹ Empero, consideramos que es su valor de uso el que se prioriza, en cuanto el cumplimiento de una necesidad humana, la de albergue, y no su intercambio, en cuanto generador de riqueza.

La segunda consideración parte de la interpelación ideológica sobre la población presente a lo largo de toda la normativa, que redirecciona conceptual e ideológicamente el discurso de las fracciones sociales empobrecidas. Por momentos, estas fracciones sociales son identificadas en la ley como invasores-ilegales-informales. Citando al decreto: “la mayoría de los peruanos al no contar con un acceso legal efectivo a la propiedad predial recurre al acceso extralegal, como la invasión, atentando contra la seguridad de los pocos que han logrado registrar su propiedad y propiciando la apropiación ilícita de los servicios básicos, sobre todo luz y agua” (pág. 1). En otros momentos, el discurso es redireccionado hacia la población en tanto socia empresaria-emprendedora generadora de créditos hipotecarios e inversora del mejoramiento de su propio entorno urbano.

Sin embargo, recordemos que estamos hablando de fracciones sociales empobrecidas, que parten de la vivienda y el suelo urbano para satisfacer una necesidad socio-habitacional, la de habitar. En su mayoría se trata de población sobrante, siguiendo a Marx y engels. O bien, de cuerpos expoliados, siguiendo a kowariCk (2000: 22), en el sentido de expoliación urbana, como “la sumatoria de extorsiones que se opera por la inexistencia o precariedad de servicios de consumo colectivo, que juntamente con el acceso a la tierra y a la vivienda se presentan como socialmente necesarios para la reproducción de los trabajadores y afinan aún más el deterioro debido a la explotación del trabajo, lo que es peor, la falta de este” (kowariCk, 2000: 22).

Como última consideración, remitimos al control de la población y la acumulación espacial de los cuerpos tras la formalización de la propiedad. Esta cuestión es posibilitada mediante la concreción de una institución formal única, como lo es Cofopri, a fin de controlar los activos, y a través de ello, la localización espacial de la población. Citando el decreto: “es necesario crear un sistema único de formalización de la propiedad que permita la incorporación de los activos de la mayoría de los peruanos a una economía social de mercado para que puedan ser identificados, ubicados y representados en instrumentos de aceptación universal, regidos por un marco institucional que facilite su intercambio” (pág. 1).

Reconociendo la atención que merece el estudio de la concentración de los activos en una única institución, y las estrategias de poder y confrontaciones que esta cuestión implica, consideramos posiblemente a esta política explícita como un mecanismo de control de las fracciones empobrecidas: del control de sus propietarios, de la localización espacial de sus viviendas, de las cualidades de estas y, por ende, de la acumulación de los cuerpos en el espacio.

Por último, y sobre la base de lo planteado, consideramos estos aportes como una primera aproximación a la cuestión, y reconocemos, en consecuencia, la necesaria profundiza-ción y apertura epistemológica tanto para el caso peruano como para otras instituciones e intelectuales latinoamericanos que, en clave neoliberal, permearon de discursividades las políticas urbanas. Entre ellos, queda pendiente por ejemplo el análisis de la Ley Pierri, sancionada en 1994, para el caso argentino, considerado un posible nexo empírico entre los postulados neoliberales y la instrumentalización normativa del país.

Dejamos planteados entonces algunos interrogantes que seguir: ¿cómo se acompañan los programas de dominio del suelo mediante reglamentaciones complementarias, como lo son los planes de reordenamiento urbano?; ¿cómo se articulan con otros programas barriales, de saneamientos y servicios?; ¿qué confrontaciones mantienen inobservadas estas políticas urbanas?; ¿cuál es el lugar que ocupan las instituciones en estos procesos? y, finalmente, ¿cómo inciden estas instituciones a través de la reproducción teórica y práctica acrítica de dichas políticas?

Notas

1. Neoliberalismo, en el sentido de Murillo (2015), como forma de cultura que, en diversos niveles, intenta confgurar a la cultura hegemónica en el sentido de gestar procesos de subjetivación que tratan de controlar la vida en todos sus aspectos.

2. La selección de este caso parte de los aportes iniciales realizados Núñez y Bedoya: “Procesos de regularización en Perú, 1971-2008. El caso de Villa El Salvador”, trabajo presentado en 2011 en la Especialización en Políticas y Mercados de suelo en América latina. Universidad nacional de Colombia (inédito), y de la bibliografía que acompaña dicho marco.

3. Esta tiene como antecesora la Ley N.º 13517, denominada de “Remodelación, saneamiento y legalización de las barriadas en las áreas urbanas y suburbanas”, promulgada en 1961, la cual incentivaba, a pesar de las restricciones que establecía, las nuevas invasiones de tierra, y generaba la expectativa de que a la larga se expidiera una norma similar que permitiera regularizar dicha situación (Núñez y Bedoya, 2011). mecanismos necesarios para regularizar el suelo en tierras fiscales, ocupadas desde esas décadas.

4. Estos aportes se inician a partir de la lectura del libro Neoliberalismo y gobiernos de la vida. Diagrama global y sus configuraciones en la Argentina y América Latina (2015), y específicamente a partir del artículo de Paula Büren “La sociedad Mont Pelèrin, un espacio de articulación”, así como del texto de Susana Murillo Biopolíticas y procesos de subjetivación. Neoliberalismo y neurociencias.

5. Entre los países que toman como antecedente las propuestas de De Soto en torno a la regularización masiva del suelo, se encuentran Perú, México, El Salvador, Egipto, Romenia, etc; siguiendo a Fernández (2003: 152) “sobre todo por exigencia del Banco Mundial”.

6. Para este autor, las viviendas informales autoconstruidas representan el potencial propio que tiene la población como generadora de riquezas excedentes. A través de la formalización de este potencial, y mediante la normativa de por medio, se crearían las condiciones que posibilitarían a la población salir de la pobreza.

7. De acuerdo con los aportes de Büren, óp. cit., coincidimos en considerar como un momento clave de incurrencia del neoliberalismo en Argentina a partir de la invitación de Benegas Lynch y el Centro de Difusión de la Economía Libre (CDEL) a Lodwing Von Mises en 1959, año en que dicho autor prestará una serie de conferencias.

8. Retomando los aportes de Büren (2015), quien a partir de los trabajos de Anderson (2003) y Harvey (2007a) encuentra los momentos inaugurales y organizativos del arte de gobierno neoliberal en Sociedad Mont Pelèrin (1947).

9. El objetivo que reunirá a los participantes de dicho coloquio será“revivir el liberalismo político y económico, intelectual y moral que produjo la grandeza del prolífico, del magnífico, del exuberante siglo XIX” (Lippmann, 1940) citado en Büren (2015). Dicha reunión partirá justamente de la obra de Lippmann La cité Libre (1946).

10. Extracto citado del prólogo que dicho autor realiza al libro de MeNger Principles of economics (1976) [1871].

11. Apoyándose aquí en la distinción de voN MiSeS (1959) entre planifcación o gobierno central, que se encuentra presente en los gobiernos socialistas donde solo hay una autoridad económica, y la alternativa neoliberal de libertad económica “para los individuos, quienes podrán hacer sus propios planes, su propia planifcación. El individuo planea su vida, cada día, cambiando sus planes cada vez que desea. El hombre libre planea…” (texto citado de la traducción realizada a partir de una las conferencias que dictó voN MiSeS en Buenos Aires en 1959).

12. En http://www.oas. org/es/default.asp.

13. Texto citado de la página Web de ILD -http://www.ild.org.pe/ ILD.

14. Traducción propia sobre la base de la página Web de ILD - http://www. ild.org.pe/ ILD.

15. A partir de datos empíricos tomados del libro El Otro Sendero, óp. cit.

16. Esta publicación fue realizada en colaboración con otros autores, entre ellos eNrique CHerSi y Mario gHiBelliNi, y el Instituto de Liberad y Democracia (ILD), cuyo prólogo corresponde al escritor Mario vargaS lloSa. Según este último, dicho libro contiene una enseñanza explícita sobre la economía informal que, a diferencia de otras investigaciones, propone un “camino de solución para los problemas de los países subdesarrollados” (vargaS lloSa, 1986).

17. Esta publicación, según fuentes del ILD, fue traducida en treinta idiomas, se vendieron más de 2.000.000 de ejemplares en todo el mundo y recibió veinticinco premios en Europa y América del Norte.

19. Para su concreción, el Banco Mundial otorgó un préstamo por US treinta y ocho millones.

21. Esta argumentación se apoya centralmente en la tesis de Pradilla y los aportes realizados entre las décadas de 1970 y 1980.

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Fuentes consultadas

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