ARTÍCULO CIENTÍFICO

Dos visiones sobre la planificación regional en el final del auge desarrollista: las propuestas de orientación del crecimiento urbano (Santa Fe, Argentina, 1980)

Two views on regional planning at the end of developmental boom: proposals for guidance of urban growth (Santa Fe, Argentina, 1980)

 

Rausch, Gisela Ariana^(*)

^(*)Doctora en Humanidades y Artes, mención Historia. CONICET / Facultad de Arquitectura Diseño y Urbanismo, Universidad Nacional del Litoral
Güemes 5153, (3000) Santa Fe, Argentina.
gsrrsch@gmail.com

Recibido: 12 de noviembre de 2013
Aprobado: 16 de diciembre de 2013

 

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Resumen

El desarrollismo de la segunda posguerra -en sus diferentes vertientes- llevó a su máxima expresión el ideal moderno de instrumentalización de la naturaleza como vía del mejoramiento social.

En Argentina (como en America Latina), se adoptarían una variedad de prescripciones surgidas, principalmente, de la Comisión Económica para America Latina (CEPAL), mientras la disciplina urbanística sufriría una transformación profunda de sus bases teóricas, produciendose un pasaje del "Urbanismo" al "planeamiento". Esto como correlato directo del pasaje de una concepción "jurisdiccional" del territorio de intervención, a otra concepción "regional".

A partir de ello, se expondrán dos propuestas de crecimiento urbano para la ciudad de Santa Fe, una asentada en el desarrollismo tecnocrático, que hizo enfasis en las infraestructuras como medio tecnico de control de la naturaleza, y la otra, más híbrida y alternativa, que hizo foco en la especificidad geográfica y cultural santafesina.

Palabras claves: desarrollismo; planificación urbana; ambiente; infraestructuras

Abstract

The development ideas from the second postwar era –in its different aspects- had as key principal the modern ideal of nature instrumentalization for social improvement.

In Argentina (as in Latin America), it would be adopted a variety of prescriptions, mainly from the Comisión Económica para America Latina (CEPAL). At the same time, urban disciplines underwent deep changes in their theoretical bases form "Urbanism" to "planning", in close relationship with the passage from a "jurisdictional" territory conception to a "regional" one.

Since that, here it will be show two proposal for urban growth in Santa Fe city; one, from technocratic development, which put an emphasis in the infrastructure as technical media for nature control; and the other, more hybrid, which focused in geographical and cultural specificity of Santa Fe.

Keywords: development; urban planning; ambient; infrastructure

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Algunas ideas preliminares sobre el desarrollo, su relación con la naturaleza y el planeamiento en la segunda posguerra

Las teorías económicas agrupadas dentro del llamado desarrollismo, surgido en la segunda posguerra, puede decirse que llevaron a la máxima expresión la oposición cultura-naturaleza que ha sustentado a la ciencia moderna desde sus inicios. Más allá de las diferentes vertientes, más o menos ortodoxas en que el mismo se expresó, el desarrollismo del siglo XX ha incorporado la idea moderna de crecimiento o mejoramiento ilimitado, y ha hecho de ella su finalidad principal (Sachs, W. 2010; Escobar, A. 2007; Stöhr, W. 1972; Mitchell, T. 2002).

El termino desarrollo había adquirido un significado especial y específico en el proceso de construcción del pensamiento moderno (varios siglos antes). Así, al antiguo significado aristotelico de un potencial pre-existente que se proyectaba en su realización, se le incorporaba la noción de infinito, por lo cual el desarrollo pasaría a considerarse "un movimiento con dirección fija y valor creciente" (Galafassi, G. 2004:26). En este sentido, no había desarrollo asociado a un potencial pre-existente, sino crecimiento sin límites. Más aún, la noción de desarrollo comenzó a vincularse con la idea iluminista de progreso como perfeccionamiento gradual e incesante del saber, incluyendo conocimientos tecnicos y científicos que tendrían que conducir al perfeccionamiento de las herramientas con las que la humanidad se enfrentaría a los "problemas" planteados por la naturaleza (Galafassi, G. 2004:28).

En síntesis, tanto a partir de la acentuación de la oposición naturaleza-cultura, como a partir de la incorporación de la idea de infinito a la noción de desarrollo, pudo ser posible la instrumentalización de la naturaleza y su incorporación a la lógica de la productividad (a partir de la cual se desarrolló el capitalismo). Llevando este pensamiento al momento histórico de la segunda posguerra, el desarrollo -dice Escobar- podría definirse por el proceso de crear las condiciones en África, America Latina y Asia (considerados continentes "subdesarrollados") existentes en las naciones económicamente y tecnológicamente más avanzadas. Definida de esa manera la diferencia entre el "mundo desarrollado" y el "mundo subdesarrollado", el proceso de desarrollo consistirá entonces, en la eliminación de la brecha entre ambos (Escobar, A. 1999: 43). Todos estos supuestos conformarían el discurso desarrollista, que tendría uno de sus campos de visibilidad en el "plan de desarrollo regional". Entre 1930 y 1940 aparecería el concepto de planeamiento regional en las discusiones de la disciplina que hasta ese momento se hacía llamar Urbanismo. La idea de planeamiento regional tomó elementos de diferentes vertientes teóricas que se abocaron a conceptualizar la región, muchas de ellas elaboradas a finales del siglo XIX por especialistas como Patrick Geddes y Paul Vidal de la Blache, entre otros. Sin embargo es a partir de la organización de la Regional Planning Association of America que dichas ideas comenzaron a cristalizarse en algunos programas concretos y a difundirse más ampliamente, en un contexto de expansión económica y del consumo en Norteamerica que estimulaba tanto la construcción de viviendas unifamiliares como la venta de automóviles. El desarrollismo se convertiría en una línea teórica específica dentro de la visión más general de "lo regional", adquiriendo definición en la segunda posguerra, a partir de la incorporación, del discurso "regional", en sus fundamentos teóricos. Pero en paralelo, se diversificaría en diferentes vertientes: por un lado, las más tecnocráticas, que fueron las más difundidas y aplicadas por los organismos estatales y estrechamente vinculadas a la planificación regional; y por otro lado, otras más tardías, surgidas en el campo de la Antropología (1) y los estudios sobre el ambiente, que en sus diferentes vertientes teóricas fueron ubicándose en la línea del "desarrollo sustentable" (Tamames, R. 1979; Schmidheiny, S. 1992; Chambers, R. 1992) o en su crítica (Beckerman, W. 1992, 2002; Pearce, D. y Warford, J. 1993) (2).

Dentro de la perspectiva tecnocrática, adoptada, como se dijo, por los gobiernos nacionales, fueron las oficinas tecnicas estatales y los cuerpos tecnicos de especialistas en desarrollo  (economistas, ingenieros y arquitectos planificadores, principalmente), los agentes claves del proceso, tanto en la difusión como en la aplicación de las políticas desarrollistas.

En Argentina Jose Pastor constituyó un difusor relevante de este planeamiento regional tecnocrático. Este arquitecto, a mediados de la decada de 1940, señalaba la necesidad de transformar las ciudades atendiendo al descongestionamiento de las circulaciones, al crecimiento poblacional y al equilibrio de lo urbano con lo rural. Desde su perspectiva, la planificación regional suponía una aproximación interdisciplinar, así como tambien el desarrollo de una serie de prácticas espaciales que trascendieran las fronteras jurisdiccionales (Pastor, J. 1947). El terremoto de 1944 que destruyó la ciudad argentina de San Juan fue la oportunidad para la emergencia en el país del debate sobre la disciplina urbanística, así como tambien para el surgimiento de "las fantasías" (Rigotti, A. M. 2003: 276) respecto de una reorganización del sistema regional según las nuevas ideas del planeamiento. Estas discusiones no pueden escindirse de la divulgación tanto de la experiencia de la Tenneesse Valley Authorithy (TVA), como de los planes para Londres (posteriores), que se constituyeron en sus referencias (Rigotti, A. M. 2003: 276).

Hacia la decada de 1970, estas ideas ya estaban ampliamente difundidas en la mayoría de las oficinas públicas del país (aunque sin embargo, con escasa cristalización espacial), y en la ciudad de Santa Fe tuvieron su aparición tardía en el Plan Director de 1980. Este plan, que fuera confeccionado durante la decada de 1970, se establecía como pieza de un programa nacional de desarrollo que expresaba como finalidad subsanar el "desequilibrio" poblacional y socio-económico entre las diferentes regiones del país.

Como oposición al plan municipal, surgió en el ámbito academico una propuesta de crecimiento urbano que colocaba el enfasis en las especificidades geográfico-culturales de la ciudad, iniciando un debate que puso de relieve no sólo diferentes visiones del planeamiento, sino tambien diversas formas de concebir las relaciones entre tecnica-naturaleza-sociedad.

Lo que se presenta a continuación constituye resultados parciales de una investigación llevada adelante a partir de fuentes documentales y bibliográficas, entre las cuales se encuentran artículos de la prensa local, informes tecnicos relativos a los proyectos (Plan Director y proyecto hidroelectrico Paraná Medio), entrevistas a las figuras más relevantes en el período analizado, publicaciones de la epoca con fines divulgativos, entre otras.

El Plan Director de la ciudad de Santa Fe de 1980: tecnificar para el desarrollo

a) Algunos antecedentes disciplinares del Plan Director: regionalización y tecnificación

En el año 1947 sale publicado en la revista Arte y Tecnica (Buenos Aires) un artículo de Jose Pastor en el cual el arquitecto hacía explícita la necesidad de que la disciplina urbanística abordara algunas cuestiones hasta entonces poco tenidas en cuenta en el estudio de las transformaciones de las ciudades. Pastor proponía abordar tres problemáticas relacionadas entre sí: 1) el descongestionamiento de las circulaciones en los centros urbanos; 2) la descentralización; y 3) la reintegración urbano-rural. Así, según sostenía Pastor, mediante la descentralización urbana se lograrían "ciudades menos congestivas" y a partir de ello, la tarea del planeamiento debía consistir en operar la integración ciudad-campo re-configurándolos en un "sistema coherente" (Pastor, J. 1947). A ello le agregaba la necesidad de superar los límites jurisdiccionales para la acción de planeamiento, considerando que los mismos "no tienen ningún significado para la teoría del planeamiento físico", en tanto constituían obstáculos de "la organización urbanística y ruralística de una región (3)" (Pastor, J. 1947).

Por otra parte, en el año 1953, ya en pleno gobierno de Arturo Frondizi (4), se realizaban unas Jornadas de Urbanismo en la ciudad de Tucumán. En su presentación el arquitecto Enrico Tedeschi analizaba el rol del urbanismo en ese momento histórico y la necesidad de su orientación hacia una concepción de planeamiento regional que respondiera a una serie de cuestiones consideradas urgentes. Dichas cuestiones eran: 1) el "equilibrio" poblacional entre las grandes urbes y las zonas rurales; 2) el fomento del progreso tecnico en las actividades agrícolas (la llamada revolución verde) y 3) el mejoramiento de las comunicaciones entre las áreas urbanas y rurales. Según exponía Tedeschi, "poblar sigue siendo la palabra de orden; significa tambien incrementar los pequeños núcleos, aumentar la densidad de población, por consiguiente, facilitar la extensión y mejora de la red de comunicaciones, sin la que no es posible el progreso productivo y civil del país." (Tedeschi, E. 1954). El arquitecto expresaba en su discurso, la necesidad de adaptar el Urbanismo hacia el planeamiento, superar la concepción de la ciudad a partir de la cuadrícula colonial, así como tambien incorporar tecnologías a las actividades agrícolas planificadas.

Las posturas de Pastor y Tedeschi son sólo dos ejemplos de las numerosas propuestas que emergieron a los fines de reorientar los objetivos de la disciplina urbanística, en Argentina entre las decadas de 1940 y 1960 (Rigotti, A. M. 2003). A partir de ellas la noción de planeamiento regional, como instrumento propiamente del Estado, fue cobrando lugar, y visibilidad, principalmente a traves de la creación de las oficinas tecnicas de planeamiento en los diferentes organismos estatales. En estas oficinas se confeccionaron planes, que en su mayoría estaban en sintonía con las políticas de desarrollo convenidas para America Latina en el marco de la Alianza para el Progreso, en 1961 (5).

El discurso desarrollista en estos años debe leerse a la luz de dicha alianza. El objetivo clave de la política frondizista (1958-1962) era, según expresaba el presidente argentino, la orientación de los intereses inversionistas extranjeros hacia el interes nacional, y así -afirmaba- a traves del desarrollo de una diversidad de industrias (siderúrgica, petroquímica, automotriz, minería, entre otras), aquello que antes se consideraba un signo de dependencia (la inversión extranjera) ahora sería la clave para la integración y la independencia económica nacional (Frondizi, A. 1975: 121). Modernización de la infraestructura de transporte, desarrollo de algunas industrias específicas y el aumento de la productividad agropecuaria eran prioridades de la política de Frondizi (Nosiglia, J. 1983: 32-33), y no es de extrañar, por lo tanto, que los debates del planeamiento regional abordasen dichas problemáticas.

b) La propuesta urbana y regional del Plan Director de 1980

En el año 1968, durante un período de gobierno militar de facto, se creó en la ciudad de Santa Fe la Dirección de Planeamiento Urbano Municipal. Este hecho respondía a una voluntad del Gobierno Nacional por articular un Sistema Nacional de Planeamiento para el Desarrollo (Rofman, A. 1982: 142), a partir del cual se formularían los planes y los proyectos a nivel local. La oficina de planeamiento fundada en Santa Fe tenía la finalidad de confeccionar un Plan Urbano para la ciudad. Ésta quedó bajo la dirección conjunta de dos arquitectos: Norberto Nardi y Waldemar Giacomino. Sus formaciones respectivas tenían bases en el planeamiento, aunque con diferentes perspectivas teóricas. Por un lado, Norberto Nardi se había formado en Puerto Rico, donde en los años 1960 la planificación de corte norteamericano estaba ampliamente difundida. Por otro lado, Waldemar Giacomino, había realizado estudios y prácticas en Francia, estableciendo asimismo algunas relaciones con Jorge Hardoy, uno de los exponentes más relevantes del planeamiento regional promocionado por los organismos internacionales (6) en Argentina. A principios de la decada de 1970 Giacomino se retiró de la oficina municipal, continuando Nardi con su dirección en lo que sería más de una decada de elaboración del plan. Sin embargo, para la fecha de publicación, la dirección fue asumida por el arquitecto Edgardo Gambini (7).

El plan de 1980 puede leerse en clave desarrollista, pero sin embargo, aparece tambien en cierto modo, como una pieza anacrónica si se lo considera a la luz del momento histórico en el que fue publicado (8). Según se observó en las entrevistas realizadas, entre 1968 y 1976 el plan se mantuvo en una especie de letargo pero finalmente cobró impulso a partir de la intendencia de Miguel Coquet (gobierno de facto 1976-1981). Durante esta intendencia, según señalan Alonso y Citroni, estuvo la intención de "elaborar un cuidadoso planeamiento, confiando tanto en la capacidad de ordenamiento del Estado local como en las virtudes de un particular modo de intervención y planificación del desarrollo (Alonso, L. y Citroni, J. 2008: 79). En este contexto, el plan constituyó la condensación y la síntesis de una serie de proyectos parciales (peatonalización de una calle centrica, extensión de servicios de alumbrado, cloacas y gas natural, entre otros), que habían tenido lugar en la decada de 1970, incorporando asimismo en un cuerpo coherente, las numerosas normativas dictadas por el gobierno militar relativas al ordenamiento vehicular, al control de la ocupación informal de tierras y a la limpieza de las zonas urbanas entre otras (9).

Sus objetivos principales eran, por un lado, resolver los conflictos vinculados con la creciente densificación de la ciudad consolidada, y por otro lado, planteaba soluciones para la expansión de la ciudad hacia el Este, ocupando el valle de inundación del río Paraná. Esta área que hasta ese momento se había mantenido eminentemente rural, estaba sufriendo un proceso de loteamiento en un marco de excepción legal (Rausch, G. 2012: 243-248), y dicha situación fue asumida por el plan, que intentaba regularizar dicho proceso.

Como puede observarse en la Imagen Nº 1, el plan proponía una sistematización de las diferentes funciones urbanas, concentrando en el oeste el área industrial y de transporte de carga, mientras que hacia la laguna Setúbal (este) orientaba las zonas residenciales y comerciales. Asimismo, planteaba un ordenamiento y una jerarquización vehicular (líneas en rojo), a partir de la propuesta de dos sistemas interconectados: uno de escala urbana y otro de escala regional. Este último, que estaba constituido tanto por vías de comunicación vehicular como ferroviarias, se conectaba, a su vez, con el área de futura urbanización en el albardón y con el cierre sur del proyecto hidroelectrico Paraná Medio (10) (Imagen Nº 2 e Imagen Nº 3).

 

Imagen Nº 1: Plano Síntesis de la propuesta municipal para la ciudad de Santa Fe
Fuente: Plan Director de la ciudad de Santa Fe. Municipalidad de Santa Fe, 1980. Plano Síntesis, nº 33

 

 

Imagen Nº 2: Perspectiva general del cierre sur. Proyecto Paraná Medio y terraplen sobre margen fluvial santafesina (izq.)
Fuente: Agua y Energía. Proyecto de Aprovechamiento Múltiple Paraná Medio. Planimetría

 

Imagen Nº 3: Conexión ferrovial con el cierre Sur Chapetón del Paraná medio
Fuente: Plan Director de la ciudad de Santa Fe. Municipalidad de Santa Fe, 1980. Detalle de Plano Síntesis, nº33.

 

El traslado del puerto hacia un área más estrechamente conectada a la zona industrial le daba coherencia al sistema, que intentaba establecer a la ciudad de Santa Fe como un nodo de intercambio económico regional, pero tambien terminaba por definir un área urbana con características paisajísticas y de valor cívico hacia el este (Fedele, J. 2008:30) y un área de servicio, industrial y de transporte, orientada hacia el río Salado (margen oeste).

Dadas las condiciones inundables del albardón que el Plan Director proponía urbanizar, se pretendía aprovechar el terraplen que formaba parte del proyecto hidroelectrico, opción que le daba viabilidad a la propuesta. Sobre el terraplen estaba proyectado un ferrocarril y una autopista de cuatro brechas, que establecían las conexiones regionales. Y en las áreas urbanizables se proyectaba además un sistema de defensa contra inundaciones y de canalizaciones. Este último posibilitaría encauzar la presión ejercida por los terraplenes, y al mismo tiempo, ganar tierras al río en otras áreas.

La vinculación de la ciudad con el río, era una de las principales premisas del plan municipal. Tal objetivo daba continuidad a las propuestas de los planes urbanos anteriores, el de 1927 y el de 1945, y en el caso del plan de 1980 se lograba a traves de un sistema de obras ingenieriles consistente en: 1) dos viaductos que cruzaban la laguna Setúbal y establecían las comunicaciones ferro-viales entre el centro urbano y el área "de la costa"; y 2) una avenida costanera, que recorría una extensa área bordeando el albardón sobre la laguna Setúbal y haciendo de frente a la ya existente costanera santafesina y comunicándose con ella a traves de un puente (el puente Colgante). Quedaba de este modo, diseñado un sistema de paseos que abarcaba ambos frentes fluviales.

En síntesis, puede señalarse que el Plan Director de 1980 respondió a ciertos cánones de los planes regionales del desarrollismo de los años 1960 y 1970, que sin embargo fueron retomados por la dictadura militar en un contexto histórico muy diferente (Rausch, G. 2010: 124). Alejandro Rofman, durante su trabajo en el Centro de Estudios Urbanos y Regionales (CEUR) definía a estos planes dentro del "desarrollismo de base autoritaria", señalando que los mismos habían experimentado importantes perdidas en su contenido respecto de "su carácter originario" (Rofman, A. 1982: 140-141). El plan estuvo fundado en la visión tecnocrática y "eficientista" (11) de la acción planificadora, y en tal sentido, la infraestructura era considerada como el medio más eficiente para dinamizar la economía y para el control de las fuerzas naturales (en el caso del río y su regimen de inundaciones). Asimismo, el Estado se asumía como el conductor principal y unánime en la orientación del crecimiento urbano y en la solución de problemas que afectaban a la ciudad de Santa Fe, tales como el congestionamiento vehicular, la densificación de áreas consolidadas y la distribución de las diferentes funciones urbanas, entre otros. El Estado adquiría así un rol relevante tanto en las políticas públicas como en los discursos que las sustentaban.

Para la fecha de publicación del plan los debates sobre desarrollo y la planificación regional comenzaban a ser cuestionados por su carácter meramente tecnocrático, por el escaso respeto del ambiente y por la desconsideración de la participación social en su formulación. Sin embargo, hasta la decada de 1990, en que se implementaron ampliamente las políticas neoliberales, dichas críticas no tuvieron visibilidad en Argentina.

La propuesta de crecimiento lineal hacia el norte de la ciudad de Santa Fe: seguir la "vocación manifiesta"

A partir de la propuesta de la Municipalidad de Santa Fe, el arquitecto Cesar Carli, quien había realizado sus estudios de posgrado en la Universidad de Montpellier, París (Francia), presentó una alternativa, incorporando ideas y fundamentos teóricos que constituyeron un aporte relevante al debate urbanístico santafesino del momento. Si bien se trató de una propuesta que no alcanzó desarrollos suficientes para considerarse un plan en sentido estricto, su importancia se define tanto a partir de esos elementos novedosos que incorporaba como tambien a partir del espacio relevante que la prensa local le dio al mismo.

En los escritos de Carli puede observarse una visión del Urbanismo que hasta ese momento se había desarrollado en paralelo con la visión del planeamiento estatal, llevada adelante por los organismos gubernamentales en America Latina (muy vinculados a la doctrina de la CEPAL). Entre 1980 y 1981, Carli escribió varios artículos que fueron publicados en El litoral, el diario local de mayor difusión. En uno de estos artículos, el arquitecto expuso algunos fundamentos de su postura frente al Urbanismo, mencionando como referentes a Arturo Soria y Mata con la ciudad lineal y a Frank Lloyd Wright con Broadacre city, pero tambien incorporando propuestas de Lewis Mumford (que luego se sistematizarían en la Asociación para la Planificación Regional de America) (12). El arquitecto expresaba su oposición a la "ciudad núcleo" (de altas densidades) y destacaba la necesidad de "el reencuentro del hombre consigo mismo a traves de la naturaleza" (diario El Litoral, 3 de noviembre de 1980). Una idea que tambien estaba presente en Broadacre city de Wright, donde las bajas densidades coexistían con la calidad ambiental, en un proyecto utópico fuertemente crítico de la sociedad industrial de principios del siglo XX.

De Lewis Mumford, Carli destacaba su interes por armonizar cultura y naturaleza, campo y ciudad, y a su vez, proponía el desarrollo de un "regionalismo" principalmente domestico (por el enfasis en la escala de la vivienda individual), que colocase en relieve los valores cívicos comunitarios. Pero tambien se observa la explícita referencia a la propuesta "socialista", bastante anterior, de Soria y Mata, quien intentaba con su organización lineal y distribución funcional del hábitat, evitar la especulación inmobiliaria y dar "a cada familia una casa, en cada casa una huerta, un jardín" (diario El Litoral, 3 de noviembre de 1980).

Uno de los cuestionamientos más fuertes que Carli hacía al Plan municipal era su propuesta "forzada" de orientar el crecimiento urbano hacia el este. Esta zona pertenece al sistema fluvial del río Paraná, está constituida por una serie de arroyos, bañados y zonas pantanosas, distribuidas en torno a una faja de tierra firme (el albardón) que recorre el este santafesino en sentido norte-sur. Tratándose del valle de inundación del río, el área era periódicamente inundada, con mayor o menor intensidad, y esta condición era contemplada por Carli. La urbanización del albardón propuesta por la Municipalidad, requería, desde su punto de vista, de profundas transformaciones del cauce fluvial, que redundarían en altos costos económicos y sociales derivados de las obras de infraestructura planificadas. Además, el arquitecto puntualizaba que la propuesta del Plan Director para frenar el crecimiento hacia el norte (y orientarlo hacia el este) a traves de un viaducto transversal (comunicando el centro urbano con el albardón), era "absolutamente irrealizable y contrario a la tendencia natural" (Carli, C. 1985: 70). Para Carli, dicha avenida de circunvalación que correría de oeste a este (atravesando el área norte de expansión urbana), significaba oponerse a "las razones verdaderas" de la ciudad, generando una "envolvente rígida" o "contenedor" que se oponía a lo que el consideraba la "tendencia natural" (diario El litoral, 21 de setiembre de 1981). En tal sentido, sostenía, "a medida que pasan los años Santa Fe va confirmando más nítidamente su innegable vocación lineal, extendiendose implacablemente hacia el Norte" (diario El Litoral, 7 de octubre de 1980). De aquí que Santa Fe -decía- debía extenderse por tierra firme siendo esta orientación su "vocación manifiesta" (13). Para ello era necesario establecer una serie de directrices y normativas que permitieran organizar el hábitat y las comunicaciones en la periferia urbana, ocasionando el mínimo gasto público posible. Atendiendo a ello, Carli presentó algunas propuestas para evaluar el costo/beneficio (costo para el municipio y beneficios sociales) de las obras a traves de cálculos matemáticos basados en la teoría de los umbrales del arquitecto polaco Boleslaw Malisz (14) (Carli, C. 1985: 68).

La propuesta de Carli, que puede observarse en la Imagen Nº 4, establecía por un lado una zonificación urbana, en la que asignaba especificidad funcional a las diferentes áreas, y un ordenamiento del transporte a partir de la jerarquización de las vías de circulación ya existentes.

 

Imagen Nº 4: Esquema de zonificación en base a las vías de circulación
Fuente: Carli, C. 1985: 73

 

En tal sentido, Carli diferenció tres zonas: una "zona industrial", orientada hacia el oeste, a la cual le asignó el carácter exclusivamente de servicio (con las correspondientes modificaciones de diseño), en continuidad con los planes urbanos anteriores que la consideraban con la misma función. Dicha zona se conectaba, asimismo, con las vías de circulación regional este, consistentes en la Ruta Nacional Nº 168 y la Ruta provincial Nº 1. Hacia el este, estableció una "zona de intercambios" conformada por el área urbanizada de carácter residencial y comercial. Y finalmente hacia el norte, definió la "ciudad lineal", que era el área de crecimiento proyectada por el arquitecto. Esta área no respondía al mismo patrón ocupacional que el área consolidada de la ciudad (que seguía la lógica del mercado inmobiliario según el modelo de ciudad densa), sino que se extendía linealmente hacia el norte, en franjas de entre quinientos y mil metros de ancho, siguiendo los conectores viales hacia las localidades próximas.

La "ciudad lineal" se desarrollaba en una franja urbanizada más allá de la cual se ubicaba una zona de "quintas", dedicada al cultivo de pequeña escala (15). Como puede verse en la Imagen Nº 5, la intención de esa disposición espacial era el establecimiento de relaciones estrechas entre los ámbitos urbanos y rurales, premisa principal de sus postulados: "basta un recorrido de no más de un cuarto de hora para pasar de la atmósfera febril y estridente de los Bancos y las Finanzas a la bucólica apacibilidad de las quintas, o a la impresionante soledad de los arroyos, los bañados y las islas. Rescatar esta unidad preciosa entre la vida silvestre y el ámbito urbano, entre el hecho natural y el hecho artificial (...) es una prioridad ideológica que ningún planificador sensato puede olvidar" (diario El Litoral, 21 de setiembre de 1981).

 

Imagen Nº 5: Esquema de organización espacial periferica
Fuente: Carli, C. 1985: 75

 

La configuración de la circulación de esta área de la ciudad consistía específicamente en una vía troncal con calles secundarias, terciarias y cuaternarias. En la circulación principal se ubicaban los servicios básicos (cloacas, agua, electricidad, entre otros) y el recorrido del transporte público. Este último derivaba, a su vez, hacia las calles secundarias. A partir de ese sistema circulatorio se organizaban, tanto el tejido habitacional (de menor densidad que el centro urbano) consistente en la coexistencia de viviendas unifamiliares con edificios "trama", como los servicios complementarios (educativos, sanitarios, comerciales, etc.). El tejido fue prefigurado con el carácter de "esponja", es decir, con la porosidad suficiente para posibilitar la gradual vinculación con las áreas rurales próximas de bajas densidades y sin contrastes marcados. Dicho carácter estaba dado, tanto por el diseño "poroso" de las edificaciones como por la distribución espacial de las mismas.

Puede notarse en la propuesta de Carli, la convergencia de diferentes ideas sobre el Urbanismo y la planificación. El arquitecto otorgaba una consideración especial a las condiciones tanto históricas como geográficas del espacio objeto de la planificación. Él mismo lo expresó cuando señaló que la planificación, al igual que la política, "es el arte de lo posible", y que "en ciudades como las nuestras, de vieja data y trazas fuertemente consolidadas, las operaciones urbanas deben atarse a esta realidad fáctica, que de ser ampliadas con las condicionantes económicas del momento (muy escasas, en el mejor de los casos) da por resultado limitadas operaciones de coyuntura" (Carli, C. 1985:66).

Así, elementos de la ciudad lineal del siglo XIX, ideas sobre la relación "armónica" entre lo rural y lo urbano, pero tambien entre medios naturales y medios antropizados, convergieron en esta propuesta. Si bien ella no alcanzó a superar la instancia de formulación, planteó cuestiones relevantes desde una visión de la planificación regional diferente a la visión tecnocrática del municipio.

El planeamiento y la relación desarrollo-naturaleza-sociedad: algunas reflexiones finales

Las tecnicas de planificación han sido constitutivas del desarrollismo. Arturo Escobar (2010 [1992]:145) señala que, "al igual que la aplicación del conocimiento científico y tecnico al dominio público, la planificación brindó legitimación a, y estimuló las esperanzas de, la empresa desarrollista" (16). Más aún, la afirmación desarrollista que postulaba que el cambio social era posible y que los países pobres podrían ingresar en el "camino del progreso" a traves de las tecnicas de planificación, se habría instalado, dice el autor, como una verdad indiscutida. De ahí, que toda forma de expresión opuesta a las mismas aparecía -en la perspectiva de dicho discurso- como un "problema" que implicaba el "retroceso".

Por otra parte, el desarrollismo fue posible en medio de determinadas condiciones históricas que le dieron lugar, y entre las cuales pueden destacarse: 1) se inició un proceso de "capilarización" de la economía capitalista (17) en diversos ámbitos, como un modo de ver la realidad (o quizás el único). Esto daría lugar, por ejemplo, a la explotación sin precedentes, tanto de personas como de la naturaleza (18), y así, concluye Escobar, "la planificación redefine la vida social y económica de acuerdo con los criterios de racionalidad, eficiencia y moralidad, que se encuentran en consonancia con la historia de las necesidades del capitalismo, de la sociedad industrial, pero no con las del "tercer mundo" (Escobar, A. 2010 [1992]: 148); 2) existía una disponibilidad importante de desarrollos tecnicos y tecnológicos (principalmente en EEUU), provenientes de la guerra. Fue en este período, y en conexión con la guerra, que las operaciones de búsqueda, los sistemas de análisis y la ingeniería humana, pero tambien la visión de la planificación como una "acción social racionalizadora" se difundieron ampliamente (Escobar, A. 2010 [1992]:148); y 3) luego de la Segunda Guerra Mundial las teorías económicas habían comenzado a incorporar en su discurso la fe en el progreso asociada a la tecnología. Si bien esta relación entre progreso y tecnología ya estaba presente en el proyecto ilustrado, no es hasta la segunda posguerra que asumen un rol relevante en dichas teorías (19) (Pasinatti, L. 1999).

Por otra parte, en el año 1975 sale publicada en Argentina la compilación de Jorge Sábato, titulada El pensamiento latinoamericano en la problemática ciencia-tecnología-desarrollo-dependencia. Este texto reunía reflexiones de algunos intelectuales latinoamericanos sobre el desarrollo y su relación con la tecnología, la ciencia y la autonomía nacional (Sábato, J. 1975). En la misma, Gustavo Bayer (20) vinculaba la autonomía nacional con la política científica y tecnológica, señalando -en referencia a Brasil- que las posibilidades de la conquista de dicha autonomía residían en el elevado número de población, en la extensión territorial y en la disponibilidad de recursos naturales siendo estos, factores de activación de las potencialidades del poder. El planteo de Bayer seguía, sin duda, los postulados del ideal desarrollista en la línea cepalina que asociaba autonomía nacional (que no era más que autosuficiencia económica), con progreso tecnológico, y sin duda, la planificación regional era considerada como el modo de conseguirlo. La planificación, entonces, debía atender a la distribución territorial de los diferentes proyectos de desarrollo vinculados entre sí en un programa que se enfocaba, principalmente, en el crecimiento poblacional (21) y en la dinamización de la economía. Esta es una lógica que, con matices específicos en cada país, siguieron los programas de desarrollo nacionales latinoamericanos, entre las decadas de 1940 y 1970. Asimismo, tanto la infraestructura de transporte como los grandes proyectos destinados a la generación de energía (hidráulica principalmente), constituyeron uno de los aspectos visibles y más representativos de la planificación regional en la segunda mitad del siglo XX.

En estas condiciones pueden, entonces, ser entendidas las dos propuestas urbanas para la ciudad de Santa Fe en 1980. Las mismas constituyeron intentos por racionalizar el espacio y las dinámicas urbanas, y pueden ser consideradas acciones de planeamiento (22). Sin embargo, resulta necesario destacar las diferencias de ambas propuestas de crecimiento (sintetizadas en el Cuadro Nº 1).

En primer lugar, puede decirse que El Plan Director se fundamentó en las ideas del desarrollismo tecnocrático, donde la acción planificadora impone sus propias reglas (estrechamente vinculadas a las necesidades del mercado capitalista) sobre un espacio que se considera a-histórico. Esta perspectiva tecnocrática no tomaba en cuenta el medio natural como condición (23), sino únicamente como recurso disponible. A esto se refería Carli cuando decía que se trataba de una propuesta "forzada". Desde su punto de vista, la urbanización del valle de inundación requería importantes gastos económicos, necesarios para sostener la antropización (y la estabilización) de un medio caracterizado por la inestabilidad hídrica.

Asimismo, como pudo verse, la propuesta municipal se desarrollaba en base al mejoramiento de las conexiones regionales cuya finalidad era activar la economía de la ciudad para insertarla en la escala regional, aprovechando el proyecto hidroelectrico Paraná Medio. En tal sentido, se planificaron diversas obras de ingeniería (viaductos, terraplenes, represa) con la finalidad de controlar y orientar el cauce del sistema fluvial, pero tambien para generar energía.

Es interesante observar que mientras el plan Director proyectaba la urbanización en el albardón, de acuerdo al proyecto Paraná Medio, una extensa zona de islas y bañados, poblada informalmente, debía ser inundada con la construcción de la represa (más de 300 km2). Incluso, debido a que se trataba de un área con valor arqueológico (24) que iba a desaparecer, el proyecto hidroelectrico preveía dejar exento de inundación un sector isleño donde se ubicarían algunos elementos arqueológicos recuperados. Asimismo, en 1982 se firmó un convenio entre la empresa que llevaba adelante el proyecto hidroelectrico y el Ministerio de Educación y Cultura de la Provincia de Entre Ríos con el objetivo de estudiar los aspectos culturales, antropológicos, naturales, entre otros de las zonas a inundar, para su posterior relocalización (El Diario, 11 de octubre de 1982).

Cobra dimensión, a partir de lo mencionado anteriormente, el gran impacto territorial y ambiental que implicaban las obras proyectadas por el Plan Director (asociadas a las del Paraná Medio), consistente en la transformación drástica del sistema fluvial del río Paraná, pero tambien la transformación del paisaje y de la cualidad ambiental del albardón que se proponía urbanizar (25).

La propuesta de crecimiento hacia el norte, por el contrario, seguía una línea teórica de Urbanismo más heterogenea, y que desde finales del siglo XIX se había desarrollado en paralelo al Urbanismo de Estado. Si bien resulta dificultoso caracterizar esta línea teórica por la diversidad de propuestas y matices que la componen, todas ellas coinciden en considerar al hecho urbano como algo más complejo, incorporando otras cuestiones no contempladas en la visión de la Municipalidad.

La propuesta de Carli, puede derivarse de estas búsquedas, incorporando la naturaleza y la historia como condicionantes de la planificación urbana. En este sentido, la naturaleza no era considerada un componente hostil a dominar sino más bien una condición o una variable orientativa de las opciones de diseño. El enfasis, por lo tanto, no estaba colocado en la maximización económica ni en la eficiencia funcional, sino que en gran parte atendía a los costos sociales derivados de las obras humanas y del accionar estatal. Carli sostenía que las grandes obras infraestructurales destinadas a las transformaciones drásticas del hábitat humano, generaban en principio, altos costos económicos para el Estado que, a la vez, redundarían en costos sociales. Y de ahí que su propuesta consistía, en gran parte, en medidas "correctivas", de escaso impacto en la conformación espacial existente de la ciudad y su tendencia de crecimiento. En estos terminos, sin duda, el impacto ambiental debería ser menor, siendo que la extensión de la ciudad se preveía siguiendo una tendencia existente y los patrones de ocupación de escasa densidad y alta "porosidad" posibilitarían la coexistencia de dos usos: el rural periurbano y el urbano. La opción, por lo tanto no era para Carli oponer la cultura a la naturaleza, sino conciliar ambas, intentando superar con ello, la antinomia moderna que el liberalismo llevó a su máxima expresión.

Cuadro Nº 1: Cuadro síntesis de las propuestas urbanas
Fuente: Elaboración personal

Notas

(1) Escobar (1999) establece una diferenciación entre la Antropología "para el desarrollo", que estaría conformada por antropológos que, a partir del discurso desarrollista,  estarían trabajando para corregir las "desviaciones" del proceso (Escobar, A. 1999) y entre los cuales menciona a Hoben, A. 1982; Cernea, M. 1995; Horowitz, M. 1994.  Este grupo se vincularía mayormente con los organismos internacionales de desarrollo y las ONG. Y por otra parte, una Antropología "del desarrollo", línea teórica que establecería la importancia del discurso y del lenguaje en la construcción de las realidades, y por lo tanto, comienza a cuestionar la misma noción de desarrollo. En este grupo Escobar menciona a: Crush, j. 1995; Sachs, W. 2010 [1992]; Ferguson, J. 1990, entre otros.

(2) Existe una amplia bibliografía sobre (o "para el") desarrollo sustentable confeccionada por diferentes organizaciones internacionales como el World Bank, la World Commission on Environment and Development (WCED), la United Nations Commission on Sustainable Development (UNCSD), la Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente para America Latina y el Caribe (CDMAALC), entre otros, que aquí no desarrollaremos por razones de extensión y objetivos del artículo.

(3) Para Pastor, el urbanismo y el ruralismo eran dos aspectos del planeamiento regional.

(4) El gobierno de Arturo Frondizi (1958-1962) introduce el desarrollismo en Argentina. Ver: Nosiglia, J.  1983.

(5) La Alianza para el Progreso fue un programa de ayuda económica  propuesto por EEUU para America Latina. Si bien este programa pretendía contribuir al "desarrollo" de los países de la región, tambien era pensado como una estrategia para mantener la influencia política de Estados Unidos en el área.  El programa adquiría la forma de creditos que fueron gestionados principalmente por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). En 1963 se creó el organismo rector de este programa, que será el Comite Interamericano de la Alianza para el Progreso (CIAP).

(6) Jorge Hardoy fue el fundador en 1961 del Instituto de Planeamiento Regional y Urbano (IPRUL). Este centro contó con el auspicio de la Universidad de Harvard donde Hardoy había realizado su doctorado.  El IPRUL funcionó en la Universidad Nacional del Litoral (Hoy Universidad Nacional de Rosario). Luego pasó a denominarse Centro de Estudios Urbanos y Regionales (CEUR) y a incorporase a la Universidad de Buenos Aires.  Desde el año 2003 el CEUR se constituyó en una unidad de investigación asociada al CONICET.

(7) Debe tenerse en cuenta que la inestabilidad institucional de esos años, caracterizados por la intermitencia entre gobiernos elegidos democráticamente y gobiernos de facto, tenía su correlato en los cambios del personal en los niveles dirigentes de las oficinas tecnicas.

(8) Hacia 1980 las condiciones políticas y económicas mundiales estaban en plena transformación, que básicamente puede sintetizarse en la integración (formal) de los capitales financieros, un proceso de desnacionalización con la asunción del sector privado como principal actor en las dinámicas económicas y la conformación de nuevas jerarquías entre países (Sassen, S. 2010 [2006])(4) Fedele considera como uno de los primeros antecedentes, el Plan de la Comisión de Estetica Edilicia de 1925 para Buenos Aires, donde se explicita la voluntad de "la reconquista del río", motivo que sería adoptado por el Plan de 1927 para Santa Fe y los planes subsiguientes, el de 1945 y el de 1980 (Fedele, J. 2008).

(9) Ver: Alonso, L. y Citroni, J. 2008.

(10) Este proyecto (nunca concretado), que había sido formulado a finales de los años 1950, y fue retomado en la decada de 1970, fue cobrando mayor impulso bajo el Gobierno militar de 1976. El mismo se presentaba como la obra principal de una serie de políticas desarrollistas destinadas al crecimiento económico de una región conformada por tres provincias argentinas: Santa Fe, Entre Ríos y Corrientes. Dentro de este plan nacional en torno al proyecto de "aprovechamiento múltiple" (la represa) se perfiló el plan Director para la ciudad de Santa Fe.

(11) Estrictamente vinculado con la eficiencia de las dinámicas económicas (Rofman, A. 1983: 143).

(12) La asociación fue fundada por Lewis Mumford, Clarence Stein, Benton Mackaye y Charles Whitaker, entre otros, proponiendose difundir el regionalismo.  Las formulaciones de la asociación inspiraron las políticas de la TVA (Zárate, 2004: 47-49).

(13) Carli denomina así a "la tendencia a las inclinaciones naturales que una ciudad va evidenciando a lo largo de su historia" (diario El Litoral, 9 de setiembre de 1980).

(14) Malisz elaboró un metodo de evaluación de proyectos que procura establecer las ventajas y desventajas que las obras estatales brindarán a la comunidad.

(15) Desde la fundación de la ciudad, las áreas perifericas eran utilizadas para el cultivo de pequeña escala y el barrio Guadalupe (al norte) fue durante gran parte del siglo XX el sitio de ubicación de las "quintas". Al urbanizarse el barrio, el área de quintas fue corriendose más hacia al norte.

(16) La traducción de Escobar, A. 2010 es propia.

(17) Es decir, su difusión a microescala, imponiendo su lógica y sus valores en los diversos ámbitos de la vida. Será un proceso gradual que se intensificará profundamente con la globalización.

(18) "Del hombre (bajo el nombre de trabajo) y de la naturaleza (bajo el nombre de tierra) se hacían mercancías disponibles" (Polanyi, K. 1989 [1944]: 193).

(19) Según Pasinatti, el progreso tecnico en las teorías de Adam Smith "tiene una extraña permanencia", mientras que en la segunda posguerra, la literatura económica incorporaría "a paso creciente" las consecuencias del cambio tecnológico, "poniendo la atención en la propagación de innovaciones y en  la diseminación del conocimiento" (Pasinetti, L. 1999).

(20) Gustavo Bayer es especialista en Ciencias Políticas brasileño.

(21) Buscando un "equilibrio" poblacional, entendido como una tendencia hacia la igualación demográfica (en cantidad) entre los centros urbanos (densos) y las áreas rurales o pequeñas localidades.

(22) Aquí se está utilizando el termino planeamiento en un sentido amplio, como el acto de concebir, proyectar y diseñar el espacio de manera deliberada y con un determinado sentido. Su sentido estricto remitiría a la planificación emprendida por el Estado.

(23) El Diagnóstico del plan Director de 1980 expone algunas características sobre la hidrografía, el clima y la topografía, entre otras. Estas características sólo se tomaron en cuenta como recursos dinamizadores de la economía pero no como condicionantes de las propuestas de transformación territorial.

(24) Allí se establecieron los primero pobladores, alrededor del año 1200 (Nobile, J. 2000: 24). A mediados de la decada de 1990, cuando el proyecto hidroelectrico se presentó nuevamente, la defensa de los valores arqueológicos del lugar fue motivo de protesta por parte de diversas agrupaciones locales.

(25) Debe destacarse tambien la movilización poblacional que implicaba la construcción de la represa.

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