ARTÍCULO CIENTÍFICO

El lugar de las áreas protegidas en el marco de la planificación territorial en la Argentina: el caso del PET

The place of protected areas under the territorial planning in Argentina: the case of PET

 

Juan Pablo Morea^(*)

(*) Becario Doctoral de CONICET. Doctorando en Geografía (UNS). Licenciado en Geografía (UNMdP). Universidad Nacional de Mar del Plata, Departamento de Geografía. Facultad de Humanidades. Complejo Universitario Gral. Belgrano. Calle Funes 3350, (7600) Mar del Plata, Buenos Aires, Argentina, juanpablomorea@gmail.com

Recibido: 05 de agosto 2015
Aprobado: 21 de marzo 2016

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Resumen

En el año 2004 el gobierno argentino inició un proceso de planificación y ordenamiento territorial. La iniciativa coordinada por el Ministerio de Planificación, Inversión Pública y Servicios, que contó con la participación de todas las provincias del país, redundó en el Plan Estratégico Territorial 2004-2016 (PET). Mediante el análisis comparativo de las distintas políticas, estrategias y proyectos manifiestos en este plan, este trabajo plantea identificar la consideración de las Áreas Protegidas en el modelo territorial propuesto, comparando la importancia entre las distintas políticas sectoriales enunciadas y las necesidades de las áreas a proteger. Del análisis de los resultados, se concluye que se priorizan políticas vinculadas con la implantación de infraestructura, comunicaciones y desarrollo urbanístico, por sobre iniciativas vinculadas a conservación, protección y atención de las aptitudes naturales del territorio. Como consecuencia, no sólo la expansión de la superficie protegida no es prioritaria como política de ordenamiento territorial, sino que en muchos casos las necesidades de estos espacios son dejadas de lado en pos de la refuncionalización económica y productiva.

Palabras clave: Plan estratégico territorial; Áreas protegidas; Biodiversidad; Ordenamiento territorial

Abstract

In 2004 the Argentine government began a process of planning and land use. The initiative coordinated by the Ministry of Planning, Public Works and Services, which included the participation of all provinces; resulted in the Territorial Strategic Plan 2004-2016 (PET). By comparative analysis of the various policies, strategies and projects manifested in this plan; this paper proposes to identify the importance and the role that protected areas occupy in the territorial model proposed, the degree of compatibility between the different sectoral policies and the needs of these areas to be protected. As a result, we conclude that policies related to infrastructure, communications and urban development, are prioritized above initiatives related to conservation, protection and care of natural aptitudes of the territory. As a result, not only the expansion of the protected area is not a priority as land use policy, on the contrary, in many cases the needs of these spaces are left aside in pursuit of economic and productive refunctionalization.

Key words: Territorial strategic plan; Protected Areas; Biodiversity; Land use planning

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Introducción

La Argentina, al igual que el resto de los países del continente, ha experimentado procesos de crecimiento y desarrollo fuertemente determinados por las voluntades de los países dominantes y por los distintos contextos políticos; nacionales e internacionales. Desde la época colonial, la estructura del territorio ha sido funcional a los intereses económicos internacionales, condicionando el desarrollo de las urbanizaciones y las infraestructuras (Busso, G. 1998; Cao, H. et al: 2006). Ese modelo territorial heredado ha repercutido en las políticas impulsadas por los gobiernos posteriores y aún hoy limita las posibilidades de desarrollo en muchos territorios del país.

La preocupación, tanto en ámbitos políticos como académicos, por la planificación del territorio y la ordenación de las actividades humanas no es reciente (Massiris Cabeza, A. 2005b; Massiris Cabeza, A. 2002). Sin embargo, han sido necesarios muchos años de experiencia y de prácticas con suerte dispar, las que nos han acercado al entendimiento cabal de las implicancias de ordenar un territorio.

La escasez de recursos, los desequilibrios en la distribución de la población, las catástrofes naturales y la percepción de los riesgos ambientales, son algunos de los factores fundamentales que han alertado sobre la necesidad de hacer un uso más equilibrado, democrático y ordenado del territorio (Massiris Cabeza, A. 2005a; Gudiño, M. 2010; Villarino, A. et al: 2013) Precisar cuándo surge esta preocupación es difícil. De hecho, son escasos los antecedentes en Latinoamérica en cuanto a la promulgación de leyes de ordenamiento territorial (Uruguay, Honduras, El Salvador) y la aplicación de sus planes respectivos (México, Chile, Colombia). No obstante, en casi todos los casos se manifiesta una intención de trabajar en esta línea, a través de algunas ordenanzas, proyectos de ley o iniciativas de planificación regional (Massiris Cabeza, A 2005a).

La Argentina no cuenta todavía con una ley de ordenamiento territorial, pero se está discutiendo un Anteproyecto de ley presentado en el 2010 (Consejo Federal de Planificación y Ordenamiento Territorial, 2010).

A pesar de esta carencia legislativa, en el año 2004, el gobierno nacional decidió comenzar con un proceso de planificación territorial integral y sectorial. El Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios fue el encargado de conducir este proceso que redundó en la elaboración del Plan Estratégico Territorial (PET). A través de este plan se reflejó la visión del territorio y del desarrollo concebida por el gobierno nacional y todas las provincias del país, donde se plasmaron las políticas necesarias para su puesta en marcha.

En estos planes y en la creación de distintas subsecretarías y dependencias específicas, el Estado Nacional ha delegado la determinación y la ejecución de la política territorial, que busca transformar la organización del territorio nacional.

Las áreas protegidas (AP) se encuentran en una situación particular. Por un lado, se ven influidas por las políticas territoriales generales que enuncia el PET, pero deben seguir además, lineamientos específicos a nivel nacional, enunciados por un organismo específico de gestión como la Administración de Parques Nacionales (APN), y en la escala provincial suelen pertenecer a Secretarías o Ministerios de Medio Ambiente.

La articulación del binomio uso-conservación es el principal desafío que surge de este planteamiento. El grado de compatibilidad de las distintas políticas sectoriales y la preponderancia de unas por sobre otras, determinará la importancia y el rol que ocupan las áreas protegidas en el marco de la política territorial nacional. La dilucidación de esta cuestión es el objetivo principal de este trabajo.

Se propone realizar un análisis crítico del PET con el fin de identificar las políticas territoriales ponderadas; realizando, a su vez, un entrecruzamiento con los objetivos y necesidades de las AP.

Se desprenderán las posibles incompatibilidades y se determinará si la protección de los recursos naturales y la conservación de la biodiversidad son objetivos prioritarios en el modelo territorial deseado.

Materiales y métodos

En primer término, se analizan los documentos de avance del PET (Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública, 2008, 2011) para observar los principales objetivos, lineamientos y propuestas realizadas, además de considerar los aspectos metodológicos que rigieron su elaboración. Este primer análisis permitió identificar el perfil de las políticas sectoriales priorizadas.

Posteriormente se profundizó el estudio de la problemática ambiental y la situación de las AP según el abordaje del PET y se contrastó con los resultados y las recomendaciones extraídas de otros documentos especializados en el tratamiento de esta problemática. Se identificaron, a su vez, objetivos e iniciativas a nivel provincial y se ponderaron en el marco de la cartera general de iniciativas propuestas para determinar la importancia que se le otorga a las mismas. Esta labor permitió comparar los modelos propuestos y reflexionar acerca de la existencia de disfuncionalidades y posibles incompatibilidades.

Se trabajó con los documentos de avance del Plan Estratégico Territorial 2004-2016 (Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública, 2008, 2011). Paralelamente, se utilizaron estudios afines realizados previamente (Morea, J. 2014, 2015) y otros documentos vinculados a la conservación de la biodiversidad (Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable, 2003, 2004) y a las problemáticas de manejo y gestión de AP (Gómez Mendoza, J. et al: 1999; Burkart, R. et al: 2005; Almirón, M. et al: 2007; Giaccardi, M. et al: 2007), que se utilizaron para identificar las demandas y las necesidades de este tipo de espacios.

Resultados

Lineamientos principales del PET

El PET surge como instrumento de aplicación de la política reflejada en el documento "Argentina 2016: Política y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial" dirigido por el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, en conjunto con la Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública.

El perfil de un plan no sólo puede ser determinado por lo que en él se expresa; sino también analizando la política que lo sustenta, los organismos e instituciones que los implementan y los equipos técnicos que los desarrollan.

A juzgar por las denominaciones antes referidas se trata de organismos que procuran el desarrollo de un modelo territorial basado en la correcta asignación de la inversión pública, para la optimización y la proliferación de la prestación de servicios.

La pregunta que se desprende entonces, es: ¿A qué objetivos será funcional la nueva configuración territorial? La introducción del avance I del PET menciona cuáles son los principios rectores que deben guiar este proceso de transformación territorial, entendido como una política de ordenamiento territorial inclusiva, participativa y democrática.

La obra pública es vista como una inversión en materia de empleo, como un facilitador de políticas de inclusión social y del bienestar popular. No obstante ello, se pregona el fomento a la sensibilidad en la protección del ambiente y en palabras del Ministro de Planificación, Arq. Julio De Vido se debe: "Rescatar la planificación como el instrumento indispensable en el camino hacia una Argentina equilibrada e integrada, sustentable en lo ambiental y socialmente justa" (Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública, 2008:11).

Es indudable el importante rol que ocupan las infraestructuras en la visión de estos planes, aunque no desconozcan la necesidad de articulación con otros objetivos, como se manifiesta en otros fragmentos:

"…si bien la infraestructura no representa en sí misma una garantía de desarrollo, constituye un elemento básico para promoverlo y sostenerlo en la medida en que se articule con políticas y proyectos vinculados a las dimensiones social, económica y ambiental de cada territorio. Esto significa, que es necesario reconocer a la infraestructura, el desarrollo socioeconómico, la sustentabilidad ambiental y la estructuración espacial del territorio, como un complejo interactivo que apunta al desarrollo integral de cada región" (Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública, 2008:13).

Metodológicamente, el plan se estructura bajo un esquema descentralizado donde cada una de las provincias del país tiene la tarea de encabezar su propio proceso de planificación, de acuerdo a los lineamientos y objetivos comunes a todas ellas. La propuesta de trabajo responde a la construcción de dos modelos: el modelo actual y el modelo deseado del territorio, de los cuales se desprenden una serie de iniciativas y proyectos de infraestructura, funcionales a la construcción de ese modelo deseado.

A nivel Federal, la tarea se centró en la elaboración de las pautas generales de trabajo y en la confección de una síntesis de los modelos actuales y deseados de cada provincia y del país en su totalidad. Esta labor se hizo en base al seguimiento de cuatro objetivos básicos:

• Mejorar el nivel de desarrollo de las redes urbanas
• Incrementar y racionalizar la dotación de infraestructura
• Trabajar sobre las zonas más rezagadas y menos dinámicas, poniendo en valor sus propios recursos humanos y naturales
• Estimular y mantener el orden territorial y la capacidad de gestión en las administraciones más dinámicas

La confección del binomio modelo actual-modelo deseado, es bastante común en planes territoriales o de ordenamiento territorial y es una característica heredada de la planificación física que responde al esquema positivista de conocer para luego proponer. En este caso la metodología que se utilizó para la elaboración de estos modelos se esquematiza sintéticamente en la Figura 1.

El modelo actual del territorio se construyó fundamentalmente cimentado en la labor realizada por las provincias, de acuerdo a parámetros y criterios comunes preestablecidos a nivel nacional. El desarrollo metodológico de esta etapa se esquematiza en la Figura 2.

 

Figura 1. Esquema metodológico sintético del PET
Fuente: elaboración personal en base al PET

 

Figura 2. Desarrollo metodológico del modelo actual
Fuente: elaboración personal en base al PET

Mediante este proceso se busca explicar el modelo actual del territorio desde el punto de vista espacial, pero también económico, social y ambiental. De acuerdo con los objetivos del plan

"…el análisis apunta fundamentalmente a observar las limitaciones que el soporte físico impone al desarrollo territorial, en concordancia con las competencias específicas del ámbito en el que se desarrolla el presente trabajo…" (Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública, 2008:39).

De este argumento se desprende una visión eminentemente determinista y se refuerza la idea del desarrollo como principal objetivo del plan.

Ese objetivo de desarrollo es el que se propone en el modelo deseado del territorio que, mediante la enunciación de lineamientos estratégicos, intenta alcanzar los escenarios futuros propuestos.

El modelo territorial deseado está basado en tres grandes objetivos de desarrollo y ordenamiento territorial:

• Mejorar y sostener el crecimiento de la producción en forma equilibrada, mediante la construcción de infraestructura y equipamiento.
• Garantizar el acceso de la población a los bienes y servicios básicos, promoviendo el desarrollo equitativo de las regiones y el arraigo de sus habitantes.
• Contribuir a la valorización de nuestro patrimonio natural y cultural a través de una gestión integrada y responsable.

Bajo un esquema de pensamiento de configuración territorial apoyado en la concepción Local-Global, el modelo deseado del territorio se asienta sobre cuatro ideas rectoras: 1. Esquema integrado nacional e internacional; 2. Esquema de fortalecimiento y/o reconversión productiva; 3. Esquema de conectividad interna y 4. Esquema policéntrico de ciudades.

Estas ideas rectoras redundan en tres tipos de líneas de acción. Por un lado la identificación de áreas de intervención diferenciadas en tres tipos, entre las que necesitan ser cualificadas, desarrolladas o potenciadas. Un segundo punto vinculado al desarrollo de corredores de conectividad nacional e internacional; y por último, el diseño de un sistema policéntrico de ciudades.

Alrededor de estas líneas de acción, el modelo deseado del territorio propone una cartera de iniciativas y proyectos de infraestructura para todo el país. En todos los casos se observa una preponderancia de proyectos que apuntan a la creación o mejoramiento de rutas, redes ferroviarias, puentes, puertos o proyectos hídricos y energéticos.

La consideración de la situación ambiental

El conocimiento de la problemática ambiental del PET proviene tanto del ámbito científico-técnico, como de la detección de dificultades que se manifiestan en el territorio de cada provincia. A partir de una síntesis de problemáticas ambientales comunes en el ámbito nacional, es que se pretende realizar un modelo que exprese restricciones y potencialidades del territorio. Para la elaboración del mapa de restricciones ambientales a escala nacional, se procedió a su agrupamiento por niveles de criticidad, haciendo eje en los factores naturales que acentúan la vulnerabilidad del territorio, en la medida que afectan a la población y/o a las actividades que ésta desarrolla.

Estos mapas se centran en una mirada desarrollista donde los factores naturales afectan a los intereses humanos y no se ve ninguna aproximación sobre la integridad ecológica o biodiversidad.

De los indicadores utilizados para la evaluación, sólo dos están directamente relacionados con la situación de las AP: la incompatibilidad en los usos del suelo y las áreas con valor natural.

En materia específica de AP y de conservación de la biodiversidad, la cuestión es abordada dentro de las potencialidades del territorio. Los criterios considerados se dividen en cuatro aspectos fundamentales: las áreas con potencialidades ecológicas y paisajísticas; la identificación de AP existentes; los corredores de conservación para conectar dichas áreas; y áreas no coincidentes con las AP, pero que requieren cierto grado de protección.

Esta evaluación debe ser utilizada para la consideración de restricciones y potencialidades ambientales. La promoción de obras de infraestructura y las transformaciones territoriales, deben estar apoyadas en esta información para lograr un desarrollo equilibrado y sustentable, tal cual se refleja en el siguiente fragmento:

"…En los casos de superposiciones de características de potencialidad y restricción para una misma área, en general producto de incompatibilidad en el uso del suelo, resulta necesario una decidida aplicación de medidas de corto plazo que eviten daños mayores…Otra situación que constituye un nivel menor, respecto del anteriormente comentado, se registra por la existencia de contigüidad entre áreas con restricciones –sean éstas de intensidad alta, media o baja– y áreas con la existencia de potencialidades. En este caso sería recomendable técnicamente la creación de áreas de amortiguación destinadas a detener los efectos de degradación y/o amenazas que se registran…" (Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública, 2008:87).

La consideración de estos cuatro aspectos esenciales es una tarea que si bien presenta una síntesis nacional, es delegada a los equipos técnicos provinciales. Por eso, examinar las incompatibilidades de uso y analizar la viabilidad de las obras de infraestructura, es una tarea que debe encabezarse desde las provincias.

El abordaje de la situación ambiental en cada provincia se refleja en la construcción de los modelos actuales y deseados. El grado de relevancia que se le otorga a esta cuestión se manifiesta a través de tres factores: la interpretación que se le da a la problemática ambiental general (que incluye a las AP); la identificación y mención de la existencia de AP; y la identificación de áreas de valor ecológico y paisajístico, o con alta vulnerabilidad ambiental.

La problemática ambiental y su relación con las áreas protegidas

A raíz de una metodología consensuada, las 25 unidades de análisis (23 provincias; ciudad de Buenos Aires y región metropolitana de Buenos Aires) deben dedicar un apartado especial a la situación ambiental. No obstante, debido a los grupos de trabajo específicos, pueden encontrarse diferencias en la consideración de esta cuestión. Lo que predomina es una visión con claro arraigo en el urbanismo, donde el factor común a todas las unidades es la interpretación de la problemática ambiental desde la visión del riesgo. En todos los casos se hace referencia a problemáticas ambientales enfocadas desde las inconveniencias que pueden generar en las poblaciones y desde la percepción antropocéntrica de los riesgos que esto conlleva, tal cuál se desprende de la consigna inicial para la determinación de restricciones ambientales:

"…Para la elaboración del mapa de restricciones ambientales a escala nacional, se procedió a su agrupamiento por niveles de criticidad, haciendo eje en los factores naturales que acentúan la vulnerabilidad del territorio en la medida que afectan a la población y/o a las actividades que ésta desarrolla…" (Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública, 2008:78).

Dentro de esta visión predominan las menciones a los riesgos derivados de la contaminación urbana en todas sus formas, las inundaciones, el vulcanismo, la sismicidad, los incendios y la escasez de agua dulce. Sin embargo, se dedican pocos apartados a la consideración de los efectos de las acciones humanas sobre el ambiente, o a la búsqueda de las responsabilidades del hombre en la generación de estos problemas o riesgos.

A pesar de esa tendencia general, no todas las provincias se han limitado sólo a exponer la problemática ambiental desde esta visión. Se pueden identificar 13 provincias (52%) que en cierta forma realizan un estudio ampliado. En algunos casos se realizan descripciones bien detalladas, que se extienden hacia diversas aristas de la problemática ambiental, como los casos de Formosa, Misiones, Santiago del Estero, San Juan y Rio Negro. En otros casos, las descripciones se centran sobre los riesgos ambientales, pero incorporan alguna problemática de particular interés para la provincia. Por ejemplo, Tucumán y Catamarca resaltan la preocupación por la expansión de las urbanizaciones y la frontera agraria; en Mendoza preocupa la competencia por el uso del suelo y el turismo no sustentable; en Córdoba el foco está puesto en los desmontes y en la caza furtiva; Neuquén reconoce la baja representación actual que tienen las AP; Santa Cruz manifiesta su preocupación por la pérdida de especies y Tierra del Fuego destaca la dificultad de implementar políticas de protección y conservación.

Identificación de áreas protegidas

Otro de los aspectos indicadores de la situación ambiental es la identificación de AP. Las AP representan una de las principales y más antiguas estrategias de conservación de la biodiversidad y de preservación de espacios de relevancia biológica. Por eso, dentro de un análisis de la problemática ambiental, el estado de situación de este tipo de espacios no puede ser omitido. Desde este punto de vista, una concepción amplia de la situación ambiental no tendría que limitarse sólo a la identificación de estos espacios. Para tomar a las AP como un indicador de la política ambiental debieran incluirse otras variables como una descripción de su estado de situación, su representación cartográfica y un análisis de las problemáticas y deficiencias que enfrenta su esquema actual.

La importancia que se le otorga a esta cuestión varía de provincia en provincia. En la Figura 3 se observa la orientación que cada una de las unidades de análisis le ha otorgado a este abordaje. El panorama es diverso, pero la mayor parte de las provincias (40%) limitan su análisis a la representación gráfica de las AP en los mapas de los modelos actuales y deseados del territorio. En segundo lugar, otro grupo de provincias (apenas un 24%) realizan un estudio bastante completo en donde no sólo identifican a las AP, sino que además describen su situación y sus características y las representan en ambos modelos. En algunos casos, incluso esquematizan áreas protegidas proyectadas en el modelo deseado del territorio. En tercer lugar, se encuentra un grupo de provincias (20%), que sólo mencionan las AP. Esto significa que se limitan a reconocer su existencia, sin entrar en detalles ni descripciones y sin representarlas en ninguno de los modelos.

Por último, el peor de los casos lo constituyen aquellas provincias (16%) que omiten hacer mención a la situación de las AP.

Figura 3. Identificación de AP por provincias
Fuente: elaboración personal en base a los Avances I y II del PET

Áreas de valor ecológico y paisajístico

Complementariamente a la consideración de las AP, la identificación de áreas de valor ecológico es otro indicador de la relevancia que la situación ambiental tiene para cada provincia. La identificación de estas zonas puede utilizarse para la ampliación del sistema de áreas bajo protección, o como indicador de una adecuada representatividad del sistema de AP. Por otra parte, el adecuado manejo de esta información puede ser de gran utilidad para limitar el desarrollo de proyectos productivos y para prevenir usos incompatibles del suelo.

Un patrón común es la identificación de estas áreas en el modelo actual del territorio, pero en muy pocas ocasiones esto se traslada al modelo deseado del territorio. Únicamente Formosa, Corrientes, Mendoza y Río Negro pueden ser exceptuadas de esta tendencia.

La interpretación que se le da a estas áreas de valor es muy diversa y no en todos los casos aparecen bajo esa exacta denominación. Algunos abordajes adoptan criterios diferentes y podemos observar la identificación de zonas vulnerables, corredores verdes, áreas de potencial turístico, ecosistemas claves y áreas de situación ambiental crítica. Como casos particulares se pueden mencionar a Santa Fe –que las relaciona directamente con las AP- y a Tierra del Fuego, donde directamente no se hace mención a este tipo de áreas.

Esta dispersión terminológica refleja una ausencia de criterios unificadores, necesarios para establecer análisis comparativos a escalas nacionales. Cada una de estas categorías puede ser incluida dentro de la denominación "áreas de valor ecológico y paisajístico", pero no es lo mismo si este valor viene dado por su potencialidad turística, por su situación ambiental crítica, o por su potencialidad para constituir un AP.

En definitiva, se evidencia que sólo el análisis llevado a cabo en Santa Fe podría servir para una ampliación del sistema de AP, mientras que en el resto de los casos sería necesaria una revisión de las evaluaciones realizadas para considerar su vinculación efectiva con las AP.

Objetivos, programas y proyectos vinculados a la protección del ambiente

Los apartados dedicados a la situación ambiental, tanto a nivel nacional como provincial, ocupan estratégicamente un lugar en los análisis preliminares o de construcción del modelo actual, debido al significativo aporte de este tipo de información para las etapas prospectivas del plan.

Como se dijo previamente y como se explicita en el PET, el conocimiento de las ecorregiones, de los principales problemas ambientales, de la situación de las AP y la identificación de zonas de relevancia ecológica, son fundamentales al momento de diseñar el modelo deseado del territorio, de establecer lineamientos de intervención territorialy de proponer proyectos para la consecución del nuevo modelo.

Respecto a esta cuestión, existen dos aspectos que requieren ser estudiados. El primero se refiere a determinar si dentro de la cartera de propuestas que se anuncian para cada provincia, están incluidas iniciativas tendientes a conservar o proteger el ambiente. En la Figura 4 se refleja qué porcentaje de las distintas unidades de análisis ha tomado en consideración esta cuestión.

Al igual que los análisis del apartado anterior se evidencia una discrepancia en los criterios adoptados por las distintas provincias. Este gráfico nos indica que existe un 44% de las unidades territoriales que no proponen proyectos en esta línea, ya sea por omisión completa o por sólo presentar objetivos muy genéricos. Una interpretación más optimista, nos lleva a decir que más de la mitad de las provincias han manifestado una preocupación concreta por la problemática ambiental. Pero es en este punto en donde se desprende un segundo aspecto a estudiar: ¿Qué tipo de proyectos se proponen? ¿Existen criterios uniformes para los mismos? ¿Esta preocupación por la problemática ambiental se manifiesta en proyectos relacionados con las AP?

En la Figura 5 se esquematizan las principales líneas de acción manifiestas y la cantidad de provincias interesadas en ellas.

Figura 4. Porcentaje de provincia que incluyen proyectos de protección ambiental
Fuente: elaboración personal en base a los Avances I y II del PET

Figura 5. Iniciativas propuestas y cantidad de provincias participantes
Fuente: elaboración personal en base a los Avances I y II del PET

De un total de 25 unidades de análisis, 14 proponen proyectos vinculados a la protección y conservación del ambiente y doce de ellas consideran a la creación de áreas protegidas o al mejoramiento y ampliación de los sistemas de protección, como una estrategia adecuada en la búsqueda del equilibrio territorial y la sustentabilidad. Sin embargo, estos proyectos no sólo no son comunes a todas las provincias sino que representan iniciativas aisladas en comparación a la gran cantidad de proyectos de infraestructura.

Es evidente que el desarrollo de infraestructuras es el objetivo primordial del PET y no sólo es visible en lo discursivo, sino además en la amplia cartera de proyectos de esta índole que se proponen. En contrapartida a las escasas iniciativas vinculadas a la protección ambiental, para cada provincia se proyectan entre 10 y 15 obras concretas de infraestructura.

Se observa una priorización básica de dos tipos de iniciativas: A) Aquellas vinculadas con el desarrollo de las ciudades y B) Las ligadas con la realización de obras de infraestructuras y mega infraestructura, especialmente las que son esenciales para la producción y el desarrollo de actividades económicas como rutas, caminos, centrales eléctricas, represas, líneas de ferrocarril, puertos, aeropuertos, gasoductos, entre otras.

Estas grandes obras de infraestructura implican importantes intervenciones territoriales a raíz de las cuales pueden generarse incompatibilidades y conflictos por el uso de la tierra. No obstante, alrededor de estos proyectos deben articularse el resto de las políticas sectoriales y por eso, sepuede afirmar que no existe un verdadero equilibrio en la construcción del modelo, ni un respeto a las capacidades naturales de medio físico.

Tampoco se vislumbra la construcción de un modelo de sustentabilidad, que tome a la información ambiental y a la conservación de la biodiversidad como herramientas fundamentales para la elección de los usos del suelo más adecuados.

Discusión

El PET, como propuesta de ordenación del territorio, plantea una visión de desarrollo integral donde la sustentabilidad, las problemáticas ambientales y la conservación del patrimonio natural deben estar inevitablemente contempladas.

Independientemente de ello, las áreas protegidas tienen sus propias problemáticas, sus propias necesidades y sus propias demandas territoriales. Por eso, la articulación entre la propuesta del PET y los requerimientos de las AP es un factor clave a considerar. No se trata únicamente de expandir la superficie protegida y de alcanzar los guarismos que establecen los convenios internacionales. Resulta indispensable optimizar el sistema ya existente y protegerlo de las amenazas a las que ya se encuentra expuesto.

En los últimos años y contemporáneamente a la ejecución del PET, diversos documentos se han elaborado sobre el estado de situación de las AP de la Argentina (Gómez Mendoza, J. et al: 1999; Burkart, R. et al: 2005; Almirón, M. et al: 2007; Giaccardi, M. et al: 2007). Un tema recurrente viene representado por las amenazas a las que se encuentran expuestas, sobre todo por la fuerte competencia por el espacio que la expansión de las actividades económicas ejercen.

En el documento "Las áreas protegidas en la Argentina. Herramienta superior para la conservación de nuestro patrimonio natural y cultural", se plantea una necesidad respecto a esta situación:

"…medidas de gobierno encaminadas a minimizar o compensar esos costos ambientales y sociales se están orientando en varios países del continente con vistas a un ordenamiento territorial, que planifica la distribución en el espacio de tales actividades en expansión, resguardando a su vez, las porciones de territorio donde se conserven muestras adecuadas del patrimonio natural y cultural de cada ecorregión. De ahí que, una política de Áreas Protegidas esté ineludiblemente ligada a un ordenamiento territorial y éste, a la conducción responsable de una expansión productiva que responda a la favorable coyuntura del mercado mundial, pero salvaguardando tales "muestras de naturaleza" integrales, representativas y viables de la diversidad de ecosistemas del país. Esta misión del Estado está comenzando a tomar forma, aunque con cierta lentitud, en la agenda gubernamental" (Almirón, M. et al: 2007: 6).

La preocupación por el ordenamiento territorial es esencial para la supervivencia de las AP y en otro apartado de este mismo documento se manifiesta la necesidad de implementar modelos en donde las AP tengan un rol protagónico:

"…se requiere la creación de modelos de gestión territorial compartida; de participación social; de interacción con particulares, organizaciones o instituciones del entorno de las unidades; de valoración de los servicios ambientales que brindan las AP; de promoción y estímulos para la conservación y uso sustentable; de un ordenamiento territorial con enfoque ecosistémico que incluya la función biodiversidad y funciones derivadas de ésta (representatividad de las áreas a declarar protegidas, conectividad, amortiguamiento) (Almirón, M. et al: 2007: 10).

En estos extractos queda claro que el crecimiento desregularizado y fundamentalmente la expansión de las actividades del sector primario amenazan no sólo la posibilidad de expansión del sistema de AP sino su completa existencia.

El eje central de la discusión es la ordenación del territorio y en materia de AP esta cuestión se aborda desde el diseño de las unidades de conservación. Mucho se ha discutido sobre esta cuestión, pero en la actualidad se cree que las AP tendrían mayores posibilidades de contribuir a la conservación de la biodiversidad si formaran parte de un sistema integrado; de una red. Por eso, la discusión no sólo pasa por la elección de un sitio para crear una AP o por el tamaño que la misma debiera tener; sino también por el modo en que la combinación de diversas áreas, puede conformar un conjunto representativo de reservas.

En 1997 se realizó el Primer Congreso Latinoamericano de Parque Nacionales y otras Áreas Protegidas en la ciudad de Santa Marta, Colombia. En la denominada Declaración de Santa Marta, ya se reconocían ciertas necesidades con respecto al diseño de AP. Se proponía el mayor desarrollo de espacios núcleo, la creación de bioregiones y corredores biológicos y la implementación de sistemas de áreas protegidas nacionales(Guerrero, E. et al. 2007).

En 2007 se realizó el segundo congreso en Bariloche, Argentina. En él, si bien se reconocieron avances en muchos de los lineamientos y las acciones propuestas en Santa Marta, se identificaron grandes desafíos a futuro. La consolidación de los Sistemas Nacionales de Áreas Protegidas (SNAP), para que no existan sólo en los papeles. Asegurar la sostenibilidad financiera de los SNAP. Garantizar que los SNAP tengan mayor estatus político en la estructura gubernamental y promover estrategias de co-gestión a nivel bilateral o regional (Guerrero, E. et al: 2007).

Respecto a todo esto, Argentina ha demostrado interés, sobre todo desde los organismos más afines a la cuestión ambiental. En el año 2003 se creó el Sistema Federal de Áreas Protegidas (SIFAP) y paralelamente el país se adhiere al Convenio Internacional de Diversidad Biológica, proponiendo su propia Estrategia Nacional de Diversidad Biológica.

Dentro de esta Estrategia, consolidar el SIFAP y darle el marco jurídico institucional para su implementación; la ampliación de la cobertura de cada ecorregión; la creación de corredores ecológicos; impulsar la creación de nuevas reservas que complementen las actuales y funcionen como zona de amortiguación, y generar estrategias conjuntas con países limítrofes para la gestión de áreas de interés, son objetivos que se destacan (Morea, J. 2015).

A su vez, en el marco del Convenio de Diversidad Biológica, la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable(SAyDS) en colaboración con la APN, realizó en 2004 un informe temático sobre AP (SAyDS, 2004), en donde se mencionan varias iniciativas vinculadas a la colaboración con otros países, a la identificaciones de ecorregiones y áreas prioritarias a conservar, entre otras cuestiones vinculadas al tamaño, diseño y representatividad de los espacios protegidos (Morea, J. 2015).

A pesar de los esfuerzos reconocidos y de las buenas iniciativas, diversos análisis y evaluaciones demuestran grandes deficiencias y dificultades para implementar los diseños pensados(Elbers, J. 2011). Elbers (2011), en su evaluación sobre las AP de América Latina, reconocía las intenciones de crear SNAP en 22 países, pero identificaba grandes diferencias en el grado de avance e implementación de los mismos.

Esto se debe esencialmente, a que desarrollar estos sistemas de AP y fomentar la creación de corredores biológicos implica una conquista de territorios para la protección. Es decir, ocupar espacios que hoy tienen otros usos u otros fines, o que podrían despertar interés de ciertos sectores económicos y sociales. A este hecho se le suma la problemática del dominio de las tierras, que en la mayoría de los casos está en manos del sector privado o en un complejo entramado jurisdiccional entre los distintos niveles del Estado.

Una elocuente reflexión referida a la compatibilización entre el crecimiento urbano, el desarrollo económico y la conservación de la biodiversidad a través de AP se plantea en el artículo "Las implicaciones de la urbanización actual y futurapara las AP a nivel mundial y para conservación de la biodiversidad"⁽¹⁾ (McDonald, R. et al. 2008):

"…para el año 2030 una parte sustancial de las áreas protegidas del mundo estarán dentro de un día de camino o de una media hora en auto de las ciudades más próximas. El énfasis actual de los conservacionistas en la ampliación de los límites de las áreas protegidas no puede proteger la biodiversidad por sí mismo, y debe ser complementado con estrategias para la vigilancia de las áreas protegidas contra la intensa presión de las poblaciones urbanas cercanas. Otra estrategia que es importante, pero tal vez más desafiante, es pensar en manerasen que el crecimiento urbano pueda volverse compatible con la protección de la biodiversidad, y el conflicto entre las personas y la naturaleza minimizado en la interfaz ciudades- zonas silvestres. Sólo abordando este creciente conflicto entre las ciudades y la biodiversidad puede la sociedad lograr una genuina conservación en un mundo urbanizado"⁽²⁾ (McDonald, R. et al. 2008:7).

La dificultad de este planteamiento radica en lograr verdaderamente una implementación de políticas sectoriales equilibradas, que permitan un desarrollo armonioso y equitativo. El mayor riesgo es que la priorización de ciertas políticas dificulte el análisis desprejuiciado y transforme el plan en un instrumento de canalización de voluntades unisectoriales, o unidimensionales. El logro del tan buscado equilibrio y el adecuado manejo de los conflictos por el uso del suelo dependerá de que los factores ambientales ocupen un rol importante en la consideración de los modelos provinciales.

Sin dudas, realizar esta tarea será difícil si no se cuenta con un compromiso político; si no se piensan mecanismos institucionales que lo hagan posible; y si no se logra concientizar a la sociedad de la importancia de esta misión.

Por otra parte, las demandas y las exigencias de las AP planteadas como hasta ahora, representan sólo su relación hacia el exterior, su vinculación con otros espacios y su lugar dentro de una visión de conjunto. Sin embargo, existe otra dimensión de las necesidades de estos espacios que está representada por el funcionamiento interno de cada AP. Para que las AP puedan cumplir esa importante meta de conservar la biodiversidad, además de expandir el sistema actual es necesario que ese sistema funcione adecuadamente. Esta es otra de las exigencias y las demandas de las AP que deben contemplarse.

En un estudio realizado previamente (Morea, J. 2014) se identificaron las principales problemáticas internas de estos espacios. Los conflictos surgen de la dificultad que presenta gestionar territorios tan vastos, pero también, de la ausencia de criterios de planificación unificadores y de mecanismos de coordinación adecuados.

Estos problemas tienen sustento en la escasez de financiamiento, en la dotación de recursos y en la falta de personal. Pero principalmente los problemas se originan por la debilidad institucional, la ausencia de adecuados diseños y zonificaciones internas y la falta de planificación del uso público (Morea, J. 2014).

Por ende, si consideramos a la creación de AP como una estrategia importantepara la conservación de la biodiversidad, su efectividad dependerá del cumplimiento de las demandas y exigencias territoriales -tanto internas como externas- de cada unidad de conservación y del funcionamiento del sistema en su conjunto.

La articulación entre desarrollo y conservación se convierte en el principal desafío y responsabilidad del PET si pretende realmente alcanzar un modelo sustentable. Fernández (2014) manifiesta que el PET no presenta grandes novedades en materia de planificación urbana, ni en relación a la planificación ambiental y de análisis y manejo de condiciones de sustentabilidad. Por el contrario, el PET se convierte en una propuesta coyunturalista, enmarcada en un modelo de ordenamiento territorial adaptativo. Este tipo de iniciativas se caracterizan por la búsqueda de acondicionamientos territoriales para la captación de oportunidades de economía globalizada y se focalizan en el mejoramiento de infraestructuras y servicios para acompañar coyunturas económicas globales. Este proceso se enmarca en una fase de recuperación de sectores estratégicos, en el fortalecimiento de la región MERCOSUR y en el despliegue de la producción intensiva y extensiva de commodities agrarias y mineras. El PET se constituye entonces como el instrumento técnico de planificación territorial que acompaña estos procesos (Fernández, R. 2014).

Este argumento sigue la línea de lo que otros autores han discutido respecto a la necesidad de una evolución planificada del sistema territorial, para evitar la resolución de los conflictos en beneficio del interés privado o del más fuerte (Gómez Orea, D. 2007) y del engaño que pueden representar las propuestas de desarrollo estratégico, que utilizan los medios de planificación del sector público, pero que esconden intereses económicos sectoriales y no constituyen verdaderas propuestas de planificación territorial(O’Connor, J. 2001; Pagnoni, G. 2010).

Conclusiones

El Plan Estratégico Territorial se presenta como el máximo instrumento de ordenación territorial del país. El objetivo principal que se enuncia es el de lograr un desarrollo económico a nivel nacional, con una propuesta equilibrada, que sea respetuosa del medio ambiente, que permita la integración social y que garantice la sostenibilidad.

A pesar de ello, en los documentos de avance 2008 y 2011 del plan se manifiestan criterios y se priorizan acciones que no siempre van en línea con la ambiciosa propuesta inicial. Desde el punto de vista metodológico el PET no presenta una propuesta innovadora y responde en gran parte a los esquemas más tradicionales de planificación.

Se parte de un principio básico conceptual del positivismo referido a conocer para proponer, tomado por distintas ramas de la planificación. Este principio es visible en la elaboración de los esquemas modelo actual-modelo deseado y es característico de la planificación física, la planificación estratégica, el regional planning o de la denominada ciencia regional. El PET no responde tanto de las visiones integrales del ordenamiento territorial actual que pretenden entender las problemáticas desde la teoría de la complejidad.

En el PET queda reflejada la importancia que se le da al sistema territorial heredado de las épocas coloniales como impedimento del desarrollo y como gran condicionante de los desequilibrios económicos, sociales y ambientales que rigen en la actualidad. Pero más visible aún, resulta al proponer al desarrollo de infraestructuras como medio para reconfigurar el sistema territorial; para romper este viejo esquema y para erigirse como facilitador del desarrollo económico en todas las escalas.

Complementariamente, al observar los objetivos, los lineamientos y los principios rectores que se enuncian, los mismos están referidos casi con exclusividad a incrementar e incentivar la producción, a mejorar los sistemas urbanos y a propiciar la integración y la conectividad desde una dimensión puramente física.

En ese sentido, el PET se torna como un gran plan urbanístico, centrado en resolver las problemáticas de las ciudades y en propiciar los soportes adecuados para el desarrollo de la actividad económica. El interés es favorecer este tipo de actividades y por ende a los sectores sociales y grupos económicos que de ellas se benefician. De esta forma,las políticas orientadas a la búsqueda del equilibrio social, cultural y ambiental quedan subordinadas a su complementariedad y funcionalidad con el modelo económico proyectado.

En cuanto a la problemática ambiental, si bien es destacable el diagnóstico que se realiza a nivel nacional, no se refleja de qué forma la información reunida es aprovechada para la determinación de los mejores usos del suelo; para establecer lineamientos de ordenamiento ambiental, ni para generar una estrategia que priorice la conservación de la biodiversidad. Por el contrario, al observar la escasez de proyectos vinculados a esta cuestión se evidencia la poca influencia que este tipo de análisis ha tenido.

En líneas generales se observa poca articulación entre las áreas de valor ecológico, las AP y los proyectos de desarrollo económico. Esto se refleja al presentarse lainformación ambiental (en muchos casos) sólo en el modelo actual del territorio y los proyectos de desarrollo económico en el modelo deseado. Como consecuencia, en muchos casos se observa superposición de proyectos que pueden derivar enincompatibilidades en los usos del suelo que se proponen en el modelo deseado.

Respecto a la conservación de la diversidad biológica, se ha observado un bajo interés por las AP, tanto en el análisis de la situación actual como en la propuesta de acciones que se orienten a la ampliación y al mejoramiento del Sistema Nacional de Áreas Protegidas. Las propuestas que se encuentran son casos aislados y tienen bajo nivel de representación en relación a los proyectos de expansión urbana y de las fronteras productivas.

Como consecuencia, no sólo la expansión de la superficie protegida no es prioritaria como política de ordenamiento territorial, sino que en muchos casos las necesidades de estos espacios parecieran quedar relegadas respecto de las iniciativas que buscan obtener una refuncionalización económica y productiva.

La intención de realizar un proceso de planificación y reorganización territorial es muy valorable y necesaria. Por eso, independientemente de las deficiencias que puedan identificarse, discutir sobre estas problemáticas es un avance notable.

No obstante, en un mundo extremadamente urbanizado y humanizado una verdadera iniciativa de ordenamiento territorial no puede ser efectiva si no le otorga un rol importante a las variables ambientales. Analizar la consideración y la importancia de las AP dentro de un plan, puede ser un indicador (aunque no el único) de la valoración relativa que la búsqueda del equilibrio ambiental tiene dentro de un esquema general del desarrollo, más allá de lo que puede enunciarse teóricamente.

De acuerdo al análisis sobre las propuestas del PET, la priorización de proyectos de desarrollo económico y de infraestructuras reflejan una fuerte orientación hacia la planificación económica y urbanística y evidencian que las variables ambientales ocupan un rol secundario. Restará como desafío a futuro continuar con la realización de este tipo de análisis para lograr que la visión del ambiente y la biodiversidad se integren a los procesos de toma de decisión y construcción de modelos, adquiriendo un rol equivalente al de las visiones economicistas y desarrollistas.

Notas

(1) Traducción propia. Idioma Original: Inglés

(2) Traducción propia. Idioma Original: Inglés

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