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Temas y Debates

versión On-line ISSN 1853-984X

Temas debates (En línea)  no.25 Rosario jun. 2013

 

ARTÍCULOS

La Autonomía como eje rector de la política exterior. El caso brasileño

Autonomy as foreign policy's rector axis. The Brazilian case

 

Gisela Pereyra Doval

Gisela Pereyra Doval es Doctora en Relaciones Internacionales, Coordinadora General del Programa de Estudios Argentina-Brasil (PEAB) y docente en la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario, Argentina. E-mail: gpdoval@gmail.com


Resumen

El objetivo de este artículo es analizar la autonomía como eje rector de los gobiernos brasileños, tomando tres casos clave. En el primer apartado formulamos tres reglas generales a partir de distintas teorías de la autonomía para poder contrastarlas con los casos. En el segundo, explicamos qué se entiende por modelos de política exterior a partir de determinadas visiones paradigmáticas. Asimismo, sostenemos que la autonomía puede mantenerse en distintos gobiernos aún cuando éstos aplican modelos diferentes de política exterior. De esto último derivan los tres apartados finales, en donde analizamos los distintos modelos de política exterior aplicados por los gobiernos bajo estudio para obtener autonomía.

Palabras clave: Autonomía; Política exterior; Brasil.

Summary

The main goal of this article is to analyze the autonomy as the core axis of Brazilian administrations. For that purpose, we take three key cases. In the first section, we formulate three general rules which originate from different theories on autonomy to contrast them with the cases. In the second section, we explain foreign policy models through different paradigmatic visions. We affirm that the autonomy can be held by diverse administrations even when they apply different foreign policy models. Finally, we analyze dissimilar foreign policy models applied to achieve autonomy by the three administrations under study.

Keywords: Autonomy; Foreign policy; Brazil.


 

El objetivo de este artículo es analizar la autonomía como propósito social de los gobiernos brasileños. Para ello, nos pareció útil buscar casos en los cuales los contextos tanto internacionales como domésticos fueran distintos, y así demostrar esa continuidad de forma más rigurosa, en lugar de fijar un recorte temporal en donde el análisis de gobiernos sucesivos fuera el motivo de la continuidad. De este modo, desarrollaremos pequeños ejemplos1 llevados a cabo por tres gobiernos en distintas situaciones contextuales2: Vargas (1930-1945), Geisel (1974-1979) y da Silva (2003-2010).
De esta forma, en el primer apartado formulamos tres reglas generales a partir de distintas teorías de la autonomía para poder contrastarlas con los casos. En el segundo, explicamos qué se entiende por modelos de política exterior a partir de determinadas visiones paradigmáticas (un modelo de política exterior surge como consecuencia de la existencia previa de un paradigma). Asimismo, sostenemos que la autonomía puede mantenerse en distintos gobiernos aún cuando éstos aplican modelos diferentes de política exterior. De esto último derivan los tres apartados finales Vargas, Autonomía por la Industrialización o Autonomía Pendular; Geisel, Autonomía por la Diversificación; y Da Silva, Autonomía por la Coalición, en donde analizamos los distintos modelos de política exterior aplicados por los gobiernos bajo estudio para obtener autonomía.

Algunas cuestiones alrededor del concepto de Autonomía

La necesidad de contar con autonomía junto con la necesidad de alcanzar el desarrollo económico son de los conceptos más reiterados en una vasta bibliografía sobre la política exterior de los países latinoamericanos. La consecuencia es una amplia gama de definiciones, casi en correlato directo con la abundancia de los trabajos emprendidos-entre otros pueden mencionarse los de Jaguaribe (1969, 1972, 1982); Puig (1980, 1984); Hurrell (1986); Geddes (1990); Tokatlian & Carvajal (1995); Russell & Tokatlian (2001). La autonomía parece constituirse así en un claro caso de polisemia originada en cambios aplicativos. Es decir, su acepción de significado presenta mutaciones conforme los cambios históricos en los que se despliega o incluso las circunstancias particulares del actor objeto de análisis. De igual manera, a las diferencias relativas a los contextos, que pueden ser claramente observadas en los análisis sobre la autonomía de la región en las distintas épocas, también se deben agregar las diferencias de concepción. Como sostienen Tokatlian & Carvajal (1995), para hablar de autonomía hay que diferenciar entre concepto y concepción. Las múltiples definiciones-conceptos– deben ser vistas entonces desde el marco teórico referencial o interpretativo -concepciones– desde el cual se lo aborda, lee o utiliza. Por ello, nos encontramos en la necesidad de trabajar en un complejo conceptual sobre la autonomía que no sólo dé cuenta de uno de los ejes esenciales de la política exterior brasileña sino también de sus despliegues operativos en los momentos de la historia que aborda este trabajo. Así, en un juego de comunes denominadores, podríamos decir que autonomía supone una autoridad territorial única, la definición de intereses nacionales y la adopción de decisiones en función de los primeros y la capacidad para conducirlos en cooperación o ruptura con otros actores internacionales.3
Ahora bien, a este abordaje general que referencia nuestra definición, consideramos importante-en un trabajo que se desarrolla en diferentes momentos de la historia de Brasil– sumarle una dimensión operativa. La necesidad analítica nos condujo-parafraseando a Portantiero (1977) y sus análisis de Gramsci– a una noción de "uso" en tanto vinculación contexto-definición. Adoptamos entonces tres reglas operativas- o de uso– surgidas del análisis de las teorías de Juan Carlos Puig (1980, 1984), Roberto Russell & Juan Gabriel Tokatlian (2001), y Helio Jaguaribe (1969, 1972, 1982).
Puig (1980, 1984) plantea a la autonomía como la máxima capacidad de decisión para identificar los objetivos nacionales permitiéndole al Estado elegir libremente la vía a través de la cual llevarlos a cabo. Según este autor, la autonomía es disponer de un mayor margen de maniobra para adoptar las decisiones que afecten directamente sus objetivos, y se define como la "(...) capacidad de una nación para optar, decidir y obrar por sí misma" (1984: 42), y es "(...) la máxima capacidad de decisión propia con la que se puede contar, teniendo en cuenta los condicionamientos objetivos del mundo real (1980: 145).
La lectura más lineal de la obra de Juan Carlos Puig tiende a interpretar su perspectiva sobre la autonomía como un movimiento automático de cercaníalejanía respecto del núcleo central de poder. Si tal lectura fuera válida, la autonomía propiamente dicha dejaría de situarse en el plano real analítico para instalarse definitivamente en las utopías. Por ello, nos parece importante resaltar que en la analítica del rosarino el juego cercanía-lejanía está planteado como una herramienta destinada a dar cuenta del proceso de formación moderna de los Estados nacionales latinoamericanos. En ese proceso, ser autónomo requiere que el Estado nación cuente con un modelo de desarrollo económico propio; con un sistema político inclusivo y de mayorías; y, que participe en el sistema internacional en función de sus propios intereses. En otras palabras, la Regla Puig implica que la autonomía se define por el impacto que genera en la consecución de los factores reales de interés nacional el juego cercanía-lejanía a la potencia dominante.
Por ejemplo, cierto nivel de alianza económica con una potencia dominante puede resultar autonómico si permite el desarrollo de determinados factores estratégicos para un modelo económico sostenible en el mediano plazo. Es decir, una situación que podría ser juzgada como cercana, desde el punto de vista relacional, puede juzgarse a la vez de "estratégicamente" autonómica si permitió o ayudó a la consolidación de alguno de los componentes centrales del interés nacional. En conclusión, el aporte de Puig supone que la autonomía es parte constitutiva de un determinado proyecto nacional vinculado a la historia y la cultura latinoamericana. Por lo tanto, debe ser analizada en términos de "aportes" a ese eje estructurante del pensamiento del autor. La lógica cercanía-lejanía es parte de las acciones propuestas -tácticas y estratégicas– por dicho proyecto en su tránsito constitutivo de la dependencia hacia la autonomía.
Así, si sostenemos que el proyecto autonómico de Brasil es estructural, cada administración-mediada por la lógica cercanía-lejanía– aportó a la constitución de poder nacional de Brasil.
A modo de ejemplo (que ampliaremos en apartados subsiguientes), medido por la lógica de cercanía-lejanía a la potencia dominante, podemos mencionar la equidistancia pragmática de Vargas y su progresivo acercamiento a Estados Unidos para lograr la industrialización; la característica de distanciamiento que adquirió el gobierno de Geisel, sobre todo en lo que refiere al acuerdo nuclear firmado con Alemania; y el modelo de péndulo del gobierno de Da Silva, en el cual la formación de coaliciones con otras potencias emergentes como estrategia principal, no supuso necesariamente un alejamiento de la potencia y tampoco, significó un acercamiento en aquellas situaciones en las que estaban en juego los intereses nacionales de Brasil. La segunda regla a la que haremos referencia es la Regla Russell & Tokatlian. Estos autores plantean que tanto las alteraciones externas como aquellas que provienen de las estructuras internas pueden afectar la manera en la que se definan las acciones orientadas a lograr un mayor grado de autonomía. Es decir que los cambios internos y/o externos pueden tener consecuencias sobre el modelo de política exterior que se utilice.
Por esto, ante el actual contexto de globalización, es necesario problematizar las políticas que los Estados desarrollan para procurar la autonomía considerada como interés nacional objetivo. Los autores fundan su autonomía relacional "(...) como la capacidad y disposición de los Estados para tomar decisiones por voluntad propia con otros y para controlar conjuntamente procesos que se producen dentro y más allá de sus fronteras" (2001: 88). A partir de aquí, formulamos la Regla Russell & Tokatlian cual es que la autonomía puede obtenerse en la medida en que se aprovechan las ventajas de la asociación con otro.
Así, con respecto a la Regla Russell & Tokatlian sostenemos que la autonomía se basa en la capacidad del Estado de obtener beneficios (o reducir costos) a partir de su asociación con otros Estados en distintas temáticas. Como veremos en los tres últimos apartados, la Regla Russell & Tokatlian se confirma en los tres casos bajo estudio. A modo de ejemplo podemos mencionar la asociación brasileña con Estados Unidos en la era Vargas; la asociación con múltiples Estados como característica principal de la estrategia del gobierno de Geisel; y la mencionada formación de coaliciones en el gobierno de Da Silva.
Otro de los grandes teóricos latinoamericanos de la autonomía es Helio Jaguaribe. Jaguaribe (1972) plantea seis condiciones para que un Estado pueda lograr la autonomía, entre ellas se encuentra la aptitud de liderazgo. Esta característica o condición implica la "(...) aparición oportuna, en esa sociedad, de una dirección política individual o colectiva con adecuada comprensión de los medios y modos necesarios para la promoción de cambios políticos estructurales orientados hacia el desarrollo, y de cambios societales por medios políticos, y con la necesaria voluntad y habilidad para llevar a cabo en la práctica la aplicación de tales cambios, incluida la movilización de los cuadros necesarios para dicha aplicación" (1972: 166). De este último enunciado, inferimos la tercera regla, la Regla Jaguaribe.
Esta Regla implica que el líder y las élites del país en cuestión sean funcionales a los objetivos autonomizantes. Si lo pensamos de forma inversa, la relación de dependencia no sería impuesta coercitivamente por la potencia dominante sino que sería "asumida por las élites locales a cambio de diversas ventajas de clase". En este punto, podemos deducir que para Jaguaribe la condición de dependencia-autonomía estaría altamente condicionada por las élites y, de allí se deriva que a través de la funcionalidad de las mismas al proyecto nacional es que un Estado puede alcanzar el status de autónomo. De esta forma, ninguna estrategia autonómica puede realizarse si no se parte del apoyo de la élites, las cuales deben estar comprometidas con dicho objetivo y asumir como propia la construcción de las prácticas autonomistas.4
En este sentido, como plantea Romero (2009), la construcción de determinadas prácticas autonómicas supone algunos elementos centrales. En primer lugar, destaca la existencia de grupos de poder que han vivido un proceso de funcionalización progresiva, lo cual les permite identificarse a sí mismos como relativamente independientes respecto del centro de poder y, por lo tanto, tienen la capacidad de trazarse objetivos propios. En segundo lugar, es necesaria la existencia de un discurso autonómico (como punto nodal que estos actores construyen) que ofrezca una articulación de significado entre las demandas internas de la sociedad y los contenidos de política exterior. Así, el discurso autonómico es una herramienta valiosa como articulador incluyente y en permanente elaboración, de forma que, cada una de las administraciones bajo estudio (Vargas, Geisel, Da Silva) han elaborado un discurso autonómico acorde con el contexto y han puesto la política exterior al servicio del mismo.
En este sentido, el gobierno de Vargas es un caso de transición que muestra que durante mucho tiempo se sostuvieron los intereses de las élites tradicionales, exportadoras de café. Sin embargo, fue en ese mismo período, que la burguesía industrial comenzó a adquirir cierta importancia que, sumada a la incorporación del proletariado urbano por medio del proceso de industrialización generó un cambio de élites. Por este motivo, a pesar de necesitar los recursos materiales provenientes del sector cafetero, el avance de la industrialización primó por sobre estos intereses sectoriales, de forma que el Estado mantuvo su autonomía decisoria ante las presiones de las élites exportadoras de la época, inclinándose a favorecer los intereses de las nuevas élites considerados como "interés nacional". Por su parte, durante el gobierno de Geisel, la situación de oposición a la dictadura comenzó a invertirse, debido a que determinados sectores de la élite pudieron comenzar a organizar un movimiento de oposición al régimen militar. De cualquier forma, según Dantas (2002) Geisel fue apoyado por la élite industrial y financiera porque le era funcional a sus intereses y viceversa. Por último, en el caso del gobierno de Lula Da Silva, no sólo las élites fueron funcionales, sino que también el poder ejecutivo tuvo la habilidad de compatibilizar diversos intereses normalmente contrapuestos. Por un lado, los sectores financieros, de agro negocios y de empresas estatales fueron beneficiados por los intereses, lucros y rentas; y por otro lado, la ampliación de los créditos, el aumento del salario mínimo y la ampliación de la política social beneficiaron a los sectores de menor renta de la sociedad (Filgueiras, Pinheiro, Philigret & Balanco, 2010).5
En conclusión, la autonomía es un concepto central para analizar los tres momentos de la política exterior brasileña elegidos en este trabajo. Es habitual que múltiples enfoques y análisis de política exterior latinoamericana asignen a la política externa brasileña la condición de autonómica durante casi todo el siglo XX. Así, encontramos trabajos situados en la construcción, en la confirmación o simplemente en las prácticas políticas de Brasil vinculadas a dicho objetivo de política exterior. Ante ello, a los fines de situarnos específicamente en los tres gobiernos elegidos, y sin abandonar el principio referencial de la autonomía, nos pareció importante avanzar en la explicitación teórica de modelos analíticos de política exterior. El objetivo fue clarificar el principio teórico referencial-autonomía– en el recorte del contexto histórico elegido por el trabajo.

Modelos de Política Exterior

Un modelo de política exterior es una tipificación de los rasgos más salientes del relacionamiento exterior de un gobierno. Los mismos son escogidos según las oportunidades y limitaciones determinadas por el sistema internacional, así como por las capacidades del gobierno para obtener mayor rédito dentro de ese contexto para perseguir su interés nacional en un marco autonómico. Al mismo tiempo que estos modelos se llenan de contenido a partir de su aplicación, crean un mecanismo que permite a los gobiernos ajustarlos a sus intereses. Es importante resaltar, como plantea Pinheiro que "(...) os mesmos interesses podem ser alcançados por meio de estratégias e mesmo com base em princípios político-ideológicos distintos" (2004: 10). De este modo, la autonomía puede mantenerse como interés nacional en distintos gobiernos que aplican modelos diferentes de política exterior; así se parte de la base que los gobiernos eligen el modelo que maximiza ciertos fines u objetivos, considerando al Estado como una instancia unitaria y racional de toma de decisiones.
Conforme plantea Mena (1989: 40) existen cuatro componentes de la etapa previa o inicial de elección de un modelo. Veremos que todos los componentes de la elección de un modelo están presentes en los casos bajo estudio. El primero es el reconocimiento del problema6, ya que no habrá incentivos en el caso de que no se necesite alterar el status quo. Los tres gobiernos tienen el incentivo de alterar el status quo para obtener mayor autonomía. Esta es una función directamente relacionada con la información recibida por el Estado y la habilidad de éste para interpretarla. El segundo componente son las características del contexto del problema. En este caso, los tres gobiernos necesariamente están insertos en un contexto internacional-proximidad de la Segunda Guerra Mundial, Distensión, fin de la Guerra Fría– que es analizado detalladamente con la intención de lograr la identificación de metas y objetivos-industrialización, diversificación de relaciones y construcción de coaliciones– con el fin último de alcanzar la autonomía.
La selección de metas y objetivos conforman el tercer componente. Esta etapa incluye un conjunto de consideraciones normativas y políticas ya que se relaciona estrechamente con los valores que se pretenden alcanzar y mediante qué medios. El cuarto elemento está constituido por la generación de alternativas. A partir del espectro de alternativas u opciones estudiadas por el gobierno, se escoge el que mejor se supone que responderá a las necesidades e intereses del mismo. En los casos elegidos, las opciones que adoptan los gobiernos son, como veremos en los próximos apartados, la equidistancia pragmática, el alejamiento de Estados Unidos y el relacionamiento con otras potencias medias respectivamente, para lograr el objetivo marcado como tercer componente: la autonomía. Cada uno de los gobiernos bajo estudio ha optado por la aplicación de distintos modelos de política exterior. Estos modelos pretendieron aprovechar las oportunidades que presentaban los contextos internos y, sobre todo, los internacionales para alcanzar la autonomía como objetivo interno. En los próximos apartados veremos cuáles fueron las opciones autonómicas y, en consecuencia, los modelos de política exterior elegidos.

Vargas, Autonomía por la Industrialización o Autonomía Pendular

El acercamiento de Brasil a Estados Unidos se consolidó en el período carismático de política exterior brasileña, cuando el Barón de Rio Branco era ministro de Relaciones Exteriores. La aproximación llevada a cabo por el Barón no implicaba subordinación o adhesión ideológica, sino consideraciones pragmáticas. La política externa de americanización defendía el objetivo de la valorización del café como principal exportación del país, atendiendo así el interés nacional de la época. En este sentido, y entendiendo que los mayores constreñimientos provendrían, en un futuro, de la potencia del Norte, lo que intentó Rio Branco fue establecer una relación temprana con Estados Unidos, convirtiéndose en interlocutor privilegiado y construyendo una parceria estratégica antes que una relación asimétrica y dependiente. A partir de aquí, se sostiene que Brasil estableció un modelo americanista de política exterior (Pinheiro, 2002).
Sin embargo, en el caso del gobierno de Vargas-considerado también por Pinheiro como americanista– nos quedan dudas de que así sea. En este punto, si consideramos que Brasil se volvió definitivamente hacia Estados Unidos a partir de la declaración de guerra al Eje (1942), podemos afirmar que en la mayor parte del gobierno de Vargas (1930-1945) no hubo un claro modelo americanista, sino, en términos de Gerson Moura (1980), una equidistancia pragmática. Siguiendo a este autor, puede hablarse de una autonomía en la dependencia adoptando, para conseguir esa autonomía, una equidistancia entre los centros hegemónicos emergentes. Vargas jugó simultáneamente a dos cartas contrapuestas para aumentar su margen de maniobra y negociación: Alemania y Estados Unidos.
Esta equidistancia pragmática, si bien no era apoyada concientemente por toda la sociedad, tenía partidarios para cada uno de los ejes. En este sentido, Vargas intentaba conformar a las élites tomando decisiones variadas y aproximándose simultáneamente a los dos centros. Los partidarios del acercamiento a Estados Unidos tenían tres objetivos principales: la defensa de la democracia liberal, un sistema de libre comercio y, sobre todo, el mantenimiento del eje agroexportador de la economía. En cuanto a los partidarios de una relación más estrecha con Alemania el principal beneficio que consideraban era el incremento de la industrialización a través de la intervención estatal. En este caso, la idea de concretar planes antidemocráticos ocupaba un rol secundario puesto que la veta económica era la más importante.
Por otra parte, y basándonos en el trabajo de Fares (2011) existen dos categorías de 'antiamericanismo': como desconfianza y como preconcepto. La desconfianza significa oposición o falta de apoyo a Estados Unidos por el escepticismo que provoca la ayuda de la potencia. El preconcepto indica una inclinación a atribuir acciones y motivos negativos a Estados Unidos en cualquier situación.
El modelo desarrollista instalado por el primer gobierno de Vargas consideraba que la idea de la industrialización representaba el objetivo síntesis de la política exterior ya que, por su intermedio, se resolverían los principales problemas del país. De este modo, siguiendo la tesis de Fares, la búsqueda de mayor autonomía creaba rivalidades en la relación Brasil-Estados Unidos y, a pesar de no representar el tipo más agudo de antiamericanismo (preconcepto), se trataba de un antiamericanismo por desconfianza. Es en este sentido que debemos pensar la equidistancia pragmática de Vargas ya que una política exterior autónoma serviría como complemento para el objetivo del desarrollo. Con Vargas, siguiendo a Fares, Brasil supo establecer esa relación de manera altiva, soberana y con independencia del proceso decisorio. La postura de Vargas de defensa de los intereses nacionales y del margen de autonomía del país se consiguió independientemente de su relación con Estados Unidos.
De esta forma, Moura (1980) propone un análisis complejo en que el balance entre factores estructurales y coyunturales abre espacios de decisión aprovechados por la equidistancia pragmática y por la política de barganha de Vargas. El paradójico resultado el alineamiento solo fue el precio a pagar para el lanzamiento del desarrollo industrial. El mismo sigue siendo autonomizante porque es el resultado de una barganha nacionalista. Así, el carácter negociado del alineamiento, fue lo que permite definir la acción del Estado brasileño como de autonomía en la dependencia (Arbilla, 1997).
La creación de la Usina Siderúrgica de Volta Redonda resulta paradigmática en la medida en que permite constatar la relativa autonomía que Brasil alcanzó durante este periodo con relación a los países centrales. Aunque la usina terminó por ser financiada fundamentalmente por el gobierno brasileño y créditos del Export- Import Bank, durante el período de negociaciones se presentó un fuerte debate en torno a la asociación con capitales alemanes o norteamericanos para su construcción. Durante las negociaciones, el Estado brasileño fue consistente con aquello que Ianni llamó doctrina de chantaje, negociando en ambos frentes con relativa autonomía nacional y en beneficio de la economía y los intereses de Brasil por sobre los intereses de compañías extranjeras. Cabe resaltar que Volta Redonda es la mayor planta de acero de América latina y simboliza, más que cualquier otro proyecto, la ambición brasileña de convertirse en un país take-off (Hentschke, 2006).
Por todo lo expuesto, creemos que el modelo de política exterior de Vargas no fue americanista ni universalista. Fue un modelo orientado casi exclusivamente a la búsqueda de una industrialización compleja mediante un juego de péndulo entre los dos países centrales de la época-Estados Unidos y Alemania y, a través del mismo, de un considerable aumento en la autonomía brasileña. Podríamos llamar a este modelo de política exterior autonómica de Autonomía por la Industrialización o de Autonomía Pendular.

Geisel, Autonomía por la Diversificación

Según Vigevani & Cepaluni, el gobierno de Geisel podría ser denominado de Autonomía por la Distancia, por la contraposición de su gestión en ciertos aspectos de la agenda de las grandes potencias para preservar la soberanía estatal:
"(...) a busca pela autonomia dava-se por meio de um distanciamento em relaçâo aos centros de poder internacionais" (2007: 285). Sin embargo, creemos que esta visión está muy relacionada con una postura reduccionista que considera la posibilidad de autonomía o no a partir de la contraposición con el centro hegemónico. Ya hemos planteado que la autonomía puede lograrse o ser buscada por distintas estrategias que no necesariamente están ligadas con el acercamiento o alejamiento a la potencia hegemónica.
Como hemos visto, la política exterior de un Estado es una combinación de su realidad y necesidades internas, pero también de la realidad y los limitantes internacionales. De esta forma, específicamente en el plano económico, la década del setenta mostró grandes alteraciones en el sistema internacional. El derrumbe del sistema de Bretton Woods, con la declaración por parte de Nixon de la inconvertibilidad del dólar en oro, y los shocks petroleros, obligaron a una reestructuración general del sistema económico y financiero internacional. Vale aclarar que la decisión de la OPEP mostró la existencia de una realidad antes impensada, esto es, la proyección internacional en las relaciones económicas internacionales de los países subdesarrollados.
A esto debemos sumar la tesis que sostienen Gonçalves & Miyamoto (1993) cuando plantean que, debido al giro económico internacional y de contradicciones internas, fueron decreciendo las hipótesis, barajadas en el gobierno anterior, que sostenían la idea de convertir a Brasil en una potencia mundial. Por este motivo, la administración Geisel planteó la necesidad de concretar una nueva política exterior más acorde con las coyunturas interna y externa. Esto implicaba un acercamiento al Tercer Mundo y una redefinición de las alianzas internacionales para ampliar las posibilidades brindadas tanto por el mercado como por la política mundial. En este contexto, se trató de desideologizar la política exterior para poder adecuarse a la realidad internacional y poder cumplir objetivos nacionales.
Esta política fue definida como pragmática y responsable. El canciller Azeredo da Silveira explicó esta política en su discurso de apertura de la XXIX Asamblea General de las Naciones Unidas: "Pragmática, na medida em que buscamos a eficácia e estamos dispostos a procurar, onde quer que mos movam os interesses nacionais brasileiros, as áreas de convergencia e as faixas de coincidencia com os interesses nacionais de outros povos. Responsável, porque agiremos sempre na moldura do ético e exclusivamente em função de objetivos claramente identificados e aceitos pelo povo brasileiro" (de Seixas Corrêa, 2007: 311).
Según Hurrell (1986), la estrategia de diversificación en un contexto de Guerra Fría7 podría llevar a un incremento de la autonomía de cuatro maneras: explotando la rivalidad entre las superpotencias, amenazando a la cabeza de su bloque de cambiar de esfera; mediante una política de diversificación activa, pero evitando relaciones cercanas con el bloque rival; formando una coalición de Estados más débiles, esperando aumentar así su influencia en el escenario internacional; y, por último, el Estado puede aceptar una posición subordinada a la potencia dominante, pero busca expandir su influencia en un nivel regional.
A partir del planteo de Hurrell, podemos decir que la política exterior ecuménica y responsable de Geisel se basó principalmente en la segunda estrategia autonómica: la de una diversificación activa. De este modo, y tomando en consideración el contexto internacional esbozado, el Estado pudo adoptar un papel internacional más activo y autónomo articulado con sus intereses nacionales.
En este punto, cabe aclarar que hay autores que plantean el alejamiento o la divergencia entre Brasil y Estados Unidos por el solo hecho de que, por momentos, los intereses nacionales perseguidos por Brasil se definirían como más distantes de los objetivos norteamericanos. Si bien el alejamiento fue inevitable por la misma definición de la política exterior que planteaba el fin de los alineamientos automáticos por parte de Brasil, creemos que en este punto reside la autonomía de la política exterior de Geisel, no por la contraposición a Estados Unidos per se, sino por el aprovechamiento de un sistema internacional más flexible y con mayores posibilidades de relacionamiento con otros Estados más acordes a sus metas.
El orden internacional "menos bipolarizado" permitió excusarse de los alineamientos automáticos aunque no significó el abandono de los valores comunes con otras naciones; significó que la libertad de acción en la esfera internacional debía ser condicionada por el interés nacional. De esta manera, a medida que las relaciones externas iban declinando de la participación norteamericana, la diplomacia brasileña profundizaba la vinculación Sur-Sur (incluyendo algunos países de la órbita soviética) y con otras naciones capitalistas avanzadas (Hirst, 1984: 182-183).
En este contexto se enmarca la despolitización y la desideologización planteadas en el gobierno de Geisel. La despolitización implicaba una mayor legitimidad de Brasil ante los países del Tercer Mundo dado su no alineamiento con Estados Unidos, y sobre todo, como plantea Hirst, "(...) el gobierno brasileño desarrollaba una política exterior que sustituía el deseo de una relación especial con Estados Unidos por una relación amplia y diversificada con las naciones capitalistas avanzadas. Se procuraba reemplazar la discordia bilateral por la confrontación multilateral" (1984: 183). Por su parte, la desideologización implicaba dejar de lado confrontaciones ideológicas en pos del interés nacional. Ejemplo de ello son el reconocimiento de Angola, la reanudación de relaciones diplomáticas con la República Popular China, el aumento de relaciones comerciales con la Unión Soviética y los países pertenecientes al bloque soviético, entre otros. Como menciona Hirst, este tipo de relaciones ideológicamente 'contrarias' a bloques internos fue una dimensión totalmente nueva en la política brasileña: "(...) el gobierno brasileño pasó a desarrollar relaciones con países de programas políticos internos de naturaleza ideológica rechazados internamente por el sistema político del país" (1984: 198).
El acuerdo de cooperación nuclear firmado en 1975 con Alemania es un claro ejemplo de lo que estamos diciendo. Un año antes se había suscrito un memorándum de entendimiento entre Brasil y Estados Unidos que, en palabras de Silveira les "(...) permitiria melhor realizar o desejo de ambos os países de serem sócios iguais em empresas comuns" (Arquivo MRE, 1974: 14). Sin embargo, una serie de problemas surgieron con respecto a la negativa por parte de Estados Unidos de transferir tecnología en el área nuclear. Debido a este motivo pragmático y no por una contraposición ideológica o caprichosa hacia Estados Unidos fue que el gobierno de Geisel decidió firmar el acuerdo con Alemania, denunciando además el Acuerdo Militar que se había firmado con el país del norte en 1952 y que convertía a Estados Unidos en el único abastecedor de armamento.
De esta forma, lo que se generaba era la posibilidad para el gobierno de Geisel de negociar con otros países en áreas que, tradicionalmente, se había estado ligado a Norteamérica. Según Lima & Moura (1982), esta fue una decisión inteligente que amplió considerablemente el margen de maniobra del país, al mismo tiempo que los costos fueron relativamente insignificantes.
En sintonía con Fares (2011) podemos agregar que las relaciones con Estados Unidos no fueron serenas por la desconfianza que las intenciones de Estados Unidos suscitaban en Brasil. Por otra parte, el paradigma desarrollista con el que comulgaba Geisel, agregaba algunos componentes teóricos como: percepción de intereses que alimentarían el proceso decisorio, negociación de ganancias recíprocas en las relaciones internacionales, determinación de superar desigualdades entre las naciones, visión cooperativa y no confrontacionista. Por esto, la hipótesis de Fares (2011), con la cual concordamos, es que el antiamericanismo institucionalizado es llevado a los medios de acción del Estado brasileño basado, en buena medida, en la percepción de que estaban siendo alcanzados los valores del paradigma desarrollista y, que la política de dominación ejercida por Estados Unidos no le reportaba ganancias a Brasil.
El contexto que le 'tocó' en suerte a Geisel no fue fácil. Sin embargo, Brasil no quedó involucrado en la compleja red de intereses ni de otras naciones ni de opositores internos. Aunque su modelo fue llamado bonapartismo pragmático o pragmatismo institucionalizado, creemos que su denominación como Autonomía por la Diversificación es la que mejor se ajusta al gobierno de Geisel. Este gobierno confrontó a los opositores y supo aprovechar las oportunidades que se le presentaron de modo de no quedar 'pegado' a intereses foráneos mediante la multilateralización de sus relaciones externas.

Da Silva, Autonomía por la Coalición

A pesar de que Vigevani & Cepaluni (2007) llaman al modelo adoptado por Da Silva Autonomía por la Diversificación, creemos que ese concepto cuadra mucho mejor con el modelo de Geisel, por los motivos expresados anteriormente. De esta forma, consideramos que Autonomía por la Coalición es la expresión correcta para referirse a la política externa de Da Silva, ya que su rasgo más característico fue la constante búsqueda de socios para formar coaliciones y así coordinar políticas en foros comunes. El proceso de construcción de coaliciones ha ocupado un lugar central en las negociaciones multilaterales brasileñas en lo que respecta a las perspectivas de equilibrar las fuerzas centro-periferia (Nunes de Oliveira, Onuki & de Oliveira, 2006).
La formación de coaliciones con países de un mismo status, le ha dado a Brasil la posibilidad de actuar en los organismos internacionales y en negociaciones multilaterales con un perfil de balancing, en lugar del tradicional bandwagoning de los países periféricos. Es decir, Brasil es un país que dejó de 'sumarse' a las decisiones de los Estados fuertes del sistema internacional. La idea de "necesidad de acordar" con las reglas impuestas por otros, implicaba falta de opciones. Sin embargo, sobre todo con el gobierno de Da Silva, otras posibilidades se abrieron con el objetivo de poder ejercer un balance mediante la presión de varios Estados, unidos en busca de un mismo objetivo. En este sentido, también podríamos hablar de la posibilidad que dan este tipo de coaliciones en cuanto a que de ser un país rule taker, se pueda pasar a ser un país rule maker. Como plantea Arbilla (1997), la autoidentificación de Brasil como un mediador o "constructor de consensos" operacionaliza la necesidad estratégica de Brasil de reforzar los mecanismos de cooperación Sur-Sur, pero también Norte-Sur, para sacar provecho de la aproximación con los Estados emergentes sin comprometer los intereses políticos y económicos consecuentes con una confrontación con los países del Norte. Así, según De Marsilio (1993), Puig considera la existencia de Estados que adoptan, ejecutan y cumplen decisiones. En este sentido, podría considerarse que Brasil, en los últimos años, tanto en los organismos internacionales como a través de sus empresas transnacionales, cumple con las tres caracterizaciones. Acordamos con Bologna (2008) cuando plantea que es aquí donde un país dependiente tiene una opción por un mayor o menor grado de autonomización, aquí es donde entra el concepto de élites funcionales las cuales son las responsables de actuar e interactuar entre "agentes homogéneos" (verdaderos primus inter pares) y "Grandes Poderes".
Sin embargo, la posición de Brasil en el sistema internacional es ambigua, dado que es un Estado caracterizado por distintos factores que se contraponen entre sí. Esto es así porque ocupa una posición híbrida entre el Norte y el Sur, dependiendo, en parte, de las percepciones externas que identifican a Brasil como un país importante y crucial para la estabilidad y el desarrollo de la región (país ancla, país llave, país clave), que proyecta su identidad global como 'representante' o 'portavoz' del mundo en desarrollo en importantes debates internacionales. Al mismo tiempo que es una potencia emergente, también, es un país con muchísimas dificultades a nivel social (de desarrollo humano en general) (John de Sousa, 2008). En este contexto, consideramos que a pesar de sus fortalezas, Brasil es un país del sur con las vulnerabilidades que esto implica. En este sentido, el país se niega a ser considerado un donante y se identifica como un socio para el desarrollo, particularmente en lo que atañe a la cooperación Sur-Sur.
En este sentido, la iniciativa IBSA y el G-20 son ejemplos paradigmáticos del 'uso' que Brasil hace de la cooperación Sur-Sur como la mejor forma de aumentar tanto su poder de negociación internacional como de aumentar los márgenes relativos de autonomía con los que cuenta.
La iniciativa IBSA (India, Brasil, Sudáfrica) se lanzó en junio de 2003 con el fin de aumentar la cooperación trilateral en áreas clave como la energía y el comercio, y lograr un mayor impacto mediante la unión de sus voces en la arena global. Como plantea Lechini, "Los tres gobiernos apuntan a un objetivo muy general, como la promoción del diálogo, la cooperación Sur-Sur y la búsqueda de posiciones comunes en asuntos de importancia internacional" (2007: 274-275).
Dado su tamaño colectivo y su relevancia en la economía mundial, la reunión de estos tres países provee una oportunidad única para mover el eje del Sur al centro del orden internacional actual. Estos Estados comparten intereses, necesidades y 'destrezas' similares, lo que permite adoptar posiciones comunes en los foros internacionales. Según White (2006), bajo el liderazgo de Lula Da Silva, Brasil se ha convertido en la fuerza motriz detrás de IBSA y, además de la interacción formal en los grupos de trabajo, Brasil ha promovido una gama de iniciativas de segunda línea alrededor de IBSA y del diálogo Sur-Sur en general. Esto ha facilitado que ámbitos distintos de los gubernamentales contribuyan en el proceso y ayuden a construir un mejor entendimiento entre los tres Estados involucrados.
Otro ejemplo de coaliciones es el G-20. El mismo surge en el año 2003 en el ámbito de la OMC a propuesta del presidente brasileño Lula Da Silva. La iniciativa presentada está compuesta por varios países, pero su núcleo duro es Brasil, China, India, México y Sudáfrica. Este grupo, básicamente, pedía la reducción de los subsidios y la protección de la agricultura de los países desarrollados por razones de seguridad alimenticia y derecho rural. Consideraban así, que los temas de la agenda de Singapur debían ser discutidos una vez que el tema agrícola quedara resuelto. Las concesiones que se exigían a la Unión Europea y a Estados Unidos no fueron discutidas. Esto llevó al fracaso de las negociaciones. Sin embargo, la iniciativa del G-20 hizo que los países más importantes del mundo en materia económica, tomaran en consideración los reclamos del Tercer Mundo.

A modo de cierre

El alto perfil de la política exterior mediante la activa participación de estos gobiernos en múltiples reuniones y negociaciones bilaterales y multilaterales; el acercamiento a la potencia cuando ello implicara conseguir por su intermedio cuestiones relativas al interés nacional y el hecho de disentir con la potencia central en cuestiones que afectaran la búsqueda del interés nacional (Regla Puig); la activa cooperación con nuevos socios políticos y comerciales (Regla Russell & Tokatlian) y la funcionalidad de las élites en su apoyo al proyecto nacional (Regla Jaguaribe), sumado a la innegable capacidad de negociación de los gobiernos bajo estudio, hicieron que los márgenes de acción de estas administraciones encontraran nichos cada vez mayores de adaptación a las circunstancias internas e internacionales que permitieron que el país profundizara su autonomía.
La búsqueda de la autonomía fue un objetivo perseguido consciente y persistentemente a través de la formulación de distintos modelos de política exterior acordes con el contexto externo y las necesidades domésticas y que suponen una determinada cosmovisión previa a la evaluación de las alternativas; el modelo es el efecto operacional de esa cosmovisión. A partir del análisis de los cuatro componentes de la etapa previa a la elección reconocimiento del problema, características del contexto, selección de metas y objetivos, generación de alternativas los gobiernos de los períodos bajo estudio han optado por diferentes modelos.
En el gobierno de Vargas se diseñó un modelo pendular de equidistancia pragmática que intentó negociar con dos puntos contrapuestos (Alemania y Estados Unidos) para conseguir el financiamiento de la industria. En este sentido, el imaginario de la época era que ser un país autónomo pasaba por ser un país industrializado. Por este motivo, llamamos al modelo varguista de Autonomía por la Industrialización o de Autonomía Pendular.
Por su parte, hemos optado por descartar las denominaciones que normalmente se le dan al gobierno de Geisel y hemos decidido llamarlo Autonomía por la Diversificación, dada la redefinición de las alianzas internacionales para ampliar las posibilidades autonómicas mediante el relacionamiento con múltiples países considerados, hasta ese momento, de una importancia secundaria. De esta forma, se dio una política de diversificación activa, aunque ello implicara el distanciamiento de Estados Unidos. El acuerdo nuclear firmado con Alemania nos parece el ejemplo más acabado de este distanciamiento.
Por último, hemos denominado al modelo de Da Silva de Autonomía por la Coalición, éste se caracterizó por la búsqueda de parceiros de un mismo status para formar coaliciones, coordinar políticas en foros comunes y aumentar el margen de maniobra y, por su intermedio, su poder de negociación. Una de las cosas más interesantes del modelo de Da Silva es que el acercamiento a los países del Sur no implicó un alejamiento con los países del Norte.

Referencias

1 Estos ejemplos no quieren ser un estudio exhaustivo acerca de las políticas económicas desarrolladas por estos gobiernos, sino pequeños marcadores de nuestra posición.

2 Podemos hablar de distintas situaciones contextuales en los tres gobiernos ya que nos comprometimos con la tarea de identificar una variable externa y una interna que pudieran influir en la política exterior de un país, y que normalmente se utilizan para explicar cambios en la política exterior de un Estado. Así, en primer lugar, elegimos la polaridad internacional como variable externa y el régimen político como variable doméstica. En segundo lugar, establecimos un sistema de selección de casos en donde ninguna de estas variables se repitiera para fijar el cambio de contextos. Este sistema arrojó como resultado la elección del primer gobierno de Vargas (1930-1945), el gobierno de Geisel (1974-1979) y el gobierno de Lula Da Silva (2003-2010). Estas variables que generalmente son utilizadas para explicar las rupturas en política exterior no han tenido una influencia decisiva en la política exterior de estos casos y, especialmente, en el caso de la autonomía. De esta forma, si consideramos la polaridad internacional, destacamos que el gobierno de Vargas se ubicó en un sistema multipolar inestable compartido por: Francia, Inglaterra, Alemania, la Unión Soviética, Italia, Japón y Estados Unidos. Sin embargo, en esta polaridad múltiple se perfilaban potencias ascendentes (Estados Unidos y la Unión Soviética) y potencias declinantes. La presidencia de Geisel perteneció a un mundo bipolar con dos superpotencias (Estados Unidos y la Unión Soviética) a la cabeza. En tanto, el gobierno de Lula Da Silva se desempeñó en una arena internacional unipolar, dominada por Estados Unidos. Sin embargo, esta unipolaridad está siendo cada vez más "amenazada" por la existencia de una segunda línea de grandes potencias y otra de potencias regionales con intenciones de ascender. En cuanto a la variable doméstica, el régimen político, Vargas asumió el gobierno con un régimen político que puede ser caracterizado como un régimen de facto por origen; por su parte, la administración de Geisel transcurrió como un régimen de facto por origen, pero también por ejercicio, y por último, la gestión de Da Silva se desempeñó bajo un régimen de gobierno democrático.

3 Sobre cada aspecto a su vez podríamos enunciar contenidos y formas que han sido ampliamente desarrolladas por diversos autores. Por ejemplo, la idea de independencia decisoria externa no resulta igual en Puig que en Russell & Tokatlian.

4 Los tópicos de la viabilidad serían: la viabilidad nacional, la movilidad política, la conveniencia del modelo, la coherencia del modelo, la inexistencia de impedimentos extrasocietales insuperables, y la aptitud de liderazgo. De esta forma, la lectura integral de la teoría deja en claro que la existencia del líder y la élite que lo acompaña es insustituible. A nuestro entender, cualquier tópico ante un dilema de opuestos siempre prioriza la existencia de la élite.

5 En una conversación con Samuel Pinheiro Guimarâes, sostenida en 2010, el Ministro resaltaba el particular rol que cumplieron Marco Aurelio García, Celso Amorim y él mismo en la articulación de las élites de poder tradicional con intereses, grupos y líderes de base que formaban parte histórica del Partido Trabalhista (PT).

6 Mena llama 'problema' al desafío o la oportunidad que se presenta ante el proceso político de la elección.

7 Cabe recordar que el contexto de Guerra Fría en el cual Geisel desempeñó sus funciones fue durante la llamada Distensión Internacional, en donde Estados Unidos trataba de recuperar una hegemonía perdida ante el avance de la Unión Soviética. Por lo tanto, Brasil tuvo mayores márgenes de acción per se, debido a este escenario, en el cual un Estados Unidos debilitado flexibilizó sus políticas a nivel internacional.

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Recibido: 26/09/2012.
Aceptado: 30/12/2012.

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