ART�CULOS

Producci�n de pol�ticas a escala subnacional: institucionalizaci�n de la Econom�a Social y Solidaria en la provincia y el municipio de Santa Fe

Production of public policies at the subnational level: the institutionalization of the Social and Solidarity Economy in the province of Santa Fe

 

Maricel Massera

Maricel Massera es becaria del Consejo Nacional de Investigaciones Cient�ficas y T�cnicas, en el Instituto de Humanidades y Ciencias Sociales (IHuCSo), Universidad Nacional del Litoral, Argentina. E-mail: massera.maricel@gmail.com

Lucas Cardozo

Lucas Cardozo es becario del Consejo Nacional de Investigaciones Cient�ficas y T�cnicas, en el Instituto de Humanidades y Ciencias Sociales (IHuCSo), Universidad Nacional del Litoral, Argentina. E-mail: crdozo.lucas@gmail.com

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resumen

El art�culo tiene como objetivo la descripci�n y an�lisis de pol�ticas p�blicas de Econom�a Social y Solidaria (ESS) de escala subnacional, implementadas en la ciudad de Santa Fe, Argentina, durante el periodo 2011-2015. En ese momento se crean la Subsecretar�a de Econom�a Social a nivel provincial y la Direcci�n de Econom�a Social a nivel local, y con ello la tem�tica de ESS se instala en la agenda de gobierno. El an�lisis se enfoca en dos pol�ticas que surgen de la articulaci�n de escalas estatales: el Programa Ideas en Marcha, y el Centro de Emprendedores de la Econom�a Social, este �ltimo como un espacio de cogesti�n de pol�ticas p�blicas, en el cual tambi�n interviene la Universidad Nacional del Litoral. A partir de entrevistas semi estructuradas a informantes clave en el �mbito de la gesti�n de las pol�ticas p�blicas y del an�lisis de documentos, se describir�n las principales caracter�sticas de dichas pol�ticas tanto en el momento de su dise�o como en su implementaci�n, destacando los logros alcanzados, como as� tambi�n las principales dificultades y desaf�os que se presentan.

palabras clave: Econom�a social y solidaria; Pol�ticas p�blicas; Escala subnacional

summary

The present article intends to describe and analyze social and solidarity economy public (SSE) policies at the sub-national level implemented in the city of Santa Fe, Argentina, between 2011 and 2015. At that time, the provincial government created the Undersecretariat of Social Economy, and the local government created the Department of Social Economy, all of which meant SSE became part of the government�s agenda. The study is focused on two policies derived from the national sphere; the program Ideas en Marcha (Ideas in Motion), and the Center for Social Economy Entrepreneurs. The Universidad Nacional del Litoral is a part of the latter endeavor, a place where public policies can be managed jointly. Based on the analysis of documents and key informant semi-structured interviews conducted in the public policy management sector, the main characteristics of such interventions will be described by examining both stages, design and implementation, as well as by highlighting their achievements, their major difficulties and challenges.

keywords: Social and solidarity economy; Public policies; Sub-national level

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1. Introducción

La aplicación en América latina de las políticas neoliberales recomendadas por el Consenso de Washington durante la década de los ‘90 dio como resultado una fuerte desarticulación social, un incremento de la desigualdad y una profundización de la pobreza y de la precariedad laboral en todo el continente. En Argentina, ya a mediados de la década, las reformas se iban consolidando junto a una desimplicación estatal selectiva (Fernandez et al., 2005), y comenzaban a verse los efectos de la reestructuración productiva que llevó a la eliminación de puestos de trabajo y a la reducción de la elasticidad del empleo en relación al Producto Bruto Interno, como resultado del cierre de un gran número de firmas que no pudieron adecuarse al nuevo escenario de apertura de la economía. En este contexto, se desarrolló un proceso de reestructuración de las políticas socio-laborales con el objetivo primordial de afrontar la "triple crisis” –crisis de gobierno, crisis de régimen y crisis de acumulación– que sobrevino a finales del año 2001 (Basualdo, 2001).
En términos de Arcidiácono (2012), dicha crisis implicó que la intervención estatal en el campo del bienestar social se consolide en base a dos grandes líneas. La primera, a través de medidas destinadas a los trabajadores asalariados formales; y la segunda, mediante la implementación de una serie de programas sociales que tenían como objetivo principal abordar la situación de las personas que se encontraban en condición de pobreza y falta de empleo –sectores no integrados al mercado laboral–, teniendo como uno de sus ejes a las propuestas de la Economía Social y Solidaria (ESS).
En consonancia con lo expresado, desde el discurso oficial a partir del año 2003 se intentó tomar distancia de la década anterior haciendo énfasis en la cuestión social y en el papel activo del Estado. Desde el Ministerio de Desarrollo Social, el gobierno nacional propuso revisar las políticas sociales que se implementaron en la década del noventa, argumentando que el modelo neoliberal y las medidas de ajuste estructural fueron las causantes de los problemas sociales, al mismo tiempo que criticaban el enfoque asistencialista, compensatorio y verticalista que caracterizó a dichas políticas (Kirchner, 2007).
Este cambio de orientación significó el retorno de las políticas e intervenciones del Estado como elemento legítimo de incidencia en las condiciones laborales y para la generación de empleo, a la vez que se propuso una agenda incluyendo una mayor integralidad y la participación de las organizaciones sociales (Hintze, 2007).
A nivel nacional, marcaron este nuevo rumbo el surgimiento del Plan Manos a la Obra (PMO) a finales del año 2003, y más tarde la creación del Programa Ingreso Social con Trabajo-Argentina Trabaja (PRIST-AT) en 2009, dirigidos a la recuperación del empleo y  la integración social de los sectores más vulnerables. Desde otras áreas de gobierno también se ejecutaron políticas vinculadas a la ESS, aunque en la mayoría de los casos éstas funcionaron de forma desarticulada (Castelao Caruana, 2016).
Para el caso particular de la provincia de Santa Fe, se institucionaliza la temática de ESS y se diseñan políticas en esta dirección, en un contexto en el que la aplicación de programas a nivel nacional dirigidos a la promoción de experiencias autogestivas y asociativas fue mucho menor que en otros aglomerados del país. En el año 2011 se crea un área de escala y alcance provincial para el desarrollo de políticas específicas dirigidas al sector: la Subsecretaría de Economía Social, dependiente de la Secretaría de Desarrollo Territorial del Ministerio de Desarrollo Social de la provincia. En este marco, se diseñaron estrategias orientadas a la extensión territorial y la agenda de la ESS en el territorio provincial, por un lado, y al fortalecimiento de los lazos sociales, el asociativismo, la solidaridad y la autogestión, por otro. Dos años después se crea en la ciudad de Santa Fe –capital de la mencionada provincia–, la Dirección de Economía Social del gobierno municipal, la cual lleva adelante diversas acciones dirigidas al sector en coordinación con el nivel provincial.
A partir de este contexto, el presente trabajo se dirige a la descripción y análisis de las políticas públicas de Economía Social y Solidaria a nivel provincial implementadas en la ciudad de Santa Fe durante el periodo 2011-2015, indagando en sus características tanto en el momento del diseño como en su implementación, para lo cual centraremos el análisis en dos políticas que se destacan por la articulación de escalas estatales: el Programa Ideas en Marcha, y el Centro de Emprendedores de la Economía Social (CEES).
La metodología a utilizar será de tipo cualitativa, a partir de entrevistas semi-estructuradas a informantes clave en el ámbito de la gestión de las políticas públicas estudiadas, y el análisis de documentos relativos a dichas herramientas.
El presente artículo se divide en tres apartados. En primer lugar, realizaremos un breve recorrido por las políticas y normativas que abordaron la temática de ESS en el ámbito nacional, de modo de contextualizar el desarrollo de la institucionalización aquí estudiado. En segundo término, se describirá el proceso de creación de la Subsecretaría de Economía Social de la Provincia de Santa Fe y de la Dirección de Economía Social de la Ciudad de Santa Fe, organismos en los que se enmarcan las políticas bajo estudio. Finalmente, se describirán y analizarán el Programa Ideas en Marcha, y la creación del Centro de Emprendedores de la Economía Social de la ciudad, atendiendo a los objetivos que se plantean, la población a la cual dirigen sus acciones, las actividades que desarrollan y los resultados que detentan.

2. Políticas de ESS a escala nacional  

Durante las últimas décadas, el incipiente cambio de rumbo de las políticas sociales y de empleo hacia una perspectiva de la llamada Economía Social y Solidaria (Merlinsky y Rofman, 2004), por medio de una serie de programas sociales dirigidos a sectores no integrados al mercado laboral (Arcidiácono, 2012), acompañó la proliferación de experiencias económicas informales surgidas como respuesta a la crisis económica y social, como así también de nuevas organizaciones económico-sociales hasta ese momento minoritarias.
A nivel nacional, es posible identificar dos momentos de especial relevancia en la promoción de este tipo de experiencias a través de políticas públicas.
El primero de ellos fue el surgimiento del Plan Manos a la Obra (PMO) en el año 2003, destinado a sectores de bajos recursos que conformaran experiencias productivas y/o comunitarias. En segundo lugar, la creación del Programa Ingreso Social con Trabajo-Argentina Trabaja en 2009, dirigido, al igual que el PMO, a la recuperación del empleo por medio del impulso de organizaciones sociales de trabajadores, ambos bajo la órbita del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación.
Lo novedoso de dicha política social fue que, a nivel organizacional, asumió un desafío en la articulación de diferentes escalas estatales para el asesoramiento, evaluación y luego la implementación de la política dirigida al trabajo asociativo. El rol del Estado en la coordinación de las redes escalares creadas para la ejecución de los diferentes programas cobró importancia, dado que involucraba a diversos actores sociales y con diferencias de poder en el control y en la toma de decisiones sobre la nueva política pública, lo que modificó la antigua organización del sistema administrativo en las prácticas institucionales. En otros términos, para el diseño y ejecución del PMO, se necesitó de un nuevo mecanismo de coordinación de las escalas estatales existentes, que no sólo correspondía a la articulación de gobiernos locales, provinciales y nacional, sino que también involucraba a las organizaciones sociales (Goren, 2005; Altschuler y Casalis, 2006; Cardozo, 2015; entre otros).
Sumado a los programas mencionados anteriormente, y desde diferentes áreas estatales, surgieron diversas iniciativas como el Plan Agua Más Trabajo bajo la órbita de Agua y Saneamientos Argentinos (AySA) y del Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento (ENHOSA); el programa Capacitación con Obra dependiente del Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES); el Programa Federal de Integración Sociocomunitario dependiente del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios; y el Programa de Competitividad para Empresas Autogestionadas y Sistematización de Modelos de Gestión, del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, entre otros (Arcidiácono y Bermúdez, 2015).
Además de ello, se destaca durante este periodo la creación de normas específicas y estructuras burocráticas que consolidaron esta línea política de intervención (Hopp, 2013). Algunas de ellas son el Monotributo Social (Ley 25.865), el Registro Nacional de Efectores de Desarrollo Local y Economía Social (Decreto 189/04), y la Marca Colectiva (Ley 26.355). A esto se añade la ley de Promoción de Microcréditos (Ley 26.117) en el año 2006, mediante la cual se crea un fondo nacional destinado al apoyo de programas de microcrédito desarrollados por entidades sin fines de lucro, que colaboren con el desarrollo de las políticas sociales y se asocien en consorcios o redes territoriales para implementar los fondos otorgados, junto a la creación de la Comisión Nacional de Microcréditos (CONAMI). Se destaca asimismo la creación de la Subsecretaría de Comercialización de la Economía Social (Decreto 2.194/08), el Instituto de Promoción de la Economía Social (2009 - INAES-MDS), y, finalmente, la creación de la Secretaría de Economía Social (Decreto 505/2010), bajo la órbita del Ministerio de Desarrollo Social, lo cual implicó una mayor jerarquización del área (Arcidiácono y Bermúdez, 2015).
Numerosos estudios se han abocado al análisis de estas políticas desde diversas perspectivas, sin embargo son escasos los trabajos que abordan cuestiones relativas al diseño, gestión e implementación de las políticas de ESS a escala subnacional¹, es decir, cómo las provincias y los municipios han creado –o no– la institucionalidad para llevar a cabo políticas propias de Economía Social y Solidaria.

3. Hacia la institucionalización de un área específica de ESS en Santa Fe

En el ámbito de la provincia de Santa Fe, los primeros antecedentes en términos de políticas públicas dirigidas a estas experiencias se ubican bajo la órbita de los Ministerios de Producción y de Desarrollo Social.
Dependiente del primero de ellos, en el año 2004 se crea bajo la Ley 12.375 el "Programa de Promoción y Asistencia a Emprendimientos Productivos Sociales”, con el objeto de incentivar, acompañar y favorecer iniciativas de creación de puestos de trabajo (contemplando la consolidación de emprendimientos dentro del sistema productivo); favorecer la inclusión social a través del trabajo; contribuir al desarrollo y fortalecimiento de procesos comunitarios basados en la autogestión, cooperación, solidaridad e incentivo a la participación colectiva, promoviendo de esta manera procesos asociativos locales, institucionales y productivos; aprovechar los recursos y la capacidad institucional existente, promoviendo el desarrollo local; y, finalmente, fomentar estrategias de desarrollo local en los municipios y comunas como así también la promoción de profesionales idóneos, estudiantes de la región, entre otros, para que participen en la asistencia a los emprendimientos.
Para ello se crea un Fondo de Promoción y Asistencia a Emprendimientos Productivos Sociales, integrado por programas nacionales, provinciales o internacionales, parte del presupuesto provincial asignado al Ministerio de Producción (no menos del 2%), y créditos obtenidos para la aplicación del Programa. Como beneficiarios de este fondo, se incluyen las cooperativas de trabajo cuyos integrantes se encuentren en condición de vulnerabilidad y tengan por objeto una sola actividad económica.
Sumado a ello, se prevé en el marco de la ley la conformación de equipos locales de asistencia y acompañamiento; e incorporar al Registro de Proveedores del Estado todos aquellos emprendedores comprendidos en la misma, para incentivar y priorizar la compra de sus productos por parte del Estado provincial, a la vez que se instará a Municipios y Comunas a realizar lo propio en su respectiva jurisdicción.²
Como ya fuera mencionado, en años subsiguientes desde el Ministerio de Desarrollo Social comienzan a delinearse direcciones estatales vinculadas a la ESS, debido a la emergencia de la temática y la proliferación de experiencias en el territorio provincial. La creación de dichas áreas sirve como antecedente para la concreción de la Subsecretaría de Economía Social que abordaremos en el siguiente apartado.

3.1. El surgimiento de la Subsecretaría de Economía Social de la Provincia de Santa Fe

Como antecedentes de institucionalización de la temática de la ESS en el interior del Ministerio de Desarrollo Social de la provincia, pueden mencionarse a partir del año 2007 dos direcciones que contemplan este tipo de experiencias: la Dirección de Inclusión Socioproductiva y la Dirección de Economía Social y Solidaria. Anterior a ello, si bien es posible reconocer acciones dirigidas al sector, no existía un área específica ni una escala provincial de abordaje, lo que recién se logra según Casella (2015), con la creación de la Subsecretaría de Economía Social en el año 2011.
Se reconocen aquí dos procesos que convergen en esta creación: un cambio de rumbo de las políticas sociales que se verifica a nivel nacional, orientada a políticas vinculadas a la generación de trabajo asociativo a través del financiamiento para la concreción de emprendimientos socioproductivos (Ciolli, 2013). Así también se observa un creciente reclamo de políticas de fortalecimiento al sector por parte de organizaciones sociales y cooperativas, tomando como antecedente lo realizado en la ciudad de Rosario a través de la Subsecretaría de Economía Solidaria local (Casella, 2015). Sumado a ello, se señala desde la gestión de la Subsecretaría como motivación de dicha creación, la necesidad de visibilizar estas experiencias y de este modo tejer diversas alianzas con el sector.
Desde los documentos oficiales de dicho organismo, se propone como objetivo extender territorialmente las políticas de ESS, de modo de articular experiencias socioproductivas ya presentes en el territorio, a la vez de propiciar el surgimiento de otras nuevas. Para esto plantean la promoción de las capacidades ya existentes, y con ello el fortalecimiento de diálogos, acuerdos y compromisos entre los distintos actores involucrados. A la vez se propicia la difusión de los valores propios de la ESS, tales como la solidaridad, la asociatividad, la cooperación, la preservación del medio ambiente, la democratización de las prácticas socioeconómicas, etc. (Subsecretaría de Economía Social, 2015). En este sentido, se enfatiza la necesidad de fortalecer el tejido social como prerrequisito para facilitar el desarrollo, destacando el efecto multiplicador que la Economía Social y Solidaria posee en la producción de capital social, por medio de la generación de entramados socio-productivos a partir de formas asociativas y cooperativas.
En otros términos, se destacan como dos grandes objetivos en los documentos oficiales el "generar procesos de inclusión social y desarrollo territorial a través del estímulo de las capacidades locales y los recursos territoriales disponibles, promoviendo los vínculos solidarios y asociativos para pasar de la acción micro-social al desarrollo de una Economía del Trabajo”, y "propiciar el desarrollo de capacidades e instrumentos para la gestión de la ES en Municipios y Comunas y Organizaciones Sociales” (Subsecretaría de Economía Social, 2015: 4).
La propuesta de concreción de la Subsecretaría –dado el contenido de las políticas en términos conceptuales como a partir de las entrevistas realizadas–, se asienta en la perspectiva de Coraggio (2005), específicamente en la Economía del Trabajo, al rescatar tanto la centralidad del trabajo, como las dimensiones de territorio (entendiendo con ello la densidad social y organizativa de los mismos), la autogestión (y con ello la construcción de lazos asociativos y el fortalecimiento de acuerdos territorializados) y la sustentabilidad, entendida como sostenibilidad socioeconómica (Casella, 2015). Desde este enfoque, y tomando como referencia la caracterización del nuevo corte de políticas para el sector, Susana Hintze (2007: 124) plantea la necesidad de que éstas cuenten con "nuevos atributos tales como la flexibilidad, participación, integralidad y articulación intersectorial”, como instancia superadora de la focalización y la asistencia que predominaron en las políticas anteriores.³
Sin embargo, si bien está presente la necesidad de superar la visión de una economía "de pobres y para pobres”, el surgimiento de dicha área estatal bajo la órbita del Ministerio de Desarrollo  Social –agencia estatal históricamente vinculada con la asistencia social a la pobreza–, marca en cierto sentido la direccionalidad que tendrán dichas políticas, hacia sujetos individuales y no sectores, y dentro de ellos hacia los más vulnerables.
Este abordaje teórico como territorializado, por otra parte, tuvo como eje durante el período 2011-2015, un área programática que se desarrolla en base a tres líneas principales: (i) apoyo a la producción y circulación de los productos y servicios; (ii) capacitación, asistencia técnica y acompañamiento, y (iii) financiamiento, bajo las cuales se articularon diferentes programas en la provincia de Santa Fe.
En términos de metas, la Subsecretaría se propuso, en primer lugar, la extensión territorial ycolocar en agenda la Economía Social en el territorio provincial, lo cual se llevó adelante por medio de la resolución 711/12, a través de la cual se planteó la articulación de políticas en un único Plan Operativo de Acción (POA), el cual contemplaba cada una de las líneas descritas anteriormente (ver Cuadro N°1).
En segundo término, la construcción de capital social, entendiendo con ello el fortalecimiento de los lazos sociales, el asociativismo, la solidaridad y la autogestión. Esto lo llevó a cabo por medio de dos herramientas principales: el Programa Formador de Formadores⁴, destinado a la formación de Promotores de la ESS en cada uno de los municipios y comunas con las que se tenía convenio; y la campaña Justo lo Que Necesito⁵, que abordó las temáticas de comercio justo y consumo responsable. Ambos dispositivos se complementaron con las líneas antes mencionadas.

Cuadro 1: Plan Operativo de Acción, líneas de trabajo

Líneas	Breve descripción	Programas/herramientas
Capacitación, asistencia técnica y acompañamiento	Cursos/talleres dirigidos a  Promotores de la Economía Social de los diferentes Municipios y Comunas de la Provincia, con el objeto de favorecer la generación de capacidades locales en los territorios	-Formador de Formadores
Apoyo a la producción y circulación de los productos y servicios	Organización de ferias y apertura de stands y locales en espacios de comercialización tradicionales; campañas de concientización que promuevan prácticas de consumo responsable y fomenten a su vez la adquisición de productos de la Economía Social	-Mercado social: ferias de la ESS -Campaña Justo Lo Que Necesito
Financiamiento	Financiamiento de proyectos territoriales a través del Banco Solidario y la conformación de Consorcios de Microcrédito (según Ley Nacional Nº 26.117 y Ley Provincial Nº 12.932), junto al financiamiento de capital fijo o bienes corrientes de forma comunitaria o asociada	-Fondos Rotatorios de Incentivo a la Economía Social (Capital Semilla) -Aportes no Reintegrables (ANRs)

Fuente: Elaboración propia en base a información de la Subsecretaría de Economía Social de la provincia de Santa Fe y entrevistas a informantes clave.

3.2. Políticas de ESS a nivel local: la creación de la Dirección de Economía Social de la Municipalidad de Santa Fe

En la ciudad de Santa Fe, y en términos de políticas a nivel municipal, surge en el año 2009 el Programa Puente, bajo la Dirección de Trabajo y Empleo. Dicho programa promueve la creación de emprendimientos productivos sociales, y dirige sus acciones fundamentalmente a los sectores excluidos del mercado laboral o que realizan actividades informales. Para ello contempla capacitaciones, asistencia técnica y financiamiento, en articulación con diversos actores como la Universidad Nacional del Litoral y el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de Nación.⁶
Ese mismo año se crea en este marco el Registro de Emprendedores Productores Locales (Ordenanza 11641/09), el cual intenta llenar una ausencia de normativa otorgando un cierto reconocimiento al sector informal de la economía, y a su vez ciertos beneficios a los titulares de emprendimientos productivos. Dentro de éstos, se encuentra la exención de la inscripción y pago del Derecho de Registro e Inspección (DREI) por un período de tres años, su incorporación al Registro de Emprendedores Provinciales, a la par de su inscripción como proveedores del Estado municipal y provincial, y el ser sujetos de una reglamentación diferenciada por parte de los organismos de control municipal, por un período de tres años, respecto de las condiciones que deben reunir los pequeños establecimientos destinados a la producción (Pereira y Muruaga, 2011).
Con este antecedente, se crea en 2013 la Dirección de Economía Social, con el propósito de "desarrollar capacidades de inserción productiva y comercial, propiciando el encadenamiento productivo solidario y fortaleciendo el capital social”, para fomentar la generación de entramados socioproductivos con valores y prácticas características de la ESS (Cuvertino y Cherner, 2015: 152). Con el objeto de incentivar y fortalecer a los emprendedores de los diferentes barrios de la ciudad, la Dirección llevó adelante diversas acciones en conjunto con vecinales, cooperativas, empresas sociales y otras instituciones de la sociedad civil.
Bajo la órbita de esta área de gobierno, y en articulación con el Gobierno de la provincia de Santa Fe, se desarrollan dos políticas de especial relevancia durante el periodo bajo análisis: el Programa Ideas en Marcha y la creación del Centro de Emprendedores de la Economía Social de la ciudad, este último como un espacio de cogestión de la política de ESS, en el cual también interviene la Universidad Nacional del Litoral.

4. Análisis de las políticas públicas de ESS en la ciudad de Santa Fe

El Programa Ideas en Marcha
El programa de Economía Social "Ideas en Marcha”, surge en la ciudad de Santa Fe en el año 2014 en el marco del Plan Abre⁷ (dentro de su eje "Convivencia y Participación”), con elobjeto de promover el desarrollo de proyectos socio-productivos en diversos barrios priorizados de la ciudad, por considerarse barrios particularmente vulnerables en términos socioeconómicos y de infraestructura, entre otras variables. Éste se dirigió a personas mayores de 16 años residentes de dichos barrios (personas en situación de vulnerabilidad social, tal como se menciona en los documentos oficiales), y sus acciones se centraron en la promoción de proyectos socio-productivos, brindando para ello formación, capacitación en oficios, acompañamiento y financiamiento.
Este programa constó en sus inicios de tres etapas: en la primera se desarrollaron talleres de orientación ocupacional, en los cuales se definieron los diversos perfiles de inserción al mundo laboral, y bajo los cuales luego, en una segunda etapa, se realizaron capacitaciones en oficios. Al mismo tiempo, se montaron espacios de producción colectiva en dichos barrios –de rubros tales como herrería, carpintería, textil, gastronomía y marroquinería–, ubicados en instituciones públicas del gobierno o bien en instituciones de la sociedad civil. Luego de dicha formación se otorgaba un primer financiamiento de $1.000 a cada persona para realizar la primera compra de materiales, y así, junto con la habilitación de un espacio de producción colectivo y las herramientas adquiridas durante su formación, poner en marcha el emprendimiento.
Como objetivo final, y luego de transitar por estas etapas, los participantes accedían ya como titulares de un emprendimiento productivo a las diversas propuestas ofrecidas por el Centro de Emprendedores de la Economía Social.
En términos de extensión territorial, este programa surge como prueba piloto ejecutándose en el barrio Santa Rita, en el norte de la ciudad y continuó hasta fines de 2015. Durante este periodo, logró formar y fortalecer quince emprendimientos aproximadamente, en producciones tales como la cerámica y los juguetes en madera. Allí, las participantes (todas mujeres) recibieron formación tanto técnica para la construcción de sus productos, como así también en aspectos relativos a la creación y gestión de un emprendimiento (objetivos, planificación de trabajo, costos, comercialización, etc.)  (Ministerio de Desarrollo Social, s/f).
En 2014, el programa se extiende hacia los barrios del suroeste santafesino (Centenario, San Lorenzo, Varadero Sarsotti, FONAVI San Jerónimo, Chalet, etc.) y hacia fines de ese año ya se habían formado aproximadamente sesenta emprendimientos, recibiendo éstos capacitaciones en carpintería, herrería, gastronomía, textil o marroquinería, según las elecciones de cada persona. En el año 2015, finalmente, el programa se amplía a un total de doce barrios: Centenario, San Lorenzo, Santa Rosa de Lima, Barranquitas, Villa Hipódromo, Las Flores, Acería, Yapeyú, Santa Rita, Coronel Dorrego, El Pozo y Alto Verde.
A partir de un cambio de estrategia, ese año comienza a trabajarse en el fortalecimiento de aquellos emprendimientos que ya se encontraban en marcha (y ya no en la formación de nuevos), articulando dicho proceso con las instituciones del barrio para poder establecer vínculos con estos emprendedores.
Se logran articular acciones con un total de 205 emprendimientos de estos barrios en 2015, otorgando financiamiento a cada uno de ellos y vinculándolos con el Centro de Emprendedores de la Economía Social, a fin de incluirlos en el conjunto de actividades (y con ello en lo que llaman "el circuito de la Economía Social”) que se ofrece desde este centro (Ministerio de Desarrollo Social, s/f).
En esta experiencia se destaca además, como un hecho relevante, la formación de dos ferias barriales independientes de las organizadas por el CEES, en los barrios Las Flores y El Pozo, logrando así generar además de la comercialización de sus productos, un espacio de encuentro entre los vecinos, si bien no lograron replicarse en otros espacios.
Dentro de las principales dificultades, se reconoce durante el primer periodo de implementación del programa el desafío de sostener los espacios de producción colectivos, los cuales eran muy poco utilizados por los emprendedores luego de terminar con sus formaciones. Ya en la segunda etapa del programa, y al cambiar su modalidad, las dificultades se observan en el acompañamiento de los emprendimientos que ya se encuentran en funcionamiento (y su sostenibilidad en el tiempo), hasta su inserción en las actividades que desarrolla el CEES.

El Centro de Emprendedores de la Economía Social (CEES)
En el año 2013 surge a partir de un convenio entre la Universidad Nacional del Litoral, el Gobierno de la Provincia de Santa Fe y el Gobierno de la Ciudad de Santa Fe el Centro de Emprendedores de la Economía Social (CEES).⁸ A nivel organizacional, cada una de las partes que intervinieron en la creación del espacio designó a dos representantes para formar parte del Comité Coordinador, integrado por la Subsecretaría de Economía Social provincial, la Oficina de Empleo municipal⁹ –ambas en la figura del subsecretario– y la Secretaría de Extensión de la UNL. Es mediante este espacio que se lleva adelante un programa de trabajo anual en el que se estipulan alcance, plazos y resultados esperados de las actividades a realizar.
El CEES dirige sus acciones a pequeños emprendimientos productivos, de carácter unipersonal o familiar, en su mayoría informales, y en los cuales el trabajo se constituye en su recurso principal. Estas experiencias presentan características heterogéneas: algunas están más vinculadas a la subsistencia, otras detentan algunas dificultades más concretas (acceso a financiamiento, limitaciones funcionales y/o estéticas de los productos o servicios ofrecidos, entre otros), y un tercer grupo minoritario conformado por aquellos que llevan adelante el emprendimiento como actividad complementaria a su actividad principal y sin necesidades económicas de sostenerlo, sino más bien por razones de índole personal (Massera, 2016). Entre las principales actividades que desarrollan se encuentran la alimenticia, artesanías, carpintería, textil y herrería (Cardozo et al., 2017).
Dentro de sus objetivos, el CEES se propone¹⁰:

1. Brindar capacitación y asistencia técnica mediante cursos, talleres y jornadas a los emprendedores que forman parte de esta iniciativa dentro de la Economía Social.
2. Construir un espacio de encuentro e intercambio de experiencias entre emprendedores de la Economía Social.
3. Vincular líneas de financiamiento para emprendedores y proyectos de la Economía Social.

Para ello, las partes asumieron diferentes compromisos. El gobierno municipal, por un lado, pone a disposición el espacio físico donde funciona el CEES y los recursos humanos responsables para su administración. El gobierno provincial se compromete a aportar mayoritariamente los recursos financieros para el acondicionamiento de dicho espacio al momento de su apertura, y los necesarios para el desarrollo de las acciones acordadas en el programa de trabajo anual, así como también pone a disposición las herramientas y programas de financiamiento de la Subsecretaría de Economía Social. La universidad, finalmente, asume el compromiso de brindar capacitación y asesoramiento técnico, promover acciones de articulación entre el Centro de Emprendedores y las instancias de extensión, docencia e investigación de sus distintas secretarías y unidades académicas, y aportar mobiliario y equipamiento para el desarrollo de las tareas académicas y administrativas.
El primer contacto de los emprendedores con dicho centro se realiza a través del Registro de Emprendedores Productores Locales (REPLo), un registro que si bien es voluntario para cualquier emprendedor que desee desarrollar su actividad en la ciudad, resulta obligatorio para aquellos que desean acceder a cualquier servicio brindado el CEES. Este registro, coordinado por la Municipalidad de la Ciudad de Santa Fe en el espacio del Centro de Emprendedores, permite inscribirse a todas aquellas personas titulares de un emprendimiento individual o asociativo, siempre que éste sea de carácter productivo. Si bien el registro existía con anterioridad al surgimiento de este espacio, la cantidad de emprendimientos registrados creció notablemente desde ese momento (Massera, 2016).
A partir de esta inscripción, los emprendedores quedaban habilitados para integrarse a algunos de los tres ejes principales desarrollados: capacitación, espacios de comercialización y financiamiento.
Las capacitaciones brindadas se dividían en dos grandes grupos. Semestralmente, un curso de Formación Inicial y de Formación Integral para emprendedores, los cuales abordaban –con distinto nivel de profundidad de acuerdo a las características de cada emprendimiento– aspectos técnicos identificados como comunes a todas las experiencias, como la planificación de proyectos socio-productivos, la gestión y administración del emprendimiento, el desarrollo de la marca e identidad visual, la asociatividad como valor y herramienta, la gestión participativa de proyectos, la formalización del emprendimiento, entre otros.
El segundo grupo de capacitaciones lo conformaban los Talleres de Formación Específica, surgidos debido a la heterogeneidad de experiencias, rubros y prácticas que se configuran en el ámbito de la Economía Social, y las diversas demandas que de éstas surgen. Se ofrecía asesoramiento sobre ciertas temáticas particulares, en forma de talleres breves, como fotografía, identidad visual, comercialización a través de redes sociales, oralidad, serigrafía, etc. 
Además de estas herramientas, se sumaba un servicio de asesoramiento en forma de tutorías personalizadas para los emprendimientos que lo requirieran, en las áreas de costos y gestión, comercialización, marcos regulatorios, comunicación y acción colectiva.
Tanto los Cursos de Formación Inicial y de Formación Integral, así como los Talleres de Formación Específica y las tutorías, estaban a cargo de docentes de la Universidad Nacional del Litoral, la cual participaba como actor clave en la generación de conocimientos en este espacio.
En términos cuantitativos, hacia fines del año 2015 ya se habían dictado once Cursos de Formación Inicial e Integral –en los que participaron alrededor de ciento cincuenta emprendedores–, y veintidós Talleres de Formación Específica, con la participación de alrededor de doscientos emprendedores, si bien resulta una constante la alta tasa de deserción durante el transcurso de dichas capacitaciones (Massera, 2016).
En cuanto a la comercialización, el Centro de Emprendedores promovió ciertos espacios para la exposición y venta de los productos de los emprendimientos inscriptos. Por una parte, espacios de feria aunque no de forma regular (en parques y paseos de la ciudad), a lo que se sumaba la participación en las ferias provinciales de emprendedores, realizadas una o dos veces por año. Funcionó asimismo durante el período bajo análisis un espacio fijo de comercialización en un mercado de la ciudad (coordinado por el Gobierno de la Ciudad), gestionado de forma colectiva por los emprendedores que participaban de él, pero el cual por dificultades de articulación entre los emprendedores, y entre ellos y el organismo estatal, no tuvo continuidad.
Por último, en términos de financiamiento, el CEES vinculaba y coordinaba el pedido de microcréditos con garantía solidaria (Fondo Rotatorio), asistía a los emprendedores durante todo el proceso de solicitud del mismo, y realizaba el seguimiento posterior a su obtención. Para acceder a este financiamiento los emprendedores interesados debían realizar el Curso de Formación Integral, y asistir a todas las reuniones previas a su entrega con el promotor encargado, de modo tal de generar la confianza necesaria para constituirse en grupo solidario; éste era un proceso que llevaba alrededor de dos meses de trabajo semanal, y encuentros mensuales luego de recibir el crédito. Durante el período analizado, se trataba de créditos de un monto máximo de $6.000 (con la posibilidad de un recrédito por un monto superior), un interés del 5% sobre el total, y otorgado a grupos de tres o cinco emprendedores. Para finales del 2015, habían sido entregados sesenta y un microcréditos y veinte recréditos, por un monto de $331.500 y $154.000 respectivamente (Massera, 2016).
Finalmente, y además de estas líneas de acción prioritarias, el CEES realizaba regularmente actividades divulgativas sobre distintas temáticas vinculadas al concepto y práctica de la ESS (charlas, conferencias, foros de discusión y debate), invitando a referentes tanto locales como provinciales y nacionales, con el objeto de constituirse en actor clave de la ciudad de Santa Fe en el marco de la Economía Social.

5. Consideraciones Finales: dificultades, logros y desafíos de la política pública de ESS en Santa Fe

Una de las principales metas propuesta al momento de creación de la Subsecretaría de Economía Social, fue la construcción de capital social, entendido en el marco de la formación de replicadores de la temática de la ESS en los municipios y comunas en todo el territorio provincial.
Sin embargo, el fomento de ciertos valores como la autogestión, el asociativismo y la cooperación forma parte de un proceso que implica modificar lógicas individuales profundamente arraigadas entre los sujetos a los que se dirigen (y sobre los cuales intervienen) las políticas que se implementaron desde la Subsecretaría. Reconociendo los logros alcanzados en términos de colocar en agenda a la ESS, entre las principales dificultades que se destacan en este proceso encontramos la ausencia del fortalecimiento de los lazos asociativos, lo cual a su vez no permite generar un interlocutor institucional válido a la hora de discutir propuestas y políticas. La sobredeterminación de la individualidad de los emprendimientos que se ha logrado no ha permitido crear institucionalidad colectiva, por lo cual frente al trabajo colaborativo ha primado el homo economicus.
Relacionado con lo anterior, las demandas que se realizaron ante organismos estatales siempre tuvieron un carácter individual, lo cual cristaliza –de alguna manera– que el trabajo territorial no ha cumplido con los objetivos de generar un sector autónomo, como lo propone la Economía del Trabajo. Se suma a ello la asociación de dichas políticas con una agencia estatal, al menos a nivel provincial, históricamente vinculada a la atención de la pobreza. El objetivo entonces se diluye hacia el fortalecimiento individual de las experiencias autogestivas, con fuerte acento en la inclusión social de los colectivos más vulnerables. En este sentido, no se configura el sujeto con capacidad para establecer espacios asociativos y mejorar la reproducción ampliada de la vida de todos.
Por otro lado, teniendo en cuenta la institucionalización de la Subsecretaría en el período de funcionamiento dentro del Ministerio de Desarrollo Social, podemos destacar que se logró crear espacios de intersectorialidad, teniendo en cuenta que en la ciudad de Santa Fe se desarrollaron diversas articulaciones con otros niveles estatales y organizaciones de la sociedad civil desde el Programa Ideas en Marcha y el CEES.
Creemos, retomando la postura de Hintze, que la transversalidad enriquece la forma de territorialización de las políticas de ESS, y da cuenta de cómo las diferentes instancias de gobiernos –y sus agentes– intervienen en el territorio para la implementación de dicha política.
En el periodo analizado, podemos destacar que en la ciudad de Santa Fe se dieron condiciones particulares, específicamente en lo vinculado a acuerdos partidarios entre los tres niveles institucionales de intervención, que permitieron la implementación coordinada de estos programas. En términos de transversalidad e intersectorialidad, se establecen sinergias, en el caso del CEES, entre la capacidad de financiamiento del gobierno provincial, la gestión territorial del gobierno municipal y la experticia de la universidad en acompañar y promover las experiencias productivas vinculadas a la ESS. En el caso del Programa Ideas en Marcha, si bien no participó la universidad, hubo diversas articulaciones con organizaciones de la sociedad civil que actuaron de nexo entre la política estatal y los destinatarios, en los barrios donde éste se implementó.  
Finalmente, y teniendo en cuenta que es una temática reciente en la ciudad, resulta imperante avanzar en el análisis de estas intervenciones incorporando las percepciones y demandas de los emprendedores que transitan el espacio para, de este modo, ampliar la mirada sobre la política implementada.

Referencias

¹  Algunos antecedentes se encuentran en los trabajos de Murchio (2012) para el caso de Morón y Vitali, et al., (2017), para el caso de Rosario. Asimismo, sobre los organismos a nivel provincial de promoción del trabajo autogestivo puede destacarse el trabajo de Hintze, Deux y Costa (2011), quienes a partir de un mapeo recrean la dinámica de la creación de direcciones y/o secretarías que se vinculan a la temática.

² Es necesario destacar que durante el periodo analizado en el presente artículo, el Ministerio de Producción continuó trabajando en el área de economía social vinculado a las cooperativas y mutuales –lo que se considera como el sector tradicional de la ESS–, y por medio de programas en general desvinculados al objetivo de generación de procesos de inclusión social. Desde el rol de contralor del INAES, su función se centró, tal como indicaron los entrevistados, en el monitoreo de estas organizaciones, entidades ya consolidadas en el territorio santafesino, y limitadas a cumplir con las normativas existentes que establecen el carácter de subsistencia y funcionamiento de las mismas.

³ Es dable mencionar que tanto Coraggio como Hintze participaron de actividades de formación orientadas tanto a dirigentes del Partido Socialista (partido que forma parte del gobierno durante este periodo) como a funcionarios y personal administrativo estatal sobre la temática de la ESS. En este sentido, se rescata la importancia para la construcción de un dispositivo de política, el poder discutir con los hacedores intelectuales los principales conceptos utilizados para su diseño. 

⁴ https://www.santafe.gov.ar/index.php/web/content/download/214915/1114513/file/CUADERNILLO%20DEL%20FORMADOR.pdf

⁵ https://www.youtube.com/watch?v=YHSiSAKPUBk

⁶ Dentro de las articulaciones que se desarrollan con este Ministerio, se encuentran acciones de asesoramiento a beneficiarias del Fondo de Desempleo o del Seguro de Capacitación y Empleo que hayan optado por elaborar y presentar un proyecto destinado a emprender una actividad económicamente productiva; la gestión de financiamiento en el marco del Programa de Inserción Laboral Línea Autoempleo; y la aplicación del Plan Más y Mejor Trabajo (Pereira y Muruaga, 2011).

⁷ El Plan Abre –el cual se inicia a fines del año 2013 en las ciudades de Santa Fe, Rosario y Villa Gobernador Gálvez–, es propuesto desde el Gobierno provincial como una estrategia de intervención integral, con el objeto de mejorar la calidad de vida y fortalecer los lazos sociales en determinados barrios de dichas ciudades. Éste se desarrolla por medio de dos ejes: Infraestructura y hábitat, y Convivencia y participación.
El Plan es coordinado por el Gabinete Social, integrado por los ministerios de Gobierno y Reforma del Estado, Salud, Educación, Trabajo y Seguridad Social, Innovación y Cultura, Seguridad, Justicia y Derechos Humanos, Aguas, Servicios Públicos y Medio Ambiente; y la Secretaría de Estado de Hábitat, y es coordinado desde el año 2012 por el ministerio de Desarrollo Social.

⁸ Dicho convenio fue firmado por el Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia de Santa Fe, representado por su Ministra Mónica Bifarello; el Gobierno de la Ciudad de Santa Fe representado por su intendente José Corral y la Universidad Nacional del Litoral representada por su Rector, Albor Ángel Cantard. Dicho convenio es renovado en el año 2015, hasta que en el año 2018, finalmente, el gobierno provincial decide retirarse de este espacio y posteriormente éste deja de funcionar. En la actualidad se replican algunas de las herramientas del CEES en una política nacional denominada "Club de Emprendedores”, ejecutada por el gobierno local y acompañada por la universidad.

⁹ En el año 2013, con la creación de la Dirección de Economía Social de la Ciudad de Santa Fe, la coordinación local pasó a este ámbito, en la figura de su director.

¹⁰ Fragmento del Convenio.

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Recibido: 04/09/2018.
Aceptado: 20/12/2018.