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Covid-19: El poder de agencia de Argentina en su relación con organismos internacionales

Covid-19: Argentina´s Agency Power in its Relations with International Organizations

 

Paula Demarchi

Paula Demarchi es docente e investigadora de la Escuela de Relaciones Internacionales, Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario, Argentina. E-mail: paulademarchi@hotmail.com

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resumen

En el presente ensayo se intenta abordar la respuesta de Argentina al Covid-19, desde el campo de la ciencia y tecnología, mediante la observación de su alineamiento con algunos organismos internacionales en dicho accionar, en un contexto marcado por la fragilidad del multilateralismo y de la cooperación internacional.

palabras clave: Argentina; Ciencia y tecnología; Organismos internacionales

summary

This essay attempts to address Argentina's response to Covid-19, from the field of science and technology, observing the incidence of some international organizations in such action, in a context marked by the fragility of multilateralism and international cooperation.

keywords: Argentina; Science and technology; International organizations

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Pandemia, multilateralismo y ciencia y tecnología

El Covid-19 irrumpió en un momento en el que el multilateralismo se encontraba en plena crisis. Enfrentaba problemas que cuestionaban sus niveles de eficacia y de eficiencia, así como la transparencia de sus acciones (Hirst y Malacalza, 2020). Los cambios de poder a nivel internacional y las actitudes oscilantes de varios Estados son algunos de los factores que contribuyeron con este escenario. A ello cabría sumarle la confrontación entre Estados Unidos y China como una circunstancia que condiciona la capacidad de respuesta de la gobernanza global.
El renacimiento del nacionalismo, la inclinación hacia el bilateralismo, la securitización de cuestiones globales y la falta de cooperación y coordinación limitan la posibilidad de alcanzar políticas concertadas en el marco del sistema multilateral (Hirst y Malacalza, 2020). Esta situación se complejiza con la definición de agendas farragosas hacia el interior de los organismos internacionales, la conversión de las burocracias nacionales en tecnocracias, los limitados logros alcanzados, e incluso con la falta de pago de la cuota de membresía por parte de los países.
En América Latina, el coronavirus encontró una región marcada por una fuerte insatisfacción respecto del funcionamiento de la democracia, con un importante distanciamiento político-ideológico entre los Estados y la ausencia de liderazgo. Todos ellos fueron factores que dicultaron el diálogo y la concertación, en un contexto de debilidad del regionalismo y de la cooperación regional, con organismos desmantelados, otros paralizados, algunos que han perdido credibilidad debido a su alineamiento con potencias extrarregionales y varios con profundos problemas internos. En definitiva, podemos observar una América Latina sin capacidad de actuación, sin acción colectiva.
De acuerdo con Sanahuja (2020), la actual crisis representa una “coyuntura crítica”; un shock exógeno que repercute sobre las estructuras históricas y que abre o cierra posibilidades en términos de agencia para los actores sociales. Ante este panorama, las decisiones adoptadas por los gobiernos nacionales fueron diferentes. Varios asumieron una actitud aislacionista, materializada a través del cierre de fronteras. Otros –muy pocos– contemplaron la opción de la cooperación internacional, aunque intrincada por un multilateralismo endeble.
Una de las verdades, entre las incertidumbres que provoca la pandemia, es que una enfermedad de rápida transmisión y largo alcance como el Covid-19 profundiza las desigualdades, promueve la inequidad, atenta contra los avances económicos tanto de los países como de su ciudadanía, y obstaculiza los objetivos y programas de desarrollo sostenible (Riggirozzi, 2020). Son problemáticas que interpelan con urgencia a las políticas públicas, entre las cuales la de ciencia y tecnología no representa una excepción. Este es otro campo en el que la emergencia sanitaria visibilizó la heterogeneidad presente en la región, y marcó perfiles muy distintos de países. La cooperación regional es una herramienta que cobra especial importancia en este contexto, ya que la mayoría de las naciones latinoamericanas carece de una masa crítica suficiente como para enfrentar los actuales desafíos de salud y para apoyar los esfuerzos productivos de la recuperación económica.
En el caso de Argentina, “la investigación científica y el desarrollo tecnológico tienen una tradición significativa. Tanto en lo que se refiere a la ciencia como a la tecnología se alcanzaron (si bien en épocas distintas) resultados tempranos, particularmente en comparación con el resto de América Latina” (Albornoz, 2004: 81).  En este momento en el que el conocimiento científico y tecnológico cobra mayor relevancia, el país enfrenta algunos obstáculos, principalmente heredados de períodos anteriores, pero cuenta con oportunidades interesantes para sortearlos (Albornoz, 2004).

Una región sin agencia colectiva

El coronavirus llegó oficialmente a América Latina el 26 de febrero de este año, a través de un ciudadano de São Paulo que había visitado Italia. No demoró en entrar en la fase de contagio comunitario, y puso a prueba la capacidad de reacción de la política científico-tecnológica de sus Estados.
La ciencia en la región cuenta con una fuerte tradición de excelencia en medicina y ciencias de la vida. Se trata de ramas centrales, aunque no exclusivas, para el abordaje de los desafíos planteados por la pandemia. También posee sólidas instituciones desde las cuales se emprendieron diferentes acciones para buscar soluciones acordes a la urgencia (Banco Interamericano de Desarrollo, 2020).
Nadie quiso quedar fuera de la carrera por la búsqueda de respuestas. Como sostiene un informe del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la mayoría de las investigaciones existentes sobre otras temáticas fueron suspendidas debido al cambio de prioridades y a las medidas de confinamiento y distanciamiento social que impiden el acceso a los laboratorios. En efecto, una gran cantidad de científicos de distintas disciplinas que trabajaban en otros temas tuvieron la capacidad y el compromiso social de adaptar su conocimiento a esta nueva coyuntura (BID, 2020).
Varios países latinoamericanos respondieron rápidamente a la emergencia a través de iniciativas implementadas por sus agencias y ministerios de ciencia, tecnología e innovación. Entre ellas, podemos destacar convocatorias de investigación orientada por misión; financiamiento a proyectos de innovación empresarial de base científica y tecnológica; acciones institucionales vinculadas a la organización de asesoría científica para la toma de decisiones; coordinación interinstitucional de entes científicos y tecnológicos con liderazgo de agencias de desarrollo científico; organización de esfuerzos de investigación y proyectos liderados por universidades (MINCyT, 2020a).
Como sostiene Vessuri, en la región predomina una visión de la ciencia vinculada a su “papel social y/o económico en el desarrollo nacional y regional” (2007: 177). Es decir que la ciencia y la tecnología son abordadas como instrumentos para el desarrollo, pero esta concepción varía según las concepciones y modelos de desarrollo predominantes en tiempos y espacios diversos. De acuerdo con Licha, el debate actual “… se polariza entre perspectivas economicistas-tecnicistas y visiones más sociopolíticas de la actividad científico-tecnológica” (2007: 158). Esta perspectiva se aleja de aquella que predomina en los países desarrollados, en los cuales se remarca la autonomía de la ciencia respecto de los condicionamientos sociales, políticos o económicos. Desde este enfoque, “… las acciones en el ámbito de la ciencia aparecen gobernadas por los requisitos de la razonabilidad o la lógica” (Vessuri, 2007: 177).
La presencia del Covid-19 ha demostrado que los avances científico-tecnológicos en América Latina tuvieron como eje la productividad, la eficiencia y la competitividad, en lugar de priorizar objetivos sociales y de desarrollo. Con ello se observa una falta de articulación entre la agenda de investigación y la agenda social; en este caso en particular, en materia de salud.
Los Estados latinoamericanos que han podido fortalecer la calidad de su investigación científica lo han hecho gracias a estructuras de financiamiento público apoyadas en fondos concursables. No obstante, a pesar de que estos instrumentos promueven la excelencia en la investigación y la transparencia en la asignación de recursos, al no fomentar el financiamiento de base a centros de investigación y generar otros obstáculos para el desarrollo de la actividad científica, encierran algunas dificultades con respecto a la poca flexibilidad y capacidad para adaptarse a realidades como la actual (BID, 2020). Por lo tanto, se requiere de la construcción de capacidades y complementariedades institucionales que sirvan para atender tanto las debilidades estructurales como las situaciones coyunturales. El multinivel, la multidirección y la multidisciplinariedad hoy se imponen como características sustanciales de las políticas públicas.

Argentina ante el Covid-19 desde la ciencia y la tecnología

La capacidad de reacción de los países ha estado en directa relación no solo con su acervo científico, sino además con la fortaleza de sus instituciones rectoras en el ámbito de la ciencia y la tecnología.
Ante la compleja crisis sanitaria que se vislumbraba en marzo de este año, el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (MINCyT) propuso la creación de la Unidad Coronavirus Covid-19, conformada por este organismo, el Consejo de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) y la Agencia Nacional de Promoción de la Investigación, el Desarrollo Productivo y la Innovación (Agencia I+D+i). Dicha conformación fue pensada con el objetivo de poner a disposición de la Presidencia de la Nación y del Ministerio de Salud todas las capacidades de desarrollo de proyectos tecnológicos, recursos humanos, infraestructura y equipamiento que pudieran ser requeridas para realizar tareas de diagnóstico e investigación sobre el coronavirus. Este espacio se estructuró en función de cuatro líneas de trabajo: a- diagnóstico; b- asesoramiento al Poder Ejecutivo (desde distintas disciplinas); c- desarrollo de aplicaciones para atender el problema; y d- producción de equipamiento médico e insumos (MINCyT, 2020a). Respecto de la primera, se conformó un grupo permanente de expertos para aportar las capacidades del sistema científico y tecnológico a la planificación y ejecución de la estrategia nacional de diagnóstico junto al Ministerio de Salud y la Administración Nacional de Laboratorios e Institutos de Salud (ANLIS). En este eje también se desarrollaron kits para la detección rápida de SARS-CoV-2, en base a diversas plataformas tecnológicas. Para ello, se financió el desarrollo de proyectos realizados por investigadores del sistema de ciencia y tecnología y por empresas de base tecnológica nacionales, que ya contaban con cierta experiencia y trabajo realizado en la materia. En cuanto a la segunda, se constituyó un grupo de expertos para asesorar al Poder Ejecutivo Nacional en los temas de epidemiología y prospectiva. Este equipo se concentró en la construcción de herramientas epidemiológicas, informáticas y estadísticas para monitorear y modelar el desarrollo de la epidemia de coronavirus a nivel nacional, y analizar escenarios para abordar el impacto social, económico y cultural de la pandemia en el país. La tercera línea se basó en el desarrollo y validación de una aplicación para teléfonos inteligentes, en colaboración con el Ministerio de Salud y la Jefatura de Gabinete de Ministros. Esta última línea se ocupó de la centralización de las propuestas de desarrollo tecnológico de insumos, equipamiento, respiradores artificiales, entre otros, para evaluar su factibilidad con organismos competentes (MINCyT, 2020a).
En este esquema, la Agencia I+D+i realizó una convocatoria extraordinaria (IP COVID-19) para la presentación de Ideas-Proyecto (IP) orientados al control, prevención, tratamiento, monitoreo y/u otros aspectos relacionados con el abordaje del coronavirus. En la misma línea, se implementó un programa de articulación y fortalecimiento federal de las capacidades en ciencia y tecnología de las provincias y municipios argentinos.
Por otro lado, se abrió un llamado dirigido al campo de las Ciencias Sociales y Humanas, con el fin de promover la producción de conocimiento para comprender los impactos de la pandemia en la sociedad argentina, su transformación, sus dificultades y soluciones colectivas.
Desde una perspectiva más social, la Unidad Coronavirus Covid-19 lanzó una campaña nacional para la producción solidaria de elementos de protección personal. La idea era coordinar y consolidar las iniciativas de desarrolladores e instituciones –a las que se sumaron distintas cooperativas de la economía popular–, para que centros de salud, fuerzas de seguridad y otras entidades pudieran acceder a los materiales de protección necesarios. En palabras del Ministro de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, Roberto Salvarezza:
cuando difundimos que comenzábamos el registro de infraestructura y recursos humanos, espontáneamente, aparecieron centenas de técnicos, científicos y profesores universitarios que se comprometieron y demostraron sus ganas de dar una mano (…). Esto demuestra cuál es el espíritu de la comunidad científica argentina. Quiebra de una buena vez por todas ese estereotipo de los investigadores en la torre de marfil (Esteban, 2020a).

La relación de Argentina con OPS, CEPAL y BID

En América Latina existe un consenso con respecto al hecho de que las organizaciones internacionales jugaron un papel fundamental en el diseño e implementación de las políticas de ciencia y tecnología (Oteiza et al., 1992; Vessuri, 1994; Velho, 2011; Sagasti, 2011). Este fenómeno ha sido abordado desde el campo de las Relaciones Internacionales, el Análisis de Políticas Públicas y la Política Comparada, mediante la utilización de conceptos como transferencia de políticas (policy transfer), extracción de políticas (lessondrawing), difusión de políticas (policy diffusion), aprendizaje de políticas (policy learning), isomorfismo institucional o transducción.¹ En general, la incidencia de los organismos internacionales se ha traducido en donaciones, inversiones o transferencias de recursos económicos de naturaleza reembolsable, subsidios para proyectos específicos de investigación, asistencia técnica, o sensibilización de los principales tomadores de decisión, entre otras iniciativas. Sin embargo, la pandemia se encontró con “instituciones multilaterales debilitadas y deslegitimadas, ausencia de liderazgos, y mayor presencia de fuerzas nacionalistas y de extrema derecha, en muchos casos instaladas en gobiernos, que cuestionan la ciencia y tecnología y obstaculizan la acción colectiva y la cooperación internacional” (Sanahuja, 2020: 28).
Una de las lecciones que nos deja el presente escenario es la necesidad de que los Estados asuman el compromiso de proporcionar bienes públicos globales; en este caso salud pública y conocimiento. Kaul, Grunberg y Stern los definieron como “bienes, cuyos beneficios o costos son de alcance casi universal o que pueden afectar a cualquier persona en cualquier lugar” (1999: 2-3).² Este abordaje exige voluntad política para avanzar hacia la redefinición de un multilateralismo con márgenes de maniobra que superen las condicionalidades, prácticas coercitivas y prescripciones supeditadas a intereses provenientes de los polos de poder (Hirst y Malacalza, 2020). Implica que proponga líneas de actuación para enfrentar las complejas situaciones que desbordan inevitablemente las capacidades individuales de los países, acompañadas de un apoyo efectivo a través de distintos recursos en su acción inmediata. Otro paso importante en esa dirección debería ser la adopción de una actitud comprometida, coordinada y coherente por parte de los Estados respecto de lo acordado en el marco de este esquema.
Argentina, por su parte, se amparó en las recomendaciones de distintos organismos internacionales, como la Organización Panamericana de la Salud (OPS), la cual es considerada un referente regional en la asistencia técnica, orientación basada en la evidencia, intermediación en la compra de insumos y gestión de los testeos (Hirst y Malacalza, 2020). Desde que la Organización Mundial de la Salud (OMS) declarara el 11 de marzo el inicio de la pandemia, la OPS respondió con rapidez. Elaboró, publicó y difundió documentos técnicos orientados a guiar las estrategias y las políticas de los países, encaminadas a controlar la crisis sanitaria. El gobierno, a través del MINCyT, adoptó aquellas sugerencias vinculadas sobre todo a la preparación de los servicios de salud. Para ello, identificó y movilizó recursos adicionales (OPS, 2020). La representación de esta organización en Argentina, en conjunto con autoridades gubernamentales, emprendió diferentes iniciativas enmarcadas en los nueve pilares sobre los cuales se estructura el “Plan estratégico de preparación y respuesta para la COVID-19: Pautas para la planificación operativa de la preparación y la respuesta de los países” de la OPS (OPS, 2020).
En un informe conjunto de la OPS y de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), estos organismos reconocen que la salud es un derecho humano fundamental y un bien público que debe ser garantizado por el Estado mediante políticas eficientes e intervenciones intersectoriales que aborden los principales determinantes económicos y sociales. Así, deben promoverse sistemas integrales y universales de acceso a la salud y a la protección social. A su vez, debe prestarse especial atención a la igualdad de género y al aumento de la demanda de cuidados, tanto remunerados como no remunerados (OPS y CEPAL, 2020). Concretamente, en este informe se sostienen cuatro principios, todos ellos contemplados en la estrategia puesta en marcha por el gobierno argentino: 1- considerar la salud y el bienestar como requisitos previos para reactivar la economía; 2- priorizar la salud y fortalecer los sistemas de salud sobre la base del enfoque de la atención primaria; 3- reducir las desigualdades; y 4- fortalecer la interacción y los acuerdos entre el gobierno, la sociedad civil y el sector privado (OPS y CEPAL, 2020).
Por otro lado, en consonancia con los lineamientos del BID, el país promovió la articulación entre laboratorios del sistema científico-tecnológico y empresas de base tecnológica nacionales. Asimismo, financió proyectos destinados a la creación de insumos y equipamiento para centros de salud y otras instituciones, necesarios para afrontar otras enfermedades, además del Covid-19.³ Por otra parte, invirtió importantes sumas de dinero para acondicionar y equipar laboratorios de alta complejidad, con lo cual mejoró la capacidad de abordar patologías como el coronavirus, la influenza y el dengue, y permitió el desarrollo de líneas de investigación en salud humana, sanidad vegetal, ambiente y biodiversidad y producción regional. Esta iniciativa se enmarca en el Programa de Evaluación Institucional (PEI) del MINCyT, el cual fomenta la evaluación permanente y la mejora continua de las instituciones pertenecientes al Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (MINCyT, 2020b).

Hacia un nuevo contrato social entre la ciencia, el Estado y la sociedad

Particularmente, en el caso de Argentina, la llegada del Covid-19 generó un cambio de paradigma en el vínculo entre ciencia, Estado y sociedad, puesto en crisis a partir de la incidencia de las políticas neoliberales del período anterior. El modelo aplicado entre 2015 y 2019 no solo deterioró el entramado institucional de la ciencia y tecnología, mediante la abolición de algunas áreas, sino que también desfinanció programas y proyectos y desalentó a sus principales protagonistas, los científicos.
A pesar de ello, la comunidad académica continuó acumulando capacidades que se pusieron en evidencia en la respuesta a la pandemia del coronavirus. Científicos de diversas disciplinas, instituciones públicas y privadas, provincias y municipios fueron llamados para resolver problemas concretos y urgentes. Contaron con el acompañamiento del Estado a través de políticas y convocatorias orientadas en función de agendas endógenas. El desplazamiento hacia este enfoque más democrático y participativo, en el que se reconoce la existencia de una pluralidad de actores con intereses, fines, valores y conocimientos distintos, y en el que se retoma la idea de la ciencia y la tecnología como herramientas para contribuir a la solución de los problemas sociales, demuestra la evolución de la política en esta materia (Lozano, 2020).
Esta coyuntura crítica le abrió a Argentina la oportunidad de revalorizar lo público y lo común, de reforzar la importancia de una cooperación internacional más intensa en el ámbito científico y tecnológico dentro de un sistema multilateral eficaz. Se entendió la necesidad de colaborar para vehiculizar la agencia colectiva regional, ante estructuras que se están quebrando. En este camino, y en el marco de una cadena global de valor con innovación tecnológica, el país producirá el antígeno de la vacuna contra el Covid-19 que está desarrollando la Universidad de Oxford. México también se sumó a este trabajo: se ocupó de colocar ese inmunógeno en jeringas o viales multidosis, tal como se procede en estos casos (Esteban, 2020b). Si bien se trata de un acuerdo entre privados, dicho acuerdo no hubiera sido posible si el Estado argentino no hubiese invertido en recursos humanos de alta calidad –hoy involucrados en el desarrollo de la vacuna–, si no hubiese colaborado con el fortalecimiento del laboratorio Mabxience –empresa que fabricará la vacuna– a través de un proyecto financiado por el MINCyT, y si no hubiera subsidiado a los grupos de investigación que desarrollaron la tecnología para producir anticuerpos monoclonales. Esta asociación entre grupos académicos y empresas representa un avance importante para el campo científico. La investigación básica es necesaria pero no suficiente para que sus resultados lleguen a la población. En ese sentido, tiene que haber una interfase con una empresa que puede ser pública o privada (Barañao, 2020).
Todo parece indicar que ningún país se salvará por sí solo. Todo parece indicar que la solución es conjunta. Como sostiene Slavoj Žižek (2020), la respuesta a esta situación extraordinaria no debe ser el pánico, sino un trabajo intenso y urgente para definir una sociedad alternativa, que vaya más allá del Estado-nación, y que se actualice a sí misma en las formas de solidaridad y cooperación internacional.

Referencias

¹ Este concepto es utilizado por Thomas y Dagnino (2005), quienes, motivados por las reflexiones del Pensamiento Latinoamericano en Ciencia, Tecnología y Sociedad, sostienen que los organismos internacionales transfieren de manera acrítica y fuera de contexto, sus modelos institucionales.

² Dentro de la clasificación de este fenómeno propuesta por los autores, la salud entraría dentro de la categoría de “bienes resultantes de la política”, mientras que el conocimiento podría ubicarse en la de “bienes comunes creados por el hombre”. La otra clase de bienes públicos globales que mencionan Kaul, Grunberg y Stern es la de “bienes comunes globales naturales”, como la capa de ozono o la atmósfera.

³ Entre algunos de los proyectos seleccionados por la Unidad Coronavirus en el marco de la Convocatoria Extraordinaria Ideas-Proyecto Covid-19, se pueden mencionar: Microválvula neumática nacional para respiradores de cuidados intensivos, Desarrollo de kits diagnósticos para la detección molecular de los principales agentes virales causantes de enfermedades respiratorias agudas graves, Implementación de sistema de información sanitario basado en software libre para la gestión local de epidemias en municipios, entre otros.

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