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¿Lo que no te mata te fortalece? El Mercosur en tiempos de pandemia

What does not kill you makes you stronger? Mercosur in times of pandemic

 

Julieta Zelicovich

Julieta Zelicovich es docente e investigadora de la Escuela de Relaciones Internacionales, Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario, Argentina. E-mail: julieta.zelicovich@fcpolit.unr.edu.ar

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resumen

Este trabajo propone analizar el impacto de la pandemia de Covid-19 en las dinámicas del Mercosur. Se parte de dos supuestos: el primero, que el Mercosur como modelo de integración regional presenta un carácter híbrido, con singularidades propias. El segundo, que la pandemia acontece en un contexto en el cual el bloque regional ya se encontraba en crisis. Se argumenta que el Covid-19 precipitó tanto las fortalezas como las debilidades del proceso de integración, acelerando elementos que actúan al mismo tiempo sobre la reducción o contracción de la integración regional, pero también sobre la capacidad de adaptación del bloque. Sostenemos que se trata de un momento crucial para el devenir del Mercosur.

palabras clave: Mercosur; Integración regional; Pandemia; Crisis internacional

summary

This paper proposes to analyze the impact of the Covid-19 pandemic on the dynamics of Mercosur. It is based on two assumptions: the first one, that Mercosur as a model of regional integration presents a hybrid character, with its own singularities. The second one that the pandemic occurs in a context in which the regional bloc has already found itself in crisis. It is argued that Covid-19 precipitated both the strengths and weaknesses of the integration process, accelerating elements that act at the same time on the reduction or contraction of the regional integration, but also on the bloc's capacity to adapt. We maintain that this is a crucial moment for the future of Mercosur.

keywords: Mercosur; Regional integration; Pandemic; International crisis

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Por casi tres décadas el Mercosur ha sido el espacio de inserción internacional prioritario y primigenio de la Argentina. Es una de las pocas constantes de la política exterior del país desde la vuelta de la democracia. Ya sea como espacio geográfico de pertenencia, como ámbito de cooperación para el comercio –especialmente para los bienes industriales– o como mecanismo de concertación y diálogo para estrategias conjuntas en otros foros multilaterales, el Mercosur ha sido un elemento ponderado positivamente por la política exterior argentina. No obstante, no todos los gobiernos le han otorgado el mismo significado, dando cuenta de la lógica pendular que ha caracterizado a dicha política.¹ En particular en el último período este consenso en torno a la prioridad del Mercosur ha ido resquebrajándose, a medida que se sumaron elementos de tensión domésticos, regionales y externos. El Covid-19 ha alterado el escenario del proceso de integración regional, justamente en un momento en el cual las crisis pre-existentes estaban acelerándose. El propósito de este trabajo es analizar, bajo una modalidad de ensayo, de qué manera impactó el desarrollo de la pandemia de Covid-19 en el Mercosur y cuáles son las perspectivas para el bloque. Sostenemos que se trata de momento crucial para el devenir de la integración regional.

El punto de partida

El Mercosur ha tenido un recorrido singular en su constitución y alcance. Mientras que desde el enfoque del regionalismo europeo la literatura ha tenido dificultades en clasificarlo conforme al paradigma hegemónico, Perrota y Peixtoto han avanzado en sostener que el Mercosur es un híbrido: un punto intermedio entre el regionalismo abierto y el regionalismo profundo y que corresponde a una evolución ideológica y política en varias “camadas de integración” (Peixoto Batista & Perrota, 2018). Es un proceso que debe entenderse en su historia y contexto, que además ha ido evolucionando. El Mercosur fue creado inicialmente como un instrumento a través del cual generar interdependencia entre los países y constituir una zona de paz en la región, luego de décadas de desconfianza mutua.
A través del Tratado de Asunción y del Protocolo de Ouro Preto, el Mercosur se dotó de un andamiaje institucional amplio, pero poco profundo. El bloque cuenta con tres órganos de jerarquía principal: el Grupo Mercado Común (GMC), el Consejo Mercado Común (CMC), y la Comisión de Comercio (CCM), y subordinados a éstos, una estructura de decenas de comités y subgrupos.² Estos ámbitos si bien logran generar espacios de coordinación de políticas, tienen un bajo nivel de enforcement debido a una muy reducida tasa de internalización normativa³ (Zelicovich, 2018). Los tiempos del Mercosur terminan dados por dos niveles no siempre alineados: por un lado la lógica interpresidencialista, en la cual la cadencia está marcada por el cambio entre las presidencias pro-tempore; y por otro, ese conjunto de órganos y cuerpos subsidiarios a nivel técnico y de sociedad civil que mantienen una agenda activa.
En el Mercosur la creación del proceso de integración y su impulso ha estado signada por los llamados “factores de oferta”, basados en el liderazgo estatal, antes que por los “factores de demanda” (aquellos impulsados por los actores trasnacionales producto de la interdependencia, usualmente económica) (Bouzas, 2001; Malamud, 2008). Los factores inerciales, relativos a las dinámicas y capacidades de las instituciones que congelan condiciones previas de demanda u oferta, han tenido un desempeño variado. Si bien las instituciones, como mencionamos, son débiles e incluso suelen ser identificadas como uno de los problemas del Mercosur, para Gómez Mera, han sido parte de la explicación de la supervivencia del bloque (Gomez Mera, 2005). Los factores externos, agrega (Botto, 2017), han actuado como elementos disruptivos de la integración del Mercosur, antes que como elementos de convergencia.
En los últimos 5 años el bloque regional atravesó un notorio desgaste, que puede apreciarse en indicadores tales como:

1. Menor crecimiento del comercio intrazona. El comercio intrazona a comienzos de la década de los 2010’s explicaba el 23% de las exportaciones de los países miembro. Finalizando la década, se redujo a un 14%. La crisis en las economías de la región, la primarización de las exportaciones, y el creciente peso de China en las balanzas comerciales de los países miembros son factores que inciden en la evolución de esta variable. También, y como se detalla a continuación, la falta de eslabonamientos productivos regionales.
2. La falta de concreción de eslabonamientos productivos regionales. Con excepción del sector automotriz, que ha recibido un tratamiento especial, en el resto de los sectores productivos no se ha logrado una integración en cadenas de valor. Los dos principales socios del Mercosur, Argentina y Brasil, tienen per se una muy baja participación en las cadenas globales de valor; y es bajo el valor que agregan entre sí en sus vinculaciones con otros. Conforme los datos publicados por OECD se observa que Brasil representaba en 2015 el 14% del valor agregado en las exportaciones argentinas; en tanto Argentina era el 5,6% del valor agregado en las exportaciones de Brasil.
3. Baja tasa de la internalización normativa del bloque. Conforme los estudios técnicos, no hay prácticamente ningún asunto de la agenda de integración económica moderna en el cual el Mercosur no cuente con un protocolo (compras gubernamentales, inversiones, propiedad intelectual, política de competencia, entre otros). Sin embargo, ninguno de ellos está vigente puesto que no han sido ratificados (SELA, 2014). Por ejemplo, a nivel de reglamentos técnicos, el 35% no está vigente por falta de internalización de alguno de los miembros (Rozemberg, Campos, Gayá, Makuc, & Svarzman, 2019).
4. La prevalencia de numerosas excepciones al Arancel Externo Común y creciente uso de barreras no arancelarias al comercio intrazona. Si se comparan los aranceles aplicados por Argentina y Brasil, conforme los mismos han sido notificados a la Organización Mundial de Comercio, puede observarse que, para el año 2019, estos diferían en 44 de 97 capítulos arancelarios;  aunque  también  es  menester  decir  que  esas   diferencias –considerando los promedios intracapítulos– no superaban los 2,2 puntos porcentuales en relación al socio regional. Esta “geografía” del arancel externo, sumada a lo que se aborda en el punto siguiente, llevó a que a instancias de Brasil, desde abril 2019 volviera a reunirse el Grupo Ad Hoc para Examinar la Consistencia y Dispersión del Arancel Externo Común, con miras a una reforma sustantiva de este instrumento de la política comercial externa del Mercosur.
5. Creciente distanciamiento ideológico en términos de cosmovisiones relativas a la inserción comercial externa, especialmente entre los gobiernos de Bolsonaro, en Brasil, y de Fernández, en Argentina. Esto por su parte se traducía entre otros en una menor coordinación en foros multilaterales –fundamentalmente en la OMC– y en el debate por la flexibilización del Mercosur.⁴ Respecto de este último, el debate había tenido ímpetu en 2016, cuando Brasil frente a los obstáculos en la negociación con Unión Europea buscó alentar esa salida; meses más tarde, Argentina también sugirió una flexibilización al explorar un acercamiento a EE.UU.; Uruguay y Paraguay también en numerosas ocasiones pujaron por esta apertura. En 2019 el debate por la flexibilización varió en razón de la cadencia del acuerdo Mercosur-UE; y del impulso dado a la reforma del arancel externo común. Para Ribeiro Hoffman (2020) este es un aspecto trascendente puesto que la propia idea de la cooperación regional y el lugar de los vecinos en el relacionamiento con el resto del mundo es lo que termina poniéndose en cuestión.

Sobre llovido, pandemia

La pandemia acontece entonces en un contexto en el cual el Mercosur ya se encontraba en crisis. Esto resulta un dato relevante puesto que, como sostiene el reciente trabajo de Weiffen, los factores de stress –como es la pandemia– sobre un proceso de integración pueden catalizar procesos de desintegración o de resiliencia dependiendo de las características de la región en cuestión. La interdependencia, la fortaleza o debilidad de las instituciones, la presencia de liderazgos, las creencias de las elites y el apoyo de las sociedades van a mediar en la manera en la cual los esquemas de integración regional atraviesan las crisis (Weiffen, 2020).
El Covid-19 alcanzó el nivel de pandemia en el mes de marzo 2020 y precipitó al menos dos shocks sobre el Mercosur: uno, sobre la evolución de la economía global donde los mercados de bienes se contrajeron de manera sustantiva afectando el comercio intra y extra regional; y otro, sobre la sanidad regional, donde la salud pública proyectaba un incremento notorio de la demanda. Los países miembro del bloque regional se vieron interpelados por estos procesos, debiendo ajustar el curso de sus políticas públicas, incluida la de integración regional. Nos preguntamos entonces ¿cuál fue el significado del Mercosur como instrumento de políticas públicas, espacio de pertenencia, y mecanismo de cooperación internacional en este proceso?
Encontramos evidencia para sostener que ese aspecto híbrido que caracteriza al Mercosur también se manifestó en los primeros meses de la pandemia. El Covid-19 precipitó tanto las fortalezas como las debilidades del proceso de integración, acelerando elementos que actúan sobre la reducción o contracción de la integración regional, pero también sobre la resiliencia del bloque. En concreto, el rasgo híbrido de Mercosur parece sostenerse durante la pandemia; cabe señalar también que este desarrollo de fuerzas en sentido opuesto genera un equilibrio poco sustentable.
En primer término, el Mercosur demostró conservar su capacidad para servir de puente para el diálogo y concertación de políticas entre los gobiernos de la región; incluso a pesar de las divergencias ideológicas. En esta línea, el ejemplo más significativo es el de la “Declaración de los presidentes del Mercosur sobre Coordinación Regional para la contención y mitigación del Coronavirus y su impacto”, de abril de 2020. Esta declaración sirvió para tener un diagnóstico compartido del proceso desatado por la pandemia en el plano global y disponer algunas acciones conjuntas, tales como facilitar el retorno de ciudadanos y residentes de los Estados Parte del Mercosur, estimar procedimientos específicos para las comunidades residentes en zonas fronterizas, notificar al resto de los países sobre las medidas en frontera, promover la remoción de obstáculos para la circulación de bienes y servicios asociados al cuidado de la salud, y disponer la organización de reuniones virtuales sectoriales periódicas para coordinar agendas específicas en materia de relaciones exteriores, salud, seguridad.
Los organismos del Mercosur, a pesar de contar con un bajo grado de institucionalización demostraron tener un suficiente poder inercial sobre las burocracias. Aún en el contexto de restricciones a la movilidad asociada a la pandemia, se activaron protocolos para el desarrollo de reuniones virtuales y se mantuvo una nutrida agenda durante la presidencia pro-tempore de Paraguay en el primer semestre de 2020. A través de la Decisión CMC-02/20, desde el mes de mayo quedaron establecidos los mecanismos para el desarrollo de una “diplomacia virtual” para todos los órganos con capacidad decisoria del Mercosur. En dicho marco, la agenda interna del bloque logró, entre otros, abordar la cuestión del sector azucarero, celebrándose una Reunión del Grupo Ad Hoc Sector Azucarero, luego de 19 años de inactividad. También en el sector automotriz, o mismo en la revisión del arancel externo común, pudo apreciarse esta capacidad de las instituciones de seguir traccionando al encuentro y el diálogo entre los países miembro, a pesar de la pandemia.
El tercer punto que demuestra una capacidad del Mercosur para brindar instrumentos a los países frente al Covid-19 que no hubieran podido concretarse en ausencia del proceso de integración es el de los mecanismos de cooperación. Resultó de importante valor el accionar dentro del Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM). En el mes de abril, los países miembros del Mercosur aprobaron la creación de un fondo de emergencia para combatir el coronavirus y responder a demandas de los sistemas de salud pública del Mercosur, a través del FOCEM, por un valor de U$S16 millones. Estos corresponden al proyecto “Investigación, Educación y Biotecnología aplicadas a la Salud” y tiene como foco fortalecer colectivamente las capacidades de testeo para detección del virus.
A contrasentido de estas acciones también se desarrollaron procesos que sugieren serios problemas en la integración regional. El primero de ellos es el del comercio intrazona. La pandemia puso de manifiesto que la canasta intrarregional se encuentra poco diversificada y es altamente vulnerable. Las estadísticas comerciales indican que desde que el Covid-19 se expandió en la región el comercio intrazona se redujo tanto en términos absolutos como en términos relativos, con especial énfasis en el eje Argentina-Brasil. En el mes de abril China sobrepasó a Brasil como principal socio comercial de Argentina. La variación acumulada de las exportaciones intrazona al mes de junio se estimaba en -22% respecto del año anterior; el total del comercio entre los socios del Mercosur era de apenas 10,8% al finalizar el primer semestre de 2020 (MERCOSUR, 2020). En particular la industria automotriz, que ya se encontraba en una etapa contractiva previo a la crisis del Covid-19, presentó las mayores contracciones. El resultado es un comercio menos denso, en el cual los socios extra zona, como China, ganan peso; y una tendencia a la primarización de las canastas exportadoras que se acentúa.
Si bien como señalamos existieron instancias de diálogo y cooperación en materia sanitaria entre los socios del Mercosur, las diferentes posiciones de los poderes ejecutivos de Argentina y Brasil fue un limitante para poder ampliar el alcance de la acción conjunta. Asimismo se produjo una creciente securitización en torno a la frontera. Según Frenkel el incremento de las percepciones del otro como amenaza antecedían al desarrollo de la pandemia, pero en el contexto de ésta, “las apelaciones a que estamos en una “guerra sanitaria” o combatiendo un “enemigo invisible”, y las divergencias en la forma de enfrentar la pandemia, generan un terreno propicio para que proliferen discursos que señalan como una amenaza a la seguridad, la salud y el desarrollo económico a quienes hasta hoy eran considerados socios estratégicos” (Frenkel, 2020, pág. 6).
Por último, en estos meses también se puso de manifiesto que existen profundas divergencias en las cosmovisiones de los gobiernos respecto de la incidencia de la pandemia en el orden global, y los instrumentos que serán necesarios para la inserción internacional pos pandemia. El ápice de esta cuestión estuvo en la discusión por la agenda externa del bloque, y en especial con las negociaciones de un acuerdo de libre comercio con Corea. Mientras que Brasil continuaba impulsando la agenda de liberalización del comercio, Argentina creía necesario centrar la atención en la gestión de la crisis del Covid-19 y postergar las negociaciones y el intercambio de ofertas a un escenario de mayor certidumbre. Las distintas visiones condujeron a que la reunión del GMC de fines de abril terminara en un confuso comunicado de prensa de la presidencia pro tempore paraguaya en la que se sostenía que Argentina se retiraba de las mesas de negociaciones (Ministerio de Relaciones Exteriores de Paraguay, 2020). Posteriormente eso fue rectificado por Argentina, que sostuvo que permanecía en las negociaciones pero reclamaría otros tiempos (Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, Argentina, 2020). En este marco, cada país terminó proyectando su inserción internacional sobre principios divergentes y resulta cada vez más compleja la construcción de una posición en común y una estrategia de negociaciones comerciales externas consistentes.

Escenarios imaginados para el Mercosur en el mundo post-pandemia

Si el así llamado “mundo pos pandemia” es un orden en el que las regiones incrementan su relevancia, está aún por verse. En conceptualizaciones pre-pandemia como las del mundo multiplex sugerido por Acharya (2018) las regiones eran entendidas como el pilar de un mundo que se estructuraba en múltiples capas. El trabajo de Schweller (2014), también ponía a las regiones en un lugar relevante para el siglo XXI, dada la entropía creciente en el plano sistémico; aunque la capacidad de ordenar que la asigna este autor a las regiones es menor que Acharya. En contraste, Malamud y Viola sostienen que dada la gobernanza global se orienta más a acuerdos negociados en temáticas específicas y entre poderes que no necesariamente son contiguos, antes que a través de las regiones y el inter-regionalismo. Si bien los regionalismos siguen creciendo, sostienen, no se convierten en ordenadores de las relaciones internacionales, puesto que las fuerzas centrífugas son más fuertes que las centrípetas (Malamud & Viola, 2020).
El efecto de la pandemia parece ser el de acelerar las tendencias de transformación e incrementar los niveles de incertidumbre (Actis & Zelicovich, 2020). Ante ese mayor riesgo, es plausible que las regiones se vuelvan más atractivas, no necesariamente como arquitectura de la gobernanza global, pero sí como instrumento en algunos nichos de cuestiones. Encontramos que esto podría suceder al menos en dos sentidos: en la generación de vínculos comerciales que respondan a una diversificación del riesgo global; y en la provisión de bienes públicos regionales, frente a la crisis de gobernanza global. Sin embargo, no necesariamente ello será así para todas las regiones.
El escenario que la post-pandemia puede abrir para el Mercosur dependerá de si, en razón de las tensiones expuestas supra, las características institucionales tienen la robustez suficiente para canalizar la crisis del Covid-19 en forma resiliente y no de desintegración. En ello, los elementos identificados hasta este punto permiten sugerir una supervivencia del Mercosur, con las contradicciones propias de su modo híbrido. Se trata de un momento crucial para el devenir de la integración regional.
No obstante, supervivencia no significa éxito. Es menester reconocer que para el aprovechamiento de las oportunidades que podrían generarse en el nuevo escenario no alcanza con la inercia de la estructura institucional. Este giro supone que el bloque resulte capaz de sortear aquellos obstáculos casi estructurales para la profundización de la integración en América latina, identificados por Bouzas (2017) y que son coincidentes con los elementos críticos del Mercosur analizados en este trabajo: la baja intensidad y carácter de la interdependencia; los problemas del ejercicio del liderazgo o hegemonía en la región; y la heterogeneidad en los incentivos nacionales para consolidar la integración, que hasta el momento se resolvió con la no-materialización de los compromisos más sensibles. ¿Será un giro en estos aspectos posible?

Referencias

¹ Esta es una característica que ha sido enfatizada especialmente en los estudios longitudinales de la política exterior argentina, tales como el de Russell (2010), Simonoff (2010) y más recientemente en Busso (2016).

² El total de foros subsidiarios que asisten a estos tres órganos llega a 300; los mismos se integran por representantes de cada país miembro y promueven iniciativas para ser consideradas por los órganos decisorios. Se destaca también la creación de organismos permanentes tales como el Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM), el Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos, el Instituto Social del Mercosur, el Parlamento del Mercosur, la Secretaría del Mercosur y el Tribunal Permanente de Revisión.

³ Botto también considera como factores explicativos de este bajo enforcement el hecho de que los gobiernos se inclinaran por un sistema de resolución de controversias de tipo ad-hoc y que privilegiaran la vía diplomática por sobre la judicial (Botto, 2017).

⁴ La flexibilización refiere a la ruptura del arancel externo común y de la obligación establecida en la resolución 32/00, según la cual los países miembros están obligados a celebrar acuerdos comerciales como un bloque.

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