1.1. El Enfoque Estratégico Relacional de Bob Jessop: el accionar del Estado inserto en la complejidad de un proceso social

Para poder abordar cómo se desempeña el Estado existen distintos enfoques teóricos que podemos agrupar bajo dos categorías: enfoques estado-céntricos y enfoques socio-céntricos (^{Oszlak, 1997}; ^{Garretón, 2001}; ^{Acuña y Smith, 2007}; ^{Fernández y García Puente, 2012}).

Dentro del enfoque estado-céntrico, una de las perspectivas principales que se preocupa por investigar el modo que asume la intervención estatal en los procesos sociales es el neoinstitucionalismo. Los estudios realizados desde esta perspectiva tomaron relevancia a inicios de la década de 1980 y se focalizan principalmente en el estudio de los procesos de desarrollo. El neoinstitucionalismo resalta la centralidad del Estado en el impulso de procesos de desarrollo económico, en contraposición a los lineamientos impuestos por el enfoque neoliberal, que defiende la reducción del rol del Estado al de garante de la acumulación privada de ganancia y la noción de que el mercado tiene capacidad de autorregularse. Uno de los trabajos más importantes es el de ^{Evans, Rueschemeyer y Skocpol (1985}), titulado Bringing the State Back In [El Estado regresa al primer plano]. Los autores demuestran que la posibilidad de que el Estado desempeñe un rol central en el direccionamiento de los procesos de desarrollo depende de las capacidades históricamente construidas en las estructuras estatales. Las debilidades o fortalezas de los Estados, de acuerdo con Evans (1996), están vinculadas con la presencia (o ausencia) de un cuerpo burocrático cohesionado y especializado (capacidades institucionales) y con una serie de lazos sociales que vinculan este complejo institucional con la sociedad y proveen vías para negociar objetivos de acción y políticas públicas (capacidades relacionales). Desde esta perspectiva, entonces, la efectividad de la intervención estatal está relacionada con el grado de autonomía y las capacidades del Estado.

En esta investigación, proponemos realizar un abordaje del accionar del Estado desde el Enfoque Estratégico Relacional (EER) propuesto por Bob Jessop, que se inserta dentro de la tradición teórica que concibe al Estado como una relación social (Jessop, 2008a). El autor considera que la configuración institucional característica de cada Estado, que comprende el aparato estatal, las capacidades estatales y los recursos estatales, actúa como una serie de restricciones estructurales para los cálculos y las estrategias de los actores. Sin embargo, Jessop afirma que el modo en el que se utilizan estos instrumentos, es decir los cursos de acción que ponen en marcha los actores estatales, está determinado por los equilibrios cambiantes en las relaciones de poder entre las fuerzas políticas hacia el interior del Estado y las relaciones estratégicas que establecen con distintas fuerzas sociales. Es por esto que el presente trabajo se centra en el análisis de la diversidad y complejidad de la intervención estatal, que involucra las distintas estrategias que desarrollan las fuerzas políticas que ocupan el poder ejecutivo del Estado para garantizar el acceso a bienes colectivos básicos de consumo; los conflictos y las luchas que se establecen entre los actores involucrados en el proceso de producción social de SAS; las relaciones de poder entre estos actores; y las incidencias que tienen estos modos de relación social en la configuración y reconfiguración del accionar de la fuerza política gobernante, entendido como los proyectos políticos y las políticas públicas resultantes de este proceso. Esta concepción nos conduce a realizar un análisis que involucre el accionar del Estado inscripto en la totalidad del proceso social que estamos estudiando, que nos permita no sustraerle su indudable especificidad y relevancia en la configuración de las relaciones sociales.

Jessop retoma a los autores -particularmente a Weber- que definen al Estado a partir de la presencia de tres elementos: aparato institucional, territorio y población. Analiza la relación que existe entre estos tres elementos constitutivos y establece la definición siguiente:

El núcleo del aparato estatal está compuesto por un conjunto relativamente unificado de instituciones y organizaciones empotradas en la sociedad y formalizadas socialmente y que son estratégicamente selectivas [aparato estatal], cuya función socialmente aceptada es la de definir y aplicar decisiones colectivas vinculantes para los miembros de una sociedad [población] de una determinada área territorial [territorio] en nombre del interés común o la voluntad general de una comunidad política imaginada que se identifica con ese territorio [idea de Estado] (^{Jessop, 2017}: 93).

En su definición, el autor propone considerar un cuarto elemento, la “idea de Estado”, entendido como el proyecto estatal que define la naturaleza y las finalidades de su acción y que sirve para justificar la legitimidad del monopolio del uso de la fuerza física. Aquí identificamos dos monopolios, el monopolio de la coerción y el monopolio de la legitimidad política. Asimismo, el Estado posee el monopolio de la recaudación de los tributos y de la administración de los bienes comunes. La administración de estos monopolios le otorga al Estado una especificidad y relevancia en la configuración de las relaciones sociales. Solo el Estado posee el poder de coerción, la capacidad organizativa, los recursos económicos y legitimidad política necesarios para hacer efectivo el DHAS.

Jessop afirma que la territorialización del poder político y la creación de la población sobre la que se ejerce ese poder son logros históricos fundados en luchas y, por tanto, son contingentes; están sujetos a los cambios en los equilibrios de poder resultantes de esas luchas. A partir de esta concepción general del Estado, propone un marco analítico específico para su estudio. Este enfoque profundiza en el análisis de esas confrontaciones sociales que imponen visiones determinadas, que con el tiempo se consolidan y se cristalizan en instituciones. Para ello, Jessop se apoya en los teóricos marxistas -particularmente Poulantzas- que proponen abandonar la visión de Estado como cosa o sujeto simple y comenzar a analizar el poder del Estado como una relación social compleja, como una condensación material de relaciones de fuerzas (de poder) entre las clases y fracciones de clases (Poulantzas, 1978, citado en Jessop, 2008b: 123).

En este sentido, la concepción del Estado como una relación social implica dos cuestiones adicionales. Por un lado, que el Estado no puede ser considerado como un ente monolítico, sino como una relación social de poder entre distintas fuerzas políticas. En el interior de los aparatos y ramas del Estado están representadas distintas fracciones de clases, con sus propios intereses y modos de cálculo político, que entran en conflicto para tornar hegemónicos ciertos modos de definición de lo público y lógicas de gobierno de los bienes comunes y colectivos. Por otro lado, el Estado está constituido y condicionado por las relaciones que establece con los actores no estatales. Las acciones o inacciones del Estado están codeterminadas por los vínculos que establece con los actores económicos y de la sociedad civil, así como por el grado de movilización y lucha social presente en una sociedad.

De esta manera, las estrategias impulsadas por el Estado no pueden ser plenamente coherentes, ya que están atravesadas por esta lucha entre las distintas fracciones en el interior del Estado y las relaciones que se establecen con los actores no estatales. A este modo de entender el accionar del Estado, Jessop lo define como selectividad estratégica. Las acciones (o inacciones) del Estado reflejan el mayor acceso que tienen algunas fuerzas sociales al aparato del Estado y la mayor probabilidad de que sus demandas sean satisfechas (Jessop, 2008a: 30).

En este sentido, hablar de relaciones sociales que constituyen la acción estatal supone identificar cuáles son las distintas acciones sociales que se ponen en correspondencia, quiénes son los actores que las llevan adelante (intra y extra Estado), los conflictos que se establecen y las relaciones de poder entre estos actores. Si se considera que el Estado no es un aparato institucional monolítico, con una identidad política homogénea y apriorísticamente definida, ni objetivos unificados y consistentes (^{Jessop, 2008a}), se prestará atención, en mayor medida, a las estrategias que desarrolla el FPCyS desde el PEP para garantizar el acceso a bienes colectivos básicos. Esta decisión se debe a que es el partido que ocupó el gobierno del Estado provincial durante el período estudiado y, además, del análisis de nuestro instrumento empírico surgió como la fuerza política que protagonizó el proceso que estamos estudiando.

Según la bibliografía especializada en las formas de prestación de los servicios públicos, los pilares para avanzar en una gestión progresista de los SAS son: (a) buena calidad del servicio; (b) universalización; (c) eficacia en la satisfacción de las necesidades y participación ciudadana; (d) reconocimiento del derecho humano al agua y al saneamiento; (e) establecimiento de subsidios directos y cruzados de acuerdo al nivel socioeconómico de los distintos grupos sociales y prohibición del corte del servicio por falta de pago; (f) sustentabilidad del servicio y gestión integrada del recurso hídrico; (g) buenas condiciones laborales; y (h) existencia de una legislación progresista que regule y garantice los principios de la gestión pública (^{Hachfeld, Terhorst y Hoedeman, 2009}: 5-6).

Entonces, para abordar el análisis de la política hídrica, a partir de un enfoque estratégico relacional del accionar del Estado provincial, nos propusimos las siguientes preguntas de investigación: ¿cuáles fueron los actores involucrados en el proceso de producción social de SAS en la provincia de Santa Fe durante el período 2007-2015? ¿Cuáles fueron sus acciones más relevantes? ¿Cómo se relacionaron estos actores? ¿Qué actores prevalecieron en la determinación del curso de efectos de las acciones encaradas durante el proceso de producción social de los SAS? ¿Cuál fue la estrategia selectiva del actor prevaleciente en el proceso de luchas en torno al DHAS a partir de la provisión pública de los SAS durante el período estudiado? ¿Logran las fuerzas sociales y políticas que luchan por hacer efectivo el DHAS, con sus acciones, o con la potenciación de su fuerza a través de la conformación de alianzas más amplias, modificar las trayectorias que dificultan o imposibilitan la concretización de estos derechos? ¿Cómo logró la fuerza política gobernante continuar la reproducción de la lógica privatista de gestión de los SAS?

1.2. Sobre la propuesta metodológica

Para poder abordar el accionar del poder ejecutivo del Estado provincial inserto en una complejidad de relaciones sociales, se adoptó una metodología de reconstrucción de procesos a partir de la prensa escrita, utilizada en diversas investigaciones de América Latina sobre conflictividad social.³ Según el objetivo de observar si se modifica el modo de intervención del gobierno provincial en el proceso social de producción de SAS, conformamos una base de datos de noticias, integrada por las dimensiones siguientes: localización espacio-temporal de la acción; sujeto que realiza la acción; forma de acción; destinatario de la acción; contra quién se realiza la acción; problema que origina la acción; y orden en el que se inscribe el problema (social, económico o político).

Seleccionamos dos diarios de relevancia de la provincia, La Capital de Rosario y El Litoral de Santa Fe. La selección también se debe a que son los dos diarios con mayor trayectoria histórica en la provincia (fueron fundados hace más de un siglo). Además, La Capital tiene su sede en la ciudad de Rosario y releva hechos de la región sur de Santa Fe, mientras que El Litoral tiene su casa central en la ciudad de Santa Fe y cubre principalmente el territorio centro y norte de la provincia. Constatamos esto a partir del registro de la localización de cada una de las acciones identificadas en las noticias analizadas. Analizamos 150 noticias de los años 2010 y 2011, los dos años en los cuales la prensa contemplada reflejó mayor cantidad de noticias y tuvo lugar una serie de hechos y sucesos relevantes que serán analizados en el apartado empírico.

Es necesario considerar que la prensa tiene un doble carácter: refleja lo que sucede en la realidad y construye la realidad. Es por esto que en sí misma constituye una muestra sesgada de lo que sucede en la realidad, por la propia estrategia editorial de cada periódico. No obstante, en los estudios basados en la metodología que adoptamos se pone de manifiesto que, si la muestra es seleccionada de manera sistemática, de más de un periódico, con noticias registradas en todas las semanas del período estudiado, y una selección de observables que posibilite no dejar de lado ningún atributo que caracterice al tema en estudio, es posible reconstruir un proceso que estará compuesto por una configuración de acciones. En definitiva, se podrá reconstruir de este modo un hecho social (^{Kloster, 2016}: 40).

Para completar el período de estudio y tener una mayor comprensión de los tipos de relaciones predominantes, los conflictos y los problemas que originan las acciones, realizamos 14 entrevistas en profundidad a actores clave (7 a funcionarios políticos, 2 a personal técnico y 5 a miembros de organizaciones sociales), analizamos 20 documentos institucionales y relevamos los datos de cobertura de agua y cloacas provistos por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) y por el ENRESS.

2.1. ¿Quiénes fueron los actores que llevaron adelante el proceso de producción social de los SAS en las localidades provistas por ASSA?

Una primera aproximación al análisis de la base de datos permitió constatar la complejidad del proceso social de producción de SAS en las localidades provistas por ASSA, debido a que está involucrada una gran diversidad de actores en las acciones identificadas.

Con relación a los actores comprendidos dentro del campo estatal, encontramos la participación de los tres niveles de gobierno. En el nivel municipal, estuvieron presentes intendentes y concejales oficialistas y opositores de las localidades provistas por ASSA. A nivel provincial, estuvieron involucrados autoridades políticas pertenecientes al PEP: gobernador, Ministerio de Aguas, Servicios Públicos y Medio Ambiente (MASPyMA), ENRESS y ASSA. Asimismo, participaron senadores y diputados provinciales del FPCyS, del PJ y del Frente para la Victoria (FpV). También estuvieron implicados actores pertenecientes al nivel nacional: la Defensoría del pueblo de la Nación y el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI).

En cuanto a la sociedad civil, las identidades político-sociales presentes fueron: la prensa escrita, colegios profesionales, la Cátedra Libre del Agua y asociaciones de defensa de los derechos de usuarios y consumidores. Por otro lado, encontramos la presencia de representantes del sector económico, trabajadores y empresarios: la Cámara de empresas inmobiliarias de Rosario y el Sindicato del Personal de Obras Sanitarias de Rosario. El Sindicato participa porque los trabajadores de ASSA están comprendidos bajo su convenio colectivo.

Por último, los actores individuales que participaron fueron vecinos usuarios de los servicios, vecinos sin cobertura, profesores y equipos de investigación de distintas universidades públicas.

2.2. ¿Cuál fue el protagonismo de los actores en la totalidad de los hechos registrados?

Para poder dar cuenta de esta pregunta, debimos realizar un agrupamiento de los actores involucrados. Los clasificamos en dos grandes campos, Orden Gubernamental Institucional (OGI) y Sociedad Civil (SC). Dentro de la SC, aquellos actores que participan insertos en el marco de una organización fueron caracterizados como Identidades Político-Sociales (IPS). Los actores de la sociedad civil que intervienen fuera del marco de una organización, o que se organizan frente a una situación específica y luego se disgregan, los denominamos actores individuales (AI).

Se encontró que los actores con mayor protagonismo dentro del proceso social de producción de SAS pertenecen a las distintas ramas del Estado y representan un 73% del total de acciones registradas. Dado esto, nos interesa observar con más profundidad algunas de sus características. En el Cuadro N° 1 se puede observar que el OGI a nivel provincial fue el que realizó la mayor cantidad de acciones, con un 80%, y la fuerza política oficialista fue la que tuvo el mayor protagonismo dentro de este nivel (75%).

Fuente: elaboración propia.

Cuadro N° 1 Grado de participación de los distintos niveles del OGI por fuerza política en porcentaje 

2.3. ¿Cuáles fueron las acciones generadas por las distintas problemáticas relacionadas con la provisión de SAS en las localidades provistas por ASSA?

Para abordar esta cuestión, pondremos nuestra atención en analizar qué tipo de acciones predominaron y cuáles fueron los problemas que las originaron. Con relación al tipo de acción, además de considerar si son o no confrontativas, las clasificamos en enunciativas, institucionalizadas y directas.

Respecto de los tipos de problemas, los más relevantes, comprendidos dentro del orden socioeconómico, son los siguientes: (a) valor de la tarifa: aumento, obtención de subsidios, tipos de regímenes tarifarios; (b) medios de producción: reparación de infraestructura, realización de obras, ampliación de redes de acceso a los SAS, obtención de financiamiento, diferencias entre la macro y la micro medición; (c) acceso a servicios básicos: escasez de agua por sequías, problemas de calidad y cantidad de agua, pérdidas en las redes de agua, demandas para que se garantice el acceso a servicios básicos; (e) salud: riesgo de contraer enfermedades por consumir agua de mala calidad; (f) contaminación del recurso hídrico: volcamiento de desechos cloacales, agrarios e industriales en cursos de agua superficiales.

Por otro lado, clasificamos los problemas de orden político: (a) modos de regulación del Estado: regulación y control de los prestadores de SAS, regímenes impositivos, modificación del marco regulatorio de SAS; (b) modos de intervención del Estado: falta de políticas públicas que solucionen el problema de acceso a SAS y críticas al modo en el que acciona el PEP.

En el Cuadro N° 2 podemos observar que un 27% de las acciones son sin confrontación y el 73% restante son hechos de conflicto. De las acciones sin confrontación, el 73% fueron institucionalizadas y un 27% enunciativas. Con relación al problema que las origina podemos ver que en su mayoría se inscriben en el orden socioeconómico, con un 81%.

Fuente: elaboración propia.

Cuadro N° 2 Hechos con y sin confrontación por tipo de acción y orden del problema 

Respecto del ámbito de las acciones de conflicto, podemos observar que predomina el acto enunciativo, con un 68% del total, lo cual indica que la confrontación se manifestó predominantemente en el campo discursivo. Hay una mayor prevalencia de las críticas, quejas y reclamos a través de medios orales o escritos. Encontramos que las acciones concretas mediante mecanismos institucionalizados (29%) o por hechos directos (3%), como movilizaciones, manifestaciones o decisión de dejar de pagar tarifas, tuvieron un peso menor en el proceso. Si nos fijamos en el principal orden del problema que origina estas acciones, encontramos una fuerte presencia de cuestiones socioeconómicas (85%).

Luego de presentar las características generales más relevantes que asumió el proceso estudiado, pasamos a analizar las acciones realizadas por el gobierno provincial.

2.4. ¿Cómo actuó el gobierno provincial? ¿Cuál fue su estrategia selectiva?

Como lo propusimos en nuestros objetivos, nos interesa estudiar cómo fue la estrategia selectiva de la fuerza política que ocupó el ejercicio del PEP con relación a las localidades que son provistas por ASSA. Es por ello que resulta significativo profundizar en el análisis del tipo acciones que realizó y cuál fue el orden del problema que las originó.

En el Cuadro N° 3 podemos observar que el 34% de las acciones realizadas por el PEP fueron de carácter no confrontativo y el 66% restante fueron hechos de conflicto.

Fuente: elaboración propia.

Cuadro N° 3 Hechos con y sin confrontación realizados por el PEP 

Dentro de las acciones sin confrontación, un 73% son institucionalizadas y el 27% restante enunciativas. Con relación al problema que origina estas acciones, un 85% son de orden socioeconómico y un 15% de orden político. Tienen un peso preponderante los problemas de orden socioeconómico cuando el tipo de acciones que se emprenden son institucionalizadas, con un 64%.

Si consideramos las acciones con confrontación, podemos ver que el principal problema que origina estas acciones es nuevamente de orden socioeconómico (75%) y que predominan las acciones enunciativas (69%). Analizaremos con más profundidad entonces las acciones con y sin confrontación originadas por problemas de orden socioeconómico, puesto que prevalecen y permitirán encontrar indicios de la estrategia predominante del PEP.

En el Cuadro N° 4, podemos observar que el tipo de problema que predominó dentro de las acciones realizadas por la fuerza política oficialista es el valor de la tarifa (39%). Dentro de este problema, todas las acciones originadas son de confrontación y predominan los problemas por pedidos de aumento tarifario realizados por ASSA (alcanzan un 32%).

Fuente: elaboración propia.

Cuadro N° 4 Hechos realizados por el PEP por tipo de problema desagregado del orden socioeconómico 

El análisis de los cuadros N° 3 y 4 evidencia la estrategia implementada por el FPCyS de aumentar progresivamente la tarifa. Esta estrategia se constata a través de entrevistas realizadas a representantes de la principal fuerza política de la oposición y al presidente del directorio del ENRESS, quienes manifestaron que, a partir de que asumió el gobierno de la provincia el FPCyS, cambió la lógica de acción de la empresa pública. Cuando la empresa fue reestatizada en el año 2006, bajo el gobierno del PJ encabezado por Jorge Obeid (2003-2007), se había establecido como política mantener estable el valor de la tarifa. A partir de que asumió el FPCyS, en diciembre de 2007, la decisión de ASSA fue aumentar progresivamente la tarifa para cubrir los costos operativos de producción de los SAS. A continuación, citamos fragmentos de estas entrevistas:

Durante el gobierno de Jorge Obeid, se había tomado la definición de no aumentar tarifas. Eso hacía que el gobierno con sus propios recursos se hacía cargo del sostenimiento y mantenimiento de la empresa. Cuando llega en el 2007 Binner, la política fue diferente. Hubo una idea de que el funcionamiento de la empresa se bancara a través de la tarifa y por lo tanto empezó a haber fuertes incrementos tarifarios, muy duros a partir del año 2008 en adelante (entrevista realizada a diputado provincial por el PJ, 25/07/2019).

Asimismo, este aumento progresivo de la tarifa se vio acompañado por una disminución de la inversión del gobierno provincial, como se pudo constatar en la siguiente entrevista:

La inversión total entre gastos operativos y gastos de inversión del Estado provincial en ASSA del 2011 habían sido 303 millones, en el 2012 bajó a 200, era la primera vez desde que se creó ASSA que bajaba la inversión total, sumado gastos operativos más inversión. En ese momento, el ministerio planteaba un aumento tarifario del 87%. O sea, casi se duplicaba la tarifa. No puede ser que el Estado se corra de su compromiso de invertir y les pida a los usuarios que paguen el doble de tarifa porque es evidente que es una transferencia de la responsabilidad hacia el usuario (entrevista realizada al presidente del directorio del ENRESS, 13/07/2017).

Efectivamente, del análisis de los balances financieros de la empresa se desprende que los aportes del PEP crecieron de manera permanente hasta el año 2011. A partir del año 2012, identificamos una disminución del monto invertido mientras aumentaban las tarifas de un modo significativo. Entre 2011 y 2012, mientras a los usuarios se les aplicó un aumento del 82% promedio, el Estado disminuyó nominalmente el aporte al sistema ASSA de 303,7 millones de pesos a 200 millones (^{Muñoz y Tagliavini, 2019}). En los años 2014 y 2015, se vuelve a incrementar la inversión en ASSA, motivada por el contexto de elecciones provinciales (Balances de ASSA, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014 y 2015).

En las dos citas, se hace visible la decisión del gobierno provincial, a través de ASSA, de iniciar un proceso de ajuste y aumento tarifario con el objetivo de trasladar al usuario parte de los aumentos en los costos. Durante el período 2008-2015, se realizaron cinco aumentos tarifarios de distintos porcentajes según el rango de pertenencia del usuario.⁴ En el transcurso de 8 años, los usuarios de los rangos intermedios sufrieron un aumento promedio anual del 78% (Oficina Municipal del Consumidor, 2014). Este incremento se encontraba muy por encima de la inflación promedio anual para el mismo período, que fue del 25%.

Por otro lado, en el régimen tarifario vigente no existe diferencia entre usuarios residenciales y no residenciales: paga lo mismo quien hace uso del servicio para fines comerciales o industriales que quien utiliza el agua pasa consumo doméstico. Tampoco se había establecido una progresividad en el costo de la tarifa que tenga en cuenta el nivel socioeconómico de los diferentes grupos sociales. Contra esto, el ENRESS dictó la Resolución N° 345 en el año 2010, por medio de la cual eliminó la tarifa plana y estableció un subsidio estatal en forma escalonada. El precio del metro cúbico de agua comenzó a ser distinto para los diferentes rangos. Cuantos más metros cúbicos asignados o medidos consume el usuario, la tarifa es más cara (Entrevista al Director del ENRESS, 06/10/2015).

Respecto de los sectores más vulnerables, la nueva empresa estatal continuó con la política de “casos sociales”, originada durante el modelo privatizador. Esta política no consiste en una tarifa social, como existe en otras proveedoras, sino que es un sistema más exigente que habilita a eximir del pago de la tarifa por un plazo de doce meses a usuarios “que se encuentren en condiciones económicas apremiantes que les impidan atender necesidades básicas” (Decreto N° 2.141/99; ^{Tobías, Tagliavini y Orta, 2017}: 91-92).

Además, el nuevo régimen mantuvo la herramienta de reducción y luego corte del servicio como sanción para los usuarios deudores. A través de esa herramienta, en el período 2011-2015 se produjeron 3.293 reducciones de servicio y 274 cortes, un promedio de 55 cortes por año (informes del ENRESS, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015; ^{Tobías Tagliavini y Orta, 2017}).

Con relación a la universalización del acceso a los SAS durante el período estudiado, identificamos un avance importante en la cobertura. Respecto del acceso al agua potable, se pasó de un 89% en 2010 a un 95% en 2018. En la cobertura de cloacas, el avance fue aún mayor, al pasar de un 49% en 2010 a un 68% en 2018.⁵ Sin embargo, identificamos la persistencia de desigualdades entre las localidades provistas por la empresa pública. Mientras que en Funes y en Reconquista un 23% y un 17% de la población aún no contaba con el servicio de agua potable, en las ciudades de Rosario y Cañada de Gómez se había alcanzado la universalización. En la prestación de cloacas también identificamos esta tendencia, puesto que nos encontramos con localidades, como Villa Gobernador Gálvez y Funes, que no superan el 21% de acceso, contra las localidades de Gálvez, Cañada de Gómez, Casilda, Rafaela y Rosario, que se encuentran por encima del 88% de cobertura (ver Cuadro N° 5).

Con relación a la sustentabilidad del ciclo del agua en el área de concesión de ASSA, persiste la falta de tratamiento de los residuos cloacales en los dos principales aglomerados urbanos del sistema, Santa Fe y Rosario. La presencia del río Paraná, con un caudal de más de 14.000 m³/segundo, implicó que el tratamiento de los efluentes cloacales no sea una prioridad a lo largo de la historia del saneamiento en estas ciudades, debido a la alta capacidad de autodepuración que tiene el río. Sin embargo, a medida que las ciudades continúan su crecimiento, la falta de tratamiento de los desagües cloacales empieza a constituirse en un problema ambiental. En ese sentido, se ha avanzado en los aspectos técnicos de un proyecto para la construcción de tres plantas de tratamiento, una en Santa Fe y dos en Rosario -en zona norte y zona sur- y ya se establecieron los lugares en donde serán construidas las plantas. Sin embargo, las obras necesarias para su construcción, así como para la realización de la conexión de la red de transporte de los desagües, significa una inversión sumamente alta que el gobierno provincial no encaró durante el período estudiado (^{Tobías Tagliavini y Orta, 2017}).

Fuente: elaboración propia en base a INDEC (2010) y ENRESS (2019).

Cuadro N° 5 Avances en la cobertura de los SAS en las localidades provistas por ASSA (2010-2018) 

Para terminar de delimitar la estrategia seguida por el gobierno provincial para el caso del subsistema ASSA, abordaremos contra quiénes confrontó, por medio de qué tipo de acciones y cuáles fueron los problemas que las originaron.

En el Cuadro N° 6, se observa que las acciones de confrontación realizadas por el gobierno provincial estuvieron dirigidas principalmente a actores del OGI, con un 64%. Dentro de estos hechos, la confrontación es mayoritariamente de orden socioeconómico (40%).

En segundo lugar, en un 36% confrontó contra actores de la SC. El problema que originó estas acciones fue también en su mayoría de orden socioeconómico, con un 34%.

Fuente: elaboración propia.

Cuadro N° 6 Contra quiénes confrontó el gobierno provincial y cuál fue el orden del problema que originó las acciones 

Debido a que identificamos que predominan las acciones de confrontación contra otros actores del OGI, nos interesa observar cómo se manifestó la confrontación del PEP en este plano (identificado como OGI 64% en el Cuadro N° 7). Una observación más desagregada permitió distinguir que un 71% de estas acciones se trata de confrontaciones hacia el interior de la fuerza política del oficialismo, principalmente entre integrantes de distintos niveles del PEP. El 29% de las acciones de enfrentamiento restantes se dirigió a la principal fuerza política de la oposición, el FpV, primera minoría en la cámara de diputados provincial durante el período 2007-2011. Además, el FpV encabezaba el poder ejecutivo en algunas localidades de la provincia y presidía el poder ejecutivo nacional.

Ahora bien, nos interesa analizar cómo fueron las confrontaciones hacia el interior de la fuerza política que ocupó el poder ejecutivo provincial. En el Cuadro N° 7 podemos observar que el actor que realizó la mayor cantidad de confrontaciones contra otros niveles del PEP fueron los miembros del directorio del ENRESS, con un 76%.⁶

Fuente: elaboración propia.

Cuadro N° 7 Quiénes confrontan hacia el interior de la fuerza política del oficialismo 

En noviembre de 2010, el gobierno provincial presentó el proyecto de un nuevo marco regulatorio para los SAS que pretendía reemplazar la Ley Nº 11.220 vigente desde 1994. Entre los aspectos progresistas del marco regulatorio propuesto cabe mencionar los siguientes: (1) el reconocimiento del DHAS; (2) el establecimiento de subsidios directos para aquellos usuarios que se encuentren en condiciones de vulnerabilidad social; y (3) la eliminación de la tarifa plana de ASSA y su reemplazo por un sistema segmentado, donde el valor del servicio se establecería según la zona en la que viva el cliente y la cantidad de metros cúbicos consumidos.

Sin embargo, el proyecto de ley tenía aspectos controversiales en relación con la nueva función que debía tener el ENRESS y este fue el problema principal que dio lugar a las relaciones de confrontación que identificamos en el Cuadro N° 7. El marco regulatorio vigente, regido por la Ley 11.220/94, en su artículo 6, dispone que el ENRESS tiene funciones de regulación y control. El proyecto presentado por el oficialismo proponía mantener solo las funciones de control y eliminar las de regulación que quedarían a cargo del MASPyMA, cartera perteneciente al PEP.

Una de las razones por las cuales se pretendía quitar al ente su función de regulación era por su facultad para incidir en la conformación de régimen tarifario de ASSA. En 2010, el ente emitió la Resolución N° 205/10 por la cual, ante un pedido de aumento de tarifa de la empresa, debía realizarse una audiencia pública para que participen y emitan su opinión actores políticos y sociales. Por otro lado, en 2010 el ente emitió la Resolución N° 345/10, que modificó el régimen tarifario y estableció un sistema de subsidio estatal progresivo de acuerdo al volumen de consumo real o asignado de cada usuario. El nuevo marco regulatorio buscaría limitar todas las acciones del ente tendientes a confrontar la lógica de acción de ASSA de cubrir los costos del servicio de SAS a través de los aumentos tarifarios, en lugar de priorizar el servicio desde una perspectiva del DHAS.

La bibliografía que se especializa en el tema de la regulación de los SAS argumenta que esta función se justifica por el hecho de que se trata de monopolios naturales tradicionales, en los que por la naturaleza de los servicios prestados no es posible que haya más de una empresa prestadora, por lo cual no se admite ningún tipo de competencia. Significa que un usuario de agua o cloacas no puede recurrir a otra empresa en caso de abusos o malos servicios, está compelido a mantenerse en la misma ya que no hay competencia posible al no ser viable la duplicación de redes (^{Oszlak Felder y Forcinito, 2000}; ^{Muñoz y Tagliavini, 2019}). Debido a esta cuestión, es imprescindible la existencia de un ente con funciones de regulación y control. El directorio del ente de regulación y control debe tener una composición que le otorgue autonomía de la empresa prestadora del servicio de agua y saneamiento, independientemente de que la gestión sea pública o privada.

A continuación, analizaremos quiénes fueron los actores que confrontaron contra el gobierno provincial y cuáles fueron los problemas que originaron esas confrontaciones.

2.5. ¿Cuáles fueron los actores que realizaron acciones de confrontación y contra quiénes confrontaron?

En sintonía con los objetivos propuestos en este trabajo, nos interesa identificar y analizar cómo fueron las confrontaciones dirigidas a la fuerza política que ocupó el ejercicio del PEP. Para ello, estudiaremos los actores que protagonizaron las acciones de confrontación y el orden de los problemas que las originaron. En el Cuadro N° 8 se puede observar que el 57% de las acciones de confrontación fueron realizadas por el OGI y el 43% por la SC.

Dentro del OGI, los problemas que originan las acciones son predominantemente de orden socioeconómico (76%). Entre las acciones de confrontación principales realizadas por actores políticos cabe mencionar: acciones enunciativas e institucionales protagonizadas por el ENRESS para regular y controlar el accionar de ASSA (imposición de multas a ASSA, realización de audiencias públicas, declaraciones críticas ante los pedidos de aumento de tarifas de ASSA, sanción de una resolución para establecer un régimen tarifario con subsidios cruzados -pagan más los que más consumen-, pronunciamiento en contra del proyecto para modificar el marco normativo de SAS presentado por el gobierno provincial y realización de acciones institucionales para controlar el cumplimiento de la normativa de calidad de agua); declaraciones críticas por parte de senadores y diputados de la oposición con relación a los pedidos de aumento tarifario de ASSA y al proyecto para modificar el marco regulatorio de SAS presentado por el oficialismo.

Fuente: elaboración propia.

Cuadro N° 8 Actores que realizaron acciones de confrontación y orden del problema que las origina 

Las acciones de confrontación realizadas por la sociedad civil (43% del total de acciones de confrontación) son realizadas esencialmente por actores individuales (66%) y por identidades político-sociales (34%). El orden predominante que origina estas acciones es el socioeconómico, con un 93%. Algunas de ellas fueron: demandas y reclamos de las organizaciones de defensa de los derechos de usuarios y consumidores en las audiencias públicas para que se fije un precio razonable de la tarifa de la empresa ASSA y para que se cree un nuevo marco regulatorio de SAS que tenga como fundamento principal el DHAS; reclamos de usuarios del servicio por rotura de infraestructura en la vía pública o por mala calidad del servicio prestado por ASSA; reclamos de vecinos de barrios periféricos para que se extienden las redes y poder contar con los SAS esenciales.

Ahora bien, puesto que otro de nuestros objetivos es conocer cómo se enfrentan las fuerzas políticas opositoras contra el PEP, retomamos aquí el conflicto en torno a las funciones del ENRESS. Las demandas del Ente frente al intento del gobierno de suprimir las funciones de regulación fueron tomadas por los diputados provinciales opositores, del Frente Santa Fe para Todos (FSFpT), integrado por el FpV y el PJ. En 2013, los diputados del FSFpT presentaron en el congreso provincial un proyecto de ley para modificar el marco regulatorio de SAS que mantenía las funciones de regulación y control del ENRESS. En julio de 2014, el proyecto ingresó para su tratamiento a la Cámara de Diputados, donde el FSFpT contaba con la mayoría. En septiembre de 2015, obtuvo media sanción y fue dirigido a la Cámara de Senadores. Sin embargo, el proyecto no fue tratado allí y perdió estado parlamentario. Por ese motivo, en la actualidad sigue vigente el marco normativo fijado por la Ley N° 11.220 que cristaliza una lógica estatal de gestión de los SAS con principios privatistas.