Introducción

Reflexionar sobre los cuarenta años de la recuperación democrática nos remite, de manera ineludible, a Malvinas. El Conflicto del Atlántico Sur fue un hito que marcó el devenir de la historia argentina, no solo porque significó el principio del fin de la dictadura militar y el aceleramiento del proceso de redemocratización (^{Morán, 2018}; ^{Quiroga, 2011}; ^{Romero, 2008}; ^{Segade, 2016}), sino debido a que, también, sus consecuencias condicionaron las relaciones internacionales del país y, en particular, el devenir de la Cuestión Malvinas (CM)¹, ya que la guerra, principalmente, implicó la interrupción del diálogo bilateral argentino-británico iniciado en 1966.

En este sentido, a partir de 1983, la Política Exterior Argentina (PEA) tuvo, como uno de sus ejes centrales, el reclamo soberano y el llamado a las negociaciones bilaterales, con diferentes matices y orientaciones (^{Erlich, 2019}; ^{Gutiérrez, 2013}; Martínez Del Pezzo, 2016; ^{Mántaras, 2019}; ^{Míguez, 2022}; ^{Morasso y Herrero, 2023}). Es por ello que, en las siguientes páginas, nos proponemos exponer, de manera sucinta, las estrategias adoptadas por los sucesivos gobiernos, y señalar, en el recorrido, algunos de los hechos destacados en cada administración, así como los factores geopolíticos elementales que explican los motivos por los cuales se mantiene el enclave colonial en la actualidad.

La posguerra y la desmalvinización

Desde la ocupación ilegal en 1833 de las Islas Malvinas por parte de Reino Unido, Gran Bretaña e Irlanda del Norte, la República Argentina ha reclamado, de modo ininterrumpido, sus derechos soberanos. En 1965, en el contexto de los procesos de descolonización, la Asamblea General de Naciones Unidas (AGNU) reconoció la disputa soberana e instó a los dos Estados a negociar, bajo la procuración de respetar los intereses de la población de las islas. De esta manera, las partes iniciaron conversaciones diplomáticas que tuvieron diversas etapas de acercamiento. Sin embargo, este diálogo se vio truncado con la decisión del Proceso de Reorganización Nacional de desembarcar en Malvinas el 2 de abril de 1982², lo que implicó un quiebre en el comportamiento del país en la arena internacional, al abandonarse dos principios históricos de la diplomacia argentina: la no agresión y la solución pacífica de las controversias.

Con el retorno a la democracia, el gobierno de Raúl Alfonsín (1983-1989) debió desplegar una política exterior condicionada por las consecuencias directas de la guerra. Por una parte, el país se encontraba aislado de la comunidad internacional por haber quebrantado la paz y seguridad internacionales, y por haber roto las relaciones diplomáticas con una de las potencias del bloque occidental y aliado principal de Estados Unidos en plena Guerra Fría. Por otra parte, la capitulación argentina fue, para el gobierno británico, razón suficiente para dar por terminado el diferendo y retroceder a la situación previa a 1966. Así, se dio por finalizado el diálogo respecto de la disputa por la soberanía.

En este contexto, la estrategia fue incorporar el reclamo soberano en una PEA que, para reinsertarse en el mundo, reivindicaba en foros internacionales su carácter pacífico, democrático, universalista y respetuoso de los Derechos Humanos. El gobierno resolvió todas las situaciones de conflicto con los países vecinos, abogó por los procesos de integración en América Latina y avanzó en la recomposición de los lazos con Europa y Estados Unidos. Los intentos de acercamiento con el Reino Unido, en tanto, se vieron truncados al establecer la Cuestión Malvinas como prioritaria en los diálogos informales iniciados, tal como sucedió en Suiza en 1984. A partir de allí, la PEA, con el entendimiento de que era fundamental mantener la vigencia jurídica del reclamo y denunciar el accionar unilateral del Reino Unido, privilegió la estrategia multilateral y se concentró en tres foros: la Organización de Estados Americanos (OEA), el Grupo de No Alineados y, principalmente, la Organización de Naciones Unidas (ONU). Asimismo, fue importante el apoyo argentino a la propuesta brasileña de creación de la Zona de Paz y Cooperación del Atlántico Sur (ZPCAS)³, que exhorta a todos los Estados a la reducción y eventual eliminación de su presencia militar en la región y a la no introducción de armas nucleares.

En lo que refiere al plano doméstico, cabe señalar que comenzó a desarrollarse un proceso de “desmalvinización”. Este proceso es entendido como la invisibilización de la guerra emprendida por la dictadura militar, que había sido responsable de crímenes terribles contra su propia población. El término “desmalvinización” se habría originado a partir de una entrevista realizada a Alain Rouquié en la revista Humor en 1983. Allí, el politólogo señalaba la importancia de “desmalvinizar”, con la intención de evitar que las Fuerzas Armadas volvieran al poder, ya que para ellas, Malvinas constituiría siempre la oportunidad de recordar su existencia y promover el olvido respecto a la “guerra sucia” contra la subversión, a partir de hacer saber la función, evidente y manifiesta, que tuvieron en la defensa de la soberanía nacional (^{Lorenz, 2007}).

Durante el mandato de Carlos Menem (1989-1999), la desmalvinización a nivel social se profundizó y hasta se cristalizó, también, en el plano externo. Hubo un giro en la estrategia diplomática, a partir del diagnóstico de que Argentina no podía obligar a la contraparte a sentarse a negociar sobre la cuestión soberana, por lo que era necesaria la cooperación en “temas prácticos” -como recursos pesqueros, hidrocarburos y comunicaciones-, para poder allanar el camino de cara al abordaje de la cuestión de fondo. Los esfuerzos fueron entonces dirigidos a restablecer y avanzar en las relaciones bilaterales bajo la política del “paraguas de soberanía” -lo cual se logró con los Acuerdos de Madrid I (1989) y II (1990)-, y la implementación de la llamada “estrategia de seducción”⁴ hacia los isleños. Cabe recordar que la PEA era, además, acorde a la reforma estructural de la economía, y a los parámetros neoliberales del Consenso de Washington. En ese contexto, la recomposición de la relación con el Reino Unido fue fundamental para que Argentina se incorporara al nuevo orden internacional post-Guerra Fría.

Entre las medidas “prácticas” de aquel entonces se pueden destacar la Declaración Conjunta sobre Conservación de Recursos Pesqueros (1990), que abonó a la creación de la Comisión de Pesca del Atlántico Sur (CPAS); la Declaración Conjunta referida a la cooperación sobre actividades costa afuera en el Atlántico Sudoccidental (1995), cuyo objetivo fue alentar la exploración y explotación conjunta de hidrocarburos -para lo cual se creó la Comisión de Hidrocarburos del Atlántico Sur (CHAS)-; y la Declaración Conjunta sobre Comunicaciones (1999), junto con el l establecimiento del vuelo Punta Arenas-Malvinas, operado por LAN Chile. Además, apareció por primera vez como tema de agenda la cuestión humanitaria. En ese sentido, se logró concretar la primera visita de los familiares de caídos y exveteranos a las islas. Se sumó, también, la construcción del monumento conmemorativo en el Cementerio de Darwin.

Por último, es importante resaltar que, a pesar de la desmalvinización imperante, hubo dos hechos fundamentales en el plano doméstico: la creación de la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur (Ley 23775) y la incorporación de la Cuestión Malvinas como disposición transitoria primera de la Constitución Nacional de 1994.

Malvinas en el siglo XXI

La PEA tomó una nueva orientación durante los gobiernos de Néstor Kirchner (2003-2007) y Cristina Fernández de Kirchner (2007-2011; 2011-2015). Este viraje implicó que tanto los vínculos con los países en desarrollo, así como la integración regional y la Cuestión Malvinas, fueran ejes de la agenda externa.

En lo que refiere a la CM, se puso un punto final a la fallida política de seducción, a la par que se desmantelaron los mecanismos cooperativos. Se abandonaron, por ejemplo, la CPAS y la CHAS, mientras que aumentaba el volumen de las protestas por la militarización del AS. Los vínculos bilaterales se tornaron más tensos. Los términos de la relación se agudizaron debido a la aprobación de la nueva constitución de las Falklands (2009); la realización de un referéndum entre los isleños para que expresaran su voluntad de seguir perteneciendo al sistema británico (2013); la aprobación de la legislación argentina para sancionar a empresas que participaran de la exploración hidrocarburífera en Malvinas (2011); la decisión del MERCOSUR de no dejar atracar en sus puertos buques con banderas de las islas y de no facilitar las actividades de aquellos buques que tuvieran como fin apoyar de manera directa las actividades extractivistas que afectaran los derechos argentinos; entre otras disposiciones argentinas relativas a la regulación de la pesca y las comunicaciones. Asimismo, se mantuvo una activa presencia en la ONU y se obtuvieron importantes apoyos en las reuniones de la Cumbre América del Sur-Países Árabes (ASPA), de la Cumbre América del Sur-África (ASA), de la Comunidad de Estados Latinoamericanos (CELAC), de la ZPCAS y del G77+China, donde se subrayaba que la situación colonial y la militarización del AS es, también, una amenaza para América Latina como región.

En el plano interno, la CM estuvo tratada como una política de Estado en la cual se impulsó el consenso entre las diferentes fuerzas políticas. En este sentido, un hito ocurrido en el marco del 30 aniversario de la Guerra fue que representantes del oficialismo y fuerzas opositoras de la Comisión Bicameral de Relaciones Exteriores del Congreso signaron en febrero la “Declaración de Ushuaia”, promulgada por unanimidad como ley nacional. De igual modo, se creó, en el Ministerio de Relaciones Exteriores, una Secretaría abocada a la Cuestión Malvinas, como muestra de la jerarquización de la temática. Otro punto de inflexión fue el inicio de las gestiones ante la Cruz Roja Internacional (CICR) para que actuara como intermediario neutral, de cara a comenzar con el Plan Proyecto Humanitario (PPH) de identificación de los soldados argentinos enterrados en el cementerio de Darwin bajo la leyenda “Soldado sólo conocido por Dios”.

Con la asunción de Mauricio Macri en 2015, la estrategia hacia la CM volvió a sufrir un giro de ciento ochenta grados. Para la nueva gestión, la relación con el Reino Unido se encontraba tensionada debido a Malvinas, por lo que se debían realizar los esfuerzos necesarios para atender otros temas, como el comercio y las inversiones, y suavizar la narrativa confrontativa que había caracterizado a los gobiernos kirchneristas. De este modo, con el denominado Acuerdo Foradori-Duncan⁵ se buscó construir una agenda “omnicomprensiva, multidimensional y multisectorial, basada en la complementariedad” (MRECIC, 13/09/2016), centrada en los “asuntos prácticos”. Si bien es un texto muy corto, el Comunicado Conjunto de prensa da cuenta claramente de los nuevos propósitos: remover los obstáculos que limitan el desarrollo económico y sustentable en Malvinas, promover nuevas conexiones aéreas y apoyar el Plan Proyecto Humanitario. La “remoción de obstáculos” refería, principalmente, a la eliminación de las leyes consagradas durante la década previa con el objeto de limitar el accionar unilateral británico en materia de recursos naturales.

Entre los resultados del nuevo enfoque, y en relación con la Cuestión Malvinas, se puede señalar la reactivación del Subcomité Científico de Pesca, cuyo principal logro fue la celebración de un crucero científico conjunto en 2019 y el anuncio, en ese mismo año, de un vuelo de conexión entre San Pablo y Malvinas, operado por LATAM, con escala en Córdoba. Al igual que lo sucedido en los años noventa, la presión de los isleños llevó a que el vuelo no fuera operado por Aerolíneas Argentinas ni hiciera escala en Buenos Aires.

Un hecho que cabe señalar es que en el transcurso de los pocos días posteriores al Comunicado Conjunto, en el ámbito de la apertura de sesiones de la AGNU, se llevó a cabo una reunión informal entre la primera ministra británica, Theresa May, y el presidente argentino, Mauricio Macri, quien, finalizado el encuentro, declaró a los medios de comunicación que su contraparte estaba dispuesta a negociar sobre la soberanía de Malvinas. Las afirmaciones de Macri provocaron una respuesta contundente de las autoridades británicas, que negaron tal situación, lo cual generó un cimbronazo en el vínculo.

La primera parte de la gestión de Alberto Fernández (2016-2023) estuvo signada por la pandemia y, en concordancia, la PEA estuvo enfocada en acciones relativas a la repatriación de argentinos y a las negociaciones por vacunas. No obstante, desde un comienzo fue claro que se había comenzado a desandar la hoja de ruta Foradori-Duncan. En primer lugar, se indica la elevación del rango de Subsecretaría a Secretaría de Malvinas, Antártida y Atlántico Sur (desjerarquizada en la administración previa) y la promulgación de tres leyes centrales: la de creación del Consejo Nacional de Asuntos Relativos a las Islas Malvinas, Georgias del Sur, Sandwich del Sur y los Espacios Marítimos Correspondientes, con el objetivo de generar un ámbito plural en donde se gestaran políticas de Estado; la de aprobación de la nueva demarcación del límite exterior de la plataforma continental⁶; y la de modificación del régimen federal pesquero, que elevó las sanciones y multas para quienes ejerzan la pesca ilegal en aguas argentinas, con inclusión de las que circundan las Islas Malvinas. Además, se suspendió el Subcomité Científico de Pesca y se realizaron procedimientos de inhabilitación de las empresas petroleras y navales británicas e israelíes por llevar adelante actividades comerciales vinculadas a la exploración de hidrocarburos en la plataforma continental argentina con licencias ilegales expedidas en las islas.

Por otra parte, se continuó con la cooperación humanitaria. Se firmó, en 2021, un nuevo acuerdo para identificar los restos de soldados argentinos enterrados en una tumba múltiple en Darwin, con lo cual comenzó la segunda fase del Plan Proyecto Humanitario, que lleva hasta el momento identificados 114 caídos. Asimismo, el cuadragésimo aniversario de la guerra fue el marco en el cual el gobierno llevó adelante múltiples iniciativas bajo el lema “Malvinas nos une”, con el objetivo de mantener viva la memoria de los caídos y veteranos, y visibilizar el reclamo argentino. Dichas iniciativas, se desarrollaron a lo largo de todo el año, tanto dentro del país como en el exterior, con una intensa agenda diplomática que promovió, no solo conmemoraciones, sino, también, la conformación de comisiones y grupos de apoyo al diálogo por la Cuestión Malvinas.

A lo largo de la administración, a medida que se bajaba la intensidad en la relación bilateral, los organismos multilaterales volvieron a ser vidriera para el reclamo argentino, motivo por el cual se apoyó el relanzamiento de la ZPCAS y se multiplicaron los pronunciamientos en contra de la militarización del AS. Además, se señaló, en reiteradas oportunidades, los obstáculos que el gobierno inglés impone para la adquisición en el exterior de componentes requeridos por las Fuerzas Armadas para su reequipamiento y modernización, en particular en el marco de los proyectos resultantes del Fondo para la Defensa Nacional (FONDEF), creado en 2020.

Finalmente, en marzo de 2023, durante la Cumbre de Cancilleres del G20, el canciller Santiago Cafiero informó a su par, el secretario de Estado para Asuntos Exteriores, Mancomunidad y Desarrollo, James Cleverly, que el gobierno argentino entiende como finalizado el Comunicado Conjunto de 2016, a la vez que le presentó una propuesta para reiniciar negociaciones por la soberanía. En esta propuesta, se considera tanto garantizar los intereses y el modo de vida de los habitantes, como desmilitarizar las áreas bajo disputa. Además, se propone trabajar sobre medidas relativas al aprovechamiento, la conservación y preservación de los recursos naturales, para la conexión entre las islas y el continente. La respuesta inglesa al reinicio del diálogo aún no ha sido favorable.

La geopolítica británica como trasfondo

Desde 1983, el Reino Unido continuó con la profundización de sus políticas de consolidación de poder naval y ocupación de los espacios colonizados. Así, mientras Argentina apoyaba la creación de la ZPACAS, Londres decidió ampliar las capacidades militares en las islas. Se construyó un nuevo aeródromo con dos pistas, que fue inaugurado en abril de 1985 por el príncipe Andrés y en 1986 finalizó el complejo de Base Agradable (Mount Pleasant). Además, dispuso la conformación del territorio británico de ultramar de las Islas Georgias del Sur y Sandwich del Sur, que, hasta entonces, era parte de las Dependencias de las Islas Malvinas. Es decir, dividió la administración de los archipiélagos, donde en el año 2013, creó un área marina protegida de 1 millón de km² en el marco del programa Blue Belt de conservación de los ecosistemas marinos que, también, incluye a Chagos y Santa Helena y Tristán de Acunha. Si bien los objetivos son de conservación ambiental, no podemos dejar de lado el hecho de que, a partir de estas iniciativas, el Reino Unido se reserva el derecho de limitar el tránsito de buques, y posee un mayor control del espacio, entre otras prerrogativas. Asimismo, fortalece sus reclamos de soberanía sobre territorios que se hallan en disputa (^{Díaz, 2020}).

Un hito posterior fue el anuncio, en el año 2015, del inicio de un programa de renovación de diez años del complejo Monte Agradable por más de 200 millones de libras. En función de ello, se enviaron nuevos helicópteros, a la par que se renovó la planta de energía y el sistema de calefacción de la base, se modernizó la defensa antiaérea con nuevo sistema antimisilístico, se mejoró el embarcadero de Mare Harbour para potenciar la capacidad militar de embarque y logística, y se reemplazó el buque oceánico que patrulla la zona.

De este modo, puede observarse que, más allá de los diferentes modos en los cuales el gobierno argentino propició su vinculación bilateral con el Reino Unido en el siglo XXI, este último mantuvo su proyección de poder naval, que se reflejó en acciones militares y económicas, como la venta de licencias de pescas y la exploración hidrocarburífera; la creación del área natural protegida; y la realización del ilegítimo referéndum entre los habitantes de las islas. Todas ellas son políticas que se enmarcan en su gran estrategia global de defensa y seguridad. Los catorce territorios de ultramar le aseguran tanto a Londres como a sus aliados de la OTAN y la AUKUS la capacidad de despliegue en todos los océanos, el control de comunicaciones globales⁷, la proyección sobre América del Sur, África, Asia y el continente Antártico -en el cual tiene reclamos de soberanía sobre sectores reclamados por Argentina y Chile-, y el control de choke points, es decir, de cuellos de botella que forman corredores interoceánicos que resultan esenciales para las rutas comerciales marítimas.

Reflexiones a modo de cierre

Conforme avanzamos en el recorrido por los sucesivos gobiernos desde 1983, pudimos exponer dos tendencias claras en las políticas hacia la Cuestión Malvinas. Por un lado, observamos aquella tendencia según la cual el reclamo por la soberanía fue central en el vínculo con el Reino Unido, donde se procuraron apoyos multilaterales y se intentaron obstaculizar las acciones unilaterales británicas. Por otro lado, identifcamos aquella que procuró la cooperación bilateral con el Reino Unido. El gobierno de Raúl Alfonsín tuvo como principal desafío la consolidación democrática y el cambio de la imagen de Argentina hacia el exterior. En ese marco, Malvinas fue el tema clave para la inserción internacional, para lo cual se buscó el apoyo en foros estatales. Esta misma estrategia multilateral fue central durante los gobiernos de Néstor Kirchner, Cristina Fernández de Kirchner y Alberto Fernández. En estas administracions, además, tanto la militarización del AS como la explotación de los recursos naturales por parte del Reino Unido fueron elementos subrayados en las denuncias sobre la situación colonial en Malvinas. Por el contrario, encontramos que los gobiernos de Carlos Menem y Mauricio Macri buscaron forjar acuerdos de cooperación con el Reino Unido y disminuyeron la intensidad del reclamo soberano a nivel internacional.

Sin embargo, más allá de este balanceo en las estrategias, claramente observable en los posicionamientos en torno a la cooperación en materia de pesca, explotación de hidrocarburos y comunicaciones, debemos notar algunas políticas que se mantuvieron por plazos extendidos entre las diferentes administraciones, tales como la presencia sostenida en el Comité de Descolonización de la ONU, la labor para alcanzar la nueva delimitación de la plataforma continental, que duró dos décadas, y la ejecución del Plan Proyecto Humanitario.

Frente a esta PEA, que presentó oscilaciones tras la guerra, la política británica se mantuvo constante en sus líneas de acción y obvió, con claridad, las resoluciones de la ONU que instan a las partes a abstenerse de realizar modificaciones unilaterales en la situación durante el proceso de descolonización. Estas modificaciones van desde el apoyo a la autodeterminación de los habitantes de las islas -que, desde 1983, tienen ciudadanía británica- hasta la venta de licencias de pesca y explotación de hidrocarburos, la extensión de zonas de ocupación en el mar y la ampliación de las capacidades militares destinadas al control del Atlántico Sur y los espacios antárticos.

De este modo, la apreciación que realizaba, a fines de los años ochenta, el profesor Bruno Bologna todavía resulta vigente para la democracia argentina contemporánea: “la recuperación de Argentina está íntimamente relacionada con su conformación territorial, la libertad de sus mares, la libre explotación de sus recursos” y con su defensa nacional (Bologna, 1989: 261). La Cuestión Malvinas es y será una prioridad para la PEA, debido a que es imposible un completo y autónomo desarrollo económico y territorial con las limitaciones que la situación colonial impone sobre el ejercicio pleno de la soberanía, sobre más de 15 mil km² de espacio insular y sus áreas marítimas adyacentes. En estos espacios, no solo se ponen en juego intereses económicos y medioambientales en torno al acceso a recursos naturales, sino que, también, se disputan intereses geopolíticos, a causa del rol estratégico que tiene el enclave colonial en el tablero global del siglo XXI.