DOSSIER

¿Cuántos jóvenes terminan la educación secundaria en la Argentina? Cómo monitorear las metas de universalización de la educación secundaria

 

Martín Guillermo Scasso*

* Lic. y Prof. en Sociología, UBA. Director de la Fundación Quántitas. Consultor especializado en generación, desarrollo y análisis de información estadística. E-mail: martinscasso@gmail.com

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Resumen

La Ley de Educación Nacional 26.206 estableció hace más de diez años la obligatoriedad de la educación secundaria para toda la población. En este período, se han desarrollado políticas de alcance nacional y/o jurisdiccional orientadas a ampliar la terminalidad del nivel, con propuestas de escolarización alternativas a la matriz organizacional existente. A pesar de la relevancia que ha tenido esta meta, la información disponible aún no puede construir un diagnóstico de su cumplimiento que posea dos cualidades básicas: estar actualizado y tener alcance nacional, requisitos mínimos para que la información alimente las decisiones de política. Los datos disponibles brindan escenarios parciales: el Censo Nacional de Población y Vivienda del año 2010 arroja un diagnóstico desactualizado y las estimaciones surgidas de la Encuesta Permanente de Hogares presentan niveles de terminalidad exagerados si son utilizadas para caracterizar la situación del país. En este marco, el artículo propone algunos ejercicios de análisis estadístico sobre la culminación del nivel secundario en la población joven. A través de la puesta en relación de diferentes recursos de información, y de usos no tradicionales de las fuentes de datos disponibles, ofrece indicadores y tendencias que permiten entender los avances y desafíos en torno al cumplimiento de la obligatoriedad escolar y el impacto de las políticas recientes.

Palabras clave: Educación secundaria; Educación obligatoria; Estadísticas educativas; Plan Fines.

Abstract

More than ten years ago, the 26.206 National Education Law established the compulsory nature of secondary education for the entire population. In this period, new policies of national and / or jurisdictional scope aimed at expanding the terminality of the level with alternative schooling proposals to the existing organizational matrix. Despite the relevance of this goal, the information available still cannot construct a diagnosis of its fulfillment with the minimum requirements needed to feed policy decisions: to be updated and to have a national scope. The available data provide partial scenarios: the 2010 National Population and Housing Census shows an outdated diagnosis and the estimates from the Permanent Household Survey show exaggerated levels of terminality if they are used to characterize the situation of the country. In this framework, the article proposes some statistical analysis exercises on the completion of the secondary level in the young population. Through the linking of different information resources and non-traditional uses of the available data sources, it offers indicators and trends that allow us to understand the progress and challenges regarding compliance with the compulsory school and the impact of the recent policies.

Key words: Secondary education; Compulsory education; Educational statistics; Fines.

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Introducción

La presencia de metas identificadas con la universalización de la educación secundaria, tanto en términos normativos como en los debates actuales sobre la temática, es manifestación de un convencimiento cada vez más generalizado de que su finalización es hoy una condición indiscutible para que los jóvenes accedan efectivamente a los saberes necesarios que les permitan afrontar los desafíos de la vida en sociedad². La Ley de Educación Nacional (LEN) 26.206, sancionada en el año 2006, enuncia la obligatoriedad de la educación secundaria (art. 16), y define la responsabilidad del estado nacional y de los gobiernos jurisdiccionales en asegurar su cumplimiento. A más de diez años de ser sancionada la LEN, resulta indispensable establecer un diagnóstico de los avances efectivos en torno al cumplimiento de la obligatoriedad. Un aspecto que ha emergido como tópico central en el contexto de la implementación de la LEN ha sido la idea de que, para lograr ampliar las oportunidades de finalización del nivel secundario, una de las prioridades es el cuidado de las trayectorias escolares. (Terigi, 2007; DINIECE, 2009; UNICEF, 2012).
La población adolescente que actualmente se encuentra excluida del sistema educativo ha experimentado al menos algunos años de escolarización en su pasado. Por esta razón, no lograr acceder al título de nivel secundario está directamente relacionado con el abandono escolar. Desde esta óptica, la obligatoriedad del nivel secundario completo impulsa un cambio de paradigma: no sólo se trata de garantizar la oferta, sino también de desarrollar estrategias de protección de las trayectorias escolares (Bottinelli y Sleiman, 2014). Estos estudiantes abandonan no sólo por la imposibilidad de acceso a la educación, sino principalmente por la acumulación de experiencias escolares con un alto grado de frustración y malestar (Schiefelbein, 1989; UNESCO, 1996; UNICEF, 2012; Binstock y Cerrutti, 2005; Baquero et al., 2009).
En este marco emergieron un conjunto de experiencias recientes de política educativa orientadas a ampliar las oportunidades de finalización del nivel, orientadas principalmente a la población que ya había abandonado la educación secundaria común. Estos espacios asumen la forma de configuraciones alternativas a la matriz organizacional existente, que incluyen otras opciones de terminalidad del nivel y otros modos de regulación de las trayectorias, entre otros aspectos. La política de mayor alcance nacional fue el plan FinES, que estuvo acompañado por otras de menor envergadura como “Ponele título a tu Secundario” y por políticas jurisdiccionales de reingreso de población no escolarizada (Escuelas de reingreso, CAJ, PIT 14-17, Vuelvo a Estudiar, entre otras) (Terigi, 2016). Estos formatos alternativos expresan en su surgimiento y auge las limitaciones existentes en la educación secundaria común para ampliar las oportunidades de finalización. Este escenario nacional desafiante y complejo demanda herramientas de información que estén a la altura de las necesidades. Sin embargo, Argentina todavía no cuenta con una fuente de datos actualizada y de alcance nacional que permita realizar una estimación precisa de la población que alcanza a finalizar el nivel secundario, reconocer sus tendencias en el tiempo y explorar las desagregaciones que permitan identificar disparidades.
Desde este punto de partida, el artículo presenta algunos análisis estadísticos sobre la finalización del nivel secundario, a partir del uso de fuentes de datos secundarios, para construir una radiografía del cumplimiento de la obligatoriedad y perfilar la exclusión de ese nivel de enseñanza en el país, con foco en la población joven, considerando de los 18 a los 29 años de edad. Asimismo, se busca alertar sobre los riesgos de utilizar información de los principales aglomerados urbanos para caracterizar la situación del país. El objetivo que se propone es analizar la información estadística disponible para responder los siguientes interrogantes: ¿cuáles son los recursos de información disponibles para un diagnóstico sobre el cumplimiento de la obligatoriedad en la población joven?, ¿cómo dimensionar la población adolescente y joven que logra finalizar la educación secundaria?, ¿se han ampliado los posibles trayectos para acceder al título secundario?, ¿en qué medida éstos han incrementado las oportunidades de finalización de la educación secundaria en la última década?, y ¿qué sectores de la población se han visto más beneficiados por estas políticas?
Con este objetivo, se presenta un conjunto de indicadores cuidadosamente seleccionados para dar cuenta de los logros y desafíos en materia de universalización de la educación secundaria, adoptando decisiones metodológicas que permitan superar las restricciones de las fuentes de datos disponibles.

¿Cuáles son las fuentes de datos disponibles para dimensionar la terminalidad del nivel secundario?

Argentina carece de un recurso de información estadística que permita realizar en forma completa un diagnóstico preciso para responder estos interrogantes. Cada relevamiento disponible brinda un escenario parcial o incompleto, por lo que es necesario un uso estratégico y cuidadoso de cada recurso para construir un escenario completo. Para el diagnóstico estadístico es indispensable conocer las características de las diferentes mediciones, sus posibilidades y limitaciones, ventajas y desventajas que llevan a la decisión de utilización y a los marcos de interpretación de sus resultados. Cada fuente de datos posee restricciones que deben ser conocidas para poder realizar una correcta lectura, de lo contrario es posible caer en diagnósticos sesgados, inconsistencias o errores.
El indicador de base que permite construir una medida sobre el cumplimiento de la educación secundaria es el máximo nivel educativo alcanzado por la población, estableciendo un punto de corte entre quienes alcanzaron a completar el nivel secundario (que incluye también a todos aquellos que poseen un nivel educativo superior). Se obtiene de la realización de encuestas que se aplican en hogares (censo de población, relevamientos basados en muestras) y el origen del dato es la declaración del individuo o del informante del hogar. Su población de referencia es el total de individuos del universo delimitado geográficamente por la encuesta. Su calidad está asociada a los estándares del operativo de relevamiento y de las condiciones de comunicación que establece la situación social de la encuesta.
Existen en la Argentina tres fuentes principales de información que permiten construir un escenario de finalización de la educación secundaria. Se presenta un breve resumen de cada una de ellas:
Censos Nacionales de Población: los relevamientos censales permiten obtener información básica de toda la población de la Argentina. A través de ellos se puede establecer el total de población que declara haber finalizado la educación secundaria en todo el territorio nacional. Su carácter censal permite amplios niveles de desagregación. Los métodos de recolección, captura y procesamiento de los datos están frecuentemente armonizados y los resultados de los censos resultan comparables en el mediano y largo plazo. Su gran desventaja es su escasa periodicidad: la aplicación decenal no permite realizar comparaciones en el tiempo en períodos menores de diez años, por lo que sus resultados se desactualizan rápidamente. Adicionalmente, la aplicación del censo suele ser dificultosa dada la magnitud del operativo, y suelen presentarse problemas de omisión de viviendas o zonas geográficas, o de personas.
Encuesta Permanente De Hogares: esta fuente permite caracterizar a la población en un conjunto más amplio de variables que el censo y con mayor calidad. La EPH se realiza periódicamente (actualmente permite estimaciones cuatrimestrales) por lo que genera datos más actualizados y tendencias anuales. Su principal limitación reside en el hecho de que su universo de referencia está restringido a los 32 aglomerados urbanos, lo que implica una representatividad menor al total nacional, de aproximadamente el 62% de la población. Por esta razón, sus estimaciones pueden estar sesgadas si las variables bajo estudio se comportan diferente en los pequeños y medianos agrupamientos urbanos y en las zonas rurales. Su carácter muestral deviene en una escasa posibilidad de desagregación.
Encuesta Anual de Hogares Urbanos: la EAHU es una aplicación especial de la EPH, que se realizó desde el año 2010 en el tercer trimestre de cada año. Se amplía el marco muestral a todos los aglomerados urbanos del país (aproximadamente el 90% de la población), por lo tanto, excluye a las zonas rurales del país. Partiendo de las mismas ventajas y desventajas que la EPH, su principal aporte es representar a un conjunto más amplio de la población, aunque no alcanza el total nacional. La publicación de este relevamiento se discontinuó desde el año 2014.

De esta breve descripción puede concluirse que ninguna fuente de datos sociodemográficos cumple todos los requisitos necesarios para construir un escenario que posea dos cualidades básicas: con información actual y de alcance nacional³. Por lo tanto, resulta ser particularmente complejo en el país abordar una caracterización cuantitativa básica para alimentar ejercicios de diagnóstico, dificultando tareas de planeamiento como la estimación de presupuestos, la asignación de recursos o el monitoreo de metas y políticas. Se propone en este documento abordar el problema a través de una mirada articulada entre estas fuentes de datos, buscando construir un escenario lo más completo posible para comprender cuánto se ha avanzado y cuáles son los principales desafíos.

¿Cuántos jóvenes terminan la secundaria en la Argentina? Un escenario a construir

A pesar de su aparente simpleza, esta pregunta resulta compleja de responder con la información disponible por múltiples razones. Para elaborar un primer diagnóstico, se recurre a los resultados del censo de población del año 2010, ya que permite realizar las estimaciones más actualizadas con alcance nacional.

Gráfico 1. Porcentaje de población que finalizó el secundario, por edad simple. 18 a 29 años. Total país. Año 2010.
Fuente: Procesamientos propios sobre datos de INDEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas Año 2010. Procesado con Redatam+SP

El gráfico muestra el porcentaje de población joven (18 a 29 años) que culminó la educación secundaria, en un valor agregado y también desagregado por edad. En una primera mirada, la respuesta a la pregunta del apartado podría construirse afirmando que el 50,9% de la población joven finalizó el nivel secundario en el año 2010. Sin embargo, la desagregación por edad muestra mucha diversidad al interior de este promedio. ¿Cómo puede ser que sólo el 50,9% termine el nivel secundario, si a los 25 años el porcentaje alcanza al 58,7%?
Es necesario implementar en la lectura una mirada dinámica: es evidente que la cohorte de población que tiene 25 años en el 2010 ha tenido mayores oportunidades de finalización del nivel que aquellas con 22 y con 29 años. Es decir, puede considerarse que el porcentaje de población con secundaria completa en cada edad representa el máximo nivel educativo alcanzado por esa cohorte para ese momento de tiempo, situación que puede variar en los años siguientes, particularmente en este rango de edad. La culminación del nivel secundario en estas edades se presenta como un proceso sumamente dinámico, susceptible de cambios, que no puede reducirse a una edad o a un momento de tiempo determinado. En la población joven, cada tramo de edad tiene vinculación con diferentes ofertas. Por ejemplo, para este trabajo se asume como definición operativa que el indicador, a los 20 años de edad, podría representar en forma estimativa la capacidad de la oferta de educación secundaria común⁴ (es decir, aquella destinada a la población de 12 a 17 años) de brindar oportunidades educativas para finalizar el nivel⁵. Desde esta perspectiva, cerca de la mitad de los adolescentes y jóvenes de estas cohortes no han iniciado o han abandonado la educación secundaria común.
Asimismo, siendo el valor máximo observado del indicador el 58,7% - tanto a los 25 como 26 años de edad –es posible afirmar también que para el año 2010 las cohortes de población joven lograban este umbral máximo de terminalidad considerando las oportunidades brindadas por la educación común y las ofertas alternativas. Podría considerarse que este porcentaje representa la mejor respuesta a la pregunta que encabeza este apartado que es posible elaborar con la información disponible. Sin embargo, lo que se analiza es una foto de un momento de tiempo, que debe complementarse con una mirada de tendencia. Para ello, se toman como referencia las estimaciones de la Encuesta Permanente de Hogares⁶ (EPH) y de la Encuesta Anual de Hogares Urbanos (EAHU). Como ambos relevamientos no tienen representatividad de alcance nacional, se presentadas junto con los valores que arroja el censo de población, tanto para el total país como para las localidades urbanas. De esta forma, es posible identificar si los recortes geográficos inciden en el valor de los indicadores. Las tendencias se representan por grupo de edad, para reducir los márgenes de error de las estimaciones basadas en muestras. Se caracteriza a la población de 24 a 27 años, debido a que como se mostraba en el gráfico 1 son las cohortes que alcanzan los máximos niveles de titulación en el año 2010.

Gráfico 2: Porcentaje de población de 24 a 27 años de edad con secundaria completa y más, según diferentes fuentes de información. Total país. Años 2001-2017
^(*) Nota: En la serie de la EPH se excluyeron los aglomerados San Nicolás-Villa Constitución, Rawson-Trelew y Viedma- Carmen de Patagones que fueron incorporados a la EPH en el 2006. No se incluyen las estimaciones del año 2015 debido a que sólo se encuentran publicadas las bases de microdatos de los dos primeros trimestres del año.
Fuente: Procesamientos propios sobre datos de INDEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas Años 2001 – 2010; sobre microdatos de INDEC- Encuesta Permanente de Hogares 2001 a 2017, y sobre microdatos de INDEC- Encuesta Anual de Hogares Urbanos 2010 a 2014.

El gráfico es ilustrativo en la forma en que cada fuente de información perfila un escenario diferente, pero con tendencias similares:
El año 2010 puede utilizarse como base para dimensionar los posibles sesgos asociados al recorte geográfico de cada fuente de datos. El indicador calculado sobre el censo de población es el único que toma como universo de referencia a la población del territorio argentino y arroja un 57,9% de población con secundaria completa. Las estimaciones calculadas sobre las localidades urbanas del censo permiten reconocer que cuando se excluye el mundo rural mejora el indicador, producto de la mayor concentración de población que finalizó el nivel en zonas urbanas. Las estimaciones de la EAHU se sitúan varios puntos por encima del censo, e incluso son superiores al recorte de localidades urbanas⁷. El porcentaje de población con secundaria completa en el sub universo representado en la EPH (los 29 aglomerados urbanos más grandes del país⁸) es marcadamente superior, con más de 10 puntos de diferencia respecto del censo. Esta diferencia alerta sobre los errores y sesgos que implica el uso de esta fuente de datos para caracterizar a la población argentina, al menos en las variables bajo estudio.
Si bien algunas de estas diferencias pueden vincularse a aspectos metodológicos de cada relevamiento, resulta interesante priorizar aquí la existencia de diferencias entre estimaciones que son atribuibles al recorte del marco geográfico: la EPH muestra estimaciones muy superiores a la EAHU (siendo relevamientos similares, la EAHU es representativa de todos los aglomerados urbanos, mientras que la EPH sólo de los 32 más importantes), mientras que el Censo de Población muestra estimaciones mayores cuando sólo se analizan las localidades urbanas. Queda en evidencia que las fuentes de datos que construyen estimaciones o medidas considerando sólo un recorte del territorio nacional tienden a sobreestimar el porcentaje de población con secundaria completa. Ahora bien, más allá de estas divergencias en los guarismos, cuyo principal origen reside en los diferentes marcos geográficos de referencia, resulta interesante resaltar la coincidencia de tendencias entre las fuentes analizadas:
Para el periodo 2001 – 2010 tanto el censo de población como la EPH reconocen un incremento de la población con secundaria completa entre los 24 y 27 años de edad, lo que da cuenta de una ampliación progresiva de las oportunidades de finalización, en magnitudes relativamente similares. La EPH tiende a mostrar un aumento mayor (12,6 puntos) respecto del censo (9,0 puntos). Asimismo, el uso de las estimaciones anuales de la EPH permite afirmar que este incremento ha sido sostenido a lo largo de todos los años del periodo. Al analizar los años 2010 a 2017, las tendencias se modifican sustantivamente, perfilando un escenario relativamente estable. La EPH en todo el período, y la EAHU en los años 2010 a 2014, arrojan porcentajes que oscilan levemente sin mostrar curvas de mejora, lo que podría traducirse en un estancamiento en la expansión de las oportunidades de finalización en estas edades⁹. En este sentido, la información disponible presenta ciertos indicios de que en los años posteriores al censo no se ha logrado sostener el ritmo de expansión de las oportunidades de finalización de la secundaria en las edades jóvenes, tal como había sido retratada en los análisis de tendencia intercensales. Cabe recordar también que las fuentes de datos en las que se sustentan estas afirmaciones son basadas en muestras que no alcanzan representatividad de todo el territorio nacional. Un ejercicio simplificado de proyección de las tendencias recientes de la EPH sobre los valores del censo 2010 permitiría afirmar que en estos rangos de edad – de mantenerse las mismas tendencias en la población no representada por la EPH –, el porcentaje de población argentina joven con secundaria completa se situaría en torno al 57% en el 2017.
El hecho de que poco menos de la mitad de los adolescentes abandone la educación secundaria común pone de manifiesto que la exclusión educativa no sólo es una problemática focalizada en los grupos sociales más vulnerables. Sin dejar de señalar la relevancia de que el estado realice un esfuerzo intensificado en aquellos sectores de la población más afectados por la profunda desigualdad social y económica de la Argentina, es necesario resaltar que la magnitud de la problemática obliga a poner el foco en las condiciones en las que se organiza la oferta pedagógica del nivel secundario.

¿Cambió la dinámica de finalización del nivel secundario? Expansión de oportunidades a través de trayectorias alternativas a la secundaria común

La información de los últimos censos nacionales permite realizar una mirada comparada de más largo plazo sobre la terminalidad del nivel secundario en la población joven. Como se ha visto en el apartado anterior, el análisis de los indicadores basados en edades simples permite identificar diferentes trayectorias de terminalidad en función de la edad y la cohorte. Lo que muestran los datos en los últimos 40 años es que ha ocurrido un cambio en esta dinámica, que se reconoce en dos procesos complementarios: (a) desaceleración del crecimiento en las edades asociadas a la finalización de la secundaria común, y (b) expansión en las edades superiores, asociadas a las ofertas alternativas. Como consecuencia de ambos procesos, el perfil por edad simple se modifica sustancialmente, lo que se señala en el gráfico con flechas punteadas.

Gráfico 3: Porcentaje de población con secundaria completa, 18 a 29 años. Años 1970 – 2010.
Fuente: Procesamientos propios a partir de datos de INDEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas Años 2001 y 2010 y de Minnesota Population Center. Integrated Public Use Microdata Series, International: Version 6.3 [Machine- readable database]. Minneapolis: University of Minnesota, 2014¹⁰.

Para facilitar la lectura del gráfico, los grupos de edad claves se distinguen por color. De esta forma, el tramo de edad de 18 a 21 años (en color naranja), se puede reconocer una marcada desaceleración del crecimiento del indicador, que alcanza al 52% de la población de 21 años en el 2010. Considerando que este rango de edad caracteriza principalmente a la población que obtiene el título de nivel secundario en la oferta de educación común, se verifica que cerca de la mitad de la población no logra culminar sus estudios secundarios en ella (ver nota al final nro. 4).
En las edades superiores (azul y celeste) se observa una tendencia diferente: un sostenido crecimiento del porcentaje de población con secundaria completa que no se desacelera en las últimas décadas. Cuando se mira el rango completo de edad, se reconoce que, durante las décadas del 70, 80 y 90 el porcentaje de población con secundaria completa mostraba su máximo valor a los 21 años. ¿Qué permiten deducir esta tendencia? Que, en ese período, el acceso al título de nivel secundario se lograba casi exclusivamente en la oferta de educación común, ya que las cohortes que tenían 21 años en cada censo alcanzaban los niveles más altos. A su vez, la educación secundaria común se encontraba en proceso de constante expansión: la pendiente descendiente entre los 22 y 29 años indica que las nuevas cohortes de egresados eras más abultadas año a año. Las flechas contribuyen a reconocer que este perfil se modifica en el año 2001, donde no se observan cambios sustantivos entre los 21 y 29 años. Y se revierte en el 2010, donde el máximo valor se ubica entre los 25 y 26 años. ¿Qué indica este cambio? Señala que en los últimos años del período un conjunto amplio de jóvenes que acceden al título de nivel secundario, lo hacen entre los 22 y 26 años. Estos primeros datos permiten afirmar que ha cambiado la dinámica de finalización del nivel secundario. En la última década se prolongó el rango de edad en el que la población logra terminar la secundaria, como consecuencia de la ampliación de las oportunidades de finalización en ofertas destinadas específicamente a la población joven. Al mismo tiempo, se evidencia que la oferta de educación secundaria común manifiesta dificultades para sostener los ritmos de inclusión e incremento de la terminalidad observados en las últimas décadas y muestra tendencias de crecimiento mucho más leves. Se suele argumentar con frecuencia que los indicadores asociados a la inclusión educativa muestran un comportamiento de desaceleración a medida que se acercan a la meta de universalidad, lo que expresa los desafíos de incorporar a las poblaciones más vulnerables. Sin embargo, cabe preguntarse si es aplicable a este caso, considerando que cerca de la mitad de la población abandona la educación secundaria regular antes de finalizarla.

¿Cómo han variado las oportunidades de finalización del nivel en las diferentes edades y sectores sociales? Algunos datos para entender los cambios recientes

El análisis del gráfico 2 permitió reconocerlas tendencias de acceso al título de nivel secundario en los últimos 15 años, e identificar dos grandes etapas bien diferenciadas de expansión y estabilidad, en la población de 24 a 27 años. A su vez, el gráfico 3 presentaba algunos cambios de tendencia de más largo plazo, que invitaban a reconocer un cambio en la dinámica de la terminalidad del nivel. Se propone aquí profundizar en las tendencias recientes, analizando los cambios ocurridos en los últimos 15 años desagregando el indicador por grupos de edad. Tal como ha sido referido en páginas anteriores, el diagnóstico de la finalización del nivel secundario en la población joven se ve enriquecido cuando es posible distinguir las trayectorias vinculadas al egreso de la educación común, de aquellas atribuibles a la existencia de ofertas alternativas como la educación de jóvenes y adultos, el Plan FinES y otras políticas de reinserción y terminalidad del nivel.
En esta oportunidad se utilizarán las estimaciones de la EPH. Cabe recordar que las mismas representan a los 29 aglomerados urbanos analizados en la EPH (ver nota al final nro. vi). También es importante volver a resaltar que se está analizando a la población que terminó la secundaria en algún momento, pero sin identificar en qué edad o año.

Gráfico 4. Porcentaje de población de 18 a 29 años de edad con secundaria completa y más, por grupos de edad. Principales aglomerados urbanos. Años 2001-2017
En la serie de la EPH se excluyeron los aglomerados San Nicolás-Villa Constitución, Rawson-Trelew y Viedma-Carmen de Patagones que fueron incorporados a la EPH en el 2006. No se incluyen las estimaciones del año 2015 debido a que sólo se encuentran publicadas las bases de microdatos de los dos primeros trimestres del año.
Fuente: Procesamientos propios sobre base de microdatos de INDEC- Encuesta Permanente de Hogares 2001 a 2017

En el gráfico se encuentran resaltadas cuatro etapas bien diferenciadas en el comportamiento del indicador:
1. Período 2001-2004: expansión sostenida del acceso al título del nivel secundario en los tres grupos de edad. Esta tendencia es consecuencia del incremento de los niveles de inclusión de la población adolescente al sistema educativo en la década de los ’90, y también puede reconocerse cierta incidencia en la terminalidad del nivel en educación para jóvenes y adultos, de baja intensidad: es el período en el que las tres líneas se mantienen más cercanas. Se observa en el 2003 el cambio de tendencia de la EPH puntual a la continua¹¹.
2. Período 2004-2009: se mantiene la tendencia en alza del indicador en las edades entre 22 y 29 años, mientras que el grupo más joven comienza una etapa de amesetamiento e incluso de retroceso. La distancia entre las líneas da cuenta de la creciente incidencia de las ofertas alternativas en el total de población con título secundario. Es probable indicio de una mayor participación de la Educación de Jóvenes y Adultos: entre los años 2003 y 2009 la matrícula menor de 25 años en educación secundaria de adultos se incrementó en un 26%¹².
3. Período 2009-2012: entre estos años se invierte la relación entre los grupos de edad de 22 a 25 y 26 a 29 años. El grupo de edades superiores muestra por primera vez porcentajes de población con secundaria completa de magnitud superior, lo que indica que en estos años un conjunto mayor de jóvenes (aproximadamente un 4% de la población) logra finalizar el nivel secundario en edades superiores. En el grupo de 18 a 21 años se visualiza un cambio de tendencia, retomando un comportamiento creciente, y la diferencia respecto de los grupos de edad superiores se mantiene en amplios márgenes. Este comportamiento es probable indicio del impacto del Plan FinES, como principal motor del incremento del porcentaje de población con secundaria completa. Cabe señalar que en estos años la matrícula de educación de adultos desacelera marcadamente su crecimiento.
4. Período 2012-2017: en el último tramo es posible notar que los tres grupos de edad se mantienen muy estables. Es decir, en estos años los niveles de terminalidad se mantienen en valores similares, así como las brechas entre grupos de edad. Se resalta particularmente una leve tendencia creciente en el grupo de 18 a 21 años, lo que podría ser indicio de un incremento en el porcentaje de población que egresa de la educación secundaria común. Esta tendencia encuentra un correlato en las estadísticas educativas, que muestran un incremento del porcentaje de egresados del 38% al 41% entre 2011 y 2015¹³.

Un interrogante clave para el diagnóstico y la planificación de políticas educativas es la exploración de las diferencias que se presentan al interior de estos promedios. La posibilidad de desagregarlos indicadores con información sobre las características de la población, sus condiciones de vida, y de la oferta educativa a la que asisten, permite reconocer disparidades que alertan sobre los niveles de inequidad social y educativa, cuyo seguimiento a lo largo del tiempo contribuye a reconocer cómo estos cambios inciden en las brechas. Dada la extensión disponible para el documento, se presenta aquí a modo de ejemplo un análisis del porcentaje de población con secundaria completa para el período 2001-2017, distinguiéndola por condición socioeconómica según el ingreso per cápita familiar¹⁴.

Gráfico 5. Porcentaje de población con título secundario, por terciles de ingresoper cápita familiar y grupos de edad. Principales aglomerados urbanos. Años 2001-2017
En la serie de la EPH se excluyeron los aglomerados San Nicolás-Villa Constitución, Rawson-Trelew y Viedma-Carmen de Patagones que fueron incorporados a la EPH en el 2006. No se incluyen las estimaciones del año 2015 debido a que sólo se encuentran publicadas las bases de microdatos de los dos primeros trimestres del año.
Fuente: Procesamientos propios sobre base de microdatos de INDEC- Encuesta Permanente de Hogares 2001 a 2017

Una primera mirada sobre las tendencias de cada tercil (líneas sólidas roja, celeste y verde) permite reconocer que las diferencias entre sectores sociales muestran valores sumamente preocupantes. Por ejemplo, en el año 2017, el 77% de los jóvenes de 18 a 21 años del tercil más rico de la población había finalizado la secundaria, mientras que en el tercil más pobre este porcentaje alcanzaba apenas al 45%. Una diferencia de más de 30 puntos porcentuales. Para el grupo de 26 a 29 años, la población del tercil más rico que logró finalizar la secundaria se incrementa al 88% (11 puntos por encima del grupo de 18 a 21 años), mientras que en los sectores más pobres este incremento es menor, alcanzando al 49% de la población. Cabe recordar que estas magnitudes sólo refieren a los principales aglomerados urbanos, los porcentajes son menores cuando se proyectan al total país. Para comparar mejor las brechas a lo largo del tiempo, se incluye en el gráfico el índice de paridad (IP). El IP relaciona los valores del indicador para dos terciles, por ello se presentan por separado T3/T1 y T2/T1. El IP asume valor 1 cuando el porcentaje de población con secundaria completa es idéntico entre ambos terciles. Cuanto más grande es el valor del IP, indica mayor desigualdad.
A partir de este indicador es posible reconocer que a lo largo de los últimos 15 años no solamente se ha avanzado en la expansión de las oportunidades de finalización del nivel secundario. También se han reducido sistemáticamente las brechas de desigualdad, dando cuenta de mayores oportunidades para la población más vulnerable. Una tendencia en la que amerita detenerse es la que perfila el IP en el grupo de edad de 26 a 29 años durante los años finales del período. Se observa un incremento de las desigualdades en el período 2012 – 2016. ¿Es posible pensar que esta tendencia indicaría que la expansión de las oportunidades de finalización del nivel en modalidades alternativas haya beneficiado más a la población de sectores medios y altos? En el apartado siguiente se explora con mayor profundidad este interrogante.

¿Quiénes han accedido al título de nivel secundario en ofertas alternativas? Estudio de panel

Es marcada la ausencia de información oficial básica sobre los programas creados en los últimos años como ofertas alternativas a la educación secundaria común. No es posible realizar una evaluación de su impacto a escala nacional ni dimensionar sus resultados. No se conoce la magnitud y alcance de estas políticas, sólo aproximaciones a través de estudios de caso, o diagnósticos jurisdiccionales construidos sobre la base de una recolección cuasi artesanal de la información disponible. Lo que se propone en este apartado es presentar un diagnóstico aproximativo, a partir de un uso no tradicional de los datos de la EPH, diseñada para comenzar a plantear algunas preguntas preliminares acerca de los efectos de esta política. De esta manera, se espera ofrecer algunos datos que permitan reflexionar en torno a su impacto, dimensionar en qué medida han incidido en las oportunidades de finalización de la educación secundaria e identificar quiénes han sido los sectores sociales que han sido más beneficiados por la existencia de estos espacios alternativos. La metodología de trabajo se basa en la construcción de un seguimiento longitudinal bianual de tipo “panel” de una población de adolescentes y jóvenes de 17 a 28 años que no han finalizado la educación secundaria en un año base, obtenida de la EPH.
Los estudios panel evalúan en diferentes momentos de tiempo al mismo grupo de personas con el propósito de descubrir si ocurren cambios en las características medidas durante el período (Hernández Sampieri et al., 2006). En este caso, se busca identificar a la población que participó de las muestras de la EPH en 2016 y 2017, y detectar a aquellos que han finalizado el nivel secundario en el período a partir de un cambio en su declaración del máximo nivel educativo alcanzado. Se trabaja con una selección de cerca de 2.200 jóvenes de entre 21 y 28 años que en el 2016 manifestaban no haber finalizado el nivel secundario, y volvieron a ser indagados en 2017. Si bien no se trata de una muestra representativa de la población total, se compone de casos distribuidos en los 32 aglomerados urbanos y seleccionados a partir de criterios que no implican sesgos desde su definición. Podría decirse que estos resultados constituyen una buena aproximación a las tendencias de egreso que podrían observarse en el universo de aglomerados urbanos que componen la EPH. A continuación se presentan algunos resultados del análisis de panel, presentando el porcentaje de población que finalizó la educación secundaria entre la aplicación inicial y final, separados por grupo de edad y condición socioeconómica.

Gráfico 6. Porcentaje de jóvenes de 21 a 28 años del panel que finalizaron la secundaria, por grupos de edad y tercil de ingreso per cápita del hogar. Años 2016-2017.
Fuente: Procesamientos propios sobre base de microdatos de INDEC- Encuesta Permanente de Hogares 2016 y 2017

El estudio de panel permite dimensionar las desiguales oportunidades de finalización del nivel secundario en la población joven. En la población de sectores medios y altos (terciles II y III), aproximadamente uno de cada cinco jóvenes del panel finalizó la educación secundaria entre 2016 y 2017. Los rangos de edad bajo análisis indican que el acceso al título fue logrado a través de la asistencia a ofertas alternativas destinadas específicamente a la población joven. En ambos grupos de edad, es mayor el porcentaje de personas que lograron culminar sus estudios en los sectores medios y altos, respecto a quienes pertenecen a los hogares más pobres. Llamativamente, en las edades de 25 a 28 años las brechas por nivel socioeconómico son mayores, es decir, los sectores medios y altos tendrían mayores oportunidades de culminar la educación secundaria en estas edades, es decir, en formatos alternativos. El amplio rango de datos disponibles de la EPH permite replicar esta misma metodología en años anteriores, para analizar cambios en el tiempo basados en estos estudios de panel bianuales sobre jóvenes sin secundaria completa, considerando los siguientes años: 2005-2006,2008- 2009, 2010-2011y 2013-2014.

Gráfico 7. Porcentaje de jóvenes del panel que finalizaron la secundaria, por grupos de edad y tercil de ingreso per cápita del hogar. Años 2006-2007, 2009-2010, 2011-2012, 2013-2014 y 2016-2017.
Fuente: Procesamientos propios sobre base de microdatos de INDEC- Encuesta Permanente de Hogares 2005-2006, 2008-2009, 2010-2011, 2012-2013 y 2016-2017

Las sucesivas estimaciones basadas en estudios de panel muestran que, con el paso del tiempo, se incrementa el porcentaje de población que finaliza la secundaria en los grupos bajo estudio. Se manifiestan en todos los años brechas en el acceso al título de nivel secundario asociadas al nivel socioeconómico. En el grupo de 21 a 24 años, los estudios de panel muestran brechas similares entre sectores bajos (tercil I) respecto de los medios y altos (terciles II y III) en todos los años. Incluso se observa una leve tendencia a la reducción de las brechas, lo que podría indicar una disminución de las desigualdades. En cambio, es marcada la diferencia que se observa en el grupo de 25 a 28 años de edad. En este caso, se manifiesta a partir del año 2011 un marcado incremento de las brechas, donde el porcentaje de jóvenes de sectores medios y altos que finaliza la educación secundaria se incrementa marcadamente. Considerando que este incremento se manifiesta en el periodo correspondiente a los primeros años de implementación del plan FinES, es posible que esta tendencia esté señalando que los sectores sociales medios y altos contaron con mayores oportunidades y recursos para poder capitalizar la existencia de estos espacios alternativos de finalización de la secundaria en edades jóvenes.

Conclusiones

La información disponible en el país no permite construir un diagnóstico de alcance nacional en torno al cumplimiento de la obligatoriedad educativa más actualizado que el que brinda el Censo de Población del año 2010. En un escenario dinámico, con sustantivos cambios que se reconocen año a año, en un marco temporal donde se han implementado fuertes políticas orientadas a ampliar las oportunidades de finalización del nivel, la ausencia de datos es preocupante, ya que dificulta la elaboración de un análisis que permita dar cuenta del impacto en forma precisa. Este artículo se ha propuesto integrar las diferentes fuentes de información para construir un escenario amplio sobre la situación de finalización de la educación secundaria, que permitió arribar a una serie de conclusiones clave.
Se reconoce que en la Argentina, en las últimas décadas, se ha desarrollado un proceso sostenido de ampliación de oportunidades de finalización del nivel secundario. Si en 1970 sólo el 18% de la población de 25 años había finalizado el nivel secundario, este porcentaje se incrementa a 39% en 1991 y al 59% en 2010. Esta expansión ha asumido una dinámica diferente en las últimas dos décadas: los formatos alternativos han ido ganando progresivo protagonismo: los datos estadísticos reflejan una expansión de las ofertas a las que accede la población joven luego de los 21 años de edad, como la EPJA, FinES, PIT 14-17, entre otras. En cambio, para la población menor a 22 años de edad, los indicadores manifiestan una mayor estabilidad. En estas edades, cerca de la mitad de la población no alcanzó a finalizar el nivel secundario, lo que permite suponer que las oportunidades de finalización en la educación común no se han expandido con la misma fuerza.
No es posible conocer con precisión qué porcentaje de una cohorte de población logra finalizar la educación secundaria en el país antes de los 30 años de edad. Bajo ciertos supuestos y condiciones, el escenario que se presenta indicaría que aproximadamente 4 de cada 10 jóvenes no logran finalizar la educación secundaria ni en la oferta de educación común ni en los formatos alternativos. Esta magnitud parece no haberse modificado sustantivamente en los últimos siete años. Un análisis de panel de cohortes de adolescentes y jóvenes que finalizan la educación secundaria, construido sobre las muestras de la EPH, brinda indicios de que esta expansión de las oportunidades educativas en formatos alternativos permitió la inclusión de jóvenes de distintos sectores sociales, aunque los sectores medios y altos podrían haberse visto más beneficiados, al menos en lo que respecta a la obtención del título de nivel secundario. Este ejercicio aquí propuesto busca dialogar en dos tipos de interlocución: en primer lugar, para quienes trabajan con información estadística, el análisis aquí desarrollado pone de manifiesto que existe un riesgo muy importante de construir escenarios erróneos de la situación educativa del país si se utilizan fuentes de datos de menor alcance y si no se explicitan las limitaciones de las fuentes de datos utilizadas. Existe una responsabilidad fundamental entre quienes producen, procesan y analizan información cuantitativa de no promover lecturas equivocadas de los datos y las tendencias.
En segundo lugar, para quienes participan en el desafío cotidiano de construir una educación mejor y más justa, el artículo se propuso aportar a la reflexión sobre qué está ocurriendo con la educación secundaria con datos que no siempre están accesibles. Aún existe un largo camino por recorrer para alcanzar la meta de universalidad del nivel secundario, y hay indicios claros de que el formato actualmente vigente necesita una reforma profunda: en la educación común, la mitad de los adolescentes no logra alcanzar las expectativas y condiciones que establece un nivel que pretende alcance universal. Sólo algunos de ellos – no siempre los más excluidos – logran transitar algunas alternativas. En este desajuste entre expectativas y realidades, son los adolescentes y jóvenes los que cargan con las peores consecuencias.

Notas

¹ Este artículo forma parte de una investigación realizada por el equipo de la Fundación Quántitas, en la que participaron Mariano Jaureguizahar, Gerardo Bortolotto y Jimena Scándalo. Sus aportes han sido fundamentales para el análisis y las conclusiones que aquí se presentan. Se agradecen también los comentarios de Alejandra Cardini, Diego Born, Nancy Montes, Agustín Claus y Leticia Cerezo, gracias a ellos este texto es más comprensible en su lectura y más sólido en sus afirmaciones.

² Es necesario resaltar que la construcción de un consenso en torno a la obligatoriedad de la educación secundaria aún es una meta, de complejidad mayor a la de la propia ley 26.206. Incluso, en lo que respecta a contextos internacionales, se ha reconocido la importancia de lograr tales objetivos, pero en las legislaciones vigentes, así como en la formulación de metas regionales, en la mayoría de los casos se ha avanzado hacia la obligatoriedad de los primeros años del nivel, aquellos que se incluyen dentro de la secundaria básica.

³ Otro recurso disponible no abordado en este documento es la información sobre el total de estudiantes que egresan del nivel secundario, que surge de los registros administrativos del sistema educativo a través del Relevamiento Anual de Matrícula y Cargos. Esta clase de información permite identificar la cantidad de titulados por año en las ofertas de educación común y de jóvenes y adultos. Sin embargo, al ser un relevamiento escolar, sólo dispone de escasa información de la matrícula por año de referencia y por cohorte, pero no permite trasladar los datos a la población al carecer de datos básicos que permitan esta vinculación, como la edad al momento de egresar. Asimismo, presenta debilidades sustantivas para poder representar al total de estudiantes que accede al título de nivel secundario a partir del Plan FinES.

⁴ Se entiende como modalidad común a la oferta de educación secundaria orientada a las edades teóricas previstas y los plazos que se establecen reglamentariamente, según las definiciones referidas a la estructura del sistema educativo para la producción de estadísticas nacionales (DiNIECE, 2011).

⁵ Se asume esta decisión operativa de considerar a los egresados de la educación secundaria común hasta los 20 años de edad considerando la edad teórica reglamentada para asistir al nivel, y por la escasa matrícula que asiste con edad superior a este límite (en el año 2009 estaban matriculados en el último año del nivel cerca de 14 mil estudiantes de 20 años y más, lo que representa un porcentaje mínimo de la población). Es posible que jóvenes menores de 21 años accedan al título de nivel secundario a través de ofertas alternativas, aunque podría asumirse que su participación es pequeña en relación a los egresados de educación común. Las afirmaciones realizadas en el texto consideran estas limitaciones de la categorización propuesta.

⁶ Todas las estimaciones presentadas en este documento elaboradas sobre la EPH han sido calculadas a partir de un pool de datos construido sobre la selección de los casos únicos relevados en los cuatro trimestres de cada año, realizando ajustes sobre los ponderadores. Esta metodología se basa en el supuesto que las variables utilizadas no tienen cambios significativos en su distribución en momentos cortos de tiempo, y permite agregar registros a partir de una onda original para mejorar la precisión de las estimaciones (Sourrouille, 2014).

⁷ Se suscita una incógnita en torno a las razones por las cuales existen divergencias entre las estimaciones de la EAHU y las de censo de población cuando este último se presenta exclusivo para zonas urbanas. El marco muestral de la EAHU es un área similar a la que considera el censo como zona urbana. Por lo tanto, la lógica afirma que ambas estimaciones debieran ser similares. Las razones de estas divergencias se desconocen.

⁸ Se excluyeron los aglomerados San Nicolás-Villa Constitución, Rawson-Trelew y Viedma-Carmen de Patagones que fueron incorporados a la EPH en el 2006

⁹ Es importante considerar que en estos años se presentan ciertos cambios que podrían haber incidido en la comparación entre relevamientos, aunque sin efectos claros. Por un lado, entre 2013 y 2014 el INDEC realizó la actualización del marco muestral de la EPH al censo 2010, lo que implica un cambio de composición de la población analizada. Por otra parte, en el 2016 se modificaron las proyecciones de población, lo que también podría introducir cierto sesgo en la comparación. Hasta tanto no se disponga de mayor conocimiento sobre estos cambios, no es posible establecer si inciden o no significativamente en el fenómeno bajo estudio.

¹⁰ Para validar la comparación se calcularon los datos de los censos 2001 y 2010 con ambas fuentes y se compararon los resultados. Las tendencias obtenidas son muy similares, con algunas diferencias menores atribuibles al carácter muestral de la fuente IPUMS. En ambos censos, por edad simple, la mayoría de las diferencias analizadas son inferiores a un punto porcentual, y su valor máximo de diferencia es de 1,1 puntos. Por lo tanto, ambas fuentes son comparables.

¹¹ En el año 2003 el INDEC implementa un cambio profundo en la Encuesta Permanente de Hogares, modificando aspectos centrales como la reelaboración la metodología de medición y las formas de operación, cambios temáticos, muestrales, organizativos e informáticos que impactan estructuralmente en la comparabilidad de los relevamientos. Para mayor detalle, consultar INDEC (2003)

¹² Procesamientos propios sobre la base de datos de DiNIECE-ME. Relevamiento Anual de Matrícula y Cargos. Años 2004 a 2010. Es importante señalar aquí también que en el año 2005 se actualizaron los marcos muestrales de la EPH con los resultados del Censo de Población del año 2001.

¹³ Estas estimaciones surgen de calcular el total de egresados un año en relación al total de la matrícula de la cohorte teórica de estudiantes que ingresaban a la secundaria (grado 7) seis años antes. Cálculos propios sobre la base de datos de DiNIECE-ME. Relevamiento Anual de Matrícula y Cargos. Años 2006 a 2015.

¹⁴ La medición de la condición de pobreza en base monetaria presenta ciertas posibilidades y limitaciones conceptuales respecto de otras mediciones basadas en las condiciones de vida u otras metodologías más complejas, cuyo análisis excede los fines de este artículo. Para mayor detalle, se sugiere ver Álvarez, Gómez, Lucarini y Olmos (2005).

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