Introducción

La discusión sobre el ingreso universitario se ha instalado en la agenda para la política universitaria desde hace ya varias décadas. Numerosos estudios señalan que la democratización efectiva de la educación superior depende de políticas de mejoramiento los índices de ingreso y de retención de los estudiantes, particularmente aquellos provenientes de contextos vulnerabilizados (^{Altbach, Reisberg y Rumbley, 2009}; ^{Cambours de Donini y Gorostiaga, 2019}, entre otros). La construcción de políticas de ingreso para el nivel superior se enfrenta a la tensión entre su tradición eminentemente selectiva y las nuevas reivindicaciones del Derecho a la Educación Superior. La Tercera Conferencia Regional de Educación Superior instaló el postulado de la Educación Superior como un bien público social, un derecho humano y universal, y un deber del Estado (^{UNESCO/IESALC, 2018}). Particularmente para el caso de Argentina, la reivindicación del Derecho a la Educación Superior resulta reciente y se llega a ella luego de una historia plagada de exclusiones, limitaciones y resignificaciones sobre el rol de las universidades. Por ello, el objetivo de este artículo es presentar un recorrido histórico que aborde la configuración de la universidad pública en Argentina con un especial foco en las políticas y regulaciones dispuestas para el ingreso universitario. Siguiendo las ideas de ^{Bourdieu (1997}), se considera al ingreso universitario como un campo, es decir, como espacio social de disputa, con relaciones de fuerza entre actores diversos en lucha por formas específicas de dominio. En las disputas por la regulación del ingreso universitario intervienen múltiples actores políticos, sociales y religiosos en espacios sociales y simbólicos, con diferentes trayectorias y tradiciones de legitimación para incidir, disputar o torcer el orden establecido.

En cuanto a los aspectos metodológicos, el trabajo de recuperación de información bibliográfica que sustenta este artículo se ubica en una perspectiva historiográfica. Se recurrió al uso de fuentes (entre ellas, disposiciones normativas, decretos, resoluciones y leyes) referidas al ingreso universitario. También se utilizaron estudios previos de autores que abordaron esta temática. En su análisis se buscó observar de qué modo fueron variando los requisitos y las regulaciones para el ingreso a la universidad pública en Argentina. La perspectiva cronológica usada cumplió la función de ordenar la escritura con un criterio temporal para dar cuenta de cambios y continuidades que se presentaron a lo largo de la historia del país. El trabajo de recuperación de fuentes y bibliografía recorre el largo período que va desde la época colonial, con el surgimiento de las primeras instituciones universitarias, hasta nuestros días, por lo cual, sin ánimos de exhaustividad, se focaliza en los principales hitos vinculados al objeto de estudio. El principal aporte que se aspira a lograr es construir la trayectoria histórica de la regulación del ingreso a las universidades nacionales en Argentina. Eventualmente, la narración del texto se detiene en detalles propios del contexto histórico y político argentino que exceden al tema del ingreso universitario pero que resultan sustanciales para comprender la política educativa del nivel superior.

El texto se organiza, luego de esta introducción, a partir de una mirada cronológica. Comienza con una presentación de las primeras experiencias de ingreso universitario en la época colonial para, luego, pasar al período de organización nacional con la creación (o nacionalización). Seguidamente, se aborda el período de la Reforma Universitaria -como un hito en la configuración del sistema universitario- y los retrocesos al reformismo que supuso la llamada Década Infame. Del período peronista se destaca la sanción de la gratuidad y, a continuación, se consideran las idas y vueltas con respecto a gratuidad y cupo. Siguen las referencias a los años de la dictadura cívico-militar, que implicaron importantes retrocesos en términos de democratización del acceso al nivel superior. La vuelta a la democracia marca un nuevo hito en la configuración del ingreso universitario, como un tiempo de crecimiento de la matrícula y apertura de las universidades. Se consideran, a continuación, nuevos hitos en la regulación del sistema, como lo fue la sanción de Ley de Educación Superior en 1995, la ampliación del sistema con la creación de nuevas universidades nacionales y, finalmente, las discusiones que instaló la denominada Ley Puiggrós, de ingreso libre e irrestricto. Para cerrar se presentan algunos debates contemporáneos vinculados al ingreso universitario.

El ingreso en las primeras universidades y durante la organización nacional

En 1613 los jesuitas fundaron, en Córdoba, la que se considera la primera casa de altos estudios del actual territorio argentino (^{Vera de Flachs, 2019}). En sus inicios, las pautas que regían su organización se inspiraron en el modelo de la Universidad de Salamanca, con un foco central en la enseñanza de la teología (^{Buchbinder, 2005}). El ingreso era posible exclusivamente para quienes eran miembros de la orden (novicios de la Compañía de Jesús, alumnos del seminario diocesano o del Colegio de Monserrat). Recién a fines del siglo XVIII se incorporaron los estudios de Derecho Civil y, con ello, comenzaron a acceder a su formación los jóvenes hijos de la creciente burocracia colonial (^{Buchbinder, 2005}). Así, poco a poco, se permitió el ingreso de hijos varones de españoles, nacidos bajo legítimo matrimonio, que profesen la fe cristiana (^{Benito Moya, 2011}). Existía una restricción de raza que excluía a negros, mulatos, zambos y mestizos, aunque hubo casos de alumnos no puros que lograron superar las pruebas de legitimidad y pureza de sangre para ingresar (^{Vera de Flachs, 2006}). De los años que quedan registros de matrículas, pueden hacerse algunas referencias a la escasa cantidad de estudiantes de la universidad durante sus primeros siglos: durante el período de conducción jesuita contaba con apenas un promedio de 30 estudiantes por año (^{González-González y Gutiérrez-Rodríguez, 2012}). Se trataba de una universidad para una élite.

La segunda universidad argentina fue la de Buenos Aires, fundada en 1821, en el marco de la necesidad de renovación de las élites políticas por la reciente revolución independentista. Desde su origen esta universidad adquirió una impronta distinta a la de Córdoba y, aunque también la teología tuvo un lugar de relevancia en sus inicios, se dedicó a la enseñanza del Derecho, la Medicina y las Ciencias Exactas (^{Buchbinder, 2006}). En el caso particular de la Universidad de Buenos Aires, la gratuidad estuvo establecida desde su creación -cuando Rivadavia le garantizó fondos del Tesoro Provincial para su financiamiento-, luego quedó suspendida por el gobierno de Rosas para más tarde ser restablecida por Vicente López y Planes, en 1852, y, finalmente, ratificada por la Constitución de la Provincia de Buenos Aires de 1873 (^{Lascano, 1981}). En aquellos años el ingreso a la universidad requería haber aprobado los estudios preparatorios, certificar la edad de 17 años y tener certificado de moralidad y buenas costumbres. Algunas décadas después comienzan a aparecer las primeras experiencias de exámenes de ingreso cuando las autoridades de la universidad comienzan a dudar de la formación que los estudiantes reciben en los colegios nacionales (^{Bidau y Piñero, 1888}). En sus inicios, se trató -al igual que la de Córdoba- de una institución de baja escala -con apenas 10 o 15 graduados por año por carrera- pero jugó con un rol fundamental para la socialización de los jóvenes provenientes de las élites (Buchbinder, 2018). La universidad había nacido en el territorio argentino dedicada a una élite muy restringida.

Con el inicio de la organización del Estado naciente, la instrucción pública es objeto de sistematización y ordenamiento. Aparece en aquella época (con la denominada generación del 80) la intención de planificar la Educación Superior en paralelo con la organización que se estaba desarrollando en la educación básica. Se promulga, entonces, la ^{Ley N° 1597} sobre los Estatutos Universitarios, conocida como Ley Avellaneda (^{Vitarelli, 2010}). Dicha ley instaló los principios a los que debían ajustarse los estatutos de las universidades nacionales, las pautas para su organización y el régimen administrativo (^{Castillo y Ganga Contreras, 2020}). Según ^{Fernández Lamarra (2002}), con su aprobación dio comienzo un período de 30 años de fuerte homogeneidad ideológica y política entre gobierno y universidad. Un aspecto a considerar es que, si bien la nueva ley no hace mención alguna a la regulación del ingreso a la universidad, solo refiere a la existencia de derechos universitarios que las universidades perciben de sus estudiantes: se trata de una enseñanza arancelada (con matrícula y derechos de examen). La creación de las universidades de Santa Fe, La Plata y Tucumán (en este último caso, primero con carácter provincial y luego nacional) se mantendría también bajo la regulación de esta ley. La escasa presencia de universidades en el territorio nacional y el arancelamiento restringen las posibilidades de acceso al nivel concentrándose en una oferta educativa exclusiva para las élites políticas del país. A comienzos del siglo XX, momento en el que la población llegaba a los 8 millones de habitantes, el estudiantado universitario era numéricamente reducido: la Universidad de Buenos Aires tenía poco más de 10.000 estudiantes, alrededor de 2800 estudiaban en la Universidad Nacional de La Plata, 1500 en la Universidad Nacional de Córdoba, mientras que las recién creadas universidades del Litoral y de Tucumán tenían una matrícula ínfima (^{Vera de Flachs, 2006}).

La reforma universitaria y la asistencia libre

El movimiento estudiantil, que se expresó en Córdoba en 1918, no sólo sentó las bases del cambio y la modernización de las universidades del país, sino que, fundamentalmente, instauró un modelo universitario que se consolidó a través de estos más de cien años en la región (^{Vuksinic y Méndez, 2018}). Esta gesta, conocida como Reforma Universitaria, impulsó la renovación de las estructuras y objetivos de las universidades, la implementación de nuevas metodologías de estudio y enseñanza, la libre expresión del pensamiento, el compromiso con la realidad social y la participación del claustro estudiantil en el gobierno universitario. Fue una verdadera revolución cultural para la época (^{Avendaño, 2018}).

Una de las luchas del movimiento reformista fue abrir las posibilidades de ingreso a los hijos de la clase media emergente, rompiendo el monopolio ejercido por las élites tradicionales. Por ello, una de las proclamas fue la de la asistencia libre que perseguía permitir el acceso a los estudios universitarios de jóvenes provenientes de los sectores medios que necesitaban trabajar (^{Tunnermann Bernhein, 1998}). Ahora bien, un aspecto que resulta importante destacar es que, si bien la Reforma Universitaria de 1918 luchó por el gobierno estudiantil y planteó novedosas relaciones de enseñanza-aprendizaje, no incluyó entre sus proclamas la demanda por la gratuidad universitaria.

^{Friedemann (2019}) afirma que algunos reformistas, como Gabriel del Mazo y Dante Ardigó, quisieron incluir entre los postulados de la Reforma a la gratuidad universitaria y un programa de becas para los más pobres, sin embargo, los estudiantes de la Federación Universitaria Argentina (FUA), reunidos en el Primer Congreso Nacional de Estudiantes Universitarios de 1918, decidieron no aprobar dicho proyecto. Fue rechazado por 21 votos contra 19 (^{Buchbinder, 2018}). Además, si bien en los debates se repudiaron las críticas preocupadas por el aumento del número de estudiantes en las universidades, no se promovió la supresión de los exámenes de ingreso (^{Buchbinder, 2018}).

Si bien la universidad seguía siendo para pocos, luego de la Reforma de 1918 la matrícula universitaria creció de forma sostenida. En 1921 se contaban poco más de 12 mil estudiantes universitarios y en 1930 dicha cantidad ascendía a aproximadamente 19 mil (^{Maeder, 2002}). El golpe militar de 1930 interrumpió el movimiento reformista: con el derrocamiento del presidente Hipólito Yrigoyen, las universidades nacionales fueron intervenidas, muchos docentes fueron expulsados y la represión condujo a una merma en la matrícula y en la participación del estudiantado (^{Guaglianone, 2013}).

Idas y vueltas de la gratuidad universitaria

Gratuidad e ingreso irrestricto se instauraron recién durante los primeros gobiernos peronistas (1946-1955) pero a través de un largo camino, ensayando diversas modalidades de acceso a los estudios superiores (^{Friedemann, 2019}).

En 1949, las universidades de Argentina eran públicas y aranceladas. Retomando ideas reformistas, el Primer Plan Quinquenal Justicialista (1947-1951) promovió la gratuidad de la universidad para los estudiantes de bajos ingresos, pero exigía calificaciones mínimas en la educación media para acceder a ella (^{Bernetti y Puiggrós, 2010}). La ley universitaria (Ley N° 13.031), dictada en 1947, sostuvo el arancelamiento, pero impulsó la creación de becas de estudio para hijos de obreros, artesanos o empleados de ingresos bajos (estas becas incluían también la provisión de materiales para estudiar, el pago de aranceles de exámenes, entre otros beneficios). Dicha ley permitía la existencia de exámenes de ingreso dado que autorizaba a las universidades a solicitar, además de las certificaciones del nivel secundario, estudios complementarios o pruebas de competencia. Posteriormente el gobierno peronista instauró la gratuidad universitaria con el ^{Decreto N° 29.337} de noviembre de 1949 y en 1953 se suspendieron los exámenes de ingreso (^{Pierella, 2015}). En 1954 una nueva ley, la ^{Ley N° 14.297} (llamada Ley de Universidades), consolida la gratuidad de la educación. Se inicia así un período de transformación de la universidad argentina en el que tiene lugar la ampliación de la base social del estudiantado y el ingreso de jóvenes provenientes de los sectores populares (^{Pierella,2015}). La matrícula universitaria creció de 47.000 (en 1945) a 138.000 diez años más tarde (^{Cano, 1985}). El efecto de la gratuidad fue rotundo en términos de democratización del acceso al nivel universitario.

La autodenominada Revolución Libertadora, que derrocó al peronismo e instaló un gobierno dictatorial en 1955, derogó las leyes universitarias y estableció nuevos decretos reguladores del sistema. En muchas universidades se reinstalaron los exámenes de ingreso y la matrícula dejó de crecer. La situación normativa no se modificó durante los gobiernos constitucionales de Frondizi e Illia pero hubo un aumento paulatino de la cantidad de estudiantes entre 1958 y 1966 (^{Friedemann, 2019}). En 1966 se produjo un nuevo golpe de Estado que incluyó la intervención represiva de las universidades contra el movimiento estudiantil, durante la denominada Noche de los bastones largos. Los estatutos de las universidades fueron modificados en 1968 por decreto del Poder Ejecutivo, reafirmando la gratuidad de las carreras de grado con la condición de un mínimo de materias aprobadas por año, dejando librado a cada facultad el establecimiento de esa cantidad y el costo de los aranceles para quienes no cumplían con dicha condición (^{Friedemann, 2019}). La gratuidad en aquellos años también tenía restricciones en términos de cantidad de aplazos permitidos y se instalaron otras restricciones tales como cursos de ingreso y número de vacantes acotadas por unidad académica (^{Bonavena y Millán, 2008}).

Un aspecto importante, que no es posible soslayar en estos años, se refiere al crecimiento de la participación del sector privado en la educación superior (^{Braslavsky, 1980}). Amparadas por la ^{Ley N° 14.557} -dictada bajo la presidencia de Frondizi- y por la ^{Ley N° 17.604} de 1968 -que facilitó el desarrollo con autonomía de universidades privadas, instituciones confesionales y otras que empiezan a surgir desde el ámbito empresarial- inician su proceso de desarrollo y captación de matrícula universitaria (^{Braslavsky, 1980}). Entre 1959 y 1965, se abren nueve universidades privadas (^{Guaglianone, 2013}) y su creación diversifica las posibilidades de acceso al nivel superior.

El Plan Taquini para la creación de universidades nacionales

En 1967, cuando el gobierno dictatorial autodenominado Revolución Argentina (1966-1973) llega al poder con el liderazgo de Onganía, sancionó la Ley Orgánica de Universidades Nacionales, ^{Ley Nº 17.245}. Con ella eliminó el voto de la representación estudiantil en el cogobierno, estableció exámenes y cupos de ingreso y definió a la gratuidad como un régimen al que se accedía tras aprobar un número de materias determinado (^{Pis Diez, 2019}). Así, la matrícula universitaria había comenzado a sufrir una caída hasta la puesta en marcha del Plan Taquini.

Alberto Taquini, Decano de la Facultad de Farmacia y Bioquímica de la Universidad de Buenos Aires, propuso en 1968 un plan de creación de nuevas universidades nacionales a lo largo del país con el fin de desconcentrar la matrícula de las pocas universidades existentes. Esta fue una gran transformación del sistema universitario aunque, llamativamente, se dio en el marco de un gobierno militar que se propuso, entre sus objetivos, normalizar a las casas de altos estudios por considerarlas focos de infiltración comunista que amenazaban a la nación (^{Mendonça, 2015}). Resulta muy importante considerar al Plan Taquini como un hito en la historia universitaria nacional porque amplió las posibilidades de acceso a la universidad. Se crearon 14 universidades nacionales en diversas provincias del país entre 1971 y 1973 y el total de universidades nacionales llegó, entonces, a 21 en 1973. Esto llevó a un crecimiento veloz de la matrícula, que ascendió de aproximadamente 224.000 en el año 1970 y a 430.000 en el año 1975, con una creciente presencia de capas medias y matrícula femenina (^{Braslavsky, 1980}).

En 1973 se restauró la democracia con la llegada de Cámpora a la presidencia y se continuó con la construcción planificada de universidades (aunque hubo algunas variaciones con respecto a la idea inicial de Taquini). Además, se restableció el ingreso irrestricto. En 1974, ya en la tercera presidencia de Perón, se sancionó la ^{Ley Universitaria N° 20.654}, conocida como Ley Taiana, la cual instituyó un nuevo régimen para las universidades nacionales, con autonomía académica y de autarquía administrativa, económica y financiera (^{Fernández Lamarra, 2002}). La nueva ley universitaria confirmó la gratuidad de la enseñanza e instauró un sistema de becas de ayuda económica, de estímulos y becas de honor.

Mientras tanto también se mantuvo la creación de nuevas universidades privadas que ampliaron las opciones de formación. Según ^{Guaglianone (2013}), hacia 1975, el sistema universitario público registraba 24 universidades nacionales y 21 privadas que seguían, en diversa proporción, subvencionadas por el Estado.

El ingreso universitario durante la última dictadura

Mucho se ha escrito sobre el impacto negativo de la dictadura militar en la historia argentina y el gran retroceso que su llegada supuso para los avances logrados en el acceso a la universidad. Con la sanción en marzo de 1976 de la ^{Ley N° 21.276} se dispuso la intervención directa del gobierno militar sobre las universidades nacionales, con una pérdida total de su autonomía. A la vez, se nombraron para cada universidad nuevas autoridades pertenecientes a las distintas fuerzas militares, se prohibió toda actividad política en los recintos universitarios y se establecieron nuevos reglamentos para su funcionamiento.

A lo largo de los años de la última dictadura cívico-militar (1976-1983) se produjo un retroceso notorio para la educación superior argentina. Se prohibió todo tipo de actividad política o gremial por parte de estudiantes y trabajadores de las casas de estudio; se abrió un proceso de depuración de las plantas docentes -al aplicar legislaciones como las llamadas leyes de prescindibilidad y de seguridad nacional- y se declaró la ilegalidad de las agrupaciones universitarias, de los centros y de las federaciones estudiantiles. Asimismo, las universidades y el estudiantado en particular fueron objeto del plan sistemático represivo perpetrado por las fuerzas armadas, en coordinación con las demás fuerzas represivas del país (^{Seia, 2020}). Además de la feroz persecución ideológica y política contra docentes y estudiantes, la dictadura sostuvo una política de reducción del sistema universitario. Se buscó reducir la matrícula de las grandes universidades, donde la quita presupuestaria y la restricción del ingreso se sufrieron con mayor intensidad. Además, se cerraron carreras, institutos de investigación, universidades y se redujo el presupuesto de investigación (^{Guaglianone, 2013}).

Uno de los principales objetivos del proyecto universitario dictatorial fue el achicamiento de la matrícula estudiantil. Para ello desplegó una política de cupos al ingreso. A esto se sumó el arancelamiento de los estudios de grado a partir de la sanción de la ^{Ley Orgánica de las Universidades Nacionales N° 22.207} en 1980. Dicha legislación, además, buscó institucionalizar el modelo universitario del autodenominado Proceso de Reorganización Nacional: una universidad pequeña, vigilada, despolitizada y disciplinada, a la vez subordinada al Poder Ejecutivo Nacional (^{Seia, 2020}). Se impuso un nuevo formato de examen de ingreso, cupos por carrera y restricciones de matriculación por universidad (^{Rodríguez y Soprano, 2009}). El nuevo examen de ingreso suponía rendir dos asignaturas consideradas básicas en la carrera elegida y someterse a una prueba de comprensión de texto. También los ingresantes a la universidad debían presentar, al comenzar el ciclo lectivo del año 1977, un certificado de buena conducta extendido por la policía. La política de cupos (y de restricción presupuestaria), en líneas generales, contribuyó a bajar la cifra total de alumnos (^{Buchbinder y Marquina, 2008}). Solo por citar un ejemplo, en el caso de la Universidad de Buenos Aires, en el año 1977, se puso como cupo 13.845 ingresantes y, de un total de 24.083 aspirantes, ingresaron 11.647; luego, en el año 1978, el cupo bajó a 12.380 y, de un total de 40.075 aspirantes, ingresaron 11.950 (^{Seia, 2020}). Un dato importante para destacar es que el cupo fue progresivamente acotándose y, por el efecto del examen de ingreso, incluso, no se llega a ocupar plenamente los lugares disponibles. Se calcula que con las pruebas de ingreso se rechazaba a la mitad de los aspirantes a nivel nacional (^{Bertoni y Cano, 1990}). El movimiento estudiantil en aquellos años denunció la larga extensión del programa del curso de ingreso, la confección de pruebas confusas y tramposas, horarios inaccesibles para los que trabajan, malas prácticas pedagógicas, temáticas evaluadas alejadas a las carreras, entre otras cuestiones (^{Seia, 2020}).

El ingreso a la universidad en la vuelta a la democracia

En la vuelta a la democracia, el gobierno de Alfonsín otorgó prioridad al ingreso abierto a la universidad. Recuperando los principios de la Reforma Universitaria de 1918, las políticas universitarias del naciente gobierno democrático promovieron la autonomía, la participación estudiantil, el pluralismo ideológico, la elevación del nivel académico y la apertura del sistema fundamentalmente a sectores medios y medios bajos (^{Nosiglia, 2016}). Para esto fueron centrales una serie de leyes: ^{la ley N° 23.068} de normalización de la Universidades Nacionales -que implicó la vuelta a los estatutos universitarios anteriores a la dictadura-, la ^{Ley N° 23.115} -que anuló las designaciones de docentes realizadas durante el gobierno de facto- y la ^{Ley N° 23.151} sobre el régimen económico financiero que otorga autarquía a las universidades.

Se modificaron las condiciones de acceso a la educación superior eliminando algunas de las restricciones al ingreso y el arancelamiento. La ^{resolución ministerial 1917/83} planteó, para el ciclo lectivo 1984, la existencia de un curso de ingreso con dos materias (seleccionadas según la carrera), que podía ser obligatorio u optativo según disponga universidad, con regulación de contenidos establecida en la propia normativa. Luego, en enero de 1984, se dicta una nueva resolución que fortalece el carácter opcional de estos cursos e indica que en aquellas universidades que no tengan limitaciones de infraestructura, todos los que aprueben el ingreso podrán acceden el tiempo inmediato de recuperación de la democracia. Ahora bien, si bien predomina la idea de ingreso irrestricto -sin curso de ingreso ni examen o nivelación-, algunas universidades nacionales volvieron a organizar alguna instancia de curso de ingreso con una nueva impronta, lejos de los criterios de cupos y restricciones de la dictadura (^{González Gómez y Ruiz, 2018}). En el caso puntual de la Universidad de Buenos Aires, en estos tiempos se organiza el Ciclo Básico Común (CBC) con la aspiración de igualar oportunidades de aquellos estudiantes que necesitaban fortalecer su formación básica (^{Nosiglia, 2016}). El CBC se enmarca en la renovación pedagógica de la mencionada universidad y fue fruto del trabajo comisiones conformadas por representantes de cada una de las facultades que orientaron a la creación de un ciclo de ingreso a la universidad que, durante un año, constituirá la primera etapa curricular de la carreras de la Universidad de Buenos Aires y que tendrá como objetivo la formación básica integral y de orientación del estudiante que ingresa a la universidad (^{Nepomneschi y Iacobellis, 2015}).

Más allá del caso puntual de la UBA, la renovación del sistema universitario argentino, durante aquellos años, fue contundente. Según ^{Buchbinder y Marquina (2008}), la expansión acelerada del número de estudiantes fue central en la transición democrática. Mientras que en 1983 había 416.000 estudiantes universitarios, en 1984 llegaron casi al medio millón y en 1986 superaron los 700.000, con una fuerte preponderancia de matrícula en las universidades nacionales -sólo el 10 % de la matrícula se encontraba en las universidades privadas (Buchbinder, 2005)-.

Un aspecto importante para destacar es que el ingreso irrestricto entró en tensión con la disponibilidad de recursos en un contexto de crisis económica. El incremento de la matrícula no fue acompañado por un incremento presupuestario equivalente y la principal variable para el sostenimiento de la situación fueron los docentes con grupos cada vez más numerosos y salarios insuficientes en el contexto hiperinflacionario. Esto generó un clima de conflictividad en las instituciones y relegó los objetivos de mejora que se prometieron en el inicio democrático (^{Buchbinder, 2005}).

La Ley de Educación Superior de 1995 y una nueva ola de expansión del sistema

El inicio de los años noventa llegó con nuevos temas en la agenda universitaria. La idea de avanzar en la democratización del sistema universitario, con ingreso irrestricto y gratuidad, fue puesta en cuestión. El auge de las ideas neoliberales impulsadas por los organismos internacionales de crédito (sobre todo, del Banco Mundial), focalizó las discusiones de la política universitaria en la mejora de la eficacia y eficiencia del sistema (^{Pronko, 2019}). Se fortalecieron, entonces, los debates vinculados al uso de recursos públicos que las universidades realizan, a la posibilidad de arancelamiento y a la evaluación de la calidad.

En simultáneo, se comienza a discutir una nueva legislación universitaria -en el marco del cierre del proceso de normalización del nivel-. Los debates parlamentarios para la construcción de la nueva ley incluyeron dos cuestiones muy sensibles para el ingreso universitario. Un primer debate se refirió a cuál sería la instancia encargada de establecer el régimen de admisión universitario (existía una tensión entre quienes querían sostener el ingreso irrestricto y algunas facultades que planteaban que por la limitación de recursos debían fijarse límites). El segundo debate se vinculaba con la posibilidad de que cada institución, en el marco de su autonomía, definiera la posibilidad de arancelamiento de los estudios de grado (^{Buchbinder y Marquina, 2008}).

En 1995 se sancionó la Ley de Educación Superior (LES) -^{Ley N° 24.521}-, la cual estableció que la única condición para el ingreso a los estudios superiores era poseer un título que acredite haber culminado la escuela secundaria. No obstante, la nueva legislación habilitó a que en las universidades con más de 50.000 estudiantes sean las facultades las que organizan la política de ingreso, estableciendo los mecanismos que consideren pertinentes. La inclusión de esta especificidad aportó a la complejidad y heterogeneidad al sistema de educación superior de la época. Según Sigal (2003), a comienzo de los años 2000, las distintas modalidades de acceso al nivel universitario en nuestro país se podían categorizar en dos grandes tipos: universidades con ingreso irrestricto y universidades con algún tipo de examen. Dentro de las primeras, existían casos de universidades sin preingreso -sin curso de apoyo y nivelación-, con ciclos introductorios que forman parte de la carrera, otras con cursos de apoyo y nivelación con aprobación presencial (sin examen) -generalmente dedicados a espacios orientación y técnicas de estudio-, mientras que otras instituciones procedieron con cursos y exámenes no eliminatorios pero vinculantes con el plan de estudios. Dentro del segundo grupo, se ubicaron universidades con ingreso mediante pruebas de examen, pero sin cupo, algunas con ciclo de nivelación o preingreso y otras que no dictan cursos de preingreso pero organizan exámenes de diferentes disciplinas. Además, un grupo específico de universidades -o incluso de facultades (generalmente vinculadas al área de la salud)- suponía la aprobación de algún tipo de prueba de ingreso y cupo.

Otro aspecto que incorpora la LES sobre la cuestión del ingreso se refiere a la posibilidad excepcional de ingresar al nivel universitario de los mayores de 25 años que no hayan completado su escolaridad de nivel medio -siempre que demuestren, a través de las evaluaciones que se establezcan, que tiene preparación y/o experiencia laboral acorde con los estudios que se proponen iniciar-. Esta posibilidad ha sido innovadora para la legislación argentina, con pocos antecedentes en el país tales como lo fueron las Universidades Populares o experiencias puntuales similares en la Universidad Nacional de Luján (^{Castronovo, 2009}).

Además, resulta importante mencionar que en estos años también se produjo una nueva ola de creación de instituciones universitarias que diversifica las oportunidades de estudio: entre mediados de los ochenta y los noventa se crearon 13 nuevas universidades nacionales, principalmente en el área del conurbano bonaerense, y otras 20 nuevas universidades privadas, así como varios institutos no universitarios (^{Claverie, 2022}). La construcción de nuevas instituciones se presenta como respuesta a una demanda de acceso al nivel. En el año 2000, la cantidad de estudiantes ascendía a 1.290.526 en el sistema universitario, incluyendo los establecimientos públicos y privados, de los cuales alrededor del 87% correspondía a las universidades nacionales (Sigal, 2003).

Los años recientes y la llamada Ley Puiggrós

A comienzos de los años 2000 se produjo una nueva ola de creación de universidades nacionales. Entre 2006 y 2016, se crearon veintidós universidades e institutos universitarios estatales y diez de gestión privada. A diferencia de lo ocurrido durante la década de 1990 -cuando el mayor dinamismo recaía en el sector privado-, en el nuevo milenio se privilegió lo estatal. Además, las universidades (estatales y privadas) ampliaron su presencia en diferentes zonas del país a través de la implementación subsedes, extensiones áulicas y carreras dictadas mediante sistemas de educación a distancia (^{Castillo y Ganga, 2020}). Además, algunas instituciones universitarias comenzaron a arancelar los ciclos de complementación o las carreras a distancia. La heterogeneidad reinaba: sin importar la antigüedad de las casas de estudios ni su locación geográfica, era posible encontrar instituciones que habían implementado cursos de apoyo o nivelación, mientras que otras habían optado por la introducción de cursos de ingreso e, incluso, exámenes eliminatorios y cupos (^{Mendonça, 2022}).

En un contexto de deterioro de las condiciones económicas de la población, se plantean algunos nuevos proyectos vinculados a asegurar la gratuidad. Uno de ellos, promovido por la reconocida pedagoga Adriana Puiggrós -en ese tiempo, diputada nacional-, se enmarca en la consideración de la Educación Superior como Derecho Humano que debe ser garantizado por el Estado. Se sancionó, entonces, en 2015, la denominada Ley de Implementación Efectiva de la Responsabilidad del Estado en el Nivel de Educación Superior (^{Ley N° 27.204/2015}). Esta ley estableció la responsabilidad indelegable y principal del Estado respecto de la educación superior, considerándola un bien público y un derecho humano, términos que no aparecían en el texto anterior de la ley. La nueva normativa enuncia que ningún ciudadano puede ser privado del acceso a la universidad y hace cargo al Estado de garantizar ese derecho. Establece, entre otras cosas, la prohibición de cualquier tipo de gravamen, tasa, impuesto, arancel o tarifa directos o indirectos. En relación con el acceso a las instituciones universitarias, elimina el párrafo del artículo 50 que habilitaba a las unidades académicas integrantes de las universidades grandes a establecer el régimen de ingreso e indica que todas las personas que aprueben la educación secundaria pueden ingresar de manera libre e irrestricta a la enseñanza de grado en el nivel de educación superior aunque aclara que este ingreso debe ser complementado mediante los procesos de nivelación, de orientación profesional y de orientación vocacional que cada institución de educación superior debe constituir -pero que en ningún caso debe tener un carácter selectivo o excluyente-. Si bien esta nueva normativa se encuentra actualmente judicializada por amparos que algunos rectores han presentado para evitar su puesta en marcha, su reivindicación da cuenta de tendencias fuertes en campo académico. Muchas universidades han reordenado sus dispositivos de ingreso y han comenzado a revisar prácticas docentes, de organización y de acompañamiento en el ingreso -entendido en sentido amplio- (^{Mendonça, 2022}). Por ello se comienza a hablar de una pedagogía de los inicios (^{Mancovsky y Más Rocha, 2019}). La referencia a los inicios es elegida porque hace referencia a un abordaje temporal más amplio en relación con la articulación escuela secundaria-universidad y porque reconoce experiencias de estudiantes que tienen puntos de partida e historias diferentes y singulares. A diferencia de los mecanismos de nivelación de los noventa, los cuales estaban acompañados de una política de selección implícita, en este período los mecanismos de nivelación se caracterizan por ser no selectivos y se piensan con el objetivo de establecer un diagnóstico para poder acompañar a los estudiantes en los inicios de sus estudios universitarios (^{Mendonça, 2022}).

De acuerdo con los últimos datos disponibles, en el 2020 el sistema universitario argentino estuvo conformado por 133 universidades e institutos universitarios, de los cuales 57 son universidades nacionales y 4 institutos universitarios públicos. En dicho período, se contabilizaron 2.476.945 estudiantes en las instituciones universitarias de todo el país, de los cuales 641,929 fueron ingresantes a carreras de grado y pregrado (de los cuales 513.154 asistieron a instituciones públicas).

Palabras de cierre: desafíos y nuevos debates

A lo largo del texto se ha buscado mapear el desarrollo de las políticas regulatorias del ingreso a las universidades nacionales en Argentina desde una mirada historiográfica. La mirada de largo plazo, transversal a la historia del país, evidencia idas y vueltas que llevan a la consolidación del Derecho a la Educación Superior. Del puñado de ingresantes a las elitistas universidades coloniales hemos pasado a una situación de masificación -siguiendo la conceptualización de ^{Trow (1974})- que continúa en expansión. En particular, desde mitad del siglo XX, se verifica el crecimiento del número de ingresantes a la universidad, acompañado por reformas del sistema que buscaron ampliar la oferta -pública y privada del nivel- y abrir la posibilidad de estudios superiores para los jóvenes provenientes de la clase obrera (^{Claverie 2022}). Sin lugar a duda, los años de gobierno dictatorial resultan negativos para esta tendencia pero con la recuperación de la democracia, en 1983, la educación superior consolida su masificación.

Intentando conceptualizar este largo proceso histórico de construcción del Derecho a la Educación Superior en Argentina, que sin duda tiene todavía largo camino por recorrer, es posible identificar al menos cuatro grandes etapas -que, como en toda categorización, no son totalmente precisas y excluyentes cronológicamente- que pueden definirse por los siguientes términos: exclusión, selección, apertura y acompañamiento.

La primera etapa, marcada por la exclusión, es la universidad para pocos, elitista, es la etapa más antigua en la que la universidad se pensaba para un puñado de privilegiados.

Luego, en un contexto de apertura parcial, se comienzan a construir -con idas y vueltas- procesos de selección. Este es el momento de aranceles, cupos, exámenes de ingreso, materias filtro, etcétera. En este tiempo el ingreso comienza a abrirse pero todavía sigue teniendo un fuerte componente selectivo que permite el acceso a quienes superan las pruebas que se disponen.

Sigue, con la vuelta a la democracia, el momento de mayor apertura del nivel, en l cual se levantan las restricciones y la universidad pública se masifica. La recuperación de la vida democrática, dentro y fuera de la universidad, abre el ingreso a la masividad. En los años ochenta, el sistema universitario era de tamaño reducido, con una presencia geográfica limitada y estaba compuesto principalmente por universidades tradicionales. Estas universidades se organizaban en facultades y ofrecían una variedad relativamente limitada de carreras que se agrupaban en las disciplinas más tradicionales. Durante este período de recuperación de la democracia, el sistema universitario centró sus esfuerzos institucionales y políticos en la reconstrucción de la institución. Su objetivo fue el de crear las condiciones necesarias para la normalización institucional y el de recuperar las libertades que se habían perdido. Además, se buscaba abrir las puertas de manera masiva e irrestricta para que los estudiantes pudieran ingresar a las universidades. En términos de la matrícula estudiantil, el crecimiento fue notorio; en un tiempo muy breve entraron masivamente a la universidad jóvenes y no tan jóvenes que durante el tiempo oscuro de la dictadura tuvieron esta posibilidad negada.

Llegamos así a la última etapa. En el contexto actual, las políticas de ingreso (pensadas como tramo de los inicios en el nivel superior) se ven interpeladas por la necesidad de acompañar la construcción del oficio en nuevos y nuevas ingresantes. En esta época, el sistema universitario experimentó un notable crecimiento y transformación. Este crecimiento se logró mediante la creación de nuevas universidades que se expandieron utilizando enfoques poco comunes hasta ese momento, como las extensiones áulicas, las sedes y la educación virtual. Estas universidades emergentes trajeron consigo, en algunos casos, la reproducción de viejas estructuras pero, en otros, diversas innovaciones en sus organizaciones institucionales, introduciendo nuevas formas organizativas.

En este contexto, de diversidad institucional e ingreso formalmente irrestricto, aparecen nuevas necesidades para repensar el ingreso. No basta con tener una política de ingreso irrestricto, resulta necesario acompañar esa trayectoria, andamiar el pasaje y consolidar la naciente ciudadanía universitaria. Las luchas históricas por el acceso hoy se reconfiguran con nuevos debates para que en las instituciones se generen las condiciones adecuadas para que distintos grupos sociales puedan acceder, permanecer y graduarse en la universidad. Aparecen así las demandas por garantizar la equidad en el acceso, pero también aparecen cambios en la organización académica e institucional que abren la universidad a todas y todos. Estas nuevas ideas han llevado incluso a pensar al ingreso universitario en un sentido más amplio. Se comienza así a hablar de los inicios (^{Pogré y otros, 2014}) de la universidad para hacer referencia al momento de acceso a la universidad o al período de transición desde el nivel secundario al nivel superior (o incluso del mundo laboral al mundo universitario para aquellos que llegan a la universidad luego de su experiencia laboral), pero también se hace referencia, con esta expresión, al primer año del nivel superior -considerándolo como un momento sensible para la deserción-. En los inicios especialmente se deben atender a aquellos mecanismos implícitos que dificultan la continuidad de los estudios. Esto se vincula con que, en el contexto de apertura e ingreso irrestricto, la lógica expulsiva persiste si no se revisan las prácticas pedagógicas e institucionales de selección. El diseño de políticas, espacios y acciones para acompañar las trayectorias en los inicios de la universidad universitario forma parte del compromiso político y pedagógico de las instituciones del nivel superior con el Derecho a la Educación Superior.