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1. Introducción
Actualmente, el turismo denominado rural se ha extendido en diversos países, tanto de Europa y Australia (Aguilar Criado, et al. 2003; Dashper, 2014; Garrod, et al. 2006) como de América Latina (Barrera, 2006; Garduño Mendoza, et al. 2009; Román y Ciccolella, 2009), con el fin de revitalizar las economías regionales. Esta modalidad promueve la puesta en valor de elementos vinculados a lo que se asocia con la cultura y el modo de vida en el campo (antes apenas considerados), los cuales son seleccionados e introducidos al mercado como atractivos turísticos. Hoy en día, existen ofertas enmarcadas dentro de esa modalidad que son promovidas tanto desde el sector privado como desde organismos internacionales y estatales u ONG, mostrando la variedad de emprendimientos, formatos y actores involucrados. En este marco, las políticas públicas que orientan el turismo son una de las herramientas significativas que contribuyen y facilitan la habilitación y proliferación de esta práctica. Desde los organismos del Estado se planifica y organiza el tiempo de ocio (Ospital, 2005), se diseñan programas y movilizan recursos para dinamizar determinados territorios (Gabella, 2016). En este marco, entendemos a las políticas públicas, no como un procesos lineal y verticalista, sino todo lo contrario, como un proceso complejo, de negociación (Shore, 2010). Pensar las políticas públicas como un proceso abierto, dinámico, en tensión a partir de examinar cómo se reconfiguran desde su diseño hasta su implementación, qué actores se vinculan, desde qué lugares, y cómo participan en esa redefinición, nos permite indagar cómo estas políticas inciden en la relación entre el Estado y las comunidades, qué prácticas se consideran relevantes y de qué forma deben ser desarrolladas, qué sectores y territorios se atienden y cuáles se marginalizan (Clemencia Ramírez, 2010).
Así, en este artículo nos interesa focalizar en el proceso de producción e implementación de las políticas públicas que orientan el turismo rural desde el Estado, siendo un actor relevante a la hora de viabilizar y facilitar recursos e instrumentos de gestión. Ante lo expuesto, nos preguntamos: ¿Qué actores participan -y cómo se vinculan- en el proceso de formulación e implementación de las políticas públicas que orientan el turismo rural? ¿Qué antecedentes, lineamientos, narrativas se configuran para legitimar su formulación? ¿En qué contextos político-económicos se diseñan? ¿Quiénes y cómo redefinen/negocian las políticas públicas? ¿Qué tensiones se generan o expresan en el proceso de formulación y aplicación?
Para responder y discutir estas interrogantes proponemos indagar en la producción de políticas de turismo rural en Argentina a partir de la actuación del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA). Actualmente es considerado un referente a nivel nacional sobre el tema y fue uno de los organismos pioneros en desarrollar acciones en torno a promover esa modalidad en el país. Si bien el motivo de su creación en el año 1956 se produjo con el objetivo de promover la “investigación y extensión agropecuaria” a partir del mejoramiento tecnológico (Decreto Ley 21.680/56); a mediados de la década de 1990, comenzó a formular los primeros ensayos de proyectos sobre turismo rural. Otros organismos fueron acompañando estos procesos y formulando sus propios lineamientos, articulándose entre sí en algunas oportunidades (Román y Ciccolella, 2009). Sin embargo, el INTA es una de las pocas entidades nacionales -junto a la Administración de Parques Nacionales- que posee una alta presencia territorial mediante sus Centros Regionales, colocándolo como un actor estratégico en el proceso de implementación de políticas públicas. Ya han pasado más de 20 años desde la aplicación de las primeras iniciativas de turismo rural formuladas por el INTA y aún persiste como un gran promotor de esta modalidad en Argentina.
La investigación inicia en la década de 1990, con el desarrollo de las primeras experiencias, focalizando en contextos y acciones que identificamos claves en el proceso de definición y consolidación del turismo rural en el INTA, presentado sus características actuales. Para ello, analizamos normativas, documentos y trabajos publicados en dicha institución y efectuamos, entre el año 2019-2020, entrevistas semiestructuradas (presenciales y de forma virtual) a técnicos/as que trabajan tanto en la Coordinación Nacional de Transferencia y Extensión/CNTE en Buenos Aires, como aquellos/as que desempeñan sus labores en territorio en los diferentes Centros Regionales[1].
El artículo se estructura en cuatro partes: primero, presentamos los lineamientos teóricos que orientaron esta investigación. Segundo, introducimos brevemente cómo surgió el INTA. Tercero, analizamos el proceso de formulación e implementación de las políticas que orientan el turismo un rural, mediante la identificación de tres acciones/estrategias claves. Cuarto, discutimos el caso y por último presentamos una serie de reflexiones a partir de las interrogantes y problemáticas planteadas en el artículo.
2. Las políticas públicas como procesos dinámicos
Entendemos por políticas públicas a todo el conjunto de medidas, normativas, acciones y estrategias aplicadas por el Estado (en cualquier nivel gubernamental), creadas para responder determinadas problemáticas socioeconómicas con diferentes objetivos y destinatarios. El Estado actúa como planificador, regulador e impulsor de las políticas, sirviéndose del aparato legislativo y de otras instituciones que contribuyen en el diseño e implementación de las mismas a partir de su materialización en programas y proyectos (Subirats et al., 2008; Villar, 2009). Asimismo, las políticas públicas son herramientas -ideológicamente orientadas- que le permiten al Estado legitimar funciones; construir y categorizar sujetos; regular, controlar y ordenar prácticas y comportamientos; que incluso pueden crear nuevas formas de relacionamiento entre sujetos, grupos y objetos (Kuper et al., 2010; Shore y Wright, [1997] 2005) dentro del territorio y con el territorio.
En este sentido es interesante indagar en la “vida social” de las políticas públicas: su proceso de gestación, trayectorias, dinámicas, producto e impacto (Shore, 2010). Así, las políticas públicas no surgen espontáneamente, sino que se nutren de otras ya existentes, como políticas económicas, de transporte, infraestructura, entre otras, o se integran en el marco de otros lineamientos, procedimientos y modelos anteriores (Subirats et al., 2008; Villar, 2009). Estos procesos suelen ir acompañados de narrativas que configuran argumentos que las justifican y le dan sustento. Es decir, las políticas públicas no solo se legitiman al ser enmarcadas en otras normativas (Subirats et al., 2008) o al estar inspiradas en lineamientos promovidos por organismos internacionales o basarse en discursos político-económicos (Peck, 2002) sino también por narrativas que interpretan su contexto de producción, conformando una historia del proceso (Rappaport, 1990).
Por otra parte, consideramos que el Estado no actúa solo en la creación de las políticas públicas, otros actores estatales y no estatales también intervienen. En ese sentido es interesante el término de “producción de estatalidades” que propone Cowan Ros (2016) para dar cuenta de esa diversidad heterogénea de instituciones, prácticas, procesos y agentes que participan en el proceso de formulación e implementación.
Asimismo, para que una política pública alcance diferentes escalas -global/local- de aplicación no solo depende de qué organismo se encarga de desarrollarla y ponerla en funcionamiento sino de cómo determinados actores se interrelacionan y construyen esas escalas (Herod, 2008; Peck, 2002; Smith, 2002). Por ello, consideramos que estas últimas no son unidades fijas/estáticas, sino que se comportan como redes de interacción entre determinados espacios y actores (Cox, 1998). El proceso de reestructuración de escalas es continuamente reformulada y tensionada desde las acciones sociales colectivas, mediadas por relaciones de poder asimétricas (Brenner, 2001); reconstituyendo las relaciones con el capital, la reproducción social y el consumo (Martson, 2000). Pero a la vez, las comunidades y sus territorios también inciden en cómo se podrá o no aplicar ciertas políticas y procesos de reproducción del capital, por ejemplo. Por otra parte, pensar en las políticas de escala nos posibilita indagar en los sujetos destinatarios de las mismas, al examinar cuáles de ellos son incluidos y cómo ellos se incluyen o reconocen en esas categorías sociales formuladas por dichas políticas. Por ello, las políticas públicas pueden cambiar de escala, emergiendo nuevas regulaciones, nuevas redes de actores y discursos-narrativas (Peck, 2002). Todo ello incide y puede modificar las relaciones de poder, vínculo, percepción, etc., entre diferentes actores, territorios y comunidades.
3. Breve reseña sobre la conformación del INTA
Es posible rastrear e identificar antecedentes y figuras claves en el proceso de conformación de cada organismo del Estado. Así como en la década de 1940, de la mano de la historia -y el historiador Ricardo Levene- emergieron una serie de instituciones para configurar, legitimar y consolidar ciertas versiones del pasado nacional (Rotman, 2014; Quattrocchi-Woisson, 1995); durante la década de 1950 surgieron diversas instituciones que buscaron promover ciertos modelos de desarrollo científico y tecnológico del país, como el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas/CONICET, el Instituto Nacional de Tecnología Industrial/INTI, entre otros (Myers, 1992). En ese marco, se creó el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), en el que diversos autores han indagado sobre sus precedentes, contexto y los actores involucrados en su conformación (Albornoz, 2015; Alemany, 2003; Bordelois, 1966; León y Losada, 2002, entre muchos otros). En este marco, y como señalan León y Losada (2002), existe un consenso en identificar la realización del informe “Análisis y Proyecciones del Desarrollo Económico. El desarrollo económico de la Argentina[2]” como el hecho fundante del INTA, y a su autor, el ingeniero Raúl Prebisch[3] (1901-1986) -quien en ese momento formaba parte del Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)-, como uno de los principales promotores. En este marco, la creación del INTA contó con un contexto político favorable, ya que se conformó tres años antes de que se terminara de publicar el informe en 1959.
El Decreto Ley 21.680/1956 que formalizó el establecimiento del INTA, señala que su propósito es promover “la investigación y extensión agropecuaria” a partir del mejoramiento tecnológico y que el: “aumento de la productividad debe significar la elevación del nivel de vida social y económico de la familia campesina, para propender a la formación de una población rural instruida, competente, próspera y sana, en condiciones de disfrutar de las comodidades (…) de la vida moderna” (Decreto Ley 21.680/1956). Para lograr estos objetivos el INTA se configuró como un ente autárquico y descentralizado, organizado en una gran estructura administrativa con alta presencia en el territorio nacional mediante los Centros Regionales para que se articularan de forma colaborativa con otras entidades provinciales con el fin de impulsar un proceso de federalización del desarrollo agrario.
Inicialmente, el INTA contó con 28 Estaciones Experimentales, algunas de ellas preexistentes a su formalización, como las localizadas en Pergamino, Mendoza y Concepción del Uruguay (Albornoz, 2015; León y Losada, 2002). Esta primera estructura administrativa, según León y Losada (2002), poseía mayor concentración de investigadores en las unidades técnicas de Buenos Aires en detrimento del resto de las provincias. Actualmente, el INTA posee una red interinstitucional que incluye: 15 Centros Regionales, 377 Unidades de Extensión Rural, 52 Estaciones Experimentales Agropecuarias, 359 Unidades de Extensión y 6 Centros de Investigación con 22 Institutos distribuidos en todo el territorio argentino. Asimismo, el INTA contempla la configuración de un Consejo Directivo Nacional, Consejos Regionales y Consejos Locales Asesores con los cuales relacionarse con diversos actores locales, además de articularse con diferentes organismos del sector público y privado a partir de convenios de cooperación.
Esta estructura que posee el INTA permitió, en parte, desarrollar el turismo rural en todo el territorio y es una de las razones por las cuales otros organismos estatales buscan su inclusión para promover la implementación efectiva de otras políticas públicas, no solo las turísticas.
4. El proceso de formulación e implementación del turismo rural en el INTA (década 1990-2010)
Desde que el INTA comenzó a orientar proyectos de turismo rural a mediados de la década de 1990 hasta la actualidad, se ha configurado como uno de los organismos estatales del país referentes en este tema. Así, en el 2019 se acompañaron más de 105 experiencias en diferentes regiones de la Argentina. Para indagar este proceso de formulación e implementación de las políticas turísticas del INTA, focalizamos en cuatro puntos: i) en qué contexto político-económico surgieron y se desarrollaron; ii) qué actores participaron; iii) bajó qué características y estrategias se configuraron y consolidaron; y iv) qué tensiones se expresaron o emergieron durante el proceso. Para dar cuenta de los resultados de la investigación, presentamos el análisis en tres subapartados (4.1, 42. y 4.3) en los que identificamos tres acciones/estrategias claves para la consolidación del turismo rural en el INTA: en el 4.1. presentamos el enfoque inicial que adquirió la modalidad y la incidencia que tuvieron las primeras experiencias llevadas adelante en Patagonia y Santa Fe. En el 4.2. exponemos el cambio de lineamientos y otras acciones significativas mediante la conformación de un equipo centralizado en la sede del INTA en Buenos Aires; mientras que en el 4.3 indagamos en la última estrategia, la adopción del abordaje territorial que incorporó el INTA y su relevancia en el desarrollo del turismo rural en dicho organismo. Asimismo, este análisis fue organizado mediante la construcción de una periodización (1990-actual) que se describe y examina a continuación.
4.1. Del agronegocio a estrategia de desarrollo local (1990-2000)
Una de las primeras figuras que emergen cuando se indaga en cómo el INTA comenzó a desarrollar los proyectos de intervención en turismo rural, es la del Ing. Ernesto Barrera[4]:
“El pionero de este tema [del turismo rural] fue el ingeniero Ernesto Barrera, que era un ingeniero agrónomo especializado en economía y él estaba con sede administrativa en la Experimental Bariloche, y a raíz de una coyuntura ocurrida (…) él hizo una propuesta de trabajo a unos productores y así empezó el tema en el INTA. Y yo lo seguí a nivel nacional, o sea, él empezó desde ahí y dimensionó el tema a nivel nacional” (Técnico en oficina central 1 -de ahora en adelante TO1-, 2019).
En la década de 1990, Barrera trabajaba en la Experimental de Bariloche en un momento en que la Argentina se encontraba bajo la gestión de un gobierno que impulsaba la implementación de políticas neoliberales -apoyadas por ciertos actores del sector privado- que, entre otras medidas, promovieron la desregulación de la producción agraria, la inclusión de un modelo sojero acompañado de la aplicación de paquetes tecnológicos que no estaban al alcance de todos/as los/as productores. En este marco, los ámbitos rurales estaban en pleno proceso de transformaciones y reestructuración socioeconómica (Giarraca, 2001; Gras y Hernández, 2009). Consecuentemente, dejaron de predominar las actividades agro-productivas y comenzaron a proliferar otras, como aquellas vinculadas a ciertos servicios y a lo ocio-recreativo, como el turismo (Castro y Zusman, 2016; Posadas, 1999). En este contexto, supuestamente favorable de “apertura económica” para ciertos sectores, algunas familias propietarias de estancias refuncionalizaron parte de ellas como lugares turísticos -especialmente para visitantes extranjeros de alto poder adquisitivo- ofreciendo servicios (alojamiento, gastronomía), actividades culturales y deportivas, activando y resignificando una serie de sujetos, prácticas y elementos asociados a la ruralidad y lo nacional, como la figura del gaucho y sus habilidades ecuestres, danzas y músicas folclóricas, gastronomía “típica” como las empanadas, asado, mate cocido, pastelitos, etc., las artesanías tradicionales en cuero y plata, por ejemplo (Schlüter, 2003; Zusman y Pérez Winter, 2018). Sin embargo, hubo otro sector del campo, que con la agudización de la crisis entre los años 2000 y el 2001, y otros factores, se vieron seriamente perjudicados, como ocurrió con productores/as de la Patagonia:
“En la década de 1990, ocurren dos o tres cosas. (…), dos inviernos muy crudos con nevadas (…) terribles. Las ovejas sufren mucho con las nevadas (…) y además no había pasto, no había nada. Y después de eso (…) ocurrió la erupción del volcán (…). …, una tercera razón: que coyunturalmente empezó despreciarse el valor de la lana a nivel internacional, que eso rige por un mercado internacional (…) y la industria textil se empezó, con el gobierno neoliberal, se empezó a debilitar (…) Y Ernesto [Barrera] que tenía sede en la Experimental, como economista, (…), empezó a recibir demandas de estos productores de cómo apaliar la crisis en esos años que pasaron tantas cosas” (TO1, 2019).
En ese contexto el INTA comenzó a ofrecer, de la mano de Barrera, el turismo rural atendiendo una “demanda del territorio” de aquellos establecimientos agrarios que buscaban una nueva alternativa:
“…[Barrera] era un hombre que se iba a Europa una vez al año (…) y traía la experiencia del tema turismo rural, y bueno, empezó a vender eso” (TO1, 2019).
La formación de Barrera como agrónomo y economista se reflejaba en la forma de concebir y gestionar el turismo rural como un agronegocio. Inicialmente planteaba que el turismo rural era una actividad económica, agraria y complementaria para aquellos pequeños y medianos productores/as, que permitiría valorizar los recursos naturales y culturales, las instalaciones “ociosas”, brindarles protagonismo a la mujer y los jóvenes, promover el arraigo, fomentar el asociativismo. A su vez, el turismo rural estaría compuesto por diversas modalidades como el agroturismo, el ecoturismo, educativo, entre otros, en los cuales podían participar en su gestión otros actores además de los/as productores/as agrarios/as (Barrera, 2005; 2006; Barrera y Muñoz, 2003). Este tipo de nociones, como pensar el turismo rural, como un agronegocio o las virtudes que el mismo puede ofrecer a las comunidades locales, coincide con los lineamientos que vienen siendo promovidos por diversos organismos internacionales (IICA, 2010; OIT, 2003; Velázquez Inoue, 2018).
Así, la definición de turismo rural en el INTA no emergió espontáneamente, sino que se enmarcó en conceptualizaciones que ya venían difundiéndose en experiencias europeas (ej. Política Agraria Común/PAC; Iniciativa Enlace entre Acciones de Desarrollo de la Economía Rural/LEADER). Su forma de aplicación tampoco fue una invención, sino que Barrera reutilizó un programa que ya existía desde 1993 en el organismo, Cambio Rural. Este era coordinado junto con la ex Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca -actual Ministerio de Industria- y permitía acompañar proyectos colectivos compuestos por productores/as agrícola-ganaderos-industriales (productores/as familiares con posibilidades de capitalizarse, de la agricultura familiar capitalizada, y PyMEs) para apoyarlos en el desarrollo de actividades productivas agrícolas, ganaderas, forestales, frutihortícolas, entre otras[5]. De esta forma, desde Cambio Rural es que se comenzó a incorporar proyectos de turismo rural. La primera experiencia fue “Estancias de Santa Cruz” (Barrera, 1997).
“…ya estaba instalado de hace unos años el programa Cambio Rural en el INTA, y él [Barrera] inventó un grupo de productores de Cambio de Rural en turismo rural. Lo que pasa es que, después con los años me enteré de que era un grupo no grupo porque en realidad abarcaba a varios hacendados (…), mirá qué grupo sería” (TO1, 2019).
Según el testimonio de un técnico del INTA (TO1), la característica del primer grupo formalizado por Barrera desde Cambio Rural no parecería cumplir con el perfil de productores/as que se busca favorecer con ese programa. Esta tensión, en parte, es la que llevó a que otros/as técnicos/as del organismo que se involucraron posteriormente en este tipo de iniciativas, orienten el turismo rural con otro enfoque, como se verá en el siguiente acápite.
Al ser incluido el turismo rural como proyectos de Cambio Rural se adoptó el asociativismo como forma de trabajo. Es decir, el agrupamiento de diversos emprendedores/as[6] (artesanos, prestadores de servicios, pequeños productores, residentes de pueblos, etc.) que en conjunto diseñan -con el acompañamiento de un/a técnico/a del INTA- una especie de “paquete turístico” en el cual cada uno/a ofrece un servicio o actividad y se complementen entre sí.
A esta primera experiencia de turismo rural se sumaron otras propuestas, entre las que Barrera estuvo involucrado, como la organización del primer Seminario Internacional de Turismo Rural (1994) realizado en la Experimental Bariloche; la edición de la primera Guía de Turismo Rural (1995), a cargo de la Experimental en Río Gallegos; la conformación de la Red Argentina de Turismo Rural (1998). En este marco, los grupos de Cambio Rural destinados al turismo rural comenzaron a ser más frecuentes (Barrera, 2006). Finalmente, Barrera dejó su puesto en el INTA en el año 2004, aproximadamente, mientras otros/as técnicos/as de la institución continuaron promoviendo el turismo rural, pero con otra impronta.
Además de la experiencia patagónica, se sucedieron otras, casi simultáneamente, en otros Centros Regionales del INTA de la provincia de Santa Fe. Una de ellas se desarrolló en la Agencia San Javier:
“…a mí me trasladaron (…) a la Agencia San Javier, a partir del primero de octubre de 1998. … empecé a darme cuenta de que era una zona turística. (…). Los fines de semana veía muchos autos con lanchas atrás. (…) … empecé a darme cuenta de que había casas en la costa que alquilaban (…). En verano, por semana, por día, por fin de semana, (…) había momentos en que se llenaba de gente el pueblo. (…) … empecé a asociar lo que había empezado a ver y a aprender (…) conceptualmente sobre turismo rural, y yo me empecé a cuestionar: ¿será esto turismo rural?” (TO1, 2019).
Ante lo observado, TO1 comenzó a entablar diálogo con Barrera para comenzar a desarrollar el turismo rural en San Javier, pero buscando construir otro enfoque:
“Y (…) me habían llegado algunos trabajos de Barrera para conceptualizar, para entender este mundo tan distinto, mirado desde la perspectiva de un ingeniero agrónomo, él lo miraba desde la perspectiva del ingeniero agrónomo, también del economista, pero después, bueno, me fui alejando un poco de él porque no coincidíamos en muchas cosas. (…) … básicamente, ideológicas, el mercado, la rentabilidad, el costo-beneficio (…) muy empresarial” (TO1, 2019).
En San Javier TO1 comenzó a registrar y armar una red de contactos entre posibles prestadores turísticos, funcionarios del INTA y municipales, expertos en turismo y otros actores que podrían colaborar con servicios, emprendimientos y algún tipo de apoyo logístico-financiero. Con ellos logró organizar un primer encuentro para sentar las bases de un posible turismo rural en la localidad. A su vez, y casi simultáneamente a estas iniciativas, en la Experimental Rafaela también de la provincia de Santa Fe, personal de allí estaban realizando un relevamiento de la historia local de los pueblos y registrando la situación por la que estaban atravesando los residentes producto de la crisis económica del 2001:
“…era agente de proyecto y cuando viajábamos en las zonas veíamos que, porque la crisis tan grande del 2001 había muchos pueblos que cuando íbamos por una cuestión productiva encontrábamos que nos poníamos a hablar con el presidente comunal. Y el presidente comunal nos planteaba que había muchos asentamientos, en las casas que viejas o casas que ya no eran habitadas, de personas que perdían sus trabajos y que venían de más del interior, O sea, eran tamberos, que ya no habían tambos, que iban cerrando los tambos…” (Técnico en Territorio 1 -de ahora en adelante TT1-, 2019).
En el primer caso –Experimental de Patagonia-, el turismo rural se planteaba como negocio para mejorar la situación de grandes establecimientos agropecuarios que habían perdido su producción lanar. En el segundo caso –Centro San Javier-, esa modalidad se presentaba como una oportunidad para nuclear diversas actividades ya existentes. Mientras que en el tercer caso - Centro Rafaela-, el turismo rural claramente se planteaba como una estrategia de desarrollo local. Sin embargo, cabe señalar que el segundo y tercer caso mostraban un enfoque diferente al promovido por Barrera con “Estancias de Santa Cruz”.
“…habíamos visto cómo eran estos procesos de desarrollo local. Entonces yo ya tenía digamos una información teórica digamos que la veía factible (…) y veía también que había gente desocupada en comunidades rurales a raíz de que iban cerrando tambos de las zonas (…). Entonces aparecían esos proyectos (…) de actividades productivas no tradicionales, ellos tenían una estación de ferrocarril (…). Entonces pensaban por qué (…) no intentábamos armar un grupo de Cambio Rural que fuera de turismo rural” (TT1, 2019).
Ante una actividad tan nueva en el país, y provincia, el inicio no fue fácil ya que a los participantes de ese nuevo grupo de Cambio Rural “No lo terminaban de ver” (TT1, 2019). Sin embargo, comunidades de otros pueblos del área comenzaron a solicitar personal del INTA de la Agencia Rafaela para promover esta nueva alternativa. Así, el turismo rural fue proliferando en Santa Fe hasta alcanzar otro tipo de formatos y envergadura, como la creación de La Ruta de la Leche.
“... entra otro técnico [a la Agencia Rafaela] que había hecho también en la UBA no me acuerdo si una formación relacionada a turismo (…) con una consigna: que tenía que tratar de todos estos grupos que nosotros habíamos armado y que ya están teniendo una vida de tres, cuatro, cinco años, darle una vuelta de tuerca y agruparlos. Entonces bueno, ahí surge la posibilidad de armar lo que nosotros llamamos La Ruta de la Leche[7]” (TT1, 2019).
Este “otro técnico[8]” sumó nuevos contactos e instituciones vinculados al turismo y ubicados en otros espacios de gestión a nivel provincial:
“Estando el conocimiento en la región y decir, bueno ya hay 18 grupos [de Cambio Rural] donde cada grupo quiere tener su protagonismo y está la figura de la asociación formada a partir de esta organización, ADETUR[9], (…) presenta el proyecto La ruta de la Leche. Es la asociación la que permite darle una formalidad y vincularla desde ADETUR a la provincia, a la nación, a otras provincias, a otras asociaciones. A partir de ahí, los técnicos de territorio [del INTA] fue el grupo técnico que redactó y llevó adelante este proyecto que hoy todavía está vigente en cuanto al desarrollo. Pero el crecimiento fuerte fue desde fines de 2010” (TT2, 2013[10]).
Para comienzos de la década del 2000, se habían incorporado nuevas experiencias como el Grupo La Niña (Partido 9 de Julio), el Grupo Las Cortaderas (Coronel Suárez), ambos de la provincia de Buenos Aires, Caminos de Altamira (Departamento de San Carlos) en Mendoza y el Grupo Turismo Rural Roca (Departamento de Castellanos) en la provincia de Santa Fe (Guastavino et al., 2009; Rozenblum, 2006).
Cabe destacar que los primeros proyectos desarrollados por el INTA en la provincia de Santa Fe buscaron promover un tipo de turismo diferente al que Barrera estaba planteando en Patagonia. Ello se debe, en parte, a la impronta (formación, intereses, ideología, sensibilidad) que cada técnico/a del INTA, como mediador entre la institución y las comunidades locales, poseía, más allá de ciertas coyunturas político-económicas y la disponibilidad de recursos humanos y materiales de los que disponían. Así, los proyectos impulsados desde la Agencia de Rafaela, al menos una de las técnicas que participó de esas primeras propuestas había estudiado Ingeniaría en Agronomía, luego cursó la maestría en Extensión Agropecuaria -donde conoció a TO1- en la que destacaba los conceptos y herramientas que le presentaron sobre desarrollo local, y estaba especializada en producción lechera, una actividad que aún hoy es muy importante en la economía santafesina (TT1, 2019). Mientras que TO1 también había estudiado Ingeniería en Agronomía; luego trabajó en el Instituto De Cultura Popular/INCUPO, experiencia que lo marcó en su interés de trabajar aspectos socioculturales y con poblaciones menos favorecidas. Posteriormente, cursó la maestría en Extensión Agropecuaria, la cual le brindó herramientas para el trabajo con las comunidades locales y realizó una tecnicatura en Turismo Rural que le proporcionó algunas técnicas de gestión (TO1, 2019). Su ideología, sensibilidad y formación fueron las que lo llevaron a plantear un turismo rural menos “empresarial”. Son estas nociones e inquietudes las que luego trataría de desarrollar cuando comenzó a trabajar desde la ciudad de Buenos Aires.
4.2. La construcción de una perspectiva interdisciplinaria de alcance nacional (2004-actual)
Para el año 2004, aproximadamente, Barrera había dejado de trabajar en el INTA y TO1 se estaba trasladando a la Coordinación Nacional de Transferencia y Extensión/CNTE en Buenos Aires. Ello impulsó un proceso que consolidó otra forma de definir y gestionar le turismo rural dentro del organismo, que como se analizó en la etapa anterior, se venía gestando en las experiencias de la provincia de Santa Fe -la primera acción relevante en pos de la consolidación del turismo rural en el INTA-. Es decir, concebir esta modalidad desde una perspectiva más social y menos “empresarial”. En este proceso nos interesa destacar tres puntos: cómo incide en la práctica que la organización central del turismo rural se radique en el área de extensión del INTA; la importancia de haberse conformado un equipo específico de coordinación; y, que ese el mismo buscara orientar y promover lineamientos el turismo rural en todo el INTA.
A) El turismo rural como una práctica extensionista . El área de extensión funciona en el organismo desde que fue creado en 1956, en el marco de un contexto desarrollista. A pesar de los diferentes paradigmas identificados por Alemany (2003), según el momento histórico de la institución, los proyectos promovidos han mantenido ciertas características. Entre ellas podemos mencionar: el acompañamiento del INTA se produce, como ya se mencionó, a partir de la demanda del territorio. Es decir, que el INTA atiende inquietudes de productores/as -u otros actores locales- una vez que ellos/as solicitan la intervención del organismo. Este acompañamiento del INTA busca, por una parte, promover la descentralización y fortalecer liderazgos locales, ya que facilita la articulación entre el organismo y las comunidades; por otra parte, incentivar la autonomía de los grupos de emprendedores/as. Es decir, que puedan continuar -en este caso- sus emprendimientos turísticos una vez que el INTA finaliza su intervención. A su vez, los proyectos que se elaboran entre el INTA y los grupos de emprendedores/as -de turismo rural- proponen una gestión integrada, atendiendo las diferentes problemáticas en colaboración y vinculación con diversos actores para lograr su resolución. Los proyectos, además, procuran valorizar los conocimientos y las perspectivas locales e incluir a las comunidades en todo el proceso de gestión (Alemany, 2003). Estos lineamientos se complementan con la metodología de trabajo utilizado desde el programa Cambio Rural o PROFEDER, en el cual los/as técnicos/as del INTA actúan como mediadores/consultores para favorecer la implementación del turismo rural a partir de las necesidades que el grupo de emprendedores/as plantea desde el asociativismo. Sin embargo, como toda política pública, el INTA define quienes son los sujetos a los cuales dirige los proyectos de turismo rural y ello puede variar en cada ciclo de gestión. Como ya se expresó, inicialmente los proyectos de turismo rural estaban dirigidos solo productores/as agrarios/as y luego se amplió los destinatarios, bajo la categoría “emprendedores”, incluyendo prestadores/as de servicios, gestores/as de museos, artesanos/as, etc.
B) La conformación de un equipo interdisciplinario . Como se señaló anteriormente, TO1 se trasladó a Buenos Aires en el año 2004 para comenzar a trabajar en la CNTE. Desde allí se propuso organizar un equipo de trabajo -que identificamos como la segunda acción o estrategia significativa - que contribuya a mejorar la gestión del turismo rural dentro del INTA:
“…y entonces me enteré que un chico que estaba trabajando como administrativo, [nombra esa primera persona], (…), estaba estudiando la tecnicatura en turismo. (…) le dije: ¿por qué no nos juntamos y nos sentamos a charlar? Y ahí junté (…) la primera capacidad humana (…). Con el tiempo, [nombre de la segunda persona] se fue acercando y me dijo que le interesaba el tema y si necesitaba algo, (…) y entonces le digo: ¿y por qué no nos sumamos? (…) y ahí empezamos los tres. Al año siguiente, en el 2006, [nombre de la tercera persona-TO2] dejó de trabajar en [la Administración de] Parques [Nacionales], y no quería volver [al cargo previo en el INTA] (…). … y un día me acerqué (…) a charlar con ella, y le digo: mirá, yo trabajo en tal cosa, (…) y bueno, y empezamos y armamos el primer equipo” (TO1, 2019).
“… cuando llegué ahí, en el 2006, medio que me miraron con cara rara como diciendo ‘¿qué hacemos con una antropóloga, una arqueóloga?’ no tenían mucha idea, pero como yo había estado trabajando con en el programa de Manejos de Recursos Culturales[11] [en la Administración de Parques Nacionales] les propuse pensar algo por el estilo y ahí me dijeron ‘bueno, por ahí está bueno que te sumes al equipo de turismo rural’. Y en ese momento estaba [nombra a TO1], ingeniero agrónomo, y [nombra otra persona] que había hecho (…) el posgrado de Barrera en FAUBA[12] (…). …ahí empecé como a formar parte del equipo de turismo rural y enterarme que existía el turismo rural” (TO2, 2019).
El equipo de turismo rural de la CNTE termina por conformarse con un agrónomo, una persona vinculada al turismo, una politóloga y una antropóloga. La diversidad de formaciones que tenía cada uno/a, junto a sus experiencias previas, les permitió como grupo construir un enfoque interdisciplinario y amplio sobre el turismo rural.
“…faltaba contención conceptual, práctica, técnica. Estábamos empezando a gestionar una actividad que no teníamos idea qué era en realidad. (…)… y empezó a funcionar esa idea de equipo. [nombra una persona del equipo que aportaba] básicamente su mirada política como politóloga. Políticas de turismo, políticas de turismo rural, que no había en realidad. (…), que había un plan estratégico que había lanzado la Secretaría de Turismo a nivel nacional[13] y el turismo rural estaba contemplado. Después, [nombra a TO2] empezó a aportar la perspectiva cultural. El turismo rural vinculado a lo (…) étnico, a lo artesanal, a lo gastronómico, a lo histórico, a lo religioso (…). …yo le di la perspectiva del ingeniero agrónomo. O sea, llegué con la mirada del agroturismo (…). Entonces la confrontación con mis compañeras ayudó a construir ideas nuevas: ¿por qué no miramos al turismo en el ámbito rural? y acá podemos conjugar turismo religioso, turismo cultural, turismo histórico, gastronómico, la agroindustria. [nombra una miembro del equipo] me dice algo de la agroindustria, que yo como ingeniero agrónomo no me daba cuenta de eso” (TO1, 2019).
“…uno de los primeros textos [que publicamos sobre turismo rural] en el que yo digo una cosa, [nombra a un miembro del grupo] dice algo parecido (…) y [TO1] dice algo que es contradictorio. Pero está muy bien, porque así fue como pudimos, creo yo, construir una mirada interdisciplinaria” (TO2, 2019).
Este abordaje que el equipo fue configurando de ver el “turismo en el ámbito rural” les permitía abarcar una diversidad de actividades, formatos y servicios que se vincularan al turismo en esas geografías. Sin embargo, el turismo rural aún no era considerado una práctica relevante dentro de la institución y debían “ganarse el derecho de piso” en el INTA:
“…por ahí nos relegaban en las reuniones, nos ninguneaban, había que hacer ciertos viajes vinculados al turismo rural y los compañeros que gestionaban las regiones desde ahí no nos invitaban, nos miraban de reojo porque para ellos éramos los ‘especialistas’ en el tema y ahí no podía haber especialidades. Ahí se gestionaba la extensión a nivel nacional (…). Y eso ya molestaba porque había un equipo de gente que laburaba en un tema específico [de turismo rural]” (TO1, 2019).
Además de las tensiones que emergían en su torno laboral como equipo de “especialistas”, promover nociones más amplias sobre el turismo rural dentro de la institución también se presentaba como un desafío, la nueva concepción aún convivía con el anterior enfoque:
“Así que en el INTA también teníamos varios de esos que pensaban que el turismo rural era un agronegocio, o sea, con un enfoque de agronegocio o turismo de estancia” (TO2, 2019).
C) Organizar la gestión del turismo rural. A pesar de las tensiones señaladas, el equipo buscó consolidarse como tal. Su propósito era atender una vacancia de conocimiento y formular lineamientos que permitieran orientar y mejorar el turismo rural a nivel nacional desde la actuación del INTA:
“Y yo decía: ¿Cómo carajo vamos a hacer para gestionar el turismo a nivel nacional, si no hay nadie que nos dé bola y nos retroalimente a nosotros, para nosotros hacer extensión hacia adentro? (…) … pero por lo menos, con la madurez suficiente de darnos cuenta que faltaba algo. Pero yo decía: bueno chicas, pero vamos a seguir construyendo con lo que tenemos” (TO1, 2019).
“…y cuando llegué [TO1] hacia un año que estaba tratando de sistematizar un poco todo lo que tenía que ver con turismo rural en el INTA. Y, bueno, y tratar de ver quiénes eran los que trabajaban, qué tipo de experiencias estaban acompañando, tratar de vincular con turismo, con Secretaria de Turismo de Nación para ver, bueno con Barrera en FAUBA, (…) hacer un diagnóstico, tratar de responder a las demandas de capacitación. (…) … en ese momento había mucha necesidad de parte de los técnicos porque la mayoría eran técnicos de INTA, entonces era ‘¿a quién le voy a preguntar?’. Es más, porque iban a los municipios y tampoco había respuesta, iban a Secretaria de Turismo y tampoco había respuesta” (TO2, 2019).
Así, el equipo de turismo rural de la CNTE comenzó a hacer relevamientos de proyectos e inquietudes que iban surgiendo desde las diferentes experiencias en los Centros Regionales del INTA; conformaron sus propias estrategias para atender las demandas que les llegaban de los/as técnicos/as[14]. Entre ellas: la organización de encuentros nacionales e instancias de capacitaciones, formación de una red de contactos, por ejemplo.
“… 2006, en junio, más o menos creo que fue, hicimos la primera reunión de técnicos de turismo rural. Fue como llegar y prácticamente ponernos a organizar esa movida. (…). La reunión duro dos días y aprovechamos para hacer varias cosas. Una de las cosas, por ejemplo, fue un relevamiento de capacidades. Cada uno que venía le preguntábamos en qué se sentía fuerte como para poder después hacer una red (…) en el caso de que, si se necesitaran esto, una capacitación sobre cuestiones específicas. Entonces ahí venía desde el que sabía mucho de cabalgatas y que sabía mucho de seguros, el que había resuelto alguna cuestión de comercialización (…). Así fue como empezamos a configurar una red de referentes. En distintas temáticas y una red de referentes en turismo rural, también. Porque había algunos que, por ahí, se metían en el tema (…). …hicieron un montón de cosas y las supieron transmitir y supieron formar equipos también. (…)… esa reunión fue usarlo como espacio de capacitación (…) y después, lo que sí, que eso es una fija, y está buenísima, intercambio de experiencias, que cuenten (…) la situación inicial, por qué se les ocurrió la estrategia de turismo rural y (…) algún logro o resultado (…). [Armamos] un mailing de 200 personas (…). En el que compartíamos y al que seguimos compartiendo [información], teníamos además de las reuniones de técnicos también después teníamos el encuentro nacional de turismo rural que también lo hacíamos anualmente, una vez por año, y ahí venia un técnico con dos productores” (TO2, 2019).
En un organismo que se caracteriza por su gestión verticalista, el equipo “especialista” en turismo rural de la CNTE propuso una forma de trabajo más horizontal, mediante la conformación de una red colaborativa interna constituida de técnicos/as y emprendedores/as con el fin de intercambiar conocimientos y experiencias para superar los obstáculos que se iban presentando en el proceso de implementación y posibilitando la reformulación de lineamientos.
Sin embargo, algunos espacios de consulta construidos por el equipo de la CNTE no lograron mantener su organización a escala nacional, pasando a conformarse como estrategias regionales. En particular, los encuentros entre técnicos/as y emprendedores/as que se venían promoviendo desde el 2006 y finalizaron en el 2010.
“… nos veíamos dos veces por año. Después, eso empezó a ser, a medida que fue creciendo, porque aparte creció exponencialmente. O sea, un año teníamos 33 experiencias, ¡al año siguiente teníamos 70! Entonces, era, se nos empezaron a hacer inmanejables los encuentros, tanto desde el punto de vista presupuestario como desde la logística” (TO2, 2019).
“[nombra miembros del equipo de la CNTE] en su momento nos dicen ʽmiren muchachos esto está perfecto, nos gusta juntarnos, planificamos, armamos, debatimos, instalamos de a poco la (…) modalidad en la institución, pero esto se nos está haciendo muy difícil de organizar y de financiar por, sobre todo, entonces les propongo que cada Centro Regional organice su propio encuentro regional. A nivel país hasta aquí llegamos. Bien, dicho esto, recogimos el guante y hace diez años consecutivos y con sede diferente, en el Centro Regional (…). Esa fue la primera acción que nos definió como red” (TT3, 2020).
Estas estrategias de encuentros y redes colaborativas que se habían orientado desde la CNTE a nivel nacional se fueron replicando como formas de trabajo en los Centros Regionales:
“…hoy te puedo decir que la red no es un término escrito en el papel, sino que hay muchísimo capital social logrado: hay redes, hay vínculos muy intensos de gente que está quizás a más de 300 kilómetros unas de otras, o más o menos pero que se tienen mucha confianza y se promocionan y se complementan o hay casos que se han convertido entre ellos mismos entre clientes y proveedores, cuando son productos” (TT3, 2020).
Más allá del trabajo colaborativo, el equipo de “especialistas” en turismo rural que funciona en la CNTE se identifica y se construyó como el referente consultivo a nivel nacional del INTA. Las políticas y lineamientos que impulsa, más allá del trabajo colaborativo que fomenta, poseen estatus nacional, no solo por la legitimación que ha logrado por su labor y trayectoria sino también por radicarse en la CNTE que actúa a nivel nacional y que no es casualidad que funcione en la “sede central” del INTA en la ciudad de Buenos Aires. Es decir, su localización geográfica también construye la escala de actuación del equipo de turismo rural analizado. Así, aquellos eventos que este equipo tuvo que relegar a los Centros Regionales, produjeron que esos encuentros pierdan su carácter nacional para adquirir escala regional. Es decir, las acciones, estrategias que se configuran desde los Centros Regionales, se consideran de carácter regional. No obstante, estos poseen cierta autonomía, como expresa TT3, en formular sus propias lógicas y mecanismos sobre cómo direccionar el turismo rural en sus localidades a pesar de existir y contar con el equipo de la CNTE.
4.3. La incorporación del enfoque de desarrollo territorial (2004-actual)
En la década de 1990 comenzó a emerger el abordaje del desarrollo territorial rural en América Latina con el propósito de atender a los sectores rurales de menor recurso en contextos de políticas neoliberales. En el caso de Argentina podemos encontrar políticas y marcos legislativos desde por al menos el 2002, un año después de la crisis económica ya comentada. Entre sus características se mencionan el promover consenso con los actores locales, el asociativismo, la competitividad externa y formación de redes. Para el año 2003 estas nociones comenzaban a promoverse desde la -en ese momento- Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos (Gabella, 2016; Manzanal, 2009). Por lo tanto, y debido al vínculo institucional que existe entre ambas, no es casualidad que al año siguiente el INTA lo incorpore en su Plan Estratégico del INTA 2005-2015 (INTA, 2004), tercera acción que identificamos como relevante en la consolidación del turismo rural en el INTA.
El Plan fue lanzado poscrisis económica nacional, y así como se señalan las tendencias mundiales a las cuales parece querer satisfacer -como el posicionarse en el mercado global adecuándose a las nuevas exigencias de consumo que contemplan cuestiones de salud, protección medioambiental- a su vez, expresa críticas hacia las políticas neoliberales precedentes de exclusión implementadas en Argentina. En este marco, el Plan propuso, en contraposición, políticas inclusivas que mejoren la producción, pero con la finalidad real de promover productos más competitivos para el mercado desde la salubridad, innovación tecnológica y de conocimientos mediante alianzas con el sector privado, con organismos estatales y universidades. Invitaba a restablecer valores y recursos que le habían sido limitados durante la década de 1990, como el ampliar los sujetos y territorios destinatarios de sus políticas. Promovió gestionar desde un “pensamiento estratégico” para permitir un desarrollo social y económico más equitativo. Fomentó el espacializar la competitividad, la sustentabilidad ambiental y la equidad social; impulsar el desarrollo regional y nacional; generar conocimientos, innovaciones mediante estrategias de intervención y procesos de desarrollo (social, económico, tecnológico) a partir de las oportunidades regionales y locales. Dentro del interés del INTA de promover servicios ambientales sustentables, se incluyó la relevancia de conservar los paisajes rurales, la recreación, el turismo rural y la preservación de la cultura que se los colocó como elementos constitutivos de la “multifuncionalidad de la agricultura” (INTA, 2004: 19), mediante estrategias integrales de Desarrollo Rural con enfoque Territorial para mejorar la calidad de vida desde proyectos de intervención (INTA, 2004). Finalmente, el Plan buscó consolidar su posicionamiento institucional legitimando “su rol con la sociedad”, impulsando bienestar socioeconómico de las poblaciones rurales y sus territorios en los cuales estos deben adecuarse a generar productos que satisfagan al mercado. Así, el INTA define el Desarrollo Local o Territorial como un proceso social, iniciado e implementado por los actores del territorio, que busca afianzar las capacidades locales para fortalecer el entramado socioinstitucional y el sistema económico-productivo local, con la finalidad de mejorar la calidad de vida de una comunidad (INTA, 2007).
En este nuevo marco institucional y político, aunque el término “turismo” aparece dos veces entre las 72 páginas del Plan, el equipo de turismo rural de la CNTE interpretó que el turismo rural es una estrategia significativa, como otras agrarias productivas, para el desarrollo territorial que el INTA quería establecer. A su vez, el Plan legitimó la inclusión de otros actores, más allá de productores/as agropecuarios/as, con los cuales trabajar desde Cambio Rural/PROFEDER:
“Fue del grupo [que propuso la relación turismo rural-desarrollo territorial], porque el plan lo decía (…) en términos muy generales, muy light, pero (…) la que lo entendía eran [menciona dos miembros del grupo de turismo rural de la CNTE], ellas fueron las que le aportaron sustancia práctica” (TO1, 2019).
“…la institucionalización del enfoque territorial (…) te legitima trabajar con otras demandas. Incluir otras voces, incluir otras miradas, incluir otras demandas para el INTA. (…) … no podemos seguir hablando de los productores que integran las experiencias de turismo rural porque no son productores nada más. De hecho, hay muchas experiencias en las que no hay ningún productor, pero sí tenés artesanos, bueno, músicos, folcloristas, guías baqueanos. O sea, hay otro tipo de actores. Y eso también nos generó mucho debate” (TO2, 2019).
El Plan del 2005-2015 habilitó formalmente ampliar la implementación de las políticas del INTA en términos de sujetos y geográficos que ya venía sucediendo en la práctica desde diferentes programas que promovía el organismo. Sin embargo, siendo el turismo rural una práctica no prioritaria o aún marginalizada dentro de la estructura del INTA, al equipo de la CNTE les posibilitó legitimar su labor a partir de las interpretaciones y narrativas que construyeron en torno a cómo los proyectos de turismo rural cumplían con el nuevo enfoque propuesto en el Plan: una gestión inclusiva, incorporación de diversidad de actores (artesanos, prestadores de servicios, etc.) y territorios (establecimientos productivos, pueblos, localidades), recuperación de saberes, conservación de paisajes, recursos naturales, patrimonios. En fin, les posibilitó presentar al turismo rural como una estrategia significativa de desarrollo territorial rural a pesar de que en el INTA no siempre se implementaba o se entendía en esos términos:
“…nosotros planteamos un turismo rural como estrategia de desarrollo territorial con la finalidad de la inclusión, con eje en lo equitativo, en lo inclusivo, en lo medioambiental, pero después, en la práctica, hemos tenido, me acuerdo un técnico (…) planteando que determinada experiencia de turismo rural, porque estaba un en un lugar paradisiaco, tenía que ser un destino exclusivo” (TO2, 2019).
El equipo de la CNTE de turismo rural continúa vigente, aunque fue variando su composición. Cuando comenzó a gestarse en 2004, el INTA contaba con 11 experiencias de turismo rural, llegando a un pico máximo de 140 en 2015[15]. Estas luego decayeron con el cambio de gobierno de fines de ese año, a partir de un contexto político-económico neoliberal que redujo el presupuesto del INTA[16], imposibilitando el mantenimiento de varios programas, entre los que se impulsaba el turismo rural (Guastavino y Pérez Winter, 2018).
Actualmente, el equipo de turismo rural de la CNTE colabora y participa en diversos eventos regionales y nacionales organizados por el INTA o por otros organismos como el Ministerio de Turismo y Deporte, la Administración de Parques Nacionales, la Confederación Argentina de la Mediana Empresa, la Comisión de Monumentos, Lugares y Bienes Históricos, entre los cuales también participan cooperativas, movimientos sociales, etc.; planifica viajes de campo hacia los diversos Centros Regionales con el fin de monitorear y dar asistencia a las experiencias que desde allí se desarrollan; funcionan como ente consultor tanto para técnicos/as del INTA como para los emprendedores/as y otros actores estatales y no estatales que solicitan su experiencia y experticia; promueven la búsqueda de fuentes de financiamiento y espacios de comercialización; continúan construyendo redes con diversos actores con los cuales promover trabajos conjuntos, como la elaboración de convenios de colaboración con instituciones educativas, por ejemplo.
De esta forma, el turismo rural dentro del INTA se ha extendido geográficamente, adquiriendo nuevas modalidades, formatos y de diferente envergadura (rutas alimentarias, pueblos, turismo educativo y comunitario). El último gran logro fue la institucionalización del turismo rural mediante la conformación de la red de turismo rural que ingresó dentro de la cartera programática del INTA en el año 2019.
5. El turismo rural como política dinámica y en tensión
El proceso de formulación e implementación de las políticas de turismo rural del INTA presentado hasta aquí muestra que fue y continúa siendo dinámico. Primero, el INTA comenzó a ocupar un lugar en el desarrollo del turismo rural durante la década de 1990, en un contexto neoliberal, en el cual el gobierno de ese momento dejó de atender y regular ciertas prácticas, en el cual productores/as agrarios/as tuvieron que readecuarse buscando alternativas. Como señala Peck (2002), en un contexto neoliberal, el Estado no es que simplemente se achique, sino que sus formas institucionales y estrategias regulatorias se reconstruyen, modificando sus escalas, implicando un proceso de desregulación y re-regulación. En este marco, el INTA ofreció una posibilidad: el turismo rural como agronegocio, ocupando un lugar de gestión con mayor relevancia de acción del que estaba ofreciendo u orientando, en ese momento, la Secretaría de turismo de Nación.
Segundo, la conceptualización de turismo rural ha ido cambiando debido a: los nuevos marcos normativos nacionales que se formulan, los que la propia institución fue estableciendo (ej. Plan Estratégico) pero también a partir de los documentos y programas generados en otros países (PAC, LEADER) u organismos internacionales (ej. CEPAL, OIT, etc.), además de las coyunturas políticas y económicas de cada momento. Asimismo, las políticas turísticas del INTA no solo se enmarcaron en otras preexistentes, sino también, mediante el trabajo colectivo que realizó el equipo de la CNTE entre ellos y con el resto de los/as técnicas/os y emprendedores/as al compartir experticias, saberes y experiencias.
Tercero, aunque se busca generar ciertos consensos teóricos y definiciones de alcance nacional sobre el turismo rural dentro del INTA, aún persisten y conviven diferentes formas de entender y gestionar esa modalidad. Ello se debe al rol que cumple cada técnico/a en su lugar de trabajo como mediadores entre el INTA y las comunidades rurales. Así, además de contemplar la agencia de los sujetos destinatarios de las políticas turísticas que ofrece la institución; la formación, sensibilidad, intereses de cada técnico/a incide en cómo acompañan/orientan los proyectos de intervención de turismo rural. Un mismo rol puede ser desempeñado de diferentes formas, cumpliendo ciertas expectativas (Porter, 2006: 298). Por otra parte, a pesar de que algunas políticas se construyeron de forma colaborativa, permitiendo construir una gran red de actores; el camino hacia la legitimación institucional no fue fácil debido a las relaciones de poder que se estructuran y tensionan en el INTA, además de las jerarquías y las prioridades que se establecen. Sin embargo, el equipo de la CNTE logró alcanzar formas de legitimación mediante la continuidad del trabajo y la conformación de sus propias narrativas interpretativas que seleccionaron y resignificaron ciertos eventos con los cuales visibilizar su propio origen, el de sus acciones e historia consolidando su existencia actual (Rappaport, 1990). En este caso, las narrativas justifican la relevancia e incidencia del turismo rural en el INTA, como el vincularlo al enfoque de desarrollo territorial rural.
Cuarto, esta forma en que se formulan, movilizan y aplican las políticas turísticas internamente en el INTA, van definiendo su alcance nacional o regional. Hasta lo indagado, ello se identifica sí las disposiciones surgen desde el equipo de turismo rural de la CNTE o desde los Centros Regionales y como algunas de ellas pueden devenir en nacionales o en regionales como ocurrió con los encuentros anuales con los/as técnicos/as que participaban de experiencias de turismo rural.
De esta forma, las políticas rara vez se mueven como “paquetes” completos sino como fragmentos de discursos, modelos sintetizados “en transformación”. En el proceso aquí analizado se puede observar el movimiento multidireccional de las políticas de turismo rural del INTA, en el cual nociones y lineamientos globales se nacionalizan y localizan mediante diversas trayectorias, con redefiniciones y gracias a la participación y conformación de una red con diversos actores, en las que también se reconfiguran la relación entre esos actores (Herod, 2008; Peck y Theodore, 2010).
El turismo rural del INTA fue evolucionando desde cómo definirlo y entenderlo. En este proceso de reformulación e implementación incidieron los contextos sociales, económicos y políticos, participaron diversos actores estatales y no estatales, se construyeron y tensionaron escalas y narrativas, mostrando la complejidad y dinamismo que las políticas públicas adquieren. Actualmente, a partir del Aislamiento Social Preventivo y Obligatorio debido a la Covid-19 que atraviesa el país, el equipo de turismo rural de la CNTE busca mantener sus funciones y labores mediante otras estrategias y tecnologías. En este contexto realizaron, en colaboración con técnicos/as de diversos Centros Regionales, un relevamiento sobre el estado de los proyectos de turismo rural. A partir de ello se creó la Red Estratégica de Conocimiento de Turismo Rural en el cual se dio a conocer cómo está impactando -positiva y negativamente- esta situación a los grupos de emprendedores/as, además de promover propuestas que ayuden a mitigar esos efectos[17]. A su vez, organizan -y participan de- encuentros y charlas virtuales para mantener el contacto entre los grupos de turismo rural y las instituciones con las que trabajan en conjunto.
6. Consideraciones finales
Las políticas públicas, como las turísticas, inciden en la espacialización e institucionalización de ciertos procesos afectando la vida cotidiana de las personas, así como los territorios y sus comunidades inciden en cómo se implementarán esas políticas. Consideramos que el enfoque propuesto en este trabajo para el análisis de la formulación e implementación de las políticas públicas nos permite indagar en su dinamismo y complejidad, dejando de lado la concepción de un proceso unilineal (de arriba hacia abajo) para entenderlo como un proceso abierto, dinámico, multidireccional, en continua reformulación, reescalamiento y tensión.
Por otra parte, las discusiones actuales en torno al turismo pospandemia destacan la necesidad de pensar en la configuración de “destinos seguros”, promover el flujo interno y regional. En este contexto se coloca el turismo rural como una modalidad que permitiría garantizar las nuevas formas de organizar y disfrutar el tiempo de ocio. De hecho, en el caso de Argentina, ya se están elaborando desde el Ministerio de Turismo y Deporte de Nación “protocolos” específicos para dar continuidad a este tipo de práctica[18]. Este nuevo panorama nos da la oportunidad de continuar indagando en los procesos aquí analizados.
