Introducción

Los términos “Buenos Aires”, “Santa Fe”, “Corrientes” o “San Luis” nos conducen en forma recurrente a la imagen brindada por el mapa político de la República Argentina donde las líneas punteadas dan cuenta fehacientemente de la forma y extensión que cada provincia ocupa. Aquella imagen estática y concreta es el resultado de un largo proceso de configuración territorial iniciado en el siglo XIX, el cual ha sido generalmente invisibilizado por las concepciones genealógicas de una Argentina pre existente (^{Lois, 2012}; ^{Magnoli, 1997}; ^{Palacios, 1983}).

No obstante, la renovación en la historia y en la geografía como, asimismo, el intercambio metodológico entre estas disciplinas y también con los enfoques provistos por la antropología, la economía y la sociología, han complejizado las formas de comprender e interrogar la conformación espacial de los Estados nacionales. El territorio, entonces, comenzó a ser pensado no como un dato inmutable sino como una construcción social y sometida, como toda actividad humana, a la historicidad (^{Areces, 1999}; ^{Banzato y Lanteri, 2007}; ^{Benedetti y Salizzi, 2013}; ^{Garavaglia y Gautreau, 2011}; ^{Mata y Areces, 2006}; ^{Schmit, 2008}). En este sentido, la imagen cartográfica actual que tenemos de las provincias representaría el punto de llegada y, por lo tanto, resulta necesario reconstruir cuales fueron los desvíos, obstáculos y atajos que permitieron su configuración actual.

Un factor clave en la constitución de aquel camino se arraiga en la formulación de las leyes de límites debatidas en el Congreso nacional durante la segunda mitad del siglo XIX. La Constitución Nacional de 1853 atribuyó al Congreso la potestad de fijar los límites provinciales y la ley nacional número 28 estableció el primer paso en pos de la organización de los límites internos al declarar que eran nacionales todos los territorios existentes fuera de los límites o posesión de las provincias. No obstante, el avance en la delimitación de los espacios provinciales fue sumamente lento en las primeras décadas de existencia del Estado argentino (^{Congreso Nacional -CN-, 1864}, sesión 17-10-1862). En este sentido cabe señalar que hacia 1862 no se hallaban definidos con certeza el alcance territorial de cada provincia por lo cual el artículo tercero de la ley número 28 prescribía el análisis de la documentación que debían presentar los gobiernos para fijar los límites en cada caso en particular. De esta forma, a principios de la década de 1860 se asentó la concepción de dos unidades sub-nacionales: las provincias y los territorios nacionales. Pero a su vez, la inclusión de este artículo también propició un marco de incertidumbre sobre los espacios cuya jurisdicción estaba en disputa. Principalmente porque hasta 1881, si bien la Nación adscribía bajo su jurisdicción los denominados territorios nacionales, el Estado recién pudo establecer cuáles eran, cómo se fijarían sus límites y diseñar las formas de estructuración administrativo-institucional que regirían en ellos.

En suma, el establecimiento de los límites provinciales distó de ser un proceso unívoco y homogéneo. Por el contrario, las leyes atendieron a cada caso en particular y propiciaron resultados diversos modificando, ampliando o restringiendo el espacio que las provincias aspiraban a consolidar bajo su jurisdicción. En este sentido, cobran relevancia los planteos presentados por estudios realizados en los últimos años dedicados a reconstruir las distintas aristas del rol que tuvo el congreso en la formación de los Estados decimonónicos en Latinoamérica (^{Bressan, 2014} y ²⁰¹⁸; ^{Castro, 2017}a y b; ^{Cucchi y Romero, 2017}a y b; ^{Fernández Peña, 2017}; ^{Lanteri, 2015}; ^{Luengo, 2017}; ^{Obando Camino, 2017}; ^{Palermo, 2006}; ^{Posada Carbó, 2017}; ^{Rosario, 2012}; ^{Rojkind, 2017}). El presente artículo, orientado por el doble encuadre dado por los estudios aplicados al estudio de las instituciones y aquellos interesados en la construcción de los territorios estatales, reconstruye y analiza el contexto de producción de aquellas leyes en busca de comprender los resultados disímiles que generaron para las expectativas provinciales en materia territorial. En particular se centra en los debates legislativos y en las disputas generadas en torno a la designación de los límites propiciadas por las leyes sancionadas en 1862, 1878 y 1881. El análisis del proceso de configuración territorial provincial aquí abordado permite reponer el rol clave que jugaron las leyes en el mismo y, a su vez, comprender qué concepciones sustentaron los debates y tensiones en torno la construcción de las fronteras internas que paulatinamente se consolidaron y quedaron plasmadas en el mapa argentino.

Jurisdicciones, territorios y límites: variaciones en su concepción y relevancia en la larga construcción del Estado nacional

La vinculación intrínseca entre territorio y Estado constituye la base del modelo cívico de nación¹, en él la unidad territorial es la condición primaria para su existencia en tanto el territorio “pertenece exclusivamente al conjunto de la ciudadanía igual que ésta pertenece a aquél” (^{Quijada, 2000}, p. 375). En este sentido, para que el Estado pueda cumplir con su función constitutiva, la regulación social sobre el espacio que ejerce soberanía, resulta fundamental el control territorial ejercido mediante el desarrollo de una legislación pública. Sin embargo, la articulación entre territorio, Estado y legislación distó de ser un proceso automático, lineal o simple. La complejidad de aquella articulación radicaba, precisamente, en que el Estado argentino no se erigió sobre una tabula rasa, por el contrario, en su definición territorial entraron en juego las formas en que previamente se había comprendido las nociones de jurisdicción, frontera y límite.

Se debe tener en cuenta que a partir de las revoluciones de independencia se produjo en Hispanoamérica una alteración de las jerarquías territoriales preexistentes y una fragmentación de las entidades político-administrativas (^{Almario, 2001}; ^{Murilo de Carvalho, 1993}; Serrano Ortega, 2001; Timothy, 2001). En el Río de la Plata las provincias constituyeron “el primer fruto estable del derrumbe del imperio español” y, durante la primera mitad de siglo XIX, funcionaron como verdaderos Estados soberanos cuyas relaciones se articularon en torno al derecho internacional vigente (^{Chiaramonte, 1983}, p. 51). Como plantea un consenso historiográfico ampliamente consolidado, las nuevas provincias no eran una prolongación de las intendencias virreinales sino una ampliación del papel político de las ciudades soberanas (^{Goldman, 1998}).

¿Cómo era concebido bajo este nuevo escenario, entonces, el alcance jurisdiccional de las provincias? Alejandro ^{Agüero (2018}) subraya que las concepciones que definieron la relación entre territorio y jurisdicción en la primera mitad del siglo XIX estuvieron condicionadas por la tradición jurídica del Antiguo Régimen. En este sentido, en el mundo colonial, la provincia designaba el espacio puesto bajo la competencia de un magistrado por disposición de la autoridad real. En contraste, las ciudades se fundaron como territorios sujetos a una comunidad, con jurisdicción ordinaria y constituyeron la sede de la vida política. La crisis de autoridad monárquica iniciada en 1808 implicó una erosión de la convivencia de estos dos tipos de jurisdicción cuyo desenlace en la experiencia rioplatense arribaría a una apropiación por parte de los municipios de los antiguos territorios provinciales. Así a partir de 1820, el término provincia fue radicalmente transformado:

“( ) de designar un distrito disponible para las delegaciones del poder soberano, pasó a identificar, salvo transitorias excepciones, un ámbito idéntico a las jurisdicciones ordinarias, con los atributos de naturalización y subjetividad asignados por la tradición al territorio de las ciudades. Al declararse soberanas, las ciudades se apropiaban de la disponibilidad del espacio; pero el único espacio disponible de manera no conflictiva era el de su jurisdicción local que identificarían como territorio provincial” (^{Agüero, 2018}, p. 456).

Aquella transformación conceptual conduciría, como se observará más adelante en los debates parlamentarios, a equiparar la fundación de la ciudad con la de la provincia y a asumir, en algunos casos, los privilegios vinculados a la fundación colonial. Así, el límite de cada provincia se constituyó como una línea difusa materializada en frases como “desde el arroyo del medio hasta la entrada de la cordillera en el mar”.² En cambio, el término de frontera refirió al espacio sobre el que el Estado ejercía efectivamente su poder. En el marco de estas concepciones, las fronteras constituyeron espacios dinámicos cuyo ensanche o retroceso obedeció a la capacidad y los recursos disponibles de los gobiernos provinciales.

Sin embargo, la emergencia del Estado nacional trastocaría las prácticas de control territorial y pondría en tensión las concepciones jurisdiccionales existentes. Los conflictos derivados de la nueva autoridad se evidenciarían por primera vez en los debates de la Constitución del Estado de Buenos Aires sancionada en 1854. La discusión referida al artículo segundo que fijaba sus límites puso en relieve los diferentes posicionamientos respecto de qué elementos y qué instituciones se consideraban legítimos para definir las extensiones territoriales provinciales y, a su vez, también expuso los dilemas que implicaban no horadar los derechos de las provincias ni de la Nación (^{Aramburo, 2019}). La falta de consenso sobre cómo resolver aquellas tensiones impidió que durante la segunda mitad de siglo XIX fuera sancionada una ley general de límites y condujo, a su vez, a constantes y recrudecidas deliberaciones que se cristalizaron en cada oportunidad que se trató de definir los límites provinciales.

1862: ¿Los derechos de la nación versus los derechos de las provincias?

En 1861, la batalla de Pavón marcó el fin de la pugna entre la Confederación y el Estado de Buenos Aires y las instituciones que habían sido delineadas en la constitución y dado sus primeros pasos en la década anterior comenzaron a desplegar un accionar con nuevos bríos en el contexto de un Estado argentino unificado.

Desde el inicio de aquella nueva etapa, el Congreso desempeñó una labor incesante, dedicada en los primeros años a constituir marcos de acción para cuestiones que otrora habían sido atributo de las provincias y debían pasar al ámbito de la nación. La cuestión de límites provinciales formaba parte de aquel conjunto de cuestiones aún irresueltas y en 1862, la cámara de senadores dio inicio a la discusión de un proyecto que sería sancionado a fin de ese mismo año como la ley número 28. Los artículos que componían dicha ley establecían:

1° Todos los territorios existentes fuera de los límites o posesiones de las provincias son nacionales aunque hubiesen sido enajenados por los gobiernos provinciales desde el 1° de mayo de 1853.

2° Quedan exceptuados de lo dispuesto en el artículo anterior los terrenos cedidos u ofrecidos por los gobiernos de provincia a empresas de navegación o inmigración.

3° El Poder Ejecutivo Nacional pedirá a la mayor brevedad a los gobiernos provinciales los conocimientos necesarios para fijar los límites de sus respectivas provincias, con arreglo al inciso 14, artículo 67 de la Constitución.

4° El Poder Ejecutivo Nacional presentará un informe de las tierras nacionales vendidas, gravadas o prometidas por el Gobierno de la Confederación.

5° El Gobierno Nacional no dará curso a las solicitudes que se hicieren para adquirir el dominio de tierras nacionales hasta que el Congreso establezca el modo de hacerlo” (^{CN, 1929}, sesión 17-10-1862).

De los cinco artículos que componían la ley, el primero fue el único que suscitó elocuentes debates al interior del recinto legislativo, los cuales subrayaron las diferentes percepciones que adscribían los legisladores con respecto al rol que ejercería aquella ley en el devenir de las provincias. La disyuntiva entre límite y posesión manifestada en las primeras líneas alarmó a varios diputados pues advertían que dejaba lugar a una gran arbitrariedad al momento que los mismos fuesen definidos por el Congreso. Ciertamente las diferencias entre límite y frontera planteados en el apartado anterior jugaron un claro rol en el rechazo de aquel artículo como lo expuso el diputado José Mármol: “¿Qué quiere decir esta disyuntiva? Que pueda elegir el Congreso a su arbitrio y decir: tal territorio a donde no llega la posesión es de la Nación y tal otro hasta donde llegan los límites geográficos es también de la Nación!” (^{CN, 1864}, sesión 27-8-1862).

La amenaza que temían los legisladores no proveía de la atribución del Congreso de fijar los límites sino, como lo señalaba Mármol, en base a qué factores se determinaría qué territorios eran provinciales y cuáles nacionales. La cuestión no era menor para una amplia mayoría de diputados que concebían que el límite legítimo de sus provincias era mucho más extenso que el territorio que ocupaban. Por ejemplo, Nicasio Oroño planteó que:

A la provincia de Santa Fe que fue fundada en 1573 se le confirió un inmenso territorio norte pero los primeros pobladores solo alcanzaron a ocupar 80 leguas al norte tengo en mi poder la cédula ereccional de la provincia de Santa Fe y por ella se ve que Santa Fe tiene sus límites bien establecidos” (^{CN, 1864}, sesión 27-8-1862).

La posesión como factor de referencia, a su vez, también fue rechazada en tanto varias provincias controlaban territorios menores a los que otrora habían ocupado. Por lo tanto, la mayoría de los diputados consideraron un agravio para las provincias el proyecto formulado en el senado y propusieron que se debían eliminar los dos primeros artículos con el espíritu de sancionar una ley que fuese preparatoria para la futura ley de límites (^{CN, 1864}, sesión 27-8-1862).

El tratamiento del proyecto una vez regresado a la cámara de senadores puso en relieve los contrastes existentes en las referencias conceptuales que estaban en juego. Para el senado, la disyuntiva entre límite y posesión no encerraba ninguna arbitrariedad, por el contrario, reflejaba las diversas situaciones existentes en tanto había provincias como Entre Ríos que tenían sus límites claramente definidos como otras provincias como San Luis que no podían dar cuenta con precisión de los mismos (^{CN, 1929}, sesión 4-9-1862). Asimismo, consideraban excesivas las pretensiones de los diputados de equiparar los límites otorgados por las fundaciones con los que debía fijar el Congreso. Así, Dalmacio Vélez Sarsfield preguntaba con un tinte claramente irónico si los legisladores estaban dispuestos a votar que Buenos Aires se extendiera hasta el estrecho de Magallanes. El senador por Córdoba explicaba que la vigencia de aquellos títulos durante la primera mitad de siglo XIX solo había tenido el objetivo de determinar el alcance de la propiedad internacional en un momento que la nación no se hallaba administrativamente constituida. Más aún, la sanción de la Constitución nacional implicaba no sólo la aceptación de las atribuciones del Congreso de los límites provinciales, sino que además se reconocía que esos límites no estaban determinados. Por lo tanto, concluía que la apelación a las cartas fundacionales carecía de total validez para tratar de materializar las expectativas provinciales (^{CN, 1929}, sesión 4-9-1862).

En la misma línea, Rufino de Elizalde, planteaba que si se aceptaba la concepción de límites empleada por los diputados no sólo Buenos Aires se extendería hasta el Cabo de Hornos, Mendoza pretendería otro tanto y, entonces, no habría tierras nacionales: “¿Qué significado tendría entonces que se declare en la Constitución que hay tierras nacionales? La Constitución parte de un hecho existente. Las provincias no eran dueñas de los desiertos por lo tanto esos desiertos son nacionales” (^{CN, 1929}, sesión 4-9-1862). Para Elizalde, el primer artículo contenía el sustento central de la ley que era determinar qué territorios eran nacionales y cuáles pertenecían a las provincias. En contraste con lo argumentado por sus pares de la otra cámara, el proyecto tal cual había sido formulado no representaba un agravio para las provincias en tanto el tercer artículo las erigía en carácter de jueces que determinarían ante el Congreso sus derechos territoriales en base a la documentación y argumentos que presentasen. Pero al mismo tiempo, también se defendían los intereses de la Nación evitando los abusos que cometidos por algunos gobernadores que habían vendido tierras que eran propiedad de la Nación y no de las provincias (^{CN, 1929}, sesión 4-9-1862).

Finalmente el proyecto fue aprobado en el mes de octubre consolidando la existencia de dos unidades sub-nacionales: las provincias y los territorios nacionales. Sin embargo, sus artículos no cristalizaron los debates y cuestionamientos registrados en ambas cámaras ni avanzaron en definiciones sobre la concepción de límite ni de las herramientas y/o procedimientos para fijarlos. Por tal motivo, aquellas cuestiones emergerían con nuevos bríos en cada ocasión que se buscó determinar la propiedad territorial de la Nación y de las provincias³.

1878: límites negociados entre nación y provincias

A partir de la década de 1870, el gobierno nacional desplegó un programa de largo plazo que buscaba extender su control sobre las áreas marginales así como delinear en forma definitiva las fronteras con los países limítrofes. Aquel proceso tuvo dos componentes distintos, por un lado, se encontraban los pasos dados para constituir herramientas jurídicas que definieran los límites de los territorios que quedaban bajo potestad de la Nación y, por otro, lograr la ocupación rápida y concreta de aquellos espacios (^{Bandieri, 2000}).

Con motivo de financiar la expedición militar en la Patagonia mediante la venta de las tierras que serían conquistadas al extender la frontera hasta el río Negro, el Ejecutivo nacional presentó un proyecto de ley en el cual se determinaban los límites de las provincias meridionales de la Argentina:

1º Autorízase al Poder Ejecutivo para invertir hasta la suma de un millón seiscientos mil pesos fuertes en la ejecución de la ley del 23 de agosto de 1867, que dispone el establecimiento de la línea de fronteras sobre la margen izquierda de los ríos Negro y Neuquén, previo sometimiento o desalojo de los indios bárbaros de la Pampa, desde el río V y el Diamante hasta los dos ríos antes mencionados.

2º Este gasto se imputará al producido de las tierras públicas nacionales que se conquisten en los límites determinados por esta ley; pudiendo el Poder Ejecutivo, en caso necesario, disponer subsidiariamente de las rentas generales en calidad de anticipo.

3º Decláranse límites de las tierras nacionales situadas al exterior de las fronteras de las provincias de Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba, San Luis y Mendoza, las siguientes líneas generales, tomando como base el Plano Oficial de la nueva línea de fronteras sobre la Pampa, de 1877.

1º. La línea del Río Negro, desde su desembocadura en el Océano remontando su corriente hasta encontrar el grado 5º de longitud occidental del meridiano de Buenos Aires.

2º. La del mencionado grado 5º de longitud, en su prolongación Norte, hasta su intersección con el grado 35º de latitud.

3º. La del mencionado grado 35º de latitud hasta su intersección en el grado 10º de longitud occidental de Buenos Aires.

4º. La del grado 10º de longitud occidental de Buenos Aires en su prolongación Sur, desde su intersección con el grado 35 de latitud, hasta la margen izquierda del Río Colorado, y desde allí remontando la corriente de este río hasta sus nacientes y continuando por el Río Barrancas hasta la Cordillera de los Andes” (^{CN, 1910}, sesión del 5-10-1878).

En la discusión del proyecto se observa que los legisladores retomaron varias cuestiones que habían quedado abiertas con la ley de 1862. Así, dieciséis años después de su sanción todavía se perfilaban fundamentos discordantes para poder sentar qué pertenecía a la nación y qué pertenecía a las provincias.

En el mes de septiembre el gobierno de la provincia de Buenos Aires presentó un reclamo en la cámara de diputados señalando que la aprobación del proyecto presentado por el Ejecutivo nacional afectaría a territorios que le pertenecían. Por tal motivo, si bien el gobierno de la provincia estaba “persuadido de que los territorios no ocupados por ella, aún cuando estén dentro de los límites legales, convendría declararlos nacionales”⁴, aquel paso solo se podía dar con la aprobación del gobierno provincial. Este posicionamiento se asentaba, como se detallaba en la carta, en que su extensión territorial estaba definida por los derechos de su fundación y las transformaciones derivadas, primero, de las Reformas Borbónicas y, luego, de las guerras civiles de la primera mitad de siglo XIX. Así se concebía que “la actual provincia de Buenos Aires es la antigua Intendencia, con menos los partidos de Santa Fe, Corrientes, Entre Ríos, Misiones y Montevideo, erigidos en provincias los primeros y en República el último, luego de la Revolución de Mayo”⁵.

La misma línea argumentativa fue presentada por Víctor Lucero al reclamar explicaciones sobre los criterios con los que se había designado los límites de las cinco provincias. El senador puntano denunciaba cierto sesgo de inequidad en el proyecto debido que observaba que a la provincia de Córdoba se le concedía “más de lo que le pertenece” y, en cambio, a la provincia de San Luis no se le otorgaba lo que “le corresponde” en tanto señalaba que los límites de la provincia de San Luis, “como parte de las provincias de Cuyo, han sido siempre hasta el estrecho de Magallanes” (^{CN, 1910}, sesión del 3-10-1878).

Como se puede observar, las afirmaciones del representante de San Luis como las del ejecutivo porteño continuaban reivindicando los derechos territoriales sustentados en una homologación del espacio provincial con el de las administraciones coloniales. A esta mirada se oponía otra concepción, el de positiva posesión o uti possidetis, como criterio para dirimir la propiedad de las provincias de la nacional. El argumento de positiva posesión cobró vigor en el curso de la polémica suscitada en 1869 en base a los proyectos de límites provinciales presentados al Congreso por Nicasio Oroño y Dalmacio Vélez Sarsfield. Si en1862 el termino posesión era utilizado por los legisladores con alto grado de vaguedad para aludir a los territorios que en algún momento habían sido ocupados por los gobiernos provinciales, el ejercicio de la positiva posesión enraizaba sus orígenes en el derecho romano y delimitaba un espacio mucho más concreto. Como explicaba Vicente Quesada, el uti possidetis representaba la base más equitativa para resolver la cuestión de límites cuando no se podía alegar títulos de propiedad. Estimaba que ese principio

( ) aplicado a todos los estados no hería ningún derecho, reconocía los hechos y los sancionaba con autoridad de ley. Los gobiernos no podían alegar títulos a los territorios que no poseían y el gobierno federal no debía pretender territorios poseídos por las provincias en que estas ejercían jurisdicción, designaban autoridades y cuya población hallábase representada en asambleas legislativas” (Citado en ^{Allende, 1992}, p. 57).

Quienes defendían este argumento como Manuel Pizarro, declaraban que las provincias solo podían ser dueñas de aquella parte de territorio en que habían ejercido acto de positiva posesión, donde habían tenido una posesión indisputable y permanente. Consideraban que las cédulas reales otorgadas por la Corona española, en cambio, eran ineficaces para resolver la cuestión territorial porque sólo demostraban cuál era la extensión del territorio de la Nación. En este sentido, se señalaba que desde que esas cédulas otorgaban el mismo derecho a más de una provincia, eran inviables para ser utilizadas como fundamento en la demarcación de los límites interprovinciales (^{CN, 1910}, sesión del 3-10-1878).

El mismo argumento fue defendido en la cámara de diputados por Bartolomé Mitre, quien a su vez, advertía los peligros en que se incurriría si se buscaba sostener los privilegios vinculados a la fundación colonial. Para ello ponía como ejemplo que si los legisladores avalaban aquel principio también estarían avalando las pretensiones de Chile en la disputa que también estaba en curso pues Chile había fundado Cuyo y en la etapa colonial esta provincia había formado parte de sus posesiones con una jurisdicción que se extendía hasta el Estrecho de Magallanes (^{CN, 1879}, sesión del 13-9-1878).

El diputado José Cortés Funes, fue más allá en su exposición al expresar que si se asumía el criterio de positiva posesión se reconocía también que todo el territorio incorporado en los últimos años por el avance de la frontera pertenecía a la Nación ya que este avance había sido logrado con recursos nacionales al igual que la próxima extensión sobre el río Negro. Por lo tanto, más que despojar a las provincias de sus derechos, lo que proponía el proyecto era “un regalo” que le hacía la Nación a las provincias al incluir parte del nuevo territorio que se extendía más allá de la línea de frontera existente en 1878. Ponderaba, entonces, que ese regalo resultaría un perjuicio para la Nación y una injusticia para las otras nueve provincias que no habían sido incluidas en el proyecto (^{CN, 1879}, sesión del 13-9-1878)⁶.

Los posicionamientos dicotómicos de quienes veían en la ley un agravio para los derechos históricos de las provincias como de quienes los concebían como un privilegio para unas pocas en perjuicio de la Nación fueron superados por un consenso generado en el propio Congreso enraizado en la idea que la ley representaba un equilibrio entre los fundamentos históricos, jurídicos y las pretensiones de la Nación y las provincias. Aquel consenso resolvía la disyuntiva entre límites y posesión fundada en el artículo primero de la ley número 28 y era visualizado por los legisladores como factible de ser aplicado en las futuras disputas de límites al fijar para las provincias un territorio menor al que concebían como legitimo pero más extenso del que efectivamente poseían al momento de ser sancionada la ley⁷. Como resumía Mitre, significaba “compartir entre la Nación y las provincias limítrofes la tarea civilizadora de poblar nuestros desiertos” (^{CN, 1879}, sesión del 13-9-1878).

1881: ¿El quiebre del consenso?

El triunfo electoral de Julio Argentino Roca y de las fuerzas nacionales en la rebelión de 1880, marcaron el inicio de una gestión que llevó adelante una política centralizadora en materia militar, territorial, fiscal y administrativa y que también buscó el disciplinamiento político en las provincias. Así, la derrota de los rebeldes porteños, la designación de la capital federal y las transformaciones impulsadas por el gobierno de Roca han sido consideradas como hitos que sellaron el fin del proceso de fuerte integración de las provincias al poder de la Nación y la apertura del período con mayor progreso material de la argentina (^{Lobato, 2000}; ^{Sabato, 2012}).

Durante la sesión de apertura del Congreso en 1881, el presidente Julio Argentino Roca remarcó en su mensaje la imperiosa necesidad de dictar una ley definitiva que determinase los límites de los territorios nacionales para que estos espacios se poblaran y se transformaran definitivamente “bajo la acción fecunda de la industria”. Roca proponía seis espacios concretos que podían ser declarados nacionales: el Territorio del Pilcomayo, el Territorio del Bermejo, el Territorio del Gran Chaco, el Territorio de las Misiones, el Territorio de Las Pampas y el Territorio de Río Negro⁸.

En julio de 1881 aquel mensaje se tradujo en un proyecto que declaraba la federalización del territorio de Misiones y establecía los límites que dividirían este espacio de la provincia de Corrientes⁹. La cuestión de límites de Corrientes presentaba ciertos ejes distintivos que propiciaron un marco de discusión diferente al de 1878. Por un lado, el proyecto establecía como límite occidental del nuevo territorio nacional al río Aguapey, por lo tanto, se consideraba bajo su jurisdicción la totalidad de los espacios que los gobiernos correntinos habían incorporado desde 1820. Por otro lado, gran parte de aquellos territorios habían formado parte de la antigua provincia de Misiones. Se debe tener en cuenta que entre 1810 y 1823, los pueblos guaraníes de Misiones experimentaron una completa desorganización como resultado de las movilizaciones y las incursiones destructivas de portugueses y paraguayos. Hacia 1820 las tierras misioneras de la banda occidental del río Uruguay constituían un vacío administrativo muy débilmente poblado. Por tal motivo, vecinos de los pueblos de La Cruz, de San Miguel y Loreto, solicitaron ser incorporados a la jurisdicción correntina y, de esta forma, hacia 1830 la frontera correntina se extendió hasta el río Uruguay en la franja comprendida entre los ríos Mocoretá y Aguapey. En la segunda mitad del siglo XIX, los sucesivos gobiernos correntinos continuaron expandiendo su frontera oriental y, hacia fines de la década de 1870, las fundaciones de Santo Tomé, Candelaria y San Javier daban cuenta del dominio correntino en los territorios que se extendían al este del río Aguapey (^{Schaller, 1995}).

¿Cómo se articularon y se concibieron en este escenario las concepciones respecto de los derechos fundacionales y los de posesión que ya se habían esgrimido en los debates previos de las leyes sobre límites?

Precisamente, cómo debía aplicarse la concepción de positiva posesión fue uno de los ejes que articularon los acalorados debates en el recinto legislativo. La legislatura correntina elaboró un contundente manifiesto presentado al Congreso frente a lo que consideraba un avasallamiento del ejecutivo nacional sobre los derechos de su soberanía local “desde que es público que en faz de toda la Nación Corrientes tiene posesiones por medio de sus poblaciones, industrias y propiedades de sus hijos, mucho más adelante del Aguapeí al Este” (^{Poder Legislativo de Corrientes, 1881}).

En la misma línea, el diputado José Luis Madariaga señalaba que el gobierno de Corrientes había fundado una serie de pueblos en los territorios que el proyecto del Ejecutivo adjudicaba a la Nación como Paso de los Libres, General Alvear y Posadas y había reconstruido antiguos pueblos como Yapeyú, La Cruz, San Javier y Concepción. Más aún:

En todos ellos la provincia de Corrientes ha fomentado la riqueza pastoril, la fundación de municipalidades en cada uno las cuales con sus escasos recursos fomentan la educación pública estableciendo colegios de niñas y varones en cada pueblo y escuelas municipales en los distritos de campaña. ¿Qué ha hecho la Nación por aquellos territorios en más de medio siglo? Nada!” (^{CN, 1882}, sesión del 16-12-1881).

La exposición de Madariaga recuperaba así las ideas esgrimidas en 1878 respecto de la responsabilidad compartida entre la nación y las provincias en la tarea de civilizar los desiertos y potenciaba su argumento al subrayar la nula participación de la nación en la región de las Misiones. En una línea similar, Carlos Pellegrini planteó en el senado que sólo se podían considerar como nacionales a los territorios despoblados. Por lo tanto, al fijar los límites de una provincia se debía considerar todos los territorios por ella poblados al momento de ese procedimiento (^{CN, 1882}, sesión del 16-12- 1881).

Precisamente, a diferencia de los debates suscitados en 1878, la cuestión que se planteaba en disputa en 1881no fue dirimir como factor de legitimidad a los derechos fundacionales o los territorios que efectivamente se hallaban bajo el dominio provincial sino que uno de los nudos a desentrañar sería hasta qué momento histórico se consideraría legítima la posesión. La respuesta a este interrogante se hallaba, para Rafael Irgarzábal, en las prescripciones constitucionales. Consideraba que las cláusulas constitucionales dieron origen a la ley del 13 de septiembre de 1862 por medio de la cual se habían resuelto todas las cuestiones de derecho comprometidas en los límites de las provincias con los territorios nacionales. Consideraba que interpretar que esa ley se refería a la ocupación demostrada por las provincias el día que el Congreso les fijase sus límites sería desconocer completamente el objeto de la fecha señalada en el primer artículo. Así,

( ) si el Congreso en 20 años más no señala los límites de las provincias, Buenos Aires, por ejemplo podía haber ocupado hasta el Cabo de Hornos, Corrientes hasta el Brasil, Salta hasta el Pilcomayo y entonces cuando se fuera a ver cuáles son los territorios nacionales de que habla la Constitución resultaría que no existían (^{CN, 1882}, sesión del 16-9- 1881).

En igual sentido, Felipe Yofre señalaba que un criterio que ya había sido tenido en cuenta en las leyes previas era el de los propios límites y territorios reconocidos por las provincias en sus Constituciones. En el caso particular de Corrientes, su Carta magna de 1852 no fijaba sus límites y no reconocía ninguna sección electoral más que Restauración en el territorio de las Misiones. Por lo tanto, resolvía que si en 1853 “el territorio de Misiones no era una provincia ni pertenecía a Corrientes, según lo demostrado, si por nuestro derecho público todo lo que no es territorio de la Provincia es territorio Nacional, se sigue forzosamente que Misiones pertenece a la Nación” (CN^, 1882, sesión del 12-12-1881).

Los planteos de Yofre como Igarzábal introducían, a su vez, una nueva arista en la cuestión de los límites interprovinciales que no había sido interpelada desde los debates de la Constitución del Estado de Buenos Aires y de la Convención Reformadora de la Constitución de 1860: ¿La nación podía interferir en la integridad territorial de las provincias? La Constitución había garantizado este derecho en su artículo 13 pero también atribuyó al Congreso en el artículo 67 la potestad de fijar los límites provinciales. De este modo, el margen de actuación parlamentario a partir de estos dos preceptos constitucionales quedaría ligado a las concepciones sobre la naturaleza de las provincias que manifestaron los legisladores. En este sentido, Pellegrini observaba que en el proyecto debatido se trataba de federalizar un territorio que había formado una de las provincias más antiguas y que a causa de las guerras civiles se integró a la de Corrientes formando las dos una sola. El pretender separarlas y volver a Corrientes a sus antiguos límites representaría, entonces, un acto en contra de la Constitución al federalizar un territorio que es provincial (^{CN, 1882}, sesión del 16-9-1881).

En contraste, para Yofre, una demarcación de límites podía desvincular poblaciones fundadas por los gobiernos provinciales sin ocasionar perjuicio a los derechos territoriales principalmente porque si se apelaba a los fundamentos históricos se arribaba a la conclusión de que las ciudades coloniales,

( ) hoy provincias argentinas no tenían más tierras que las que expresamente les asignaba el rey de España para propios de su ciudad, pastos comunes ( ) la tierra fue siempre del rey, luego de sus sucesor, la Nación Argentina en esta parte de América (CN^, 1882, sesión del 12-12-1881).

El mismo criterio fue introducido en la intervención que hizo Manuel Pizarro en la cámara de senadores. Continuando con la línea argumentativa que había desarrollado en los debates de 1878, Pizarro planteaba que no existía un territorio correntino, entrerriano o porteño, porque había un solo territorio y este era argentino. Agregaba, además, que las provincias no podían tener ejércitos propios, no tenían representación exterior ni podían dictar leyes de ciudadanía ni hacer nada de lo que propiamente caracterizaba a un estado como soberano. Por tal motivo preguntaba:

¿Qué queda entonces de estas falsas soberanías que se invocan para disputar a la nación su suelo o territorio? Queda lo que la misma palabra indica: provincias, demarcaciones internas del territorio para el gobierno doméstico, para el gobierno municipal de la nación. De esta suerte todo lo relativo al territorio y límites de las provincias queda dependiente de la autoridad del gobierno nacional y sujeto pura y exclusivamente a la fijación que haga de ellos la ley. Es de observar que la constitución cuando trata los límites provinciales confiere al congreso un poder absoluto para fijar esos límites, para asignar límites a las provincias y para crear otras nuevas y proveer al gobierno de los territorios nacionales que queden fuera de los que se asignen a aquellas. ¿Cuál es entonces en presencia de esta disposición de la Constitución el territorio que las provincias pueden reclamar como suyo disputándolo a la nación? (CN^, 1882, sesión del 17-9-1881).

Como se puede observar, los discursos parlamentarios construían miradas encontradas respecto de la naturaleza de las provincias. Una primer mirada, concebía a las provincias como entidades soberanas y preexistentes a la nación y, en base a este principio, el Congreso se hallaba condicionado por el deber de conservar las soberanías provinciales preexistentes que necesariamente implicaban la posesión de un territorio. En forma contraria, la concepción de las provincias como meras demarcaciones internas confería a los legisladores una ilimitada discrecionalidad para fijar los límites provinciales¹⁰.

Como en 1878, la disyuntiva entre los posicionamientos fueron resueltos en una ley que buscó equilibrarlos a través de un nuevo proyecto de ley que fijó como límite oriental de Corrientes el río Uruguay y los arroyos Chimirai y Pindapoi y la línea más directa que los uniese (^{CN, 1882}, sesión del 16-9-1881). De esta forma se le reconocía a la provincia la mayoría de los territorios que había anexado desde 1840 y establecía como territorios nacionales la región de las Misiones orientales disputadas con Brasil y que incluía las poblaciones de San Javier y Concepción con siete mil habitantes.

Reflexiones finales

Las líneas punteadas que dan cuenta de la forma y extensión de las provincias argentinas encierran en sus trazos rectos y sinuosos un largo proceso de construcción que en buena medida se definió en la segunda mitad de siglo XIX. Durante la primera mitad de siglo XIX y en un contexto de fronteras abiertas, las provincias extendieron o redujeron su área de jurisdicción principalmente en base a su capacidad para poblar y resguardar los nuevos territorios que se incorporaban con el avance de la frontera. La sanción de la Constitución nacional impuso cierto límite a este proceso al concebir a las zonas que no se hallaban bajo posesión provincial como dependientes de la jurisdicción de la Nación. Asimismo, la Constitución también estableció que el Congreso sería el árbitro que dirimiese las disputas por los derechos territoriales de la Nación y de las provincias pero, incluso, en este ámbito las posturas no eran homogéneas. Las actas fundacionales, las constituciones provinciales y de la Nación, los relatos históricos y los recursos jurídicos se convirtieron en los principales recursos utilizados por los legisladores para sostener los derechos de la Nación o de las provincias en extensos y encendidos debates que buscaban probar la legitimidad de determinadas pretensiones territoriales.

Las discusiones respecto de las tres leyes analizadas en este artículo dan cuenta que su sanción no fue resultado del predominio de una postura sobre otra sino que las letras de los artículos buscaron en cierta medida conciliar los intereses locales y nacionales que se hallaban en tensión. Pero también, el contenido de los discursos parlamentarios y las escaramuzas verbales entabladas entre los legisladores evidencian el peso que tuvo la coyuntura política e institucional en aquellas formulaciones. Así, en 1862, cuando el Estado argentino estaba transitando su primera etapa de conformación, el Congreso reconoció la existencia de territorios de la nación y territorios de las provincias pero no hubo un intento de especificar en forma concreta el alcance de unos y otros ni tampoco se dejó resuelto cuáles serían los mecanismos para definir los límites de unos y otros. En cambio, en 1881 no solo se buscaba definir concretamente las dimensiones provinciales sino que además se manifestaban posiciones que cuestionaban la soberanía provincial y, por lo tanto, subrayaban la falacia de las disputas que entablaban las provincias con la nación por los territorios. Aquel cambio en la tónica de las argumentaciones en un lapso de veinte años da cuenta de un momento inicial de construcción a uno de consolidación no solo de la configuración territorial de las provincias sino del propio Estado argentino.