ESTUDIOS

Aspectos da relação entre desenvolvimento, segurança e cooperação^*
Aspects of the relationchip between development, security and cooperation

Suzeley Kalil Mathias^**

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Resumen:

En el contexto de La Unasur, el propósito de este trabajo es analizar La relación entre la cooperación al desarrollo y la seguridad. Buscamos entender el significado de cada uno de lós tres términos com lós demás y el rol del desarrollo y de la cooperación para la seguridad regional.

Abstract:

In the context of Unasur, the purpose of this paper is to analyze there lationship between development, cooperation and security. We seek to understand the mean-ing of each of the three terms with each other and the role of development and co-operation to build regional security.

Palabras claves:

desarrollo – cooperación – seguridad - América delSur

Keywords:

development – cooperation – security - South America

*Recibido: 17/10/2015. Aceptado: 05/11/2015

**Doutora em Ciências Sociais e Livre-Docente em Ciência Política; professora da graduação (DERI-FCHS,Franca) e pós-graduação (Programa 'San Tiago Dantas') em Relações Internacioais (UNESP); Pesquisadora Pq-2 do CNPq; Membro do Grupo de Estudos de Defesa e Segurança Internacional (GEDES)

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Introdução:

A proposta deste texto é apresentar a relação entre desenvolvimento, seguran-ça e cooperação. Compreende-se que tal relação é chave para a inserção dos países no cenário internacional, mormente das nações da America do Sul, interesse imedia-to da discussão. O objetivo das linhas que se seguem é dar ao menos uma resposta, ainda que provisória, às perguntas: tomando a Unasul como recorte geográfico, con-siderando o momento atual, é possível entender o desenvolvimento como compo-nente importante na segurança da América do Sul? Qual o papel da cooperação na relação entre desenvolvimento e segurança? De forma subsidiaria, buscar-se-á mos-trar qual o papel do Brasil neste aspecto.
Três advertências são necessárias. Primeiro, como as palavras são carregadas de significados e nas ciências humanas estes são portadores de ideias e valores – são conceitos e definições –, indicamos tentativamente o que significa cada um dos três termos que queremos relacionar ao longo do texto. Em outras palavras, como não há unicidade ou consenso cientifico em torno deles, buscaremos esclarecer qual, ou quais, os conteúdos conceituais de desenvolvimento, segurança e cooperação que melhor atende às expectativas da discussão aqui registrada.
A segunda advertência diz respeito ao caráter desse texto, que exclui a apre-sentação de conclusões fechadas, os autores se contentando com chegar a algumas indagações a respeito da relação entre segurança e, fundamentalmente, cooperação, desenvolvimento e inserção internacional da América do Sul. Trata-se de um exercí-cio acadêmico que, se não pretende conscientemente nortear ou influenciar a ação política, por se tratar de discussão cidadã, acaba muitas vezes apontando a açãona política.
Adverte-se ainda que a Unasul é aqui tomada como contexto para a discussão. Ela é a região geográfica objeto de preocupação, mas não o fenômeno a ser estuda-do. Embora entendendo que a compreensão do caráter desse organismo e do tipo de regionalismo que representa seja essencial a qualquer tema das relações entre seus países da America do Sul, os limites desse texto impõem escolhas e, portanto, desde já, eximimo-nos da responsabilidade de discutir integração regional e seus desdo-bramentos.
Para dar conta do objetivo perseguido, dividiu-se esse texto em quatro partes. Na primeira, apresenta-se a noção de ameaças e novas ameaças – conceitos essenci-ais à compreensão da segurança – para em seguida, na segunda parte, discutir a construção do conceito de segurança multidimensional na agenda continental. De-pois, expõe-se o que se entende por desenvolvimento, enfatizando a cooperação como um de seus mais importantes mecanismos. Já na quarta parte,discorre-se sobre como tais fenômenos evoluíram no âmbito da América do Sul, tecendo-se, ainda, algumas notas a respeito do papel do Brasil. Por último, resumimos as (in)conclusões do trabalho.

As 'novas ameaças' e a ampliação do conceito de segurança

O debate conceitual sobre as possibilidades e limites de análise sobre seguran-ça perpassa a compreensão do processo de reorganização do sistema internacional após o término do período da Guerra Fria. Em momentos de reelaboração da política mundial, mormente após grandes conflitos, atribui-se grande importância a princípios ou definições sobre a segurança internacional, tendo como premissa o momento histórico vivenciado (Bertonha, 2012: 25).
Embora desde muito antes do fim da ordem bipolar já existissem trabalhos questionando e debatendo o conceito de segurança (por exemplo, Walt, 1991; Buzan, 1991), apenasapós 1989, tal conceito passa para o primeiro plano de análise. Com maior ênfase a partir de então, discutia-se sobre a segurança dos indivíduos enquan-to um objetivo da política internacional, especialmente sobre segurança humana, identificando situações em que a finalidade da segurança não era direcionado somen-te ao Estado-Nacional, mas sim ao individuo em suas mais variadas formas de organi-zação política (Rotschild, 1995: 53).
Rotschild (1995: 57-58) observa que um dos propósitos para a reelaboração do conceito de segurança é prover um guia para a ação política de governos e institui-ções. Um segundo objetivo é servir como instrumento para influenciar a opinião pública frente a uma determinada política ou processo decisório. E, um terceiro, que reflete a importância da definição do conceito de segurança, é contestar políticas já existentes. A redefinição do conceito de segurança ao final da Guerra Fria perseguia todos os propósitos descritos acima: servir de guia para novas políticas de segurança internacional, legitimar junto à opinião pública a nova configuração da estrutura do poder mundial, consequências advindas da derrocada do bloco socialista e, por con-seguinte, contestatórias das políticas de segurança do período anterior.
A fim de atingir tais objetivos, fazia-se necessário identificar novas situações de potenciais ameaças, capazes de guiar novas ações políticas e encontrar eco na opini-ão pública internacional. Dessa forma, incluiu-se na pauta da agenda internacional as chamadas "novas ameaças", conceito inicialmente difundido pela Comissão Palme, vinculada ao Conselho de Segurança das Nações Unidas, responsável por estudar e analisar as ameaças que poderiam emergir no mundo que estava se reorganizando, no qual a própria existência do Conselho de Segurança das Nações Unidas era questi-onada.
A comissão manifestou em seu informe que às ameaças tradicionais, ou seja, aos conflitos interestatais, agora se adicionavam uma série de temas, não necessari-amente novos, mas que passavam a ser vistos pelo prisma da segurança. Foi esta série de temas que recebeu a denominação de "novas ameaças" (Saint-Pierre, 2011, p.410).
O conceito de "novas ameaças", portanto, é empregado para designar uma sé-rie de fenômenos que foram incorporados como desafiadores à segurança dos Esta-dos e das sociedades que os constituem e está associado às limitações do conceito de segurança que predominou durante a Guerra Fria, quando se definia segurança por meio do equilíbrio de alianças militares, em razão da percepção da ameaça estar naquele momento vinculada essencialmente à agressão hipotética de um Estado considerado inimigo (Alcazár, 2005: 9).

Neste sentido, o enfoque tradicional sobre o conceito de segurança sofreu mu-danças nas últimas décadas, passando por um processo de revisão na agenda de vários Estados e Organizações Intergovernamentais de alcance global ou regional, dado que as ameaças ao aparato estatal passaram a ser compreendidas como de múltiplas naturezas, abarcando questões econômicas, sociais e ambientais, entre outras.

Como resultado da avaliação sobre o que seriam ameaças, segurança, no plano interestatal, sofreu uma ampliação, passando a ser definida pelo documento das Nações Unidas A/40/553 (ONU, 1986, p.3) não apenas como ausência de riscos à integridade territorial do Estado, mas como uma condição na qual os Estados consi-deram que não há perigo de um ataque militar, pressão política ou coerção econômi-ca.

A partir de então, segurança passou a designar um estado ou uma situação de relação de forças condicionada à percepção por parte do Estado ou sociedade de um perigo iminente, que visa modificar as condições de equilíbrio e estabilidade já identi-ficadas (Saint-Pierre, 2004). Portanto, a revisão conceitual do escopo dimensional da segurança associou-se ao debate e levantamento das novas ameaças, dado que o discurso das novas ameaças está relacionado às forças transnacionais que, da mesma forma que a iminência de possíveis guerras na dimensão tradicional, visa a modificar ou desestabilizar as estruturas e condições de existência dos Estados.

Observando o conceito de ameaça, contudo, compreende-se que este refere-se a possibilidade de perda de uma condição específica, não precisamente ao dano ou perigo, mas ao seu anúncio, sinal que pode provocar desequilíbrio de um estado prévio de segurança. O documento A/50/553 das Nações Unidas afirma que seguran-ça é uma condição em que os Estados consideram que não são alvo de ameaças. Porém, por estar associada a uma determinada condição dada pela sociedade, per-passa a subjetividade de quem (ou como) identifica tais perigos. Assim, a ameaça é "uma representação, um sinal, uma disposição, gesto ou manifestação percebida como o anúncio de uma situação não desejada ou de risco para a existência de quem percebe" (Saint-Pierre, 2004: 26), associando-se, por conseguinte, ao entendimento do que seja segurança.

Segurança, desse modo, é definida a partir da percepção e interpretação de si-nais que são reconhecidos pelo Estado enquanto ameaçadores para sua integridade e sobrevivência. OleWæver (2004), abordando as novas interpretações dos conceitos clássicos, trazidos pela contribuição da Escola de Copenhagen às Relações Internacio-nais, oferece o seguinte conceito de segurança:

Internacionalmente (e cada vez mais em outros contextos), o significado de "segurança" é dado pela ação realizada: alguém (um ator de securitização)aponta para um desenvolvimento ou potencialidade alegando que algo ou al-guém (o objeto referente) com um direito inerente de sobreviver é existencial-mente ameaçado e, portanto, justifica que este alguém (objeto referente) adote medidas extraordinárias (Wæver,2004: 56).¹

O estado de segurança possui, dessa forma, uma dimensão subjetiva, determi-nado pela interpretação que cada Estado lhe empresta, de acordo com sua realidade e necessidades. Segurança multidimensional, em contraste, designa a percepção de uma situação em que o Estado, ou ator securitizante, considera que não há perigo tanto de ameaças tradicionais como de "novas ameaças".

A multidimensionalidade das ameaças enfatizadas a partir de 1989 resultou, de acordo com Rotschild (1995)², na ampliação ou extensão do conceito de segurança, compreendendo, para este autor, dois planos, o vertical e o horizontal, aos quais acrescentamos, com base na literatura mencionada, outros dois. Portanto, esta ex-tensão do conceito compreende quatro planos:

1. Vertical (Rotschild, 1995: 56) –segurança das nações para a segurança de gru-pos e indivíduos. Segurança é compreendida como liberdade de ataques vio-lentos sobre a pessoa e a propriedade de um indivíduo;
2. Área – segurança foi estendida das nações para o sistema internacional, ou se-ja, para o ambiente supranacional e a biosfera;
3. Horizontal (Rotschild, 1995: 55) – ampliada do âmbito puramente militar para abarcar outros setores sociais: econômico, ambiental, societal;
4. Sujeitos – a responsabilidade de prover segurança deixa de ser exclusivamen-te do Estado e passa a abarcar outros sujeitos sociais, nacionais e supranacio-nais, tais como instituições regionais, governos locais, organizações não-governamentais, etc.

 

A redefinição do conceito de segurança em dimensões ampliadas, cujo foco es-tá no indivíduo e não somente no Estado, repercutiu sobre o processo decisório tanto em políticas governamentais quanto em organismos internacionais. A partir dos no-vos conceitos e princípios definidos inicialmente no âmbito das Nações Unidas (Co-missão Palme), organizações de cunho regional esforçaram-se por adaptar as neces-sidades e condições locais às novas diretrizes da política mundial.
Na América Latina, a ampliação do conceito de segurança em múltiplas dimen-sões teve como consequência direta o estreitamento da cooperação entre os atores regionais, em instituições horizontalizadas. Porém, em outra perspectiva, refletiutambém uma tentativa de reafirmação da liderança da superpotência norte-americana na definição das questões de segurança continental que não levava em conta as diferenças regionais.

Na nova perspectiva, segurança era o mais importante pré-requisito para o de-senvolvimento social, sendo compreendida como uma condição na qual não há pos-sibilidade de que ocorra violência e na qual a sociedade pode dar continuidade ao seu projeto de desenvolvimento e prosperidade. Assim, em termos gerais, essa redefini-ção ampliada da segurança descreve, em última instância, a percepção de uma condi-ção necessária ao desenvolvimento político, econômico e social das coletividades. Nessa direção, enfrentar e erradicar as "novas ameaças" em âmbito continental seria, portanto, uma condição imprescindível para o desenvolvimento dos países da região.

 

Segurança multimensional nas Américas: a "agenda hemisférica"

No contexto da chamada "agenda hemisférica", na medida em que o perigo comunista retrocedia como ameaça global, "novas ameaças" foram colocadas em pauta para justificar uma agenda de segurança comum ao continente, na qual pre-dominaria a liderança norte-americana (Bertonha, 2012: 25). Neste sentido, a Organi-zação dos Estados Americanos (OEA), em consonância com a reformulação do concei-to de segurança internacional e com o papel das forças de defesa responsáveis pela manutenção do estado de segurança, foi o organismo responsável pela redefinição tanto do significado das ameaças quanto de segurança, buscando uma definição única para todo o continente americano.
Para fazer frente às novidades apresentadas, a OEA criou, em 1995, a Comissão de Segurança Hemisférica, dedicada a considerar de modo sistemático o tema da segurança e da defesa nas Américas. E, da mesma forma, em 1997, foi fundado o Centro para Estudos Hemisféricos de Defesa, cujo propósito é promover o intercâm-bio de ideias entre os EUA e os países do sistema interamericano sobre a temática da segurança (Mathias, 2003). Foram estabelecidas também as Conferências de Minis-tros da Defesa das Américas, iniciadas em 1995, com a reunião de Williamsburg, como fórum de diálogo entre Ministros de Defesa dos países americanos (Torres, 2011, p.19).

Como resultado, o conteúdo da Declaração de Bridgetown, emitida em 2002, reafirma a necessidade de "identificar formas de revitalizar e fortalecer as instituições do Sistema Interamericano relacionadas aos diversos aspectos da segurança hemisfé-rica" (OEA, 2002, p. 2) e pondera que:

[A]s ameaças, preocupações e outros desafios à segurança no contexto hemisférico são de naturezas diversas e alcance multidimensional, e o conceito e a abordagem tradicionais devem ampliar-se para englobar ameaças novas e não-tradicionais, que abrangem aspectos políticos, e-conômicos, sociais, de saúde e ambientais (...).

Posteriormente, em 2003, os Estados americanos, na Declaração sobre Segu-rança nas Américas, reafirmaram que a nova concepção de segurança hemisférica é multidimensional, incluindo ameaças tradicionais e novas ameaças. Dentre estas novas ameaças foram identificadas: o terrorismo, o crime organizado transnacional e o problema mundial das drogas; a corrupção e a lavagem de ativos; a pobreza extre-ma; os desastres naturais e os de origem humana; o HIV/AIDS e outras doenças; o tráfico de seres humanos e de armas; os ataques à segurança cibernética; a possibili-dade de que surja um dano em caso de acidente ou incidente durante o transporte marítimo de materiais potencialmente perigosos, incluindo o petróleo, material radi-ativo e resíduos tóxicos; a possibilidade do acesso, posse e uso de armas de destrui-ção em massa e seus sistemas vetores por terroristas (OEA, 2003: 4).
Apesar, entretanto, do esforço multilateral dos Estados americanos com a fina-lidade de elaborar uma agenda comum sobre segurança hemisférica, o continente possui realidades diversificadas, contextos sócio-políticos diferenciados e disparida-des econômicas entre as sub-regiões. Por conseguinte, as percepções de ameaças não necessariamente correspondem a uma política única para todo o continente e, além disso, o tratamento dado às questões de segurança, tendo em vista o contexto social de cada país, não necessariamente é o mais adequado(Mathias;Mei, 2012: 93-96): vários pontos dos temas concernentes às novas ameaças não necessariamente implicam na percepção de inimigo, ou desafio comum em relação à realidade de cada um dos países Sul-americanos (Saint-Pierre; Palácios Jr., 2014: 25-27).
O primeiro tema de segurança hemisférica apontado pela Declaração sobre Se-gurança nas Américas, o terrorismo, é um desafio interpretado como ameaçador pelos Estados Unidos devido ao seu posicionamento e papel desempenhado no mun-do no pós Guerra Fria. Embora não seja um problema recente nas Américas, uma vez que a embaixada israelense em Buenos Aires já havia sofrido um atentado em 1994, o terrorismo foi declarado uma ameaça hemisférica apenas após o atentado às Torres Gêmeas, em setembro de 2001. Ainda assim, existe dificuldade de os países latino-americanos se engajarem na luta antiterror declarada pelos norte-americanos, pois não há uma definição amplamente aceita e compartilhada sobre quais grupos ou ações são considerados terroristas, menos ainda sobre a forma de combatê-las.
No rol do que os Estados Unidos compreendem como grupo terrorista, foi esta-belecida conexão indelével entre narcotráfico e terrorismo – o chamado "narcoterro-rismo" – que tem permitido, com objetivos políticos ou não, a indistinção entre mo-vimentos de contestação ou de guerrilha com terrorismo ou atos terroristas, como no caso das Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia (FARC). Deste modo, a guerra contra um inimigo difuso, sem frente de batalha definido ou contra determinados grupos que para os Estados Unidos representam insegurança, na percepção dos paí-ses latino-americanos não é uma solução, mas, ao contrário, pode significar mais instabilidade política e problemas sociais e econômicos, constituindo-se, assim, em ameaça de fato (Saint-Pierre, 2003, p.51).
Decorrente da questão do terrorismo, a possibilidade de acesso e uso de armas de destruição em massa por agentes terroristas foi identificada como ameaça à segu-rança hemisférica. Porém, na América Latina está em vigor o acordo de Tlatelolco, o qual estabelece a renúncia ao desenvolvimento e emprego de armas nucleares (Wro-bel, 1993, p.35). Com o acordo atualmente em plena vigência, o perigo da dissemina-ção nuclear deixou de ser uma ameaça à região. Novamente, colocar a questão entre as ameaças hemisféricas, apenas reforça que se trata da realidade norte-americana.
Outro tema apresentado pela Declaração sobre Segurança nas Américas com-preendido como uma questão de segurança hemisférica, é o crime organizado trans-nacional e o problema mundial das drogas. Dado que o tráfico de drogas aumenta a violência social e a lavagem de ativos, além de desestabilizar o monopólio da violên-cia do Estado, o crime organizado tornou-se uma constante preocupação para países com alto índice de tensão social, como a Colômbia e o México. Contudo, como diari-amente se constata pelas notícias jornalísticas, o combate ao tráfico por meio da repressão armada ao crime organizado contribui não somente para aumentar a resis-tência desses grupos, como também para ocasionar novos problemas sociais e políti-cos, ameaçando a integridade do Estado (Alves; Evanson, 2013).
Exemplo nessa direção é o fumigamento de plantações de coca e papoula pro-movido pelo desenvolvimento do Plano Colômbia O veneno arremessado de aviões para desestimular a cultura de narcóticos, passou a atingir também plantações agrí-colas e, além disso, o combate armado aos guerrilheiros, especialmente às FARC, aumentou a violência nas regiões onde tais grupos predominavam. Ademais, o Plano Colômbia gerou deslocamento interno da população local, incluindo regiões de fron-teiras com países vizinhos, aumentando a tensão regional e, por conseguinte, cau-sando um verdadeiro problema de segurança na região(Gonzaléz, 2011).
Outras questões levantadas e debatidas no arcabouço da elaboração de uma agenda de segurança hemisférica correspondem a problemáticas sociais, relacionan-do segurança e desenvolvimento. A afirmativa de que não pode haver desenvolvi-mento sem segurança ou segurança sem desenvolvimento tornou-se um truísmo do pós-Guerra Fria, uma vez que a percepção das novas ameaças identificavam o subde-senvolvimento, a instabilidade política, econômica e social como responsáveis por guerras civis, Estados falidos e terrorismo (Duffield, 2010: 56).
No que se refere à percepção de ameaças advindas da pobreza extrema, desas-tres naturais, propagação de doenças e tráfico de seres humanos, a cooperação in-ternacional, como apontado na Declaração sobre Segurança nas Américas, torna-se um recurso útil para mitigá-las, uma vez que tais temáticas perpassam as fronteiras nacionais. No entanto, é preciso salientar que, embora as ameaças tenham sido am-pliadas no contexto do pós Guerra Fria, sendo percebidas pelos Estados em diversas dimensões além da área político-militar, nem todas correspondem a questões de segurança internacional (Buzan, 1997: 13), e muito menos funcionam como vetor de promoção da cooperação entre os países. Ao contrário, aceitar a multidimensionali-dade da segurança, "(...) não deixa de ser uma nova forma de reiterar a supremacia norte-americana no continente (...)" Pagliai (2006: 32). Como salienta Diego Lopes da Silva (2014: 25-26), estas, por exemplo, são as principais razões para que a "seguran-ça multidimensional" não seja parte das pautas do Conselho Sul-americano de Defesa (CDS-Unasul).

Em resumo, ao ser atribuído às novas ameaças o tratamento de questões de segurança, arrisca-se a securitizar tais questões. A securitização permite que sejam empregadas em relação às ameaças medidas excepcionais ou ações emergenciais, legitimando intervenções militares, o uso da força e atividades que em outros contex-tos seriam ilegais (Buzan, 1993: 14). Por isso, no contexto latino-americano, em razão da existência de locais onde predomina instabilidade política, econômica e social, ou vulnerabilidade a desastres naturais, as novas ameaças internacionais podem ser evocadas para justificar potenciais intervenções externas na região. Tais práticas, no entanto, como argumenta Duffield (2010: 66), não têm como objetivo o mesmo nível de proteção social e de qualidade de vida gozados, por exemplo, pelos cidadãos eu-ropeus. Ao contrário, por meio do princípio de sustentabilidade e segurança humana, as diversas formas de intervencionismo reproduzem e mantém a divisão entre de-senvolvidos e em desenvolvimento.

 

Cooperação como caminho do desenvolvimento

Semelhantemente à segurança, também o termo desenvolvimento expandiu seu significado. Se não há um "desenvolvimento multidimensional", pode-se dizer que o entendimento a respeito de desenvolvimento inclui diferentes camadas – para usar a mesma linguagem adotada para segurança – na construção conceitual.
Acompanhando Oliveira (2002), é correto dizer que até meados dos anos 1970, crescimento e desenvolvimento econômico se sobrepunham, resultando do índice da força de trabalho, da proporção entre poupança e investimento e do aperfeiçoamen-to tecnológico. O desenvolvimento de uma região era, pois, medido pelo aumento de seu produto interno bruto per capita.
Como os críticos dessa visão sempre apontavam, essa equação não promovia o desenvolvimento de fato, pois deixava a descoberto justamente o que era importan-te: o conjunto dos cidadãos. Ademais, não explica outras modalidades de desenvol-vimento, vendo apenas a economia. Desde então, desenvolvimento, ainda acompa-nhado do adjetivo econômico, passou a ser compreendido como crescimento eco-nômico acompanhado pela melhora no padrão de vida da população, acrescido de alterações fundamentais na estrutura da economia do país (Sandroni, 1999: 169; Oliveira, 2002: 32).
Ao longo dos anos 1990, consolidada a visão de que não basta tomar indicado-res quantitativos – apontam para crescimento, condição indispensável, mas não suficiente para o desenvolvimento – mas também qualitativos –, outros fatores foram incorporados ao debate, como as preocupações com o meio ambiente e com a qualidade de vida das populações. Com isso, um novo conceito de desenvolvimento fincou pé na academia, o nomeado desenvolvimento humano.
Assim, desenvolvimento é aqui entendido como desenvolvimento humano, e tomado sempre como uma questão de nível relativo, pois não há um "padrão último" de desenvolvimento a ser atingido. Logo, o desenvolvimento humano está associado ao crescimento econômico, à redução da pobreza, à busca de universalização do saneamento básico e outros serviços sociais. O nível de desenvolvimento dos países é hoje informado pelo Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), considerando todos os fatores acima relacionados (PNDU, 2014: 145-149)
O receituário para a obtenção do desenvolvimento no âmbito político-institucional possui estreita relação com o contexto político do sistema internacional, organizado pelos países desenvolvidos de forma a manter seu poder relativo frente aos países em desenvolvimento ou mesmo não desenvolvidos. Em outras palavras, são preconizadas ações que vão ao encontro do interesse das grandes potências, mas que, no entanto, muitas vezes fogem das especificidades estruturais (em termos políticos, econômicos e sociais) dos países que buscam se inserir de forma mais com-petitiva e assertiva no sistema internacional, este é o caso, por exemplo, dos proces-sos de construção de Estados emergentes de conflito (Galdino, 2015: 4).
A sociedade em tela é a atual sociedade só de mercado, conforme definida por Boff (2014), apoiando-se em Polanyi. Ou seja, é uma sociedade cuja lógica é a do consumo, do descarte, da obsolescência programada. Não se trata, entretanto, de negar a necessidade e a existência do mercado para a consecução do desenvolvimen-to. A questão fundamental é saber o ethos do mercado com o qual se trabalha, ou seja, um mercado competitivo e assimétrico ou um mercado cooperativo que rompa com a estrutura insulada de acesso ao desenvolvimento?
Redução dos índices de miséria,acesso à serviços de saúde pública, justiça, meio ambiente, etc. são temas muito além das questões meramente comerciais e mostram assertivamente o vinculo intrínseco entre desenvolvimento e segurança, pois apon-tam como os Estados minoram as suas inabilidades e, consequentemente, a distância do nível de desenvolvimento entre as sociedades, na medida em que ampliam o acesso da população aos serviços públicos.
Nesse sentido, a ideia de desenvolvimento permite a compreensão da seguran-ça no âmbito interno (relativamente às atribuições estatais) e externo (engajamento e iniciativas de cooperação interestatais) como uma alternativa para o alcance de objetivos comuns inviabilizados por estruturas político e institucionais específicas, somada aos valores de uma sociedade de mercado. Segue-se disso a importância de arranjos como a União das Nações Sul-Americanas (UNASUL) para a promoção de maior equidade entre os países em termos de desenvolvimento. Experiências como esta apontam que se trata aqui da adoção de um ethos de mercado cooperativo, mais afeito à realidade Sul-americana, em detrimento do competitivo, este exigência dos países desenvolvidos.
Na busca por manter seu atual protagonismo no cenário internacional, os paí-ses ricos tem adotado o caminho mais fácil, que é o de obstar o acesso dos países em desenvolvimento aos bens que os levem a níveis maiores de desenvolvimento. Assim, por exemplo, os países ricos "chutam a escada"³quando atingem determinado pata-mar de desenvolvimento. Com isso, dificultam e mesmo impossibilitam os países em desenvolvimento de obterem o sucesso econômico (Chang, 2004, p. 13). Por esse caminho, o desenvolvimento é justamente o processo que os países pobres não con-seguem ou não podem vislumbrar.
Completando o enfoque proposto, mas tomando como objeto os ganhos eco-nômicos da guerra, David Keen (2000) observa que a violência está diretamente rela-cionada à rentabilidade financeira do conflito, provendo movimentação econômica capaz de gerir a situação conflituosa por longo período. Reverter uma situação de violência significa, portanto, retirar os incentivos econômicos que encorajam a perpe-tuação do conflito.
Se as instituições do Estado, tais como escola, polícia, forças armadas são ero-didas por pressões internacionais, por medidas de austeridades ou por crise econô-mica generalizada, o Estado dificilmente conseguirá oferecer serviços essenciais, que serão supridos pela violência. Algumas funções da violência em situação de conflito são, justamente, o controle do mercado, a facilitação da exploração do trabalho, a ajuda internacional atraídas devido ao conflito. Incentivar a manutenção do conflito é assim, um exemplo do "chutar a escada".
Tomando-se a definição de poder weberiana, ou seja, o poder como uma rela-ção de homens dominando homens, o "chutar a escada" reside justamente na criação de instrumentos de limitação de acesso e manutenção de poder – limitação de acesso dos países pobres ou em vias de desenvolvimento ao patamar de país efetivamente desenvolvido e manutenção de poder relativamente ao poder das grandes potencias– em um contexto relacional. A forma de desviar dessa realidade é, ainda na lógica relacional do poder, somar esforços com os atores no mesmo patamar de desenvol-vimento de forma a conseguir, em menor espaço de tempo e com menor esforço individual, reconstruir a escada. Essa soma de esforços traduz-se na cooperação.
A cooperação no âmbito regional é, portanto, uma via que possibilita o alcance de interesses comuns pelo desenvolvimento, mitigando o surgimento de situações de violência ou crises políticas, sociais e econômicas. Por meio do processo cooperativo, e sem as disparidades significativas de desenvolvimento econômico, é possível trans-por a lógica existente na relação entre países desenvolvidos e não alcançar patamar no qual são reduzidos os riscos de pressões ou intervenções exter-nas e à segurança humana.
Na Declaração sobre Segurança nas Américas (OEA, 2003) foram traçadas al-gumas diretrizes políticas que deveriam direcionar os Estados americanos de forma a enfrentarem as novas ameaças, listadas anteriormente. Como alguns desafios à segu-rança hemisférica foram percebidos como transnacionais, uma das formas escolhidas para enfrentá-los foi a cooperação, entendida como mecanismo de promover a "soli-dariedade hemisférica" (Pagliai, 2006: 29). Assim, esta seria expressa por meio da cooperação econômica, técnica, política, jurídica, ambiental, social, de segurança e de defesa; seria implementada em âmbito multilateral, tanto pelo apoio a organismos e comissões específicas supranacionais, como de forma bilateral, pelo intercâmbio de informações e assistência mútua entre os países.
A literatura descreve a cooperação para o desenvolvimento como um ato em que um país, motivado por interesses próprios, sejam eles de ordem econômica, histórico-cultural, humanitário, etc. oferece, a partir de doações a fundo perdido, auxilio a outro ou outros países (Reis, 2015). Definido dessa forma, a cooperação para o desenvolvimento sempre partirá de uma relação assimétrica entre o doador e o receptor. Ademais, descon-sidera-se que a própria negociação para cooperar pode gerar frutos cooperativos.
Diferentemente dessa maneira de ver a cooperação, defende-se aqui que coope-rar não é um simples ato, mas sim um processo que envolve agentes e ações coorde-nadas. Nesse sentido, o processo de cooperação pode ser visto como um percurso possível para a manutenção da estabilidade interna dos países e também para a manutenção da paz em âmbito internacional, reforçando os laços econômicos e soci-ais entre os Estados. Assim, em linhas gerais, pode-se compreender o processo de cooperação como um elemento capaz de alicerçar as relações interestatais.
Cooperar é um processo de interação que viabiliza a ajuda mútua e a consecu-ção de múltiplas tarefas, possibilitando o desenvolvimento de uma esfera de confor-midades e coordenações políticas. O processo de cooperação requer dos Estados, das organizações e dos indivíduos a adequação de seus comportamentos às demandas e às opções daqueles que se beneficiarão com o processo. A cooperação intergover-namental, por exemplo, ocorre quando as políticas perseguidas por um governo são percebidas pelo outro governo como facilitadoras no alcance das novas metas, possi-bilitando o alcance de seus próprios objetivos governamentais (King et. al., 1994).
Cooperação e desenvolvimento são elementos que se harmonizam e, em um espectro mais amplo de análise, pode-se encontrar em todas as esferas de coopera-ção a possibilidade para o desenvolvimento econômico e social, que, por sua vez, são capazes de restringir ou minorar conflitos armados de ordem interna ou intrarregio-nal, servindo como instrumento de prevenção de conflitos e preservação da paz. As iniciativas de cooperação possibilitam que os países em desenvolvimento possam superar a condição de desigualdade, condição esta imposta de forma implícita, às vezes até mesmo explicitamente, pelos países já desenvolvidos.

Como rota alternativa para superação da impossibilidade de efetivo desenvol-vimento imposta pelos países ricos, os países em desenvolvimento buscam arranjos regionais de cooperação, que abarcam diversas áreas. É nesse sentido que se nota o aumento de iniciativas de cooperação regional, incluindo o tema segurança como parte dessa busca por resultados cooperativos regionais (Pagliari, 2011).
A cooperação no âmbito regional mostra-se uma interessante rota a ser traça-da, por exemplo, pelos países Sul-americanos, que, em linhas gerais, adotaram essa forma de interação recentemente, como resposta às pressões da potência continen-tal e do sistema internacional. No âmbito da defesa e segurança, essa cooperação, mesmo que incipiente entre os países Sul-americanos vem se mostrando importante e já vem trazendo ganhos aos países que fazem parte deste processo – um exemplo é o que Vitelli (2015) descreve como cooperação ideacional, representada pela cons-trução de uma comunidade epistêmica em defesana America do Sul.
Em resposta aos obstáculos impostos pelos países mais ricos do hemisfério ao desenvolvimento dos países da América do Sul, estes tentaram, ao longo de boa parte do século XX, vários arranjos de cooperação. Pode-se dizer que o mais ambicio-so e que vem promovendo resultados importantes ao menos no âmbito da ampliação do diálogo e cooperação em segurança, é a Unasul. Além da colaboração econômica, a Unasul construiu vários Conselhos, cada um deles responsável por um tema impor-tante na agenda comum, abordando desde questões técnicas – desenvolvimento energético, por exemplo – até sociais – como educação e saúde. Dentre os temas importantes está a defesa e a questão das drogas, afeitos a conselhos distintos(Luis, 2013: 39).

 

Desenvolvimento, cooperação e segurança na América do Sul

A responsabilidade pela implementação dos programas de segurança norte-americanos para a América Latina e Caribe cabe ao U.S. Southern Command (South-com), sediado em Miami, na Flórida. As tarefas atribuídas ao Southcom incluem o combate ao narcotráfico, o relacionamento com as forças armadas dos diversos paí-ses, o controle e a não-proliferação de armas, operações antiterrorismo e de assis-tência humanitária (Rippel, 2004, p.6).
Na América Central e no Caribe, a presença dos Estados Unidos é mais acentu-ada, reforçada pelas condições econômicas da região. A ampla assimetria no inter-câmbio comercial entre os países centro-americanos e os norte-americanos definiu uma situação que contribuiu para o fortalecimento de relações políticas hierarquiza-das. Dessa forma, a agenda de segurança hemisférica proposta pelos Estados Unidos não apenas foi recebida positivamente, mas também refletiu, por causa das vulnera-bilidades criadas pela própria assimetria da relação, a realidade e as necessidades dos Estados da região.
Pensada em termos de cooperação para o desenvolvimento, a relação entre EUA e America Central seria o que antes chamamos "atos de cooperação", no qual o doador (EUA) contribui com recursos que até 25% são a fundo perdido – conforme definido pela OCDE (Reis, 2012: 100) –, mas não há um aprofundamento, uma troca de experiências que implique em ganhos recíprocos e impulsione o desenvolvimento do receptor – pode até existir, ao final, um "chutar a escada" por parte do mais de-senvolvido, mantendo-se a assimetria da relação como premissa de continuidade da cooperação.

Na América do Sul, contudo, a existência de uma dinâmica político-econômica diferente daquela centro-americana, somada a processos de cooperação política e integração regional, aponta que a agenda de segurança hemisférica não impositiva, mas nem por isso correspondente satisfatoriamente às necessidades sul-americanas. O Plano Colômbia, por exemplo, aumentou as tensões regionais, especialmente no que se refere às relações entre Colômbia, Venezuela e Equador, uma vez que o com-bate à guerrilha e ao narcotráfico gerou transbordamento da violência para os de-mais países limítrofes. As ações do governo colombiano no combate ao que ele de-nomina grupo terrorista – classificação jamais aceita pelos vizinhos –, levou à quase declaração de guerra em março de 2008, quando forças militares colombianas invadi-ram o território equatoriano para debelar um foco das FARC.
Ademais, a América do Sul conta com nível maior de industrialização em com-paração à América Central e Caribe, além de manter relações internacionais mais diversificadas e menos dependente dos Estados Unidos. A configuração política sul-americana propicia, portanto, a elaboração de uma agenda comum (própria ao sub-continente) de cooperação econômica e de segurança, visando e reforçando a busca pelo desenvolvimento compartilhado no âmbito da segurança.
Em resposta ao aumento da influência norte-americana na região, incluindo a presença militar, os governos sul-americanos colocaram em andamento o projeto de integração regional da União das Nações Sul-Americanas (Unasul). No organização dos Conselhos da Unasul, para o que aqui interessa, há a divisão clara entre um con-selho dedicado ao tema de drogas, outro à segurança e um terceiro à defesa⁴.
No âmbito da defesa – o que inclui questões de segurança internacional, mas não domesticas –, foi instituído o Conselho de Defesa Sul-Americano – o primeiro entre todos os conselhos propostos a entrar em funcionamento –, responsável por fomentar uma identidade sul-americana em defesa, reforçando a transparência e a cooperação entre os países da América do Sul.
Como antes discutido, em todas as dimensões analisadas no contexto americano observa-se que o tratamento dado às chamadas novas ameaças por meio da cooperação para o desenvolvimento tem sido proveitoso e, ao mesmo tempo, positivo para supera-ção dos desafios (o primeiro deles sendo concordar em separar temas de defesa e segu-rança, pensando em termos regionais e nacionais, respectivamente) em segurança regional, apontando que a almejada condição de segurança difundida em sua redefini-ção no pós-Guerra Fria é mais facilmente alcançada e mantida pelo desenvolvimento de projetos cooperativos regionais.
Desenvolvimento e segurança são, portanto, condicionados mutuamente, sendo a cooperação um importante nexo entre ambos. E, conforme o CDS-Unasul sugere, as lideranças regionais cumprem um papel determinante na proposição de medidas coo-perativas para o desenvolvimento regional.
O Brasil desempenha papel destacado na Unasul. Como disse o então chanceler Celso Amorim (2010, p. 147), "a UNASUL foi um feito extraordinário: o primeiro Tra-tado entre todos os países sul-americanos e somente eles. É uma nova entidade que surge para dar à região a moldura política que irá aglutinar os esforços integracionis-tas e reforçar a identidade internacional da América do Sul."
Respondendo às suas responsabilidades e trabalhando na direção de superar possíveis conflitos por meio do diálogo entre os interessados e seu entorno imediato, o Brasil, como se sabe, propôs a criação do CDS-Unasul em 2008, logo após o nasci-mento da própria Unasul. Vale reforçar que o principal objetivo do Conselho é justa-mente promover a cooperação regional em defesa, bem como administrar conflitos, de forma autônoma, sem necessidade de recorrer a atores externos à região, como OEA e EUA.
Também o desenvolvimento econômico regional sempre constituiu uma ban-deira da política interna e exterior brasileira, nisso não diferindo de seus vizinhos, com a Argentina em primeiro lugar. Pressionados pelos países centrais, particular-mente os EUA, a região seguiu o caminho da abertura dos mercados em detrimento da autonomia até então buscada. Apesar disso, mesmo quando prevaleceu o Consen-so de Washington ao longo dos anos 1990, a vertente desenvolvimentista não foi completamente abandonada, como exemplifica o Mercosul. Esse acordo foi (e ainda é) utilizado como mecanismo de desenvolvimento (Vizentini, 2003, p. 63; Lotério, 2014, p. 95), inclusive em defesa (Mathias et. al, 2011).
No âmbito da defesa, o Mercosul funcionou como caminho de construção da confiança e resolução de pendências que, pode-se dizer, aplainaram o terreno para o nascimento da Unasul e, no seu interior, do CDS. Assim, ao longo dos anos 1990 e até 2008, as instituições mercosulinas funcionaram como fórum para o aumento de me-didas de confiança mútua representado pela abertura das forças armadas dos países que o compõe (operações militares conjuntas), da adoção de mecanismos comuns de avaliação de defesa (modelos de orçamento), em tratados de controle de armas, etc. (Mathias et. al., 2011, p.18).
Em virtude do tamanho do país, o Brasil pode compartilhar as mesmas ameaças percebidas pelos países andinos quanto pelos países do cone sul do subcontinente – o que alguns autores chamam de "pertencimento aos dois complexos de segurança da América do Sul" (Lotério, 2014, p.140-5). Já em razão de sua formação econômica, inserida no âmbito dos valores ocidentais e ao mesmo tempo agrícola e industrial, lhe permite compartilhar os interesses de países em desenvolvimento e dos países pobres, buscando representar suas demandas em fóruns internacionais (Lafer, 2004, p.41).
A análise dessas particularidades brasileiras sugere que a liderança do país seria natural, podendo ele representar o subcontinente no sistema internacional sem problemas. No entanto, não é o que acontece. Há que se levar em consideração que o próprio desenvolvimento econômico do Brasil frente aos seus vizinhos foi utilizado, muitas vezes escamoteado pela cultura diferente – um império entre repúblicas, como se dizia no século XIX –, para indicar as "intenções hegemônicas" brasileiras.
Em contrapartida, apenas com a superação das desconfianças com a Argentina ao longo das duas últimas décadas do século XX, criando-se mecanismos de integra-ção regional, é que se abriram novas possibilidades de diálogo e cooperação.
O caráter titubeante da política externa brasileira, que ora parece desejar uma união Sul-americana de fato, ora instrumentaliza os organismos regionais como trampolim para alcançar objetivos no âmbito global, todavia, contribui para a sensa-ção de imobilismo dos organismos regionais e abre flancos para que os países ricos, com os EUA à frente, dificultem o aprofundamento da cooperação regional com autonomia (Vigevani; Ramanzini Jr., 2014).
Por outro lado, no referente ao tema sensível da segurança, especialmente na sua operacionalização em termos de defesa (âmbito externo e militar) e segurança (âmbito interno – questão policial – e âmbito externo – cooperação em políticas públicas), a conduta do Brasil tem auxiliado a superar entraves na relação bi e multi-lateral na América do Sul.
Também os países da região, com a Argentina em primeiro plano, assumem um comportamento que foi chamado por LuisTibiletti de esquizofrênico: por um lado, os países da região querem e clamam pela liderança brasileira; por outro, quando o Brasil assume a dianteira, é acusado de imperialista. Parece que é isso que explica as atitudes pioneiras no intuito de criar mecanismos de cooperação regional e, ao mes-mo tempo, quando tais mecanismos existem, a cautela, que às vezes beira a pusila-nimidade, do comportamento brasileiro no seu interior.

 

Palavras finais, mas não conclusivas:

Retomando, pois, as perguntas colocadas no início desse trabalho, pode-se di-zer que o desenvolvimento humano é importante componente da segurança na Ame-rica do Sul, havendo entre ambos uma relação de causa e efeito recíprocos. Nesse aspecto, a definição multidimensional de segurança é funcional do ponto de vista acadêmico, da compreensão do fenômeno. Porém, em termos operacionais, do de-senho e aplicação de políticas públicas, pode não ser, pois pode levar, como vem fazendo, à confusão entre defesa, que deveria ser uma atividade militar externa, e de segurança, nem sempre resposta militar. No tocante ao papel da cooperação, a análise apontou para a importância da Unasul e seus conselhos como um veículo de promoção de processos cooperativos. Nesse aspecto, defende-se que o caráter muitas vezes vacilante adotado pelos países no interior dos organismos regionais tem contribuído, ainda que indiretamente, para a necessária quebra de desconfianças, facilitando o processo de cooperação.

Buscou-se mostrar ao longo desse texto a íntima relação que existe entre segu-rança e desenvolvimento. Também defendeu-se que a cooperação, facilitada por mecanismos regionais de diálogo e ajuste de agendas, como são exemplos os arran-jos de integração regional, são os melhores meios para se atingir tanto a segurança quanto o desenvolvimento.

Não foi foco do trabalho o estudo do desenvolvimento como mecanismo de ga-rantia de segurança – mesmo que se tenha tocado no assunto, principalmente quan-do concordamos com Chang em sua teoria do "chutar a escada" – como contraponto securitização da agenda do desenvolvimento, representada particularmente pela adoção sem as devidas cautelas, de uma visão de segurança que possa vir a ser ope-racionalizado para gerar ainda maior insegurança nos nossos países. Isso é o que representa a indistinção entre defesa e segurança. Porém, este é um tema para outro trabalho.

Referencias

1Tradução livre de: "Internationally (and increasingly in others contexts), the meaning of 'security' is what it does: someone (a securitizing actor) points to a development or potentiality claiming that something or somebody (the referent object) with an inherent right to survive is existentially threat-ened, and therefore extraordinary measures (most likely to be wielded by the securitizing actor himself) are justified".

2 Vertambém: BUZAN, Barry; WAEVER, Ole; WILDE, Jaap de. Security Analysis: conceptual apparatus. In: Security: A new framework for analysis. Colorado: Lynne Rienner Publishers, 1998, p.21-48.

3 Utilizando a metáfora da construção de um edifício de vários andares, no qual cada um representa grau de desenvolvimento maior que o anterior, Chang (2004) defende que os países desenvolvidos, ao atingirem determinado patamar de riqueza econômica e social, destroem (chutam) a escada para os andares de baixo de forma a impedir que os países em desenvolvimento atinjam o mesmo pata-mar que os primeiros.

4 http://www.unasursg.org/es/sitemap, acesso em 16/09/15.

 

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