ESTUDIOS

O Brasil, a Argentina e os BRICS: convergências e interesses em perspectiva comparada^*

Brazil, Argentina and the BRICS: convergences and interests in comparative perspective

André Luiz Reis da Silva^**

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Resumo

Pesquisas e análises sobre os BRICS costumam apontar para uma possível falta de convergência destes países com os interesses estratégicos da política externa brasileira, que podem afetar a coesão e articulação do grupo em diversas questões internacionais. Por outro lado, as criticas ao Brasil como "potência emergente" também apontam para a falta de articulação dos interesses estratégicos brasileiros com a Argentina, seu mais importante parceiro regional. Este trabalho tem precisamente como objetivo problematizar estas duas questões, ao realizar um estudo comparativo dos interesses estratégicos do Brasil com os demais países dos BRICS e com a Argentina, identificando convergências e divergências em temas específicos da agenda internacional. Os resultados verificados demonstram que, apesar das diferenças estruturais entre os membros (PIB, capacidade militar, bases internas), existe uma grande convergência de interesses e posicionamentos entre os cinco países em temas centrais da agenda internacional brasileira, que também se refletiu no posicionamento oficial dos BRICS. Neste contexto, a Argentina, embora não possua atualmente capacidades materiais para uma presença global, converge com as posições dos BRICS e com alguns interesses estratégicos brasileiros no sistema internacional. Entretanto, também podem ser observadas divergências políticas, como no caso das propostas de ampliação do Conselho de Segurança da ONU.

Abstract

Research and analyses on the BRICS often point to a possible lack of convergence between these countries' and Brazilian foreign policy's strategic interests that may affect the cohesion and coordination of the group on various international issues. Moreover, criticism of Brazil as an "emerging power" also points to the lack of articulation between Brazilian strategic interests and Argentina's, its most important regional partner. This work has as its main goal to discuss precisely those two issues, by comparing Brazilian strategic interests to those of the other BRICS countries and Argentina, identifying convergences and divergences on specific issues of the international agenda. In order to develop a comparative framework to analyze Brazil's strategic interests and Argentina's and the other BRICS countries' positions, the following subjects of the international agenda were identified: a) development model; b) relations with the United States; c) expansion of the UN Security Council; d) development and climate change; e) terrorism and human rights; f) nuclear research development; g) defense of multipolarity; h) WTO - trade liberalization and the Doha Round; i) global economic governance (G20); j) South-South cooperation; k) regional integration. The observed results demonstrate that despite structural differences between its members (GDP, military capacity, domestic variables), there is a convergence of interests and positions between the five BRICS countries concerning central themes of the Brazilian international agenda, which has also informed the official positions of the BRICS. In this context, Argentina, although not currently endowed with the necessary material capabilities to ensure a global presence, converges with the positions of the BRICS and with some of the Brazilian strategic interests in the international system. However, political differences can also be observed, as in the case of the proposed expansion of the UN Security Council.

Keywords

Brazilian foreign policy; Argentina; BRICS; strategic interests; comparative foreign policy.

Palavras-chave

Política externa brasileira; Argentina; BRICS; interesses estratégicos; política externa comparada.

*Recibido: 27/10/2015. Aceptado: 08/12/2015

** Doctor en Ciencia Política. Postdoctorado en la School of Oriental and African Studies - University of London. Coordinador del Programa de Postgrado en Estudios Estratégicos Internacionales de la Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil.

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Introdução

As transformações internacionais ocorridas com o fim da Guerra Fria e com a aceleração do processo de globalização acentuaram as tendências multipolares do sistema internacional, abrindo possibilidades para os grandes países periféricos. Entre os diversos conceitos e análises que têm sido elaborados para compreender a emergência dos países intermediários, o conceito de BRIC, criado em 2001 por Jim O'Neill, economista do banco de investimentos Goldman Sachs (O´Neill, 2001), foi o que mais se popularizou, tanto na mídia quanto no meio acadêmico. Em 2003, os BRICS correspondiam a 9% do PIB global. Já em 2008, as economias dos quatro países responderam, em conjunto, por 15% da economia mundial, com o PIB totalizando quase nove trilhões de dólares. Em 2009, os BRICS constituíram um fórum de discussão política, incorporando a África do Sul em 2011.
Não resta dúvida que o conceito de BRICS ganhou popularidade, mas acreditamos que um debate fundamental é a questão da profundidade da convergência política dos BRICS, que é apontado na bibliografia como uma das principais questões, (ALMEIDA, 2010, LIMA, 2010, FLEMES, 2010). A principal hipótese desta pesquisa é que, apesar das diferenças estruturais entre os membros (PIB, capacidade militar, bases internas), existe uma grande convergência de interesses e posicionamentos entre os cinco países em temas centrais da agenda internacional brasileira. Entretanto, essa convergência é seletiva, pois os países buscam tratar de temas consensuais e de interesse geral. Assim, questões regionais, específicas ou divergentes não são abordadas.
Por outro lado, inúmeros trabalhos apontam para outras potências intermediárias, médias ou emergentes, com capacidades na maioria inferiores aos BRICS, mas também com capacidade para influir regionalmente e, especialmente, influir na condição de potência regional dos países BRICS (NOLTE, 2010). A Argentina possui importância estratégica para a inserção internacional e regional do Brasil e suas capacidades, embora mais limitadas, podem ser consideradas como equivalentes à África do Sul. Assim, muito se discute sobre a liderança regional do Brasil e seus competidores (Malamud, 2011; Burges,2013). As criticas ao Brasil como "potência emergente" também apontam para a falta de articulação dos interesses estratégicos brasileiros com a Argentina, seu mais importante parceiro regional. Este trabalho tem precisamente como objetivo problematizar estas duas questões, ao realizar um estudo comparativo dos interesses estratégicos do Brasil com os demais países dos BRICS e com a Argentina, identificando convergências e divergências em temas específicos da agenda internacional.
Assim, a principal questão a ser respondida nesta pesquisa consiste em se a posição desses países como "potências emergentes" no sistema internacional confere posicionamentos convergentes. Para responder a esse problema, podemos utilizar o método comparativo, que é um procedimento sistêmico de análise de casos, comparando-os, e estabelecendo suas semelhanças e diferenças, sendo, assim, "extremamente útil para criar e testar proposições sobre o comportamento em política externa que se aplicam a dois ou mais casos" (Rosenau, 1968, p. 308).
A análise comparada de política externa, a partir de um número limitado de casos, tem como metodologia, basicamente, identificar e descrever as variáveis centrais envolvidas no problema (LIJPHART, 1971). Nesta pesquisa, a principal variável independente é o fato de esses países serem considerados "emergentes". Os temas internacionais selecionados, identificados como "interesses estratégicos" brasileiros, atuam como variáveis dependentes, o que permite observar semelhanças e diferenças nas políticas externas desses países. As principais variáveis intervenientes são suas capacidades relativas (peso econômico e militar), a posição relativa do país em sua região, seu modelo de desenvolvimento, suas relações com os Estados Unidos e o debate da multipolaridade. Entretanto, esta pesquisa reconhece a dificuldade em separar claramente as ordens de variáveis, dada a complexidade dessa análise, gerando sobredeterminação (overdetermination) de variáveis, que podem se reforçar e excluir (Hudson; Vore, 1995).

Para construção do quadro comparativo dos interesses estratégicos do Brasil e as posições dos países dos BRICS e da Argentina, foram aglutinados os seguintes temas da agenda internacional como variáveis de análise: a) modelo de Desenvolvimento; b) relações com os Estados Unidos; c) defesa da multipolaridade;
mudanças climáticas e desenvolvimento; e) terrorismo e direitos humanos; f) desenvolvimento de pesquisa nuclear; g) ampliação do Conselho de Segurança da ONU; h) OMC – abertura comercial e Rodada Doha; i) governança econômica global (G-20); j) cooperação Sul-Sul; k) integração regional. Tais pontos foram definidos a partir dos discursos e documentos oficiais do governo e baseado em bibliografia sobre a política externa brasileira recente (Silva, 2010, Guimaraes, 2006, Cervo; Bueno, 2011, Altemani; Lessa, 2006).
Nesta pesquisa, foram feitas algumas opções metodológicas. Em primeiro lugar, optou-se pela descrição do posicionamento de cada país nas variáveis elencadas, utilizando ampla bibliografia e discursos oficiais. Em segundo lugar, buscou-se identificar o posicionamento de cada país sobre um tema, tendo como referência o interesse do Brasil, para verificar, simultaneamente, convergências com a política externa brasileira e possíveis padrões comuns de atuação desses países. Por ultimo, como um exercício de definição de convergência, realizou-se uma comparação das votações na Assembléia Geral da ONU, para verificar as taxas de convergência da Argentina com os demais BRICS.
essa forma, este estudo não pretende esgotar a interpretação da política externa desses países, mas sim levantar, empiricamente e descritivamente, alguns dos seus posicionamentos estratégicos e, ao mesmo tempo, sugerir generalizações a partir de semelhanças e diferenças em suas opções internacionais.

 

Os interesses estratégicos do Brasil e os posicionamentos dos BRICS em perspectiva comparada

a) Modelo de Desenvolvimento Econômico

O governo brasileiro apresenta dois eixos principais em seu modelo de desenvolvimento econômico: a luta contra a pobreza extrema como melhor forma de se atingir o desenvolvimento e o aumento dos investimentos em tecnologia de ponta, pesquisa e inovação (Rousseff, 2011c). O Brasil reafirma sua decisão de associar o seu desenvolvimento ao da América do Sul e destaca o papel do pré-sal como "passaporte para o futuro", oportunidade única para o Brasil se tornar uma nação desenvolvida. (Rousseff, 2011b; Rousseff, 2012). Em relação ao desenvolvimento econômico, as sucessivas cúpulas dos BRICS ressaltam que os caminhos e modelos de desenvolvimento dos países em desenvolvimento devem ser respeitados e que o espaço político necessário a esses Estados deve ser garantido (BRICS, 2013).
No caso da China, o modelo de desenvolvimento proposto por Deng Xiaping se mantém fundamentalmente o mesmo. Hu Jintao mudou a ênfase do modelo de desenvolvimento do crescimento centrado no aumento do PIB para o "desenvolvimento equilibrado". A partir dessa alteração foram desenvolvidas as ideias de uma "sociedade socialista harmoniosa" e do "desenvolvimento sustentável", no âmbito de uma "Perspectiva Científica do Desenvolvimento" (Rajan, 2013). Tendo desenvolvido um sistema econômico socialista no século XX, a Índia liberalizou parte de sua economia na década de 1990, mas o papel do Estado na economia permanece muito importante. O papel do governo na promoção do desenvolvimento e na erradicação da pobreza, grandes metas do governo indiano, é muito forte (Malone, 2011).
O modelo de desenvolvimento russo combina a aceitação das forças de mercado e de integração global, com uma rejeição da economia neoliberal e da democracia liberal, e a reafirmação do nacionalismo e da soberania (Rutland, 2009). Na África do Sul, a nova elite política teve de garantir a liberdade econômica da elite branca. Medidas de liberalização econômica foram adotadas na década de 1990, tendo o Estado recentemente consolidado um maior papel na economia, buscando a inclusão de mais estratos da sociedade sul-africana. (Dathein, 2010).
Da mesma forma como no Brasil, na Argentina um novo modelo de desenvolvimento foi debatido com a crise do neoliberalismo, adotando uma política baseada uma política autonomista-industrialista baseada no mercado interno, delegando ao Estado a responsabilidade de dirigente do processo de desenvolvimento e o tornando agente principal da inserção no mundo globalizado. (Busso, 2014, p.23).

 

b) Relações com os Estados Unidos

Apesar de discordância em vários pontos na agenda global e regional, como na questão da revelação dos casos de espionagem (2013), o Brasil também tem interesse em estreitar as relações com os Estados Unidos. A partir de 2011, alcançaram-se alguns avanços nesse sentido, quando da visita do Presidente norte-americano ao Brasil em março. Na ocasião, foram firmados dez atos bilaterais, baseando-se em princípios de igualdade e benefício mútuo. Três mecanismos de cooperação bilateral foram elevados à categoria estratégica: os Diálogos de Parceria Global, de Energia e de Economia e Finanças. Foi firmada a Parceria para o Desenvolvimento de Biocombustíveis de Aviação e um Diálogo Estratégico em Energia. Os dois países criaram projetos de cooperação para auxiliar países africanos e centro-americanos (BRASIL, 2012).
Em 2013, Xi Jinping apresentou a ideia de um "Novo Tipo de Relações Internacionais" (NTRI) com um "Novo Tipo de Relações entre Grandes Potências" (NTRGP) como sua parte integrante (Rajan, 2013). As relações ainda são, contudo, permeadas por desconfiança, com questionamentos sobre o verdadeiro interesse estadunidense no rebalanceamento da Ásia e do Pacífico (Tiankai; Hangzhao, 2012). Durante a Guerra Fria, Índia e Estados Unidos mantiveram relações tensas devido à cooperação entre EUA e Paquistão e entre URSS e Índia, tendo elas melhorado a partir das gestões Clinton e Bush. Bush tomou a melhora das relações com a Índia como um de seus objetivos, para conter o avanço chinês, tornando Nova Déli e Washington importantes parceiros, apesar de divergências em fóruns multilaterais (Pant, 2008).
Tensões entre EUA e Rússia sobre questões como o alargamento da OTAN e o escudo antimíssil estadunidense na Europa Oriental têm sido acompanhadas por cooperação entre os dois países nas áreas de contraterrorismo e não proliferação. (Nichol, 2013). Pretória e Washington apresentam divergências em diversas posições defendidas em fóruns multilaterais, mas o fluxo comercial entre os dois países permaneceu forte nos governos do Congresso Nacional Africano, especialmente no setor bélico (Kornegay, 2010). Nas relações entre Argentina e EUA, a Busso, defende que as relações com os EUA durante os governos Kirchner foram marcadas por ciclos de aproximação e crises e tentativa de reaproximação (Busso, 2010, p. 272).

 

c) Defesa da multipolaridade

Em seus discursos, a Presidenta Dilma afirma acreditar na iminência de um mundo multipolar, demonstrando interesse em manter contatos com os principais polos desse novo sistema. O Brasil busca se inserir nessa nova ordem com dois propósitos: promover a comunicação entre os polos consolidados e construir um multilateralismo inclusivo com representação para os países mais pobres e menores, fortalecendo as Nações Unidas, como mecanismo principal de diálogo e solução negociada de controvérsias que evite a intervenção da força (Patriota, 2011b, Rousseff, 2012).
O termo "multipolaridade" é muito presente no discurso chinês, tendo sido representada como um paradigma internacional ideal de relações de poder. No entanto, as opiniões divergem sobre o número de polos no sistema internacional e sobre o que constitui um polo. O conceito chinês de Yichaoduoqiang propõe um mundo simultaneamente unipolar e multipolar (Liqun, 2010). Na análise russa, a ascensão de novos Estados, como os BRICS, contribui ativamente para o surgimento de uma ordem mundial multipolar. O estabelecimento de uma ordem mundial multipolar requer o fortalecimento de instituições e normas internacionais que promovam a igualdade entre os principais países do mundo (Mankoff, 2009).

Acreditando na importância da multipolaridade, a Índia desenvolve uma estratégia internacional de maior inserção, se destacando em negociações multilaterais para resolução de crises e conflitos (Ibsa, 2011). A África do Sul expande sua inserção internacional, defendendo e participando de negociações multilaterais para resolução de crises e conflitos. Pretória busca reverter a posição internacional durante o período do Apartheid, tendo sua mudança de posicionamento muito bem recebida nos principais fóruns multilaterais (Ibsa, 2011, Kornegay, 2010). Já a Argentina também defende a multipolaridade, mas a associa fortemente a capacidade das instituições internacionais se democratizarem, bem como o reforço do multilateralismo (Allende; Granato, 2013, p. 143).

d) Mudanças climáticas e desenvolvimento

A Presidenta Dilma Rousseff afirmou o compromisso de seu governo com um projeto de desenvolvimento associado à proteção ambiental, incentivando a produção de energias limpas, tais como o etanol, energias hídricas e fontes alternativas, como a biomassa, a eólica e a solar (Rousseff, 2011a). Destaca-se o fato de o Brasil ter sediado a Rio+20, em junho de 2012. Convergindo com a proposta brasileira, o encontro definiu como foco da agenda de desenvolvimento sustentável a erradicação da pobreza, o uso consciente dos recursos naturais e padrões sustentáveis de produção e consumo (Brasil, 2012). O governo afirma seu compromisso no controle do desmatamento da Floresta Amazônica e das emissões devido ao desmatamento, mas cobra que os países desenvolvidos, "historicamente mais responsáveis pela mudança do clima, e mais dotados de meios para enfrentá-la", cumpram os compromissos firmados com a comunidade internacional (Rousseff, 2012).
Desde sua entrada na agenda internacional nos anos 1970, o tema do meio ambiente vem ocupando uma presença cada vez maior nas negociações internacionais. A principal clivagem é a relação direta entre desenvolvimento e proteção do meio ambiente, que gerou o conceito de desenvolvimento sustentável. Atualmente, uma das questões centrais é o conceito de "responsabilidade comuns, porém diferenciadas", polarizando as negociações Norte Sul e cobrando maior responsabilidade dos países desenvolvidos com a proteção ambiental.
Durante a 15ª Convenção das Partes (COP15) da Organização das Nações Unidas em 2009, Brasil, África do Sul, Índia e China formaram o BASIC. O grupo surgiu para contrabalançar a pressão que os países desenvolvidos começaram a fazer sobre os países em desenvolvimento para também reduzirem suas emissões de gases de efeito estufa. A China é grande defensora do conceito de desenvolvimento sustentável, tendo participado de todas as conferências relacionadas ao meio ambiente desde Estocolmo (Jiabao, 2012).
A Índia defende o princípio de "responsabilidades comuns, porém diferenciadas", se colocando, assim, em prol do direito dos países emergentes e da criação de condições para seu desenvolvimento. Além disso, é signatária dos protocolos de Meio Ambiente (Rio +20, Kyoto). A África do Sul também defende o princípio "responsabilidades comuns, porém diferenciadas", sendo signatária dos protocolos de Meio Ambiente (Rio +20, Kyoto) (IBSA, 2011).
Durante a Rio+20, Dmitry Medvedev (2012) declarou que a Rússia vem cumprindo os compromissos estabelecidos no âmbito do Protocolo de Kyoto e que as suas emissões de gases de efeito estufa serão reduzidas em 25% até 2020 em relação a 1990. Ele conclamou todos os países a participarem de iniciativas relacionadas à preservação do meio ambiente e não apenas as economias líderes, ressaltando o princípio da responsabilidade comum de todos os participantes na economia e na política mundial. Pela divergência de posições nesse âmbito, a Rússia não integra o BASIC. A Argentina também defende o principio de que os países mais ricos arquem com os maiores custos da proteção ao meio ambiente (KIRCHNER, 2010, p. 2).

 

e) Terrorismo e Direitos Humanos

A defesa dos Direitos Humanos é um valor clássico sobre o qual se baseia a política externa brasileira. O Brasil defende que uma verdadeira política de direitos humanos deve estar baseada na redução das desigualdades entre as pessoas, assim como entre as diferentes regiões e entre os gêneros (Rousseff, 2011c). A participação do Brasil no Conselho de Direitos Humanos da ONU partiu da ideia que existem violações em todos os países, sem exceções (Rousseff, 2011c). Assim, o Brasil atuou para a redução da seletividade e da polaridade no organismo, a fim de evitar singularizar ou estigmatizar apenas alguns países. Na OEA, o Brasil aponta para a necessidade de uma reforma na Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) (BRASIL, 2012).
Devido à sua tradição de defesa da paz, o Brasil não se permite a indiferença ante ao terrorismo, repudiando qualquer ato terrorista (Rousseff, 2011b). Porém, a Presidenta Dilma critica que, atualmente, as intervenções militares em alguns países acabam por agravar os conflitos e permitem que o terrorismo se infiltre em locais onde anteriormente não estavam presentes, trazendo ao debate o conceito de "responsabilidade ao proteger" (RwP) no contexto da proteção de civis durante as intervenções em conflitos armados (Rousseff, 2011c).
A partir da decisão de Jiang Zemin de apoiar a guerra global ao terror dos EUA, o termo terrorismo passou a ser empregado por Pequim em relação ao separatismo nacional. A China apoiou ostensivamente os ataques de retaliação dos EUA ao Afeganistão e afirma que grupos uigures do Xinjiang têm ligações com as redes jihadistas-salafistas com base na região e incluindo sua repressão na guerra ao terror (Dynon, 2013, Singh, 2010). A China é cética quanto ao conceito de RwP, uma vez que ele endossa a necessidade de intervenção em casos graves contida no conceito de R2P (Benner, 2013). A África do Sul faz parte do Conselho de Direitos Humanos da ONU, buscando defender a proteção aos direitos humanos no mundo todo. Pretória condena o terrorismo em todas as suas formas perpetuado por quaisquer agentes (Kornegay, 2010, IBSA, 2011).
A Índia condena atos terroristas de todas as formas, em todas as partes e perpetuados por quaisquer atores. Ela enfrenta grupos islâmicos radicais, em parte financiados por seu vizinho Paquistão, responsáveis por diversos ataques ao país. (Malone, 2011). Após os atentados de 11 de setembro, a Rússia prestou apoio à iniciativa dos EUA de combater o terrorismo internacional, buscando justificar suas operações policiais e militares na Chechênia como parte dessa luta. (Breault; Jolicoeur; Lévesque, 2003, LO, 2003). A Rússia em geral se opõe ao emprego do conceito de R2P, mas utilizou-se dele para intervir na Geórgia, sendo cética ao conceito de RwP, por endossar o R2P (Bajoria; Mcmahnon, 2013, Berg; Molder, 2012, Benner, 2013). Na Argentina, Néstor Kirchner promoveu a recuperação e a reafirmação dos princípios sobre os quais se fundamentou historicamente a política externa argentina: o respeito, a promoção dos direitos humanos, a democracia, a vigência do direito internacional, o multilateralismo, a procura de consensos, a não intervenção nos assuntos internos de outros Estados e a solução pacífica de conflitos (Allende; Granato, 2013, p. 143).

 

f) Desenvolvimento de pesquisa nuclear

Através de um compromisso constitucional, o Brasil abdicou de armamentos nucleares, permitindo o uso de energia nuclear somente para fins pacíficos (BRASIL, 2012). Além do Brasil, apenas a África do Sul não possui armamento nuclear entre os países dos BRICS. Após ter buscado desenvolver seu próprio programa nuclear, a África do Sul abdicou de armamentos nucleares em 1991, assinando o TNP. Defende, assim, o desarmamento e a não proliferação, dando extrema importância para que não se lute apenas para não proliferar, mas também para acabar com os arsenais nucleares. Pretória defende o direito à pesquisa nuclear para fins pacíficos (IBSA, 2011).
A energia nuclear corresponde a uma parcela pequena, mas em franco crescimento, da matriz de eletricidade chinesa e tem recebido considerável atenção do governo central, reflexo do desejo crescente de diversificar a matriz energética nacional (ONG, 2010). Sobre as capacidades nucleares para uso militar, no White Paper de Defesa publicado em abril de 2013, a China declarou que suas capacidadesde dissuasão estratégica e contra-ataque nuclear vêm sendo constantemente elevadas (China, 2013a). A Índia desenvolveu seu programa nuclear à margem do TNP, tendo sido fortemente criticada a respeito durante o final do século XX. Com a sua aproximação aos Estados Unidos, o programa nuclear indiano passou a ser aceito. Atualmente, Nova Déli defende o desarmamento e a não proliferação, mas concomitantes. Acredita no direito de todos os países à produção nuclear para fins pacíficos (Malone, 2011, IBSA, 2011).
A Rússia possui dez centrais nucleares com 33 reatores operacionais, com todos os bens nucleares sob a responsabilidade da estatal Rosatom (NTI, 2013). Dos 68 reatores nucleares em construção no mundo, a Rosatom está construindo 28, nove na Rússia e 19 no exterior, incluindo a controversa usina para o Irã. A Rússia detém cerca de 40% da capacidade de enriquecimento de urânio do mundo, mais do que o necessário para alimentar reatores domésticos, e exporta um valor que atinge cerca de US$ 3 bilhões ao ano (De Carbonnel, 2013). O Acordo de Cooperação Nuclear Civil entre EUA e Rússia entrou em vigor em janeiro de 2011 (NTI, 2013). A Argentina também defende o uso da energia nuclear para fins pacíficos, e constantemente denuncia a presença de submarinos nucleares da Inglaterra no Atlântico Sul (Kirchner, 2013, p. 3).

g) Ampliação do Conselho de Segurança da ONU

Atualmente, podem-se identificar três grupos de interesse articulados propondo reforma no Conselho de Segurança. Os membros do G-4 defendem a ampliação de 6 vagas permanentes para o Conselho de Segurança. A União Africana (UA) defende a posição afirmada na Declaração de Harare, com a concessão de dois assentos permanentes com direito de veto mais dois assentos não-permanentes para a África. O grupo Unidos pelo Consenso, ou Coffee Club, surgiu como grupo de pressão com o objetivo de fazer um contraponto ao G-4 (Alves, 2008). Em seu discurso de posse, em janeiro de 2011, a Presidenta Dilma Rousseff afirmou que a política externa de seu governo daria continuidade à defesa de uma reformulação nos organismos de governança mundial, com destaque ao Conselho de Segurança das Nações Unidas (Rousseff, 2011a). Em 2012, a Presidenta reafirmou que daria continuidade ao projeto junto ao G-4 (Alemanha, Índia e Japão) para tornar o Conselho de Segurança mais "representativo, legítimo e eficaz" (Brasil, 2012).
Além do Brasil, Índia e África do Sul são candidatos a membros permanentes do Conselho de Segurança, enquanto China e Rússia já ocupam assentos permanentes. A Índia defende uma reforma no Conselho de Segurança, com a maior presença de países em desenvolvimento, participando do G-4 (Malone, 2011). Teve sua candidatura ao posto apoiada pelo Presidente estadunidense Obama. A África do Sul advoga uma reforma no Conselho de Segurança, com maior presença africana, defendendo a proposta da União Africana, se candidatando a um assento permanente. Pretória apoia as candidaturas de Brasil e Índia e tem sua candidatura apoiada pelos mesmos (IBAS, 2010).
A China confere prioridade à resolução da sub-representação dos países em desenvolvimento, defende o aumento da representação dos países africanos e apoia as aspirações de Brasil, Índia e África do Sul de desempenhar um papel maior na ONU, mas tem oposição ao G-4, principalmente por sua oposição à entrada do Japão (China, 2013b, FOCAC, 2012, BRICS, 2013). Moscou acredita que qualquer decisão relacionada à expansão deve ser baseada em um consenso geral dos membros da ONU (Russia, 2013). Apesar de defender a concessão de assentos permanentes ao G-4, à África do Sul e ao Egito, acredita que o poder de veto deva permanecer somente para os membros permanentes originais, insistindo em uma "expansão minimalista", com o número total de membros não excedendo vinte (Nikitin, 2012).
A Argentina defende a reforma no Conselho de Segurança, também considerando-o anacrônico. Nos discursos da ONU, Cristina Kirchner se posiciona contra a ampliação de membros permanentes, pois considera que se deveria eliminar esta categoria ou, ao menos, retirar o poder de veto dos atuais membros permanentes. Kirchner, 2013, p. 2).

 

h) OMC – abertura comercial e Rodada Doha

O G-20 comercial foi constituído em 20 de agosto de 2003, nas reuniões preparatórias para a V Conferência Ministerial da OMC, realizada em Cancun, México. O grupo concentra sua atuação em agricultura, tema central da Agenda de Desenvolvimento de Doha. De fato, desde a conferência ministerial anterior, os países-membros da OMC tentavam, sem sucesso, chegar a algum acordo a respeito da agenda decidida em Doha em 2011, cujo eixo era precisamente o desenvolvimento e a questão agrícola. Para o governo brasileiro, a atuação em fóruns comerciais visa à defesa de políticas econômicas equilibradas, à proteção contra práticas de concorrência desleal e ao fluxo indiscriminado de capitais especulativos, além da luta contra o protecionismo dos países ricos (Rousseff, 2011b).
Dos países que compõe os BRICS, apenas a Rússia não participa do G-20 comercial. Em 2012, a Rússia tornou-se o 156º membro da OMC (WTO, 2012). Em declaração conjunta resultante de reunião bilateral entre Rússia e Brasil em 2013, ressaltou-se que os dois Estados, observando a importância do sistema multilateral de comércio, reconhecem a necessidade de encontrar soluções eficazes para a conclusão bem-sucedida e equilibrada da Rodada Doha (Brasil, 2013). A África do Sul defende uma reorganização das regras do comércio mundial de forma a reverter os desequilíbrios históricos e criar condições mais favoráveis aos países em desenvolvimento. Sendo parte do G-20, busca melhorar as condições de comércio de produtos agrícolas (Carim, 2013). Em 2012, o Brasil submeteu um pedido de consultas sobre medidas antidumping por parte da África do Sul contra a importação de frango brasileiro (WTO, 2012).
A China aderiu à OMC em 2001 e teve uma participação importante na Rodada Doha, atuando de maneira discreta, mas construtiva. Particularmente, o país teve um papel relevante no avanço do processo de negociação através de sua participação no G- 20 comercial (Zheng, Kong, 2009). Devido ao grande peso do setor agrícola na economia indiana, a Índia compartilha com os demais países do G-20 o forte interesse na redução das assimetrias do comércio de produtos agrícolas. Contudo, a economia indiana também possui um forte segmento terciário, o que gera a necessidade de um posicionamento diferente dos demais integrantes do G-20, alternando suas posições entre convergência e distanciamento do grupo (Das, 2006). Durante o governo de Cristina Kirchner, a Argentina participou ativamente, tanto do G20 quanto da Rodada de Doha, criticando, principalmente, o que classificavam com "dupla linguagem" dos países desenvolvidos que requeriam maior abertura para seus capitais e serviços nos países em desenvolvimento, mas mantinham uma política econômica protecionista na questão da produção agrícola e de alguns bens industriais (Allende; Granato, 2013, p. 147).

i) Governança econômica global (G-20)

Para superar a crise econômica, o governo brasileiro considera necessária a coordenação dos esforços dos países dentro dos organismos multilaterais, como o G-20 financeiro, o FMI e o Banco Mundial. Para conter a recessão, esses organismos devem fomentar a reformulação da relação entre política fiscal e monetária, controlar a guerra cambial e regulamentar o sistema financeiro, fonte inesgotável de instabilidade (Rousseff, 2011a, Rousseff, 2012). Os BRICS exercem um papel fundamental para as mudanças na governança econômica global, fazendo parte do G-20 financeiro. A participação chinesa no grupo lhe proporciona a possibilidade de participar de uma coordenação global, de demonstrar a sua posição e construir a sua imagem externa e de facilitar o ajuste da estrutura econômica doméstica (HUANG, 2011). A Índia congratula a ascensão do G-20 à posição de principal instância para governança econômica global, substituindo o G8. Nova Déli defende reformas no FMI e no Banco Mundial para melhor representar a realidade econômica mundial e a dar mais representatividade aos países emergentes (IBSA, 2011, Malone, 2011).
A Rússia atribui elevada importância ao G-20 financeiro na governança econômica global. Tendo ocupando a presidência da organização em 2013, o país buscou promover um conjunto de medidas para impulsionar o crescimento sustentável, inclusivo e equilibrado e a criação de empregos no mundo. A discussão da agenda do grupo foi planejada em torno de três prioridades centrais: crescimento por meio de empregos qualificados e investimento, através da confiança e transparência, e através de uma regulamentação eficaz (G20, 2012). A África do Sul se junta à causa dos emergentes por maior representatividade na governança econômica global, defendendo a importância deles na resolução da atual crise e na condução da econômica mundial. O país percebe o G-20 financeiro como um fórum fundamental para os fins defendidos e defende a necessidade de reformas no FMI e no Banco Mundial para aprimorar sua representatividade da econômica mundial (IBSA, 2011).
A Argentina também é membro do G-20, com críticas à estruturação e funcionamento dos organismos financeiros internacionais e a forma como lidam com as dívidas dos países. (Allende; Granato, 2013, p. 145). A partir disso, Cristina pede pela reforma do FMI e de outras instituições financeiras, de forma que se crie, de fato, uma governança global e democrática da economia internacional (Kirchner, 2014, p. 5).

j) Cooperação Sul-Sul

A política externa de Dilma manteve o interesse em ampliar os contatos com os países do Sul, ampliando sua presença no cenário internacional através da consolidação de parceiras com os países desenvolvidos e em desenvolvimento. Assim, o Brasil deposita um olhar especial sobre a África, busca firmar acordos bilaterais com os mais diversos países e fortalecer os laços com os novos polos do mundo emergente (Patriota, 2011b, Brasil, 2012). A China desenvolve essa cooperação através da diplomacia econômica e da intensificação da diplomacia multilateral, não só no âmbito do Fórum de Cooperação China-África, mas também da ONU e da OMC, havendo também um esforço de aproximação com a América Latina (Masuda, 2009). Sendo forte defensora da cooperação Sul-Sul, a Índia possui programas para o auxílio ao desenvolvimento de outros países, voltados a países da Ásia, África e América Latina. (Malone, 2011).
A cooperação Sul-Sul ocupa um importante papel na sua agenda internacional sul-africana. Pretória vem revertendo seu isolamento do resto de seu continente, tentando, a partir de seus laços com Europa e Estados Unidos, promover melhores condições para o desenvolvimento do Sul (KORNEGAY, 2010). O perfil de cooperação da Rússia é diverso do dos outros BRICS. Seu financiamento concessional tem sido amplamente difundido através de canais multilaterais, sobretudo sob a forma de apoio orçamentário. A Rússia, assim como doadores tradicionais, tende a se concentrar em gastos sociais para apoiar as iniciativas de redução da pobreza, direcionando seus recursos para subvenções e reduções da dívida, e sua cooperação técnica para o campo militar (Mwase; Yang, 2012, FSMTC, 2011). A cooperação Sul-Sul passou a receber destaque com Néstor Kirchner e, principalmente com Cristina Kirchner. A cooperação Sul-Sul significou também a possibilidade de buscar apoio dos países em desenvolvimento para os pleitos argentinos, inclusive a questão das Malvinas. Para o país, documentos de fóruns como UNASUL, América do Sul-Países Árabes (ASPA), América do Sul-África (ASA), G77+China e CELAC são uma importante evidência do suporte internacional à Argentina. (Morasso, 2013, p.22).

 

k) Integração Regional

A América do Sul e o Mercosul se mantêm como prioridade da política externa brasileira. Assim, o Brasil se compromete a empregar esforços para consolidar a integração sul-americana e fortalecer os laços latino-americanos e caribenhos (Patriota, 2011a). O Brasil decidiu por associar o seu desenvolvimento tanto econômico como social e político ao continente, com o intuito de colocar a América do Sul como um polo essencial da ordem multipolar em gestação (Rousseff, 2011b). Para a China, uma nova postura quanto a iniciativas de integração regional se desenhou a partir do final dos anos 1990. Pequim entende que esses grupos estão abertos às perspectivas chinesas e podem contribuir para a limitação do poder dos Estados Unidos na região. A China participa, portanto, de diversas iniciativas regionais, como ASEAN+1, ASEAN+3 (ASEAN, China, Japão e Coréia do Sul), Fórum Regional da ASEAN, Organização de Cooperação de Xangai (OCX), grupo de Cooperação Econômica da Ásia e do Pacífico (APEC), Reunião Ásia-Europa (ASEM) e Fórum de Cooperação América Latina-Ásia do Leste (Kawai, 2007, Brasil, 2013b).

A Índia faz parte de iniciativas regionais de integração, como SAARC, como membro pleno, e ASEAN e OCX, como membro observador. Tensões com os vizinhos (em especial o Paquistão) dificultam o avanço de tais processos, sendo a resolução dessas um importante elemento para alavancar sua inserção internacional (Malone, 2011). A Rússia participa de iniciativas de integração como a APEC, a OCX e a ASEM. O país participa da Cúpula do Leste Asiático e possui intensas relações com o Fórum daASEAN (Trenin, Weber, 2012). Junto ao fim do Apartheid, a África do Sul entrou na SADC e na SACU, iniciativa de integração fortemente defendida pelo país. Pretória é membro ativo da União Africana, tendo proposto e defendido fortemente o NEPAD, que é uma realidade nesse processo de cooperação continental (IHS JANE'S, 2009).

A integração regional é considerada ponto de maior importância para a política externa de Cristina. Foi dado grande destaque ao processo de integração sul-americano, principalmente para a iniciativa da UNASUL, na qual a atuação argentina é intensa. (BUSSO, 2014, p.29-30). Para os Kirchner, a integração regional deveria ser um processo político – e não um processo conduzido pelo capital internacional – em resposta à globalização. (ALLENDE; GRANATO, 2013, p. 151-153).

 

A convergência da Argentina com os BRICS na Assembléia geral da ONU

Encontrar padrões na política internacional através das votações da Assembleia Geral foi um tema de pesquisa que atraiu muitos estudiosos nas primeiras décadas da ONU. Nos anos 1970, acompanhando as críticas que a ONU passou a receber como fórum internacional, estudos desse tipo receberam duras reprovações de quem acreditava que havia pouca justificativa para tratar a Assembleia Geral como um microcosmo da política mundial. Estudos sobre a ONU apenas voltaram a ganhar atenção nos anos 2000, principalmente acerca das missões de peacekeeping e da atuação do Conselho de Segurança. Entretanto, nessa nova fase de estudos, pesquisadores passaram a utilizar os históricos de votação da Assembleia Geral como indicadores de política externa que mostrassem interesses compartilhados entre os Estados. Desde 1998, dezenas de estudos foram feitos com base nessa metodologia (Voeten, 2012).
Há vantagens em identificar interesses e preferências dos países por meio das votações da Assembleia Geral. Não existe outra fonte de informação que revele posições externas de tantos países sobre vários temas ao longo de muitas décadas.Entretanto, pesquisas com base nas votações também encontram dificuldades. Na Assembleia Geral, os Estados podem votar "sim", "não" e "abstenção". O voto de "não" é comumente interpretado no meio acadêmico como uma desaprovação mais forte que "abstenção". Os Estados podem ainda estar ausentes nas sessões, de modo que não emitem voto. Um problema comum é que muitos estudos confundem ausência com abstenção, acreditando que a falta de presença na reunião é um sinal de desaprovação em relação à resolução quando, na verdade, alguns países ficam temporariamente sem delegação na ONU devido a mudanças de governo. Apesar dessa consideração, não existe um modo eficiente de lidar com países que estão ausentes nas votações a não ser classificar como abstenção, uma vez que eliminá-los da análise seria eliminar casos de estudo (Voeten, 2012).
Coincidência de votos entre países podem oscilar bastante ao longo dos anos devido a mudanças na agenda da ONU, de modo que é necessário atentar para o conteúdo e o tempo histórico das votações. No início da Guerra Fria, a polarização Leste-Oeste fez com que os países votassem conforme sua posição no conflito. Nos anos 1970, os países subdesenvolvidos que ingressaram na ONU tenderam a votar em bloco (G-77) para enfatizar causas comuns. Segundo Voeten (2012), essa divisão em três grupos tornou os votos desse período pouco úteis para revelar preferências individuais. Para não romper a unidade, os grupos de países ignoravam a discussão de temas que os podiam dividir (Voeten, 2012).
Por outro lado o método usado para computar os votos na Assembleia Geral reflete diretamente nos resultados da pesquisa. Há estudos que usaram diversos métodos: análise fatorial (Alker 1964; AlkerandRussett 1965; andNewcombe, Ross, andNewcombe 1970), técnicas de escala multidimensionais (Holloway 1990), análises de acordos (Lijphart 1963), e escala-Mokken (Van Staden and Stokman 1970). Eric Voeten desenvolveu um método próprio para computar as votações, ao qual chamou de "escala nominal" (nominate scaling). Esse método foi baseado em um modelo de comportamento em votações chamado "modelo espacial com votação probabilística". O modelo assume que todos os Estados têm um ponto ideal em um espaço político e que a probabilidade de aceitar ou rejeitar uma resolução depende da distância que o resultado da posição tomada está do ideal do Estado. A partir de métodos estatísticos, Voeten busca prever como os Estados votarão na Assembleia Geral (Voeten, 2000).
Para o propósito desta pesquisa, que é observar coincidência de interesses e posições entre a Argentina e os países dos BRICS, foram tomadas as seguintes opções metodológicas: a) foram analisadas todas as votações, inclusive a que alguns países podem ter se ausentado (normalmente por troca de representantes); b) foram computadas somente as votações aprovadas; c) optou-se por uma interpretação binária das votações, partindo do posicionamento da Argentina, ou seja, considerou-se "coincidência de votos" as votações feitas no mesmo sentido da Argentina (atribui-se o valor "1") ou divergência se votou diferente da Argentina (nenhum valor foi atribuído)¹; d) neste estudo, não há distinção entre voto contrário e abstenção, seguindo o posicionamento de Voeten (2000), que considera, no contexto da Assembléia Geral, não serem significativamente diferentes; e) ausências foram computadas como posições divergentes (estão especificadas na análise descritiva).

Tabela 1: Votos coincidentes na Assembleia Geral da ONU entre a Argentina e os BRICS (2003-2013)

Fonte: United NationsBibliographicInformation System (UNBIS Net):
http://unbisnet.un.org:8080/ipac20/ipac.jsp?profile=voting&menu=search&submenu=power#focus

Tabela 2: Percentual de votos coincidentes na Assembleia Geral da ONU entre aArgentina e os BRICS (2003-2013)

Fonte: United NationsBibliographicInformation System (UNBIS Net):

http://unbisnet.un.org:8080/ipac20/ipac.jsp?profile=voting&menu=search&submenu=power#focus

A análise das votações na Assembléia Geral da ONU permite inferir que a convergência da Argentina com o Brasil é a mais alta entre os países dos BRICS. Da mesma forma, observa-se que a convergência da Argentina com os BRICS vêm aumentando no intervalo analisado (2003-2013), com apenas uma exceção, que foi

uma ligeira queda na convergência com a Rússia. De modo geral, a convergência com a Rússia é tradicionalmente mais baixa, por conta de suas posições de grande potencia (como exemplo a questão nuclear). Dessa forma, observa-se um crescente aumento de convergência nas posições da Argentina com os demais BRICS, em especial o Brasil, nas votações da Assembléia Geral da ONU. Apesar das limitações apontadas neste tipo de análise (tendo presente as características e limitações da Assembléia Geral da ONU), este é um importante indicador da visão e dos posicionamentos de um país no sistema internacional, e os dados apresentados corroboram que há uma crescente convergência da Argentina com os BRICS na Assembléia Geral da ONU.

 

Conclusões

A presente pesquisa teve como objetivo identificar posições convergentes entre os BRICS, a Argentina e os interesses da política externa brasileira dentro de um contexto mais amplo de análise da atuação das potências emergentes na reconfiguração da ordem internacional. Não se trata de uma perspectiva da entrada da Argentina no bloco, mas de como potências regionais, como a Argentina, convergem com os posicionamentos dos BRICS. Entre os resultados desta pesquisa, observa-se que todos os países dos BRICS e a Argentina defendem a multipolaridade no sistema internacional, mas têm diferenças de posicionamento em relação aos Estados Unidos. Na relação com os EUA, observa-se que o país mais próximo atualmente é a Índia, enquanto a Rússia é a que apresenta maior nível de tensão. Os temas que mais aproximam os BRICS são os referentes à governança econômica global, multipolaridade, cooperação Sul-Sul, ou seja, os grandes temas das transformações globais. Os temas em que se encontram mais diferenças de posicionamento são referentes às questões relativas ao terrorismo e direitos humanos, seguido de temas comerciais. Em relação à ampliação do Conselho de Segurança, há convergência na necessidade da mudança, mas com algumas divergências no escopo e modelo de reforma. Esse pode ser considerado um litmus test a respeito da capacidade dos BRICS em convergir para mudanças nas instituiçõesglobais.

De qualquer forma, a análise comparada mostra que há coerência e convergência entre os interesses estratégicos brasileiros e a agenda comum construída nos BRICS. Nesse sentido, os BRICS podem reforçar a posição do Brasil na defesa por um assento permanente no Conselho de Segurança, para uma maior participação nas entidades financeiras internacionais, para a crítica ao protecionismo dos países desenvolvidos na OMC, para a defesa do principio de "responsabilidades comuns, porém diferenciadas" nas reuniões ambientais ou para a garantia da produção de capacidade de defesa e de ciência e tecnologia comuns. Nesse contexto, uma agenda que ainda pode ser ampliada é a cooperação científica e acadêmica

entre os países dos BRICS. Apesar das convergências em temas estratégicos, observa-se que agenda dos BRICS é seletiva. Temas considerados "regionais" e "particulares" não entram na pauta dos BRICS, em especial aqueles considerados da agenda regional de cada país. Por exemplo, os BRICS têm mantido um perfil discreto na questão ucraniana e no Cáucaso (agenda russa), no Sul da Ásia (agenda indiana) ou então na América do Sul (agenda brasileira).

As diferenças de capacidades econômicas e militares demonstram tendência de influir também na coesão do grupo, pois se observa que Rússia e China, países com maior capacidade militar relativa, são os que possuem mais diferenças de posições com os demais BRICS. Um problema que fica para análise futura é se uma significativa ampliação da capacidade relativa de algum dos países dos BRICS poderá influir no seu desinteresse em buscar posições comuns e procurar um caminho mais individual para atuação no sistema internacional. Por ora, a tendência entre os cinco países é a busca da convergência possível. Por outro lado, deve ser observado que outros países intermediários também vêm exercendo crescente influência regional e podem ser incluídos em um diálogo com os BRICS, como Turquia, Irã, Indonésia, México, Nigéria e Egito, bem como a Argentina.

Já a Argentina, com uma forte postura revisionista da ordem internacional, demonstrada desde os governos Kirchner, têm crescentemente criticado as tendências unipolares dos EUA e exigido mais espaço para a "democratização" do sistema internacional. Neste contexto, a Argentina, embora não possua atualmente fortes capacidades materiais para uma presença global, converge com as posições dos BRICS e com alguns interesses estratégicos brasileiros no sistema internacional. Entretanto, também podem ser observadas divergências políticas, como no caso das propostas de ampliação do Conselho de Segurança da ONU. Para o Brasil, a identificação das convergências e divergências com a Argentina pode colaborar para identificar os limites e possibilidades da parceria estratégica.

Referencias

1 Octavio Amorim Neto (Amorim Neto, 2011), em um estudo sobre comparação de votações do Brasil com os Estados Unidos na Assembléia Geral da ONU, utiliza o método de taxa de convergência simples (percentual de votos iguais). Entretanto, ele trabalha com três situações (sim, não e abstenção) enquanto no nosso estudo, optamos por não diferenciar voto contrário e abstenção, seguindo o posicionamento de Voeten (2000).

 

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