LECTURAS

Modelos de desarrollo e Inserción Internacional. Aportes para el análisis de la política exterior argentina desde la redemocratización (1983-2011) Anabella Busso, coordinación general Editorial de la Universidad Nacional de Rosario

Victoria Zapata Magister en Relaciones Internacionales, CeRPI-IRI-UNLP

Partir de la complejidad de un estudio que por su temporalidad ha de ser exhaustivo en su información, asi como en la recopilación de sus datos no es tarea que se advierte en los análisis de política exterior argentina más reciente. Pensar el devenir de la redemocratización como punto de inicio presenta además la necesidad de combinar estrategias metodológicas que puedan abarcar, y no por ello exagerar, en las particularidades que el propio transcurrir de nuestras relaciones externas han marcado como puntos de inflexión. La presente obra propone indagar sobre una combinación de variables que de momento pueden ser por sí mismas un anclaje válido para el estudio de la política exterior empero, en su conjunto e interrelación, modifican el objetivo y aportan profundidad analítica dando claros en el vasto contexto bajo estudio. Desde 1983 hasta la actualidad, la política exterior argentina aparece con la particularidad de ser entendida como inconstante, errática o lo que no es menor, como pendular. Sin embargo, la posibilidad de mantener aunque con ciertas dificultades el sistema democrático de forma constante, ha permitido que dicha continuidad diera paso al cuestionamiento e interpelación de otros factores que pudieran dar cuenta de la erraticidad y variabilidad. A raiz de estos ejes, el grupo de investigación que compone la obra advierte la excesiva sumatoria de elementos internos que de modo coyuntural fueron moldeando la inconsistencia de la política exterior. En otras palabras, los condicionantes internos han marcado indefectiblemente los diversos contextos bajo estudio. Para determinar cuál de dichos condicionantes se erige con sus particularidades sobre otros parten de definir a la política exterior como una política pública cuya característica nodal se centra en dar cuenta de las necesidades e intereses nacionales buscando a nivel internacional algunas soluciones a ello, siendo como consecuencia afectada al mismo tiempo. Esta cualidad interméstica -descrita por varios analistas pero principalmente por Rosenau-, es la que marca el propósito del libro: describir y analizar los impactos sobre la política exterior argentina provenientes de las interacciones entre los distintos modelos de desarrollo y las estrategias de inserción internacionales ensayados en el país a partir de la redemocratización. Mediante dicha herramienta se propone responder a la pregunta respecto de cuáles han sido las dificultades experimentadas desde la transición a la democracia para satisfacer las necesidades políticas, económicas y sociales internas a través de estrategias de inserción de largo plazo que aprovechen las posibilidades externas. Por su parte, la cualidad interméstica es evaluada mediante la utilización de los modelos de desarrollo y la estrategia de inserción internacional como variables domésticas, siendo el orden político y económico internacional las de carácter sistémico; ello les posibilita dar luz sobre los respectivos impactos sobre la política exterior. Tarea no menor es definir el concepto de modelo de desarrollo a través del cual se regirá toda la obra independientemente de las notas cualitativas de cada período analizado. Los autores entienden que el modelo de desarrollo responde a la "estrategia de articulación entre la política y la economía, entre el Estado y el mercado, lo público y lo privado en un contexto histórico determinado en búsqueda de la transformación de las estructuras productiva y social y de la inserción internacional del país" (pág. 11-12). En cuanto a la inserción subrayan que expresa la elección del esquema central de un conjunto de orientaciones y lineamientos de la política exterior que un Estado decide poner en práctica para vincularse con otros actores en el sistema internacional tanto en la dimensión política, de seguridad como económica. El período bajo análisis es selectivo en cuanto a su ordenamiento para poder dar cuenta de los momentos en los que se adopta un modelo de desarrollo determinado con su consecuente política
exterior; esto es, donde las variables bajo estudio se comportan de algún u otro modo en forma continua. Se diferencian tres etapas: la primera del gobierno de Raúl Alfonsín, la segunda que abarca las gestiones de Carlos Menem y Fernando De la Rúa y finalmente, la que engloba los gobiernos de Eduardo Duhalde, Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner. En el transcurso del Capítulo I a cargo de Esteban Actis, María Elena Lorenzini y Julieta Zelicovich se asientan las directrices que servirán de andamiaje para el resto de los textos, siendo que a partir de las definiciones vertidas en el mismo se clarifican las tres dimensiones analíticas utilizadas: en primer lugar, se señalan las definiciones del sistema productivo doméstico y su articulación con la inserción productiva internacional; en segundo lugar, se encuentra el manejo de las relaciones entre el gobierno, el sector financiero y el aparato económico, y por último, se mencionan las condiciones a partir de las cuales el modelo económico se vincula con la dimensión social. Es mediante esas dimensiones que los modelos de desarrollo ortodoxo, desarrollista y neodesarrollista se articulan con las diferentes estrategias de inserción impactando en los resultados de la política exterior, lo cual involucra el siguiente capítulo destinado a dar cuenta de las diversas concepciones respecto del concepto de inserción que se han privilegiado en uno u otro caso. El Capítulo II a cargo de Anabella Busso, despliega diversas notas en torno a la inserción partiendo de la disyuntiva entre la primacía de los factores políticos por sobre los económicos y visceversa, sin dejar de indagar sobre las particularidades que a dicho debate se le otorga si se adhiere al poder como variable central. Las tensiones entre las demandas domésticas y sistémicas, es otra de las notas enunciadas por la autora en tanto esta concepción permite diferenciar entre estrategias de tipo adaptativas e interactivas de las meramente reactivas, que han llevado a un numeroso grupo de analistas a sostener el mito de la Argentina asilada de la cual se ocupa Busso en su tercer nota. Allí se sostiene que al margen de acordar "con la afirmación de que los vaivenes de la política exterior como fruto de los cambios en el modelo de desarrollo y en la estrategia de inclusión afectan la posibilidad de una inserción exitosa y más estable, de ninguna manera eso es sinónimo de aislamiento"(pág. 41). A partir de las mencionadas notas comienza a darse curso a los tres períodos elaborados para el desarrollo de obra. En el Capítulo III abocado al gobierno de Raúl Alfonsín, Alejandro Simonoff y José Fernández Alonso describen exhaustiva y promenorizadamente el modelo de desarrollo adoptado por la gestión radical marcando los condicionamientos y desafíos que el escenario internacional e interno le imprimieron a su política exterior. El modelo de tipo desarrollista latinoamericano clásico empero con ciertos ajustes contextuales habría de "conjugarse con directrices provenientes de la heterodoxia, en correspondencia con la pretensión político-económica de ruptura respecto al modelo de desarrollo impulsado durante los tiempos de la dictadura" (pág. 53). Los autores destacan que el objetivo prioritario de recuperar un rol central para el Estado en el direccionamiento de la economía nacional era el fundamento mismo del sostenimiento del régimen democrático, el cual debió perseguir como propósito la compatibilización de los intereses binarios entre los sectores agropecuario e industrial. El impulso de una política exterior de corte autonomista buscó acrecentar los recursos simbólicos y materiales que permitiesen no sólo consolidar el modelo de desarrollo sino que lograsen viabilizar al mismo tiempo la reinserción en el mundo luego del período de dictadura cívico-militar. En el Capítulo IV destinado a las gestiones de Carlos Menem y Fernando De la Rúa Anabella Busso, Natalia Ceppi, Ornela Fabani, María Rocío Novello, Gustavo Marini, Rubén Paredes Rodríguez y María Eva Pignatta muestran mediante las variables bajo estudio, que la percepción del gobierno menemista respondió a la configuración de un nuevo orden internacional ligado al avance del proceso de globalización, la consolidación del liderazgo norteamericano, europeo y japonés y a la primacía del paradigma de las economías de mercado y la democracia liberal. El tipo de inserción que se anclaría en
estos preceptos privilegiaba las relaciones con los Estados centrales -en este caso, el alineamiento con Estados Unidos-, los organismos internacionales –especialmente los multilaterales de crédito–, las empresas multinacionales y el sector financiero. La estrategia de inserción se completó con la implementación de un modelo de desarrollo económico ortodoxo en lo interno y con un regionalismo abierto en lo externo. En el marco del modelo de desarrollo neoliberal, la integración fue concebida como el paso previo para obtener competitividad y adentrarse en los mercados globales, aunque el constreñimiento de la convertibilidad marcaría los límites de dicho modelo. Bajo el gobierno de la Alianza, la profundización de los condicionantes domésticos por el propio modelo se sumaron al recrudecimiento de las dificultades acarreadas por la deuda, evidenciando una retracción de los temas comerciales multilaterales y la necesaria adaptación de las acciones diplomáticas a la securitización de la agenda externa post 11-S. La estrategia de inserción mantuvo el alineamiento norteamericano al tiempo que se veían disminuidos los márgenes de maniobra externos. Parte del colapso de las deficientes estrategias, del modelo de desarrollo ortodoxo y de la lógica multilateral comercial, erosionaron las bases mismas de la consideración respecto de las demandas e intereses sociales, reconfigurando el rol del Estado como promotor del bienestar social y la política exterior como política pública tendiente al logro de esos objetivos a través de la utilización de los márgenes otorgados por el plano externo. En el transcurso del Capítulo V Esteban Actis, Emilse Calderón, María Elena Lorenzini y Julieta Zelicovich analizan las gestiones de Eduardo Duhalde, Néstor Kirchner y Cristina Fernández. En su escrito repasan el inusual dinamismo que se gestó en el contexto internacional y el impacto en el accionar externo del país para dar cuenta de la estrategia de inserción adoptada ya que la problemática del default concentró los principales esfuerzos en la solución de ese objetivo. Dentro de los principales elementos de la estrategia kirchnerista se encuentran su carácter autonomista, con un marcado perfil latinoamericanista y la definición del interés en términos de desarrollo, razón por la cual definen que el modelo adoptado puede ser caracterizado como neodesarrollista. La autopercepción del Estado bajo este contexto fue uno de los rasgos característicos del período lo cual contribuyó a modificar el orden de las prioridades de las orientaciones de la política externa, jerarquizando la relación con Brasil, el MERCOSUR y la integración políticoeconómica. La búsqueda de reinserción en el escenario internacional es para los autores un elemento de peso para entender la adopción de estrategias de tipo multilateral y la valoración de la globalización en cuanto a sus aspectos positivos, diferenciándose los negativos a los que se tenderá a neutralizar: "los efectos negativos de la globalización parecieran estar ligados esencialmente a la expansión del capitalismo bajo pautas neoliberales así como también al movimiento internacional de capitales. Sin embargo, también se entiende que esa globalidad, conjugada con la multipolaridad, ensancha los márgenes de acción externa con los que cuentan los Estados desde la perspectiva de lavariedad de vínculos que pueden establecer y profundizar, siguiendo como único criterio el interés nacional, definido en términos de desarrollo económico" (pág. 192). La lectura de la presente obra que brevemente se reseña da como resultado un trabajo cualitativamente interesante en cuanto a su objetivo primigenio, pero más por el valor explicativo de la articulación existente y expresa entre modelos de desarrollo / estrategias de inserción. El impacto intrínseco que estas variables tienen en la conformación de la agenda externa permiten ahondar en el estudio de la política exterior como política pública al tiempo que visibilizan la percepción que las clases dirigentes tienen de las necesidades internas y posibilidades externas. De ello se infiere en el libro la confluencia de propuestas que por su asociación entre un modelo ortodoxo (liberal) y una estrategia de inserción acorde, se materializan en una política exterior de alineamiento con una gran potencia -preferentemente
occidental-; del mismo modo, las que definen un modelo de desarrollo de base desarrollista, con una estrategia de inserción autonomista, se corresponden con una política exterior diversificada, con vínculos de integración y cooperación regionales más sólidos.